( PDF ) Da prescrição administrativa e o princípio da segurança jurídica: significado e sentido

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JULIO CESAR COSTA DA SILVEIRA

DA PRESCRIÇÃO ADMINISTRATIVA E O PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA:

SIGNIFICADO E SENTIDO.

Tese apresentada como requisito parcial para obtenção

do grau de Doutor em Direito, no Programa de Pós-

Graduação em Direito do Setor de Ciências Jurídicas da

Universidade Federal do Paraná.

Orientador: Prof. Dr. Romeu Felipe Bacellar Filho

Curitiba

2005

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TERMO DE APROVAÇÃO

JULIO CESAR COSTA DA SILVEIRA

DA PRESCRIÇÃO ADMINISTRATIVA E O PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA:

SIGNIFICADO E SENTIDO

Tese aprovada como requisito parcial para obtenção do grau de Doutor no Programa

de Pós-Graduação em Direito do Setor de Ciências Jurídicas da Universidade

Federal do Paraná, pela Comissão Julgadora formada pelos professores:

Orientador/Presidente Prof. Dr. Romeu Felipe Bacellar Filho

Prof. Dr. Luiz Alberto Machado

Prof. D. Paulo Roberto Ferreira Motta

Prof. Dr. Egon Bockmann Moreira

Prof. Dr. Sérgio Augustin

Curitiba, 14 de julho de 2005.

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III

SUMÁRIO

RESUMO.................................................................................................................VI

ABSTRACT.............................................................................................................VII

RESUMEN ..............................................................................................................VIII

INTRODUÇÃO........................................................................................................01

1. DO TEMPO E DO DIREITO................................................................................12

1.1. O HOMEM E O TEMPO...................................................................................12

1.2, OS CONCEITOS CONTINGENTES: O DIÁLOGO E O DISCURSO DE

CONSTRUÇÃO RACIONAL....................................................................................19

1.3. O DIREITO CIVIL COMO GÊNESE .................................................................29

1.4. SISTEMATIZAÇÃO PELO CÓDIGO CIVIL ......................................................34

1.5. A ESFERA PRIVADA E A PRESCRIÇÃO........................................................38

1.6. DA DECADÊNCIA............................................................................................42

2. DA SEGURANÇA JURÍDICA .............................................................................52

2.1. O PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA; ...................................................52

2.2. A CERTEZA .....................................................................................................58

2.3. SEGURANÇA JURÍDICA E JUSTIÇA..............................................................60

2.4. SEGURANÇA JURÍDICA COMO PRINCÍPIO..................................................62

2.5. SEGURANÇA JURÍDICA COMO VALOR........................................................70

2.6. SEGURANÇA JURÍDICA COMO DIREITO......................................................78

3. OS SENTIDOS DA TRANSCENDÊNCIA...........................................................83

3.1. PRESCRIÇÃO E VALOR JURÍDICO ...............................................................83

3.2. PRESCRIÇÃO E SACRIFÍCIO EM FAVOR DA ORDEM JURÍDICA ...............84

3.3. PRESCRIÇÃO COMO GARANTIA CRIADA PELA ORDEM JURÍDICA..........87

3.4. PRESCRIÇÃO COMO PRINCÍPIO INFORMADOR DO ORDENAMENTO

JURÍDICO ...............................................................................................................89

4. A PRESCRIÇÃO: O MITO DA SANÇÃO ...........................................................93

4.1. O MITO DO CASTIGO .....................................................................................93

4.2. PRETENSÃO SACIONADORA, PRESCRIÇÃO E PROCESSO DISCIPLINAR

................................................................................................................................96

4.3. MOMENTO INICIAL DO PRAZO .....................................................................104

4.4. PRESCRIÇÃO ADMINISTRATIVA E CONDUTA HAVIDA COMO CRIME......107

4.5. RESSARCIMENTO DO ILÍCITO ......................................................................119

5. DO INTERESSE COMO MÓVEL........................................................................126

5.1. PRESCRIÇÃO E INTERESSE SOCIAL...........................................................126

5.2. PRESCRIÇÃO E SEGURANÇA DAS RELAÇÕES SOCIAIS ..........................132

5.3. PRESCRIÇÃO E INTERESSE PÚBLICO ........................................................138

5.4. PRESCRIÇÃO E ORDEM PÚBLICA................................................................145

5.5. PRESCRIÇÃO E INTERESSE JURÍDICO-SOCIAL.........................................147

5.6. PRESCRIÇÃO E FIXAÇÃO DE RELAÇÕES INCERTAS ................................150

5.7. PRESCRIÇÃO E ABUSO DO ESTADO...........................................................154

6. DA PRESCRIÇÃO ADMINISTRATIVA...............................................................162

6.1. DIREITO POSITIVO: EVOLUÇÃO HISTÓRICA...............................................162

6.2. PRESCRIÇÃO ADMINISTRATIVA: ESTRUTURA E SENTIDO.......................172

6.3. PRESCRIÇÃO ADMINISTRATIVA E ANULAÇÃO DE ATOS

ADMINISTRATIVOS ...............................................................................................186

6.4. PRESCRIÇÃO ADMINISTRATIVA JUDICIAL..................................................194

6.5. PRESCRIÇÃO E RECLAMAÇÃO ADMINISTRATIVA .....................................199

6.6. PRESCRIÇÃO DAS DECISÕES ADMINISTRATIVAS ....................................203

7. DA IMPRESCRITIBILIDADE COMO AVESSO ..................................................208

7.1. IMPRESCRITIBILIDADE..................................................................................208

7.2. AÇÕES IMPRESCRITÍVEIS.............................................................................219

7.3. DIREITOS IMPRESCRITÍVEIS ........................................................................222

7.4.CAMPO DE INCIDÊNCIA DA IMPRESCRITIBILIDADE: TEORIA DAS

NULIDADES............................................................................................................227

7.5. PRESCRIÇÃO E RESGATE DO DIREITO: CONVALIDAÇÃO........................248

8. FORMAS JURÍDICAS EXTINTIVAS ..................................................................256

8.1. PRESCRIÇÃO E DECADÊNCIA......................................................................256

8.2. PRINCÍPIO DA ACTIO NATA...........................................................................263

8.3. PRESCRIÇÃO E PRECLUSÃO .......................................................................267

8.4. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE..................................................................273

9. CAUSAS MODIFICATIVAS................................................................................282

9.1. A LEI, O LIMITE, A CERTEZA .........................................................................282

9.2. INTERRUPÇÃO DA PRESCRIÇÃO.................................................................284

9.3. ÂMBITO ADMINISTRATIVO ............................................................................292

9.4. SUSPENSÃO DA PRESCRIÇÃO ....................................................................296

9.5. REDUÇÃO DE PRAZO ....................................................................................301

9.6. RENÚNCIA DA PRESCRIÇÃO ADMINISTRATIVA .........................................303

9.7. TERMO INICIAL DA CAUSA EXTINTIVA ........................................................306

9.8. SILÊNCIO LEGISLATIVO E PRAZO PRESCRICIONAL..................................316

10. REMANESCÊNCIAS: DISTINÇÕES E DIFERENÇAS.....................................329

10.1. ALÉM DO ADMINISTRAR..............................................................................329

10.2. AÇÕES PESSOAIS MOVIDAS PELO PARTICULAR CONTRA PESSOAS

JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO E FUNDO DE DIREITO.................................330

10.3. PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO RÉS - DIREITO POSTULADO

E NEGADO ADMINISTRATIVAMENTE..................................................................341

10.4. PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO COMO AUTORAS..............345

10.5. PRESCRIÇÃO E RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO .......................355

10.6. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA - PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO

PRIVADO ................................................................................................................362

10.7. EXECUÇÃO FISCAL......................................................................................366

10.8. CRÉDITOS E DÍVIDAS PREVIDENCIÁRIAS.................................................369

CONCLUSÃO .........................................................................................................372

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.......................................................................392

RESUMO

Análise a respeito do instituto jurídico designado por prescrição administrativa, em

face do princípio da segurança jurídica, visando precipuamente determinar-lhe o seu

sentido e o seu significado, a partir do exame das várias formas que a prescrição

administrativa assume no âmbito da regulação jurídica nacional. Nesse caminho é

identificada tal forma de prescrição a partir de um método de natureza dialógica e

marcado pela premissa da admissão de uma postura crítica permanente, visando

identificar a natureza estrutural de tal fenômeno extintivo, na busca de visualizá-lo

como uma totalidade dotada de um significado e de um sentido independente do

locus em que é identificado o evento prescricional, o que culmina por identificar a

prescrição administrativa como um princípio informador de toda a ordem jurídica,

mostrando-se como um valor jurídico a ser preservado, dado constituir-se numa

garantia ao administrado, na medida em que configura um limite a atuação da

Administração Pública, já que gera certeza jurídica e promove a garantia ao bem-

estar da sociedade em geral, dando azo a recuperação da confiança do cidadão e

do administrado. Por tais característicos, a prescrição administrativa assume a

condição mediata de princípio de orientação-garantia, gerando, em razão do

princípio da segurança jurídica, uma forma de proteção constitutiva de uma espécie

de justiça material, assumindo, também, uma força sanatória, como evento de

convalidação objetiva, relativizando o princípio da legalidade estrita, a partir de uma

atuação informada pela perspectiva de uma subjetividade interessada, razão pela

qual resulta totalmente afastada a possibilidade de acolhimento do princípio da

imprescritibilidade, salvo na hipótese restrita e pontual de sua previsão

constitucional. Por tais razões a prescrição administrativa deve restar interpretada,

aplicada e executada como um das garantias inerentes ao Estado Democrático de

Direito, sob o pálio, entre outros, dos princípios da igualdade e da segurança

jurídica.

VII

ABSTRACT

Analysis regarding of the juridical institute designated by administrative prescription

facing the guarantee of the juridical principal on the view of determinating its meaning

and signification after the exam of several forms that the administration prescription

sets on the national juridical regularization. On this way it is identified as such form of

prescription through a method of dialogical nature and set by the admit ion premise

of a permanent critical posture, trying to identify the natural structure of such

extinctive phenomenon. Searching to visualize it as a totality endowed of a meaning

and signification undependable of the locus where the prescriptional event is

identified. What is up for an administrative prescription as a principal informer of the

entire juridical order, showing it as a juridical valor of being preserved to be built as a

guaranty for the administrator as it forms an activity limit of the public administration,

it begets juridical sureness and raises the general society situation giving the

opportunity for the citizens and administrator recover their trust. For such

characteristics the administration prescription assume through the condition of

guaranteed-orientation being on the reason of a juridical principal guarantee, a way

of a constitutive protection of a material justice species assuming a healing power as

an objective convalesce event, making relative a strict legality after an action

informed by an interested subjective perspective, the reason that is totally away the

possibility of principal reception of a nonprescription, except on the restrict

hypotheses and straight constitutional preview. For such reasons the administrative

prescription must be interpreted, applied and executed as an inherent guarantee of

the Law Democrat State, under the palio among others, and of the principal of

equality and juridical safety.

VIII

RESUMEN

Análisis al respecto del instituto jurídico designado por prescripción administrativa,

en virtud del principio de seguridad jurídica, visando precipuamente su sentido y su

significado, a partir del examen de las varias formas que la prescripción

administrativa asume en el ámbito de la regulación jurídica nacional. En ese camino

es identificada tal forma de prescripción a partir de un método de naturaleza

dialógico y marcado por la premisa de la admisión de una postura crítica

permanente, visando identificar la naturaleza estructural de tal fenómeno extintivo,

buscando visualizarlo como una totalidad dotada de significado y de un sentido

independiente del locus en que es identificado el evento prescriptible, el que culmina

por identificar la prescripción administrativa como un principio informador de todo el

orden jurídico, mostrándose como un valor jurídico a ser preservado, dado

constituirse en una garantía al administrado, en la medida en que configura un límite

a la actuación de la Administración Pública, ya que genera certitud y certeza jurídica

como medio de garantía al bien estar de la sociedad en general, dando oportunidad

de la recuperación de la confianza del ciudadano y del administrado. Sin perjuicio de

lo constatado, es también identificado que la prescripción administrativa asume la

condición mediata de principio de orientación – garantía, generando, en razón del

principio de la seguridad jurídica, una garantía semejante a una justicia material,

asumiendo también una fuerza sanadora, como evento de convalidación objetiva,

relativizando el principio de legalidad estricta, debiendo actuar a partir de la

perspectiva de una subjetividad interesada, razón por la cual resulta totalmente

disipada la posibilidad de admisión del principio de la imprescriptibilidad, salvo en la

hipótesis restricta y puntual de su previsión constitucional. Por tales razones la

prescripción administrativa debe restar interpretada, aplicada y ejecutada como una

de las garantías inherentes al Estado Democrático del Derecho, bajo el palio, entre

otros, de los principios de la igualdad y de la seguridad jurídica.

INTRODUÇÃO

Da análise da multiplicidade de fenômenos e de institutos que povoam a

esfera de regulação jurídica inerente ao Direito Administrativo, o instituto, ou

fenômeno, da prescrição administrativa situa-se entre àqueles que menos

indagações específicas e sistemáticas tem sofrido, naquilo que diz respeito ao

conteúdo efetivo de seu significado e das repercussões atribuídas a tal sentido. Em

geral, a doutrina pátria tem-se limitado a inserir o exame do instituto da prescrição

administrativa embutido junto a indagações que envolvem outros temas.

Constata-se, portanto, que a investigação doutrinária tem-se restringido,

primordialmente, a uma categorização marcadamente analítica, plasmada pela

diferenciação de cunho de natureza incidental em relação a tal fenômeno,

perquirição esta que, comumente tem-se situado no âmbito de outros temas, aos

quais tem atribuído maior importância, tais como os relativos ao processo

administrativo, às licitações, e aos atos administrativos. A análise jurisprudencial, por

seu turno, contenta-se com a explicitação funcional da prescrição administrativa,

contrapondo tais análises, quase sempre submetida a uma visão generalizante, e

em relação aos interesses do Estado, quando então o princípio da legalidade e o da

supremacia do interesse público, mostram-se como os limites derradeiros de

qualquer indagação.

De tal sorte, em quase todos os exames que se tem procedido em relação à

prescrição administrativa, percebe-se que o desiderato imediato está informado pela

busca da compreensão de tal fenômeno, visando a interpretação e aplicação das

regras jurídicas que explicitam tal instituto jurídico, no fito de buscar, exclusivamente,

dar uma solução concreta aos eventuais casos conflituosos que se apresentam no

âmbito das relações cotidianas e que, por sua natureza e formulação específica,

exigem, tão-somente, a mera aplicação de uma norma jurídica.

Forma-se, portanto, tanto pela contribuição doutrinária, quanto pela prática

judicial, uma centralização ossificada e sistematizada de tal fenômeno, o qual

assume a condição de mero conceito de natureza operacional restrita, o qual, por

uma ausência de indagações a respeito de seu significado efetivo, acaba

conformando-se a um modelo estéril, sem que se questione a respeito daquilo que

lhe está subjacente.

Nessa senda, em face do não exercício de uma indagação vocacionada ao

desvelamento da estrutura essencial da prescrição administrativa, buscando-se à

essência de tal instituto, acaba-se, de modo mediato e quase que de forma

inconsciente, por privilegiar alguém ou a algo, dentro de uma ótica de natureza

estritamente mecanicista, resultando a práticas jurídica inerente a tal evento

extintivo, quase sempre, limitada à já ultrapassada e inadequada prática de

simplesmente aplicar-se a lei pela lei.

Importa, portanto, que se faça um esforço no sentido de que, por primeiro,

pela identificação dos contornos que delimitam o instituto da prescrição

administrativa, sejam desvelados os seus múltiplos sentidos possíveis, de modo que

se possa compreender o seu significado, o seu efeito, a sua abrangência, e a sua

conseqüência no plano da cotidianeidade, mormente em razão de estarmos situados

e submetidos a um sistema mediado pelos paradigmas de um Estado Democrático

de Direito.

Contudo, tal tarefa não pode dar-se sem que se observe uma estratégia

prévia, em razão da sua complexidade. Exige-se que, de modo específico, seja dada

a atenção necessária à conformação interna do fenômeno configurado pela

prescrição administrativa. Ademais, para que isto se torne possível, não se mostra

necessário que se vá muito além das fronteiras do direito brasileiro, até porque a

investigação que se pretende dar curso, por si, possui como sua característica mais

marcante o traço da transcendentalidade.

Para tanto, as presentes indagações haverão de construírem-se,

primordialmente, pela compreensão do objeto caracterizado pela designação de

prescrição administrativa, a partir da forma pela qual a sua regulação é

compreendida, aplicada e executada. Entretanto, haver-se-á de avançar além de tais

limites, no fito de tentar fugir ao singelo limite de uma razão imutável, Nos dias de

hoje, não mais é possível nos mantermos aferrados a uma razão substancialista, a

qual induz, com a força inerente aos dogmatismos, em geral, a submissão a

determinadas estruturas invariáveis, às quais, negando a própria dinâmica da vida,

do direito e da sociedade, impossibilitam a compreensão das transformações

necessárias à evolução da própria razão.

Por isso, o caminho a se palmilhado, em cada um dos capítulos, assume,

apenas, a condição de mero trajeto, não configurando o fim a que se almeja, já que

a doutrina pátria, de forma competente, como se verificará, tem-se desincumbido de

tal missão.

Em realidade, o que aqui se pretende é identificar-se em que se constitui, na

sua essência, o fenômeno da prescrição administrativa. Tal pretensão visa, portanto,

identificar os elementos essenciais que permitem a corporificação de tal instituto,

intento este que, até o momento, não foi ainda realizado, no que atine ao exame

exclusivo da prescrição administrativa como fenômeno específico, independente de

seu campo de incidência prática.

De tal sorte, não se há de buscar saber, como escopo final a ser perseguido,

quais são os prazos específicos em que pode ser esgrimida a aplicação do instituto

da prescrição administrativa, mas sim qual é o fundamento de sua existência, como

também em que sede se pode encontrar a sua legitimação. Buscar-se-á identificar,

também, a natureza do conteúdo jurídico da prescrição administrativa sob a ótica de

sua funcionalidade, de molde a identificar-se qual é a sua tarefa, no âmbito de um

Estado Democrático de Direito.

Portanto, não se será adotado nas presentes indagações um método que

possa se caracterizar por uma prática voltada a um mero reducionismo, no qual a

análise da prescrição administrativa deverá restar submetida aos limites que a

doutrina e a jurisprudência lhe tem submetido.Importa que se tenha sempre em

consideração que o fenômeno prescricional dá-se, também, em razão do

acoplamento de uma determinada estrutura jurídica a uma determinada estrutura

sócio-cultural

Ademais, a compreensão do fenômeno prescricional deverá estar imantada

pelas características, pelas peculiariedades e pelas possibilidades imanentes à

esfera de regulação em que deverá restar reconhecido, qual seja a o Direito

Administrativo, tornando visíveis, só após tal aproximação, as feições inerentes a um

determinado sítio da esfera de normatização jurídica, de modo a evitarmos que, por

excesso de objeto, acabemos nos perdendo em uma multidão de perspectivas

inconciliáveis.

De qualquer modo, tomando em conta a própria complexidade inerente ao

fenômeno da prescrição administrativa, não se poderá permitir que as indagações

ampliem-se a ponto de facultar uma percepção vinculada a uma liberdade de

compreensão irrestrita. Haveremos de nos limitarmos às matrizes básicas

delimitadas pela Constituição Federal, como também pela demais regulação

infraconstitucional, em seus níveis de produção necessários, tão-somente, à

compreensão da essencialidade do objeto de estudo.

Tal limite resulta admitido a partir da constatação de que, tanto a

Administração Pública, quanto o particular, em nossa realidade nacional, submetem-

se aos preceitos fundamentais conformadores do Estado Democrático de Direito.

Tanto a esfera pública, quanto a esfera privada, por decorrência de tal modelo

estatal, submete-se ao Direito, o qual, conformado por uma praxis de estrita vocação

democrática, não tolera a possibilidade de qualquer violação da ordem jurídica.

Não se pode olvidar que o exercício de qualquer prerrogativa, no âmbito de

uma sociedade democrática, deve assegurar, de forma efetiva, a existência de um

sistema mínimo de garantias, os quais constituem os limites necessários à

preservação da ordem jurídica, a qual deve caracterizar-se, antes de mais nada,

como sendo uma ordem de natureza democrática.

Releva destacar, por substancial ao trabalho realizado, que aqui se

considera o Direito, enquanto sistema de normas jurídicas, explicitadas por regras e

por princípios, ou até sob a designação de ciência, como meio adequado a permitir a

criação de critérios próprios e específicos, voltados, no caso em tela, a

compreender, a lidar e a disciplinar o fenômeno da prescrição administrativa, tão-

somente, como um fenômeno jurídico.

É de restar realçado que a prescrição administrativa também haverá de

restar desvelada como sendo uma das formas pelas qual a realidade resulta

estruturada, assumindo, primordialmente, a feição e a função de um instrumento ou

mecanismo voltado à idéia de ordem.

Por isso é de império que, pelo exame e compreensão do conteúdo de

abstração oriundo das normas jurídicas que disciplinam a prescrição administrativa,

possamos identificar um sentido que se mostre consentâneo com os fins que o

direito positivo diz almejar.

Tal sentido deverá de ser encontrado, por primeiro, através de uma via

analítica, a qual permita a constatação da existência de uma simbiose entre os

interesses da sociedade e o instituto da prescrição administrativa. Por segundo,

buscar-se-á demonstrar a visceral ligação entre o instituto da prescrição

administrativa e os princípios estruturais do Estado Democrático de Direito.

Contudo, para evitar-se a queda num vazio oriundo dos conceitos lidos a

partir deles mesmos, inserindo-nos num círculo vicioso, ou na submissão inerente às

posições inconsistentes retratadas em mera opinião pessoal, a visão da prescrição

administrativa haverá de ser procedida, durante todo o trajeto de explicitação de

suas feições, a uma leitura subliminar, na forma estabelecida a partir de uma

paradigma construído segundo um modelo de pragmática de cunho retórico, ao

modo da concepção explicitada por TÉRCIO SAMPAIO FERRAZ Jr.

Tal opção visa assegurar que a investigação, em suas indagações, sempre

tome em conta as três esferas básicas de sua estruturação, quais sejam: a esfera

judicial, a esfera normativa, e a esfera da Ciência do Direito, enquanto referenciais

continuamente buscados, buscando-se compreender o fenômeno da prescrição

administrativa, pelo desvelamento do sentido de cada um desses discursos, em

relação ao fenômeno extintivo ora investigado, conforme, no corpo das próprias

indagações, restará devidamente explicitado.

Contudo, a escolha de tal concepção buscará, por força de decisão

metodológica, conformar um diálogo com o instituto da prescrição administrativa a

partir de critérios associados com um compromisso de busca permanente de maior

objetivação possível, sempre visando buscar conhecer e explicitar a função, o

propósito e a motivação da prescrição administrativa.

Para tanto, subliminarmente ao caminhar investigatório, a compreensão do

problema que envolve a prescrição administrativa deverá estar fundada nos

parâmetros inerentes a um discurso racional submetido à discussão. Tal

discutibilidade deverá ser configurada visando estabelecer um horizonte de sentido

comum, de modo a possibilitar o diálogo teórico. Tal diálogo, enquanto exame das

produções do pensamento examinado será sempre submetido a uma relativização

de interesses determinada pelas circunstâncias, de forma ad hoc, em relação às

figuras da Administração Pública, do administrado, e, eventualmente, do servidor,

consolidados tais personagens a título de figuras generalizadas.

Tal perspectiva deverá, portanto, pressupor, implícitamente, a existência de

uma discussão entre tais partícipes discursivos, de modo a possibilitar a explicitação

de suas perspectivas genericamente admitidas, compreendidas a partir dos

respectivos discursos em conflito, admitidos na forma de expectativas genéricas, as

quais serão postas em cotejo com os parâmetros de informação do interesse

público, do interesse privado, da segurança jurídica, e do Estado Democrático de

Direito.

Por isso, buscar-se-á demonstrar o conjunto de razões que buscam legitimar

as várias formas de compreensão da prescrição administrativa, admitindo-se-as

como sendo o referencial ético e lógico de toda a discussão, as quais deverão

assumir a condição de paradigma referencial de cotejo entre as várias concepções

analisadas.

Portanto, em presença do dizer de cada concepção, tornar-se-á possível a

instauração de uma reflexão que deverá tornar compreensível à discussão como

unidade estruturada, excluindo o mero dizer por dizer e exigindo o dever de provar o

que se diz, já que todo discurso poderá ser questionado. Embora, por tal

procedimento, buscar-se-á a construção de uma estrutura de natureza dialógica,

como meio de possibilitação da própria discussão.

Também se buscará a conformação de uma homologia, de modo a

assegurar a que cada objeto discutido seja situado a partir de um procedimento

informado por uma efetiva e concreta igualdade.

Na busca de resposta às indagações conformadas a partir do instituto da

prescrição administrativa, todas as dúvidas surgidas deverão assumir a condição de

invariantes genéricas, induzindo, por tal condição, a uma prática de natureza

reflexiva, mas que, em respeito a um acervo de múltiplas possibilidades

generalizadas, responsáveis pela complexidade das posições em conflito, deverão

tais dissonâncias estar sempre submetidas às regras do diálogo e ao paradigma

ético-lógico do sistema, qual seja, o da comprovação de sua adequação ao sistema

jurídico nacional positivado.

Por fim, no que atine à concepção teórico-metodológico adotada, importa

que se diga que tal escolha buscou afastar o risco de acabarmos, por um lado,

submetidos à singeleza do sistema jurídico nacional positivado, numa ótica de

natureza formal estrita, transformando o esforço investigatório numa leitura linear do

direito positivo. Por outro lado, ante a possibilidade de que, após o cotejo das

argumentações divergentes, não se conseguisse chegar a conclusão alguma, aos

frustrantes contornos de um monólogo solitário. De qualquer sorte, o que se buscou

foi encontrar-se o sentido do fenômeno jurídico conformado sob a designação de

prescrição administrativa.

Portanto, a todo o momento, de forma subliminar estar-se-á a proceder o

exame da prescrição administrativa pela via de uma operação dialógica, na medida

em que os argumentos da Administração Pública e do administrado,

respectivamente, serão considerados como produtos argumentativos que sintetizam

as posições em controvérsia, como resultado de operações estruturantes voltadas à

construção de uma conclusão racionalmente elaborada, possibilitando, como efeito

de tal procedimento, distinguir o discurso racional do discurso irracional.

Por isso, toda a divergência não dará causa a exclusão mútua dos

argumentos, mas sim como identificação de incompatibilidades em busca de uma

solução pela via de uma decisão racional, a qual deverá, pela absorção da

insegurança inerente ao próprio dissídio, por força das garantias constitucionais,

garantir a obtenção da segurança jurídica. Ou seja, a partir de um processo dialógico

e racional, com aspiração ao entendimento, as presentes indagações deverão

construir uma resposta que assegure, observe e respeite a segurança jurídica no

que se refere ao fenômeno da prescrição administrativa.

Firmadas tais premissas, portanto, as presentes indagações transitarão por

dez sítios distintos, todos voltados à compreensão da essência da prescrição

administrativa.

Por primeiro visitaremos a relação conformada entre o tempo e o Direito. Em

tal sede, além da explicitação mais pormenorizada do modelo teórico-epistemológico

que deverá informar a construção das presentes indagações, buscar-se-á visualizar

as relações entre o homem e o tempo, como também a influência da esfera privada

na conformação do fenômeno da prescrição administrativa, na medida em que a

sistematização da prescrição pelo Código Civil, a forte influência do Direito Civil na

gênese do instituto prescricional, a convivência entre a prescrição e a esfera das

relações privadas, como também o reconhecimento do fenômeno decadencial como

instituto assaz semelhante à prescrição, importam em trajetos aos quais não se

pode deixar de palmilhar.

Em um segundo momento, já antecipando o relevo do princípio da

segurança jurídica, proceder-se-á ao exame de tal paradigma, bem como da sua

importância como critério de justiça, como garantia de certeza, como também em

razão de sua multíplice característica como valor, como direito e como princípio.

Contudo, num terceiro momento, buscaremos demonstrar que o fenômeno

da prescrição administrativa transcende aos seus meros contornos de instituto

jurídico. Para tanto, buscaremos demonstrar que a prescrição é também um valor

jurídico, que pode ser visualizada como um sacrifício em favor da ordem jurídica,

mas que caracteriza uma garantia da ordem jurídica, na medida em que configura

um princípio informador de proteção.

Outro ponto a merecer exame diz com relação a leitura da prescrição

administrativa a partir de um mito que lhe configura como se fosse, tão-somente,

uma forma de sanção. Para tanto, deveremos situar a análise a partir da pretensão

sancionadora associada às figuras do processo administrativo e da própria

prescrição administrativa. Em razão de tais limites, proceder-se-á ao exame do

prazo inicial do prazo prescricional, enquanto pretensão sancionadora, em presença

da falta administrativa, como também em razão das condutas que, além da falta,

configuram prática criminosa, culminando pela análise das questões decorrentes, no

âmbito estrito do fenômeno prescricional, da necessidade de ressarcimento dos

ilícitos adminsitrativos.

Outro aspecto a merecer análise, diz com o cotejo entre o fenômeno da

prescrição administrativa e o interesse juridicamente relevante. Para tanto, proceder-

se-á a análise da prescrição administrativa em face ao interesse social, em face da

necessidade de segurança das relações sociais, como também em presença do

interesse público, ante à ordem pública, perante o interesse jurídico-social, para o

efeito da fixação das relações incertas, como também em presença de eventual

abuso do Estado.

Situadas tais conformações de conteúdo generalizante, passamos, então, ao

exame da prescrição administrativa, em-si. Contudo, por uma singela percepção da

impossibilidade metódica do exame de tal instituto em todas as suas variáveis, tal

exame resta limitado em presença de circunstâncias pontuais, dado que o escopo

primordial a ser perseguido é o da compreensão da essência do instituto da

prescrição administrativa, mediada tal compreensão a partir do princípio da

segurança jurídica. Nessa senda, após um exame da evolução histórica do instituto

junto ao direito nacional, buscamos entender a prescrição em sua estrutura e

sentido. Firmada tal perspectiva, é em presença da prática de anulação dos atos

administrativos que buscamos desvendar o sentido do evento extintivo, finalizando

pelo exame dos vínculos existentes entre a prescrição administrativa, percebida na

via judicial, em face da reclamação administrativa e, por último em presença das

decisões de natureza administrativa.

Em razão do exame anteriormente procedido, exsurge a figura da

imprescritibilidade, a qual passa a ser examinada ao avesso da prescrição

administrativa. Tal intento, portanto, implica que se busque conhecer da existência,

não só de ações imprescritíveis, como também, de eventuais direitos imprescritíveis,

buscando visualizar-se, também, da existência, ou não, da imprescritibilidade em

presença da teoria das nulidades, culminando-se pelo exame da possibilidade de

compreensão da prescrição como fator de resgate a um direito de convalidação.

Na seqüência, passamos ao exame das formas jurídicas extintivas e das

formas jurídicas modificativas. Em relação às primeiras, as investigações avançam

na pretensão de examinar a prescrição administrativa em face da decadência,

perante o princípio da actio nata, como também em presença da preclusão e da

prescrição intercorrente.

No que atine às formas jurídicas modificativas, o exame da interrupção da

prescrição, bem como do âmbito jurídico de tais causas, como também a suspensão

da prescrição, a eventual redução do prazo prescricional, a renúncia à prescrição

administrativa, a análise de seu termo inicial, como causa extintiva, e o silêncio

legislativo em relação ao prazo prescricional, buscam aclarar o fenômeno

prescricional em sua essência, tarefa a ser realizada de forma permanente.

Por fim, as presentes investigações, porquanto voltadas a compreender a

essência do fenômeno prescricional, no âmbito do direito Administrativo, transitam

por espaços situados além do mero administrar, buscando compreender o fenômeno

da prescrição administrativa, por primeiro, nos limites do espaço processual estrito,

enquanto resultado ou produto do discurso jurisprudencial, mormente me presença

das ações pessoais movidas pelo particular contra as pessoas jurídicas de direito

público e a figura do fundo de direito, como também em relação às circunstâncias

que envolvem às pessoas jurídicas de direito público como rés, visualizando as

circunstâncias decorrentes do direito postulado e negado administrativamente, além

das circunstâncias decorrentes dos conflitos nos quais as pessoas jurídicas de

direito público figuram como autoras.

Na mesma senda, embora agora nos limites de circunstâncias alheias ao

sentido estritamente público, analisamos o fenômeno prescricional em presença da

responsabilidade civil do Estado, como também nas circunstâncias que envolvam a

a Administração Pública indireta e as pessoas jurídicas de Direito Privado, além dos

sítios relativos às execuções fiscais e aos crédito e dívidas previdenciárias.

De qualquer modo, como realçado ao início da presente introdução, importa

que, mais uma vez, seja destacado que o esforço teórico aqui desenvolvido não

pretendeu, por nenhum momento, elencar, mesmo no âmbito das hipóteses restritas

escolhidas, a forma, o modo, as circunstâncias, e a explicitação dos casos e dos

prazos em que se pode reconhecer a incidência da prescrição administrativa. O que

se pretendeu foi, pela análise dos correspondentes discursos produzidos em cada

uma das instâncias examinadas, desvelar a natureza essencial do instituto da

prescrição administrativa. Ou seja, o que é o ente cognominado prescrição

administrativa. Ou seja, como se conforma a prescrição administrativa, qual é a sua

essência e de que modo a prescrição administrativa e o princípio da segurança

jurídica se associam.

Por isso, não só as contribuições oriundas do presente esforço

investigatório, mas, em especial, as conclusões a que se aportará, deverão dizer,

fundamentalmente, o que é a prescrição administrativa, servindo todos os espaços

de discussão que se construíram no trajeto das indagações procedidas, tão-

somente, como premissas necessárias à identificação do sentido primordial da

essência do instituto jurídico designado por prescrição administrativa.

DO TEMPO E DO DIREITO

1.1. O HOMEM E O TEMPO

O tempo, em todas as esferas do mero existir, enquanto fatualidade abstrata

percebida na linearidade do cotidiano mostra-se, também, como fator significativo e

instituidor, entre outros fenômenos, de uma individualidade objetualizada. Entretanto, o

tempo não se limita a um simples fato restrito à explicitação de seu significado, ou como

mero móvel de instituição de outros fenômenos. Embora seja possível, entre tantas

outras formas de percepção, entre as quais às que lhe buscam compreender num

horizonte de transcendentalidade, impõe-se, nos limites destas indagações, que tal

busca pela compreensão do tempo seja marcada, contudo, por sinais e eventos

capazes de mostrá-lo na sua feição "concreta", a partir do agir humano.

Entretanto, o agir humano, em sua significação mais abrangente, não gera

efeitos de produção de uma identidade universalizável em todos os planos em que

venha a repercutir a ação do homem. Quando defrontamos os interesses emergentes

na cotidiana dinâmica social, adstritos a um elenco que configure, ou possa configurar,

a uma ambivalência dialética, emergem múltiplas significações de matiz contraditório.

Entretanto, embora diante dos conteúdos mais diversos que cada interesse elencado

possa guardar no seu bojo, resulta incontrastável que nada escapa ao tempo.

O tempo, além de situar-se como demarcação abstrata do horizonte de

presença dos fenômenos sociais, assume, entre outras características, a condição de

medida que se mostra, entre outras aptidões, capaz de permitir a compreensão da

existência do homem e da sociedade. Resulta, portanto, inquestionável que o

transcurso da vida individual, tanto das pessoas físicas, quanto das pessoas jurídicas,

públicas ou privadas, dá-se, também, no horizonte da temporalidade.

Isso se dá segundo formas diversas. Como: um mero receptáculo de um

conjunto de experiências; como força de delimitação abstrata das múltiplas visões

assumidas e professadas por cada pessoa, ou por cada instituição; como limite à ação

do indivíduo. Enfim, o tempo permite e possibilita a percepção de cada existência a

partir de uma síntese assentada por um início, um transcurso, e por um fim.

Entretanto, a própria idéia de tempo, por sua singularidade e por sua estreita

ligação com cada um de nós, dificulta-nos, na reflexão imediata, a compreensão de seu

próprio conteúdo. Isto porque:

O vínculo que cada um de nós tem com o tempo é tão antigo que remonta não só aos

primórdios da nossa própria história individual, mas aos primórdios da história de toda

humanidade. Em função disso, a ligação que temos com o tempo é tão estreita, tão

íntima e, portanto, repleta de cumplicidades, que isso pode dificultar e mesmo impedir

a objetivação da teia complexa de relações que constitui um dado fenômeno, em que o

tempo é um dos seus principais elementos.

Da teia complexa e objetivadora de múltiplas relações constitutivas que

emergem da dinâmica social, marcada por feições de conteúdo generalizante,

possibilita-se ao tempo também alcançar aos fenômenos jurídicos, enquanto produtos

de um sistema simbólico de regulação de cada sociedade. Tal circunstância decorre do

fato de que: (...) inúmeras expressões referentes à vivência do tempo, constituem o

homem na sua relação dialética com o real. Essa relação é construída num

determinado tempo e espaço, com base no pensado e no vivido e está articulada aos

sistemas simbólicos variados que configuram/definem/integram a dinâmica e a

complexidade de um determinado contexto social.

Tal perspectiva, autoriza-nos a admitir o tempo como um referencial capaz de

possibilitar a compreensão de outros fenômenos sociais, entre os quais o Direito. A

partir de tal percepção, torna-se possível então afastarmo-nos do senso comum,

direcionando nossa reflexão, no caso das indagações em tela, ao fenômeno decorrente

da inter-relação entre tempo e Direito, na medida em que o fenômeno jurídico é, entre

outras tantas circunstâncias, fundamentalmente marcado pela idéia e pelo sentido de

um devir.

DESAULNIERS, Julieta Beatriz Ramos. Tempo - uma categoria, várias abordagens,

p.232;

DESAULNIERS, J. B. R. Idem, ibidem;

Entre uma miríade de formas percebidas, resulta também possível identificar-

mos um tempo jurídico. Isto porque o Direito, fundamentalmente marcado por um

desiderato de pacificação dos conflitos sociais, guarda, não só por sua natureza

regulatória, as feições de evento que, na teia complexa de seu sistema normativo, o

encargo de limitar, de cortar, e de fragmentar, como salienta Wilson de Souza Campos

Batalha.

Por outro lado, numa categorização de conteúdo materialista, mostra-se visível

a diversidade substancial existente entre tempo e Direito. Ante tal variabilidade,

portanto, poderíamos imaginar estar-mos diante de uma dicotomia marcada pela

incompatibilidade, circunstância essa, portanto, geradora de uma mútua e recíproca

exclusão.

Entretanto, só a partir de sua percepção como um dos elementos constitutivos

do real, resulta possível a aceitação de tal inter-relação. Contudo, a constituição do real

pode dar-se de múltiplas formas e sob uma multiplicidade de perspectivas. Ante tal

constatação, impõe-se, ou seja, torna-se necessário que: se admita o tempo como

relação, como invenção e como construção, de modo que o tempo passe a expressar

uma estrutura sócio-cultural, estruturada socialmente, de molde a atuar como uma

estrutura estruturante do real. Tal compreensão, portanto, torna possível entender-mos

a possibilidade de que tempo e Direito possam, pela conjugação de suas esferas

constitutivas, atuar conjuntamente na expressão e na regulação dos conflitos oriundos

dos entrechoques gerados nas sociedades humanas. Até porque: (...) analisar um

fenômeno dissociando-o da dimensão temporal é efetuar uma explicação mutilada do

mesmo, pois o tempo existe de alguma forma, nas coisas.

No Direito, o tempo também assume uma feição de relevância intransponível,

conforme explicita WILSON DE SOUZA CAMPOS BATALHA, ao destacar que:

O tempo jurídico é dividido em pedaços, como o espaço. Significativo, a propósito, o

intento de Savigny ao pretender elaborar teoria conjunta para a solução dos conflitos

legais no tempo e no espaço.

BATALHA, Wilson de Souza Campos. Direito intertemporal, p. 38;

DESAULNIERS, Julieta Beatriz Ramos. Obra citada, p. 234;

(...)

O tempo jurídico corta, opera ‘dividindo, secando’. Não é fluxo contínuo, não constitui-

se um desenrolar-se, um evolver, um transformar-se. Opera por ‘cortes’ e ‘saltos’ numa

realidade que ‘insta’, dura e se transforma paulatinamente.

Mas é acolhendo a expressão do tempo como relação, como invenção e como

construção, que se há de dar a tais conteúdos um limite material, sob pena de assentar-

mos às dimensões apontadas no rol das abstrações estéreis. Para efeito de construção

de uma metodologia adequada ao indagado, assume-se então, a título de limite

possibilitador de uma convergência de presenças, a conformação delimitadora a ser

conformada pelo Direito.

Nessa ótica então, a idéia de relação há de ser e passa a ser informada pela

idéia de relação jurídica. Por seu turno, a idéia de invenção assume a condição de

possibilidade permanente de reconhecer a emergência do novo. Enquanto descoberta

situa-se no contexto de uma conflituosidade oriunda do entrechoque permanente de

interesses, emergentes no âmbito da sociedade humana. Por fim, a idéia de construção

há de ser estruturada a partir de uma pretensão universal de paz social, marcada,

apoiada e delimitada pelos princípios que estruturam o Estado Democrático de Direito.

Importa destacar que a adequação do tempo ao Direito não se dá por um mero

reducionismo com pretensões de natureza utilitarista, mas sim como um acoplamento

de uma determinada estrutura jurídica a uma estrutura sócio-cultural expressada pelo

fenômeno temporal. Só a partir de tal compreensão, portanto, não se cria

incompatibilidade essencial entre os dois fenômenos, na medida em que, sendo o

direito baseado na realidade empírica, evolui junto com a sociedade, até porque sendo

produto cultural, não pode, pela própria natureza intrínseca da cultura em-si, ficar inerte.

É consabido que a idéia de relação jurídica não se consolida num modelo único.

Dependendo da esfera de regulação a que se mostra adstrita, variados são os

significados que pode assumir. Uma relação jurídica plasmada no âmbito de relações

contratuais de natureza privada e consubstanciada por interesses disponíveis, mostra-

se absolutamente diversa de uma relação jurídica submetida aos ditames do Direito

5 BATALHA, W. de S. C. Obra citada, p. 15;

Público, no qual, como regra quase sem exceção, o interesse público assume condição

de diretriz inafastável ao ajuste delimitador de eventuais acertamentos.

De tal sorte, o tempo, ao efeito de sua face de relação, deverá estar imantado

pelas características, pelas peculiariedades e pelas possibilidades imanentes à esfera

de regulação em que deverá restar reconhecido, assumindo, só após tal adequação, a

feição de um dos mecanismos com capacidade de estruturação necessária à

pacificação de cada caso concreto.

Quanto à sua feição de invenção, não se pode falar de uma liberdade de

compreensão irrestrita. O tempo há de limitar-se às matrizes básicas delimitadas pela

Constituição Federal, como também pela demais regulação infraconstitucional, em seus

três níveis de produção. Tanto a Administração Pública, quanto o particular, em nossa

realidade nacional, submetem-se aos preceitos fundamentais conformadores do Estado

Democrático de Direito. Tanto a esfera pública, quanto a esfera privada, por decorrência

de tal modelo estatal, submete-se ao Direito, o qual, conformado por uma praxis de

estrita vocação democrática, não tolera a possibilidade de qualquer violação da ordem

jurídica.

O exercício de qualquer prerrogativa no âmbito de uma sociedade democrática

assegura junto ao rol das liberdades inerentes a tal sistema, a garantia de prevenção e

de proteção, em face de qualquer violência, ou ameaça de violência a direito,

estabelecendo o sistema normativo, por força das variadas formas assumidas ao

momento de sua criação, os limites necessários à preservação da ordem jurídica,

mostrando-se o tempo como um dos limites institucionalizados à feição de garantir tal

ordem democrática.

Por fim, o sentido dado à idéia de construção do tempo há de mostrar-se, entre

outras concepções possíveis, na sua tarefa de estruturação da realidade, como

instrumento voltado à idéia de ordem. Temerário seria admitir-se que os reconhecidos

efeitos decorrentes do tempo, no âmago de uma determinada sociedade, estariam

vinculados, tão-somente, à esfera de atuação dos interesses em confronto. Isto poderia

dar azo a uma legitimação formal e espúria de interesses contrários à própria ordem

jurídico-social democrática.

Releva destacar que as forças sociais de uma sociedade complexa, tal como se

mostra a sociedade contemporânea, caracterizam-se, entre outros aspectos, pela

desigualdade na titularidade dos vários mecanismos com poder de influência, por parte

dos diversos grupos sociais que compõe tal tecitura social. De tal sorte, a leitura de uma

construção estruturada da realidade, a partir do tempo, também há de restar limitada

pelo Direito, sempre sob o pálio dos princípios de um Estado Democrático de Direito.

Torna-se evidente, portanto, que o transcurso do tempo físico mostra-se

diverso, na sua forma de percepção e efeito, do tempo jurídico. Há, entre o tempo tido

por natural e o tempo categorizado como jurídico, uma não-coincidência, na medida em

que o seu transcurso é informado por critérios diferentes. Enquanto o tempo havido por

natural transcorre de forma irrefreável, o tempo jurídico pode ser suspenso ou

interrompido. Disso decorre que, no caso do Direito, enquanto sistema de normas

jurídicas, explicitadas por regras e por princípios, ou até sob a designação de ciência,

criam-se critérios próprios e específicos para compreender, lidar e disciplinar o tempo,

embora reste sempre mantida a idéia originária de passagem ou de transcurso do

tempo.

A partir de tal percepção, ao tempo, em sua conexão com as relações que

recebem do sistema positivo jurídico a característica marcante de uma natureza

específica, qual seja a natureza jurídica, assegura-se, entre outras peculiaridades, a de

conformar-se como fator possibilitador da aquisição e da perda de direitos, interferindo

no âmbito das faculdades inerentes ao titular de uma prerrogativa juridicamente

reconhecida e tutelada, o qual tanto poderá ser um direito de conteúdo material, quanto

o próprio conteúdo do direito processual que visa, substancialmente, assegurar tutela

jurisdicional protetiva, mas que, em qualquer das duas espécies, acaba sempre por

A não coincidência entre o transcurso do tempo natural e jurídico pode ser

compreendida a partir de dois espaços distintos. Por primeiro, a partir do reconhecimento da

possibilidade de retroatividade de lei ou de ato de natureza jurídica. Por segundo, pela admissão

da suspensão ou interrupção da prescrição. Já a coincidência entre o tempo jurídico e o tempo

natural, no que diz respeito ao seu transcurso inexorável, situa-se com maior proximidade em

relação ao fenômeno jurídico da decadência. De qualquer modo, o que resulta incontroverso é

que o Direito tem critérios próprios, mas materialmente diversos do decurso natural do tempo.

Embora os fenômenos da prescrição e decadência; em cada ramo do Direito adquiram aspectos

peculiares, mantida a idéia essencial da passagem do tempo, sem dúvida alguma se tratam de

fenômenos situados no estrito espaço de compreensão da esfera jurídica;

limitar o modo de vigência das normas jurídicas, produzindo modificações significativas

na eficácia decorrente de todas as relações submetidas ao controle de regulação

jurídica.

De tudo que resta possível perceber, verifica-se que, mesmo admitindo-se que

o tempo seja um fenômeno radicado na percepção individual de cada indivíduo, não só

na esfera de sua compreensão natural, mas, primordialmente, na sua visualização a

partir de uma ótica jurídica, o tempo determina limites, cortes e fragmentações na vida e

nas relações entre as pessoas, mostrando-se, concomitantemente, como fator capaz de

possibilitar a compreensão de muitos outros fenômenos sociais, nos quais, por certo,

situa-se o Direito.

É certo, contudo, que tais peculiaridades não resultam como decorrência de

uma incidência automática e sem qualquer espécie de mediação. No caso do Direito, as

normas jurídicas, entre as quais às de natureza constitucional e infraconstitucional,

atuam de modo a construir uma compreensão limitada do fenômeno temporal, sendo

uma das formas pelas qual a realidade resulta estruturada, assumindo,

primordialmente, a feição e a função de um instrumento ou mecanismo voltado à idéia

de ordem.

Por outro lado, não se pode desconhecer que as relações decorrentes do

tempo, sob a ótica do Direito, acabam por promover a construção de realidades

diversas das vivenciadas pelas percepções do cotidiano. Isto se torna visível na medida

em que, mesmo sendo o sistema jurídico um conjunto ordenado de normas voltadas ao

atendimento primordial de uma idéia de ordem estrita, marcada, na contemporaneidade,

pela legalidade e por uma principiologia específica, torna-se admissível a conversão de

tal sentido diretivo, a partir da idéia de transcurso do tempo. Ou seja, um sentido que se

constrói pela intermediação entre um sistema normativo, portanto de natureza abstrata,

A atuação do fenômeno temporal no âmbito jurígeno opera de maneira multifária. Inicialmente,

constitui nota demarcadora da aquisição de direitos, como no nascimento, fato gerador da personalidade,

no implemento da maioridade civil, criminal e política; outras vezes estatui os limites de vigência das

normas retoras da conduta, bem como das avenças convoladas entre os indivíduos (termos inicial e

final); ainda se pode utilizá-lo como motivo da extinção de determinadas faculdades jurídicas. NOBRE

JÚNIOR, Edílson Pereira. Prescrição: decretação de ofício em favor da Fazenda Pública, p. 55;

com uma representação necessária ao homem, como uma das condições gerais de

possibilidade de compreensão da própria existência humana.

Em razão disso, passam a ser acolhidas circunstâncias avessas a tal ordem,

por força, especialmente, de irregularidades nas práticas perpetradas no contexto das

relações sociais juridicizadas, sob o arrimo e justificação de uma concepção que admite

ser possível ao tempo, por força de uma consolidação abstrata dos atos irregulares,

transformar uma situação de fato irregular em uma situação de Direito, ao modo de

recepcioná-la como adequada à ordem jurídica.

Portanto, de tudo o que acima restou realçado, deparamo-nos com a

circunstância de que o tempo passa a interagir no espaço humano, modificando

sentidos oriundos de uma mera fatualidade tida por inexorável, para o efeito de

conformar a vida cotidiana a parâmetros recepcionados além de sua mera

compreensão material, enquanto circunstância dada a objetivos e a fins sociais havidos

por valiosos.

1.2. OS CONCEITOS CONTINGENTES, O DIÁLOGO E O DISCURSO DE

CONSTRUÇÃO RACIONAL

Todo o conjunto diferenciado de conhecimentos, aos quais se possa, numa

categorização assimilada como visão ordenada da realidade, busca, nos conceitos

estruturados a partir da percepção de tais categorias, a explicação formal de uma

realidade a ser vivenciada. O homem constrói sua percepção da realidade através de

representações por ele próprio imaginadas. Isto porque:

O ser humano, antes de pensar logicamente as coisas, imagina-as. A pessoa, por

diversos motivos, seleciona do fluir caótico de sensações que invadem os sentidos,

determinadas imagens e as institui com um sentido específico. Da amálgama de

sensações ‘sem sentido’ que fluem perante ele, algumas são captadas e

transformadas em imagens. Essas imagens são imediatamente significadas. Desse

Em razão de tal circunstancia, qual seja o decurso do tempo, consolida-se uma irregularidade

pela sua conversão de situação de fato em situação de direito, gerando-se uma transmutação de

natureza modificativa, cujo resultado final é o da adequação de um situação fática repelida pela regra

positivada, como elemento acolhido pelo sistema;

modo, o caos fugidio das impressões sensoriais se organiza como um cosmo de

sentidos imaginados. A imaginação é muito mais que a mera possibilidade de fantasiar

a realidade; ela constitui a potencialidade que o ser humano tem de impregnar de

sentido – de modo volitivo e afetivo – as sensações. A imaginação possibilita ao ser

humano que o mundo deixe de ser para ele uma mera apresentação, como é o caso

da consciência animal, para transformar-se numa ‘representação’. Os objetos passam

de elementos sem sentido a ser coisas com significado.

No caso da dita Ciência do Direito, uma das primeiras vias de compreensão dos

fenômenos jurídicos, parte-se da idéia, numa visão liberal-positivista, de que os direitos

subdividem-se em direitos objetivos e direitos subjetivos. Desse modo, tem-se que, de

forma genérica, por força de uma cisão imaginada, o fenômeno jurídico recebe uma

organização assentada em tais sentidos, a partir dos quais se passa a organizá-lo em

conceitos relacionados a essas duas esferas, quais sejam: a esfera do objeto e a esfera

do sujeito.

Admitidas tais categorias, quais sejam os direitos objetivos e os direitos

subjetivos, percebe-se que, independentemente de sua origem abstrata, resta

evidenciado que, tomados sob a ótica decorrente do fenômeno temporal, também

nesses dois planos imaginados — direito objetivo/direito subjetivo — há, também, a

influência do tempo.

Tal circunstância não pode mascarar, ou ignorar, o fato concreto de que,

fundamentalmente, tal influência decorre por força da atuação do legislador, quando

então são criadas, a partir de um processo abstrato e reconhecido como processo

legislativo, múltiplas formas de adequação do fato único do transcurso do tempo natural

à realidade juridicamente regulada.

Ora, ao tomarmos conhecimento da possibilidade de que uma norma não mais

em vigor volte a produzir efeitos jurídicos vinculativos, fenômeno jurídico caracterizado

pelo nomen juris de repristinação, há de ter-se em conta que tal evento não assume a

sua existência a partir de algo independente da vontade e da percepção que o homem

dá a tal evento, de modo específico. A repristinação de uma regra jurídica não é algo

que existe independentemente da ficção oriunda do processo de criação abstrata de

uma norma. A repristinação não é algo imanente ao tempo natural, mas sim algo que

RUIZ, Bartolomé Castor. Os paradoxos do imaginário, p. 48;

transcende o conceito instituído pela Física, inserindo-se na esfera restrita do mundo

jurídico por força de um agir dirigido a fins.

Por tal peculiaridade, tanto a prescrição quanto a decadência, assumem desse

modo, a princípio, na esfera da regulação jurídica, a condição de referências

constitutivas oriundas da inexorável circunstância da interferência do tempo no Direito.

Contudo, tal interferência esta mediada pela intervenção do homem, na figura do

legislador. Oportunistas de tal desiderato, portanto, vestem-se tais categorias jurídicas

ao caráter de pressupostos oriundos de uma prática jurídica que se quer, por força de

lei, conjugar, de modo artificial, abstração, realidade concreta e sociedade.

Tais circunstâncias, entretanto, pela sua percepção lastreada numa visão

submetida a uma realidade informada pela mera fatualidade dos fenômenos que se dão

a ver, servem para justificar, de forma mediata, tão-somente, entre outros fins, o

embaraço de limitação ao agir do Estado ou do cidadão, na proporção da desigualdade

de seus respectivos interesses. É claro, contudo, que nunca se pode perder de vista

que: As significações sociais são determinações possíveis, nunca necessárias, do

modo de ser da sociedade e das pessoas. Porém o ser da sociedade e das pessoas

não pode ser reduzido ou induzido de nenhuma dessas significações nem do conjunto

delas.

Isso tudo, primacialmente tomando-se a sua origem abstrata, não implica que,

paradoxalmente, com possível intuito inconfessado, tais significações assumam a

condição de permissão para que tal embaraço se prolongue por um tempo marcado

pela imprevisibilidade, focado na perspectiva da consolidação definitiva de uma

expectativa eterna. De tal sorte, ante tal indeterminação, no mínimo incômoda, mostra-

se necessário ao início, que se diga de forma não mais que suficiente, em que

consistem tais conceitos, de molde a identificar-lhes o seu caráter e as suas marcas de

peculiaridade.

A atuação do legislador, atribuindo efeitos à lei, independente do tempo físico, mostra-se a

partir de várias formas jurídicas, tais como os fenômenos da retroatividade, da repristinação, da fixação

de um termo legal, pelo reconhecimento de um prazo preclusivo, pelo instituto do usucapião, pelo termo

presuntivo, como também pela prescrição;

RUIZ, B. C. Obra citada, p. 51;

À primeira vista, resta inexoravelmente manifesto a necessidade de que, a partir

da compreensão do conteúdo de abstração oriundo das normas jurídicas que

disciplinam tais fenômenos, possamos identificar um sentido que se mostre

consentâneo com os fins que o direito positivo diz almejar. Tal sentido há de ser

buscado, por primeiro e provisoriamente, numa seqüência de tonalidade analítica, de

modo a permitir a constatação da identidade, ou não, de semelhante desiderato com os

interesses da sociedade. Tal perspectiva se mostra inafastável, porquanto não se pode

nunca esquecer que o fenômeno prescricional não pode, sob hipótese alguma, assumir

a condição de um ente autônomo, não só em relação ao sistema jurídico no qual está

inserido, como também em relação à sociedade que está a regular as condutas.

Portanto, resta inadmissível qualquer hipótese que pudesse vir a dispensá-lo de sua

inexorável associação aos interesses da sociedade em si.

É óbvio, contudo, sob pena de cair-mos numa perspectiva de conteúdo vazio e

sem pretensão teleológica voltada ao interesse social, que não se pode desconsiderar

que, do simples transcorrer do tempo, deve consolidar-se, naturalmente, uma pretensão

de solução dos eventuais conflitos por parte dos interesses atingidos. Ademais, que o

transcurso do tempo assuma também o sentido permanente de esforço comum para

construção de uma conciliação consentida, a partir, por óbvio, dos lineamentos

estabelecidos pela ordem jurídica positivada.

Portanto, tal perspectiva deve considerar que ante ao simples fato mutacional

determinante de que o que até então era permitido e que agora, por força do fenômeno

prescricional, não poderá constituir-se como tal, a admissão da possibilidade de

surpresa ao cidadão há de restar totalmente afastada. Embora a atribuição de efeitos

legais ao transcorrer do tempo decorra diretamente do ordenamento jurídico, a

sensação de perplexidade em sua presença é sempre a característica marcante. Por

isso, os fenômenos da prescrição e da decadência só serão admitidos a partir de sua

estrita e antecipada previsão inscrita em uma norma jurídica.

Tomando-se em conta de que é a força extintiva contingencial dos fenômenos

jurídicos extintivos, os quais atuam sobre parcelas do acervo jurídico do cidadão e do

Estado, o fato de maior repercussão, tanto coletiva, quanto individual, na

correspondência de cada situação subjetiva, importa, sobremaneira, conhecer-lhes a

face, a origem, e as conseqüências.

Por isso, para que possamos olhar nos olhos de tais fenômenos, impende que

tenhamos um paradigma implícito que nos permita a construção de uma reflexão não

matizada pela própria natureza dos objetos em análise, ou, o que seria pior, a partir de

uma visão marcada por mera subjetividade. Em assim não procedendo, cai-se no vazio

dos conceitos lidos a partir deles mesmos, inserindo-nos num círculo vicioso, ou, o que

é mais danoso, no âmbito cientificamente inconsistente da mera opinião pessoal. De tal

sorte, é imperioso que se busque de modo provisório, uma referência de compreensão

de tais realidades que não se constitua a partir delas mesmas, ou de mera opinião

despovoada de qualquer critério cientificamente válido.

Para tanto, num primeiro momento, a visão da prescrição administrativa há de

ser submetida, na sua leitura subliminar, a um modelo de pragmática de cunho retórico,

ao modo das concepções explicitadas por TÉRCIO SAMPAIO FERRAZ Jr

. Tal opção

justifica-se por duas circunstâncias fundamentais. A primeira, na medida em que tal

investigação assenta suas indagações no fenômeno jurídico tomando em conta as três

esferas básicas de sua estruturação, quais sejam: a esfera judicial, a esfera normativa,

e a esfera da Ciência do Direito. Estes, portanto, serão os referenciais continuamente

buscados, sem que haja, contudo, a preponderância de um ou de outro. Em tais

espaços, portanto, é que se buscará compreender o fenômeno da prescrição

administrativa, desvelando-se, de cada um desses discursos, o sentido a tal fenômeno

atribuído.

Como decorrência do próprio paradigma de reflexão prévia, importa realçar que

resta acolhida a diretriz de que tais tarefas são exercitadas sob o prisma do discurso

jurídico. Dá-se tal opção, não só por decorrência lógica do próprio modelo

provisoriamente adotado, mas fundamentalmente para permitir que se entabule um

diálogo com tais vertentes de visualização do fenômeno em tela, a partir de um critério

conhecido em sua objetivação. Por isso, antes que se prossiga, importa que se explicite

a razão da eleição de tal critério científico provisório, como o acima referido.

FERRAZ JR, Tércio. Direito, retórica e comunicação: subsídios para uma pragmática

do discurso jurídico;

Tal eleição provisória resulta da percepção do conteúdo das próprias

indagações em si. O que se busca conhecer e explicitar são a função, o propósito e a

motivação da prescrição administrativa. Por isso, tal referencial teórico assume, como

matriz informadora da compreensão do objeto da indagação, uma tendência

marcadamente analítica, a qual, em sua generalidade, parte de três premissas básicas.

A primeira premissa está fincada na concepção de que o discurso mostra-se, de

início, como um ato que possibilita discutir. Ou seja, mesmo que estejamos diante de

uma concepção doutrinária sedimentada, há de submetê-la a um momento de

discutibilidade. Todas as eventuais conclusões produzidas ao final do esforço

investigatório para a compreensão do problema que envolve a prescrição

administrativa, deverão estar sedimentadas a partir de um discurso racional submetido

à discussão.

Por segundo, tal discutibilidade é configurada por um ato procedido entre

homens, perfectibilizando-se, portanto, como uma ação lingüística de homens dirigida a

outros homens, com a finalidade de permitir uma comunicação intersubjetiva. Há,

portanto, um consentimento prévio que visa estabelecer um horizonte de sentido

comum

, de modo a possibilitar o diálogo.

E, por terceiro, tal concepção constrói-se a partir da idéia de que o discurso é

produção do pensamento, no âmbito de uma situação comunicativa discursiva,

efetivado entre um sujeito emissor e um sujeito receptor. Tais sujeitos serão

adequados, observada a relativização de interesses determinada pelas circunstâncias,

de forma ad hoc, às figuras da Administração Pública, do administrado, e do servidor,

tomados em conta a título de figuras generalizadas.

O sentido da linguagem possibilita o consentimento do mundo em que se habita, a

empatia com nosso entorno; ele permite a comunicação intersubjetiva, e é por meio dele que a

intersubjetividade se ‘epifaniza’, o outro mostra seu rosto singular no consentimento coletivo de

um sentido comum. Não são possíveis a comunicação ou a relação sem a existência do

horizonte do ‘consentimento’, no qual coincidem as subjetividades. É esse ‘consentimento’

comum que integra as diferenças num consenso prévio; só a partir dele são possíveis a

comunicação e a singularidade irredutível das diferenças. Sem o horizonte do sentido comum, do

consentimento, os ruídos mais estranhos interferem na comunicação dos sujeitos e inviabilizam

o diálogo. Sem o consentimento simbólico não é possível o diálogo intersubjetivo. Sem diálogo,

nem consentimento, não existe sociedade. In: RUIZ, C. B. Obra citada, p. 244;

Em razão disso, pressupor-se-á, sempre de forma implícita, a existência de

uma discussão entre tais partícipes discursivos, visando possibilitar a explicitação de

suas perspectivas genericamente admitidas, as quais hão de ser desveladas a partir

dos respectivos discursos em conflito. Ademais, o conteúdo dos discursos em conflito

serão reconhecidos e tomados, respectivamente, sob o prisma de uma universalização

das respectivas expectativas genéricas, tendo, como efeito limitador primordial, as

esferas delimitadas por algumas das categorias inerentes ao próprio objeto dos

respectivos discursos, quais sejam: o interesse público, o interesse privado, a

segurança jurídica, o Estado Democrático de Direito.

É também de alertar-se para o fato de que tais discursos deverão ser

identificados a partir de sua produção, nos limites de sua situação comunicativa

discursiva constituída por um jogo lógico, onde a prova e a refutação de suas

proposições deverão ser reguladas por duas regras básicas iniciais. A primeira

estabelece um dever de asserção, na medida em que ambos devem sempre dizer de

suas razões. A segunda regra é a da indispensável prova de cada asserção, para o

efeito de tornar possível à análise da contenda residente no substrato das várias

circunstâncias examinadas. A partir de tal contenda, a verdade ou falsidade das

asserções

propostas neste contexto, deverão submeter-se à regra fundamental do

dever de prova. Este dever assume, no quadro teórico de referência aqui adotado, a

feição de centro ético e lógico de toda a discussão, o qual assumirá, também, a

condição de paradigma referencial de cotejo entre as várias concepções analisadas.

Somente então, a partir de tais regras genéricas básicas, constituir-se-á uma

reflexividade oriunda das tarefas co-respectivas de dizer e de provar, de modo a tornar

compreensível a discussão como unidade estruturada e não um mero dizer por dizer,

de modo que: se há o dever de dizer, há o dever de provar o que se diz.

A verdade e a falsidade referenciadas não se situam no plano da correlação direta entre a

asserção e a realidade, mas sim na sua adequação ao dever de prova situado no âmbito do discurso;

neste prisma, qualquer argumento deverá estar, a partir de cada asserção formulada, em sintonia com o

discurso no qual se constrói, mediado, contudo, pelo sistema jurídico positivado, já que a discussão é

jurídica e não, por exemplo: sociológica ou política. A partir de tal referencial jurídico positivado, portanto,

instituem-se os modelos éticos e lógicos responsáveis pela verificação de coerência e de congruência

das afirmações colidentes.

Ademais, a regra do dever de prova implica, também, por decorrência lógica,

que todo discurso pode ser questionado, permitindo-se a refutação dos argumentos

esgrimidos pelos partícipes em conflito, os quais serão identificados a partir dos pólos

de formatação das variadas compreensões do fenômeno prescricional submetidos à

análise investigatória.

Tal dever resulta convertido em uma estratégia que se mostra necessária à

efetivação do centro ético de controle dos discursos em conflito. Tal necessidade dá

causa, por exemplo, a que, ao nos deparar-mos com a afirmação de que o princípio

geral da prescritibilidade deve ser, enquanto argumento do administrado, a regra geral a

ser seguida, no âmbito do sistema jurídico nacional, ao dever de que as concepções

que atribuem tal prerrogativa ao administrado, ao invocarem tal diretriz, tenham a

obrigação de provar tal assertiva pela via argumentativa.

Outra percepção importante, no que atine ao modelo teórico acolhido, é àquela

que adverte para a necessidade de impedir-se que a argumentação caia num regressus

ad infinitum argumentativo. Para evitar-se tal perplexidade, outras normas, articuladas

pragmaticamente em relação a cada situação específica, por decorrência da regra do

dever de asserção, poderão e até deverão atuar para a composição do diálogo central

do dissenso. A partir daí, a controvérsia passa a ser entendida como um evento

composto a partir do diálogo parcial instituído por cada um dos partícipes, restando, por

parte da Administração Pública e do administrado, fixados os limites da discussão,

observados os parâmetros da ordem jurídica positivada.

Busca-se com tal procedimento, portanto, construir-se uma estrutura de

natureza dialógica, a qual assume a condição de possibilitadora do contraditório e, por

decorrência, de contestação de cada uma das proposições ofertadas.

Observa-se, portanto, uma homologia, ou seja, é assegurada uma verificação

interpessoal de cada objeto discutido por parte dos partícipes discursivos, com a

finalidade de aproximar, em muito, à efetivação concreta do direito fundamental de

igualdade. Tal providência mostra-se indispensável, não só sob um ponto de vista de

sua natureza procedimental, mas substancialmente em razão da ordem jurídica

nacional estar estruturada em consonância com as diretrizes de um Estado

Democrático de Direito, para o qual tal direito é e há de ser um dos pilares

fundamentais de estruturação de tal Estado.

Ora, num conflito formado entre interesses, a princípio distintos, tal estrutura de

natureza dialógica permite, inevitavelmente, o surgimento de dúvidas (dubium), quais

sejam, entre outras: qual o interesse que deve preponderar? quais as razões jurídicas

que lhe autorizam tal preponderância?

Na busca de resposta a tais indagações, por força do modelo adotado, as

dúvidas, uma a uma, deverão assumir a condição de invariantes genéricas, induzindo

uma prática de natureza reflexiva, constituindo-se como um modelo diretivo composto

por um acervo de múltiplas possibilidades generalizadas, responsáveis pela

complexidade das posições em conflito. A partir daí, suas diferenças e suas

simplificações deverão estar sempre submetidas às regras do diálogo, e,

fundamentalmente, ao paradigma ético-lógico do sistema, ou seja, a comprovação de

sua adequação ao sistema jurídico nacional positivado.

Importante destacar que pela escolha de tal referencial teórico, buscou-se não

correr o risco de acabarmos restritos a duas situações problemáticas. A primeira, por

uma submissão ao sistema jurídico nacional positivado, numa ótica de natureza formal

estrita, a qual transformaria às presentes indagações numa mera leitura do direito

positivo. A segunda, pela possibilidade de que, após o cotejo das argumentações

divergentes, não se cheque a conclusão alguma, dado que tanto a Administração

Pública, quanto o administrado, acabaram por deduzir argumentos distanciados da

estrutura jurídica de sistematização e de solução dos conflitos, na forma do estruturado

pela ordem jurídica nacional, à semelhança de um monólogo solitário.

Para evitar-se tal risco, dever-se-á tomar como referência metodológica, duas

espécies de cuidados. No que se refere ao primeiro problema, as regras que integram o

sistema jurídico referido, deverão submeter-se, dinamicamente, à possibilidade

permanente de interpretação. Isso restara procedido a partir da possibilidade constante

de que as estratégias dos diálogantes possam ser alteradas de modo a adequarem-se

ao momento situacional da discussão, evitando-se que os discursos assumam posições

unilaterais exacerbadas, desconectadas com o mundo. Isto porque: O sentido não é

algo objetivo ou unívoco que está no objeto. O sentido é sempre uma construção

significativa, realizada pelo sujeito em interação dialética com o mundo.

No que se refere ao segundo problema, a partir das posições em conflito,

buscar-se-á identificar a presença de cada um dos argumentos sedimentados por força

desta operação dialógica. Ou seja, os argumentos da Administração Pública e do

administrado, respectivamente, serão considerados como produtos argumentativos que

sintetizam as posições em controvérsia.

Identificados os argumentos, após análise das razões deduzidas, tais pontos de

divergência serão considerados e ordenados de modo a permitir a caracterização dos

respectivos interesses, devendo, portanto, as atuações empreendidas serem

consideradas como operações estruturantes. Com isso então o discurso transforma-se

em uma operação construtiva, permitindo a formulação de uma conclusão

racionalmente elaborada, sem afastar-se dos parâmetros de referência afeiçoados ao

centro ético e lógico de toda a discussão, cujo conteúdo há de ser reforçado por cada

um dos contendores, no exercício de seu dever de prova.

Firma-se, só então, uma situação comunicativa onde a compreensibilidade das

ações deve ser manifesta, determinando-se, por decorrência do dever de provar, que o

discurso se constitua ao modo de uma discussão fundamentante. Por conseqüência,

torna-se inexorável a busca de um mútuo entendimento, para o fim de que se possa

distingüir, no mínimo, o discurso racional do discurso irracional.

Acentua-se, portanto, mais ainda, o aspecto pragmático do discurso. Se a

Administração Pública manifesta que a possibilidade de rever qualquer ato

administrativo é imprescritível, deverá, atenta ao sistema jurídico nacional positivado,

fundamentar sua posição não só a partir de seus argumentos, mas, também, a partir

dos argumentos do administrado, já que este último, em sua argumentação, também

está adstrito ao dever de provar cada uma das suas asserções, não podendo, portanto,

restarem desconsiderados os seus argumentos.

A partir de tal acervo teórico, parte-se, então, da hipótese de que a

fundamentação do discurso deve ser vista e instituída a serviço do mútuo entendimento,

15 RUIZ, C. B. Obra citada, p. 230.

mostrando-se, este último, como elemento de ligação e de controle da discussão

racional que haverá de integrar, configurar e informar a cada passo das presentes

indagações, na busca da compreensão e solução do conflito.

Em presença das inexoráveis incompatibilidades, as possibilidades invocadas

pelos contendores não se excluem mutuamente, dado que os conflitos passam a ser

vistos como alternativas incompatíveis que buscam uma decisão. A partir de tais limites,

as decisões, na sua condição de ações lingüísticas submetidas ao critério da

racionalidade, visam alcançar uma decisão racional, mediante um procedimento inicial

de configuração das alternativas incompatíveis.

Nesse rumo, fundamentalmente em razão do intento de natureza pragmática, a

finalidade da decisão passa a ser a de absorção da insegurança oriunda das

incompatibilidades em confronto. Deve restar assegurada, por força das garantias

constitucionais, com atuação no processo decisório, a transformação das

incompatibilidades indecidíveis em alternativas decidíveis, implicando na consolidação

de uma ordem fundamentada e justificada, face ao ordenamento jurídico na sua

totalidade, buscando, de forma incansável, a obtenção da segurança jurídica.

É visado, portanto, a partir de um processo dialógico e racional, fundado na

busca de um entendimento, a construção de um resposta que assegure, observe e

respeite a segurança jurídica no que se refere ao fenômeno da prescrição

administrativa.

1.3. O DIREITO CIVIL COMO GÊNESE

Sendo a segurança jurídica um dos escopos primordiais a ser buscado, ante ao

fenômeno da prescrição administrativa, além de pretender-se a compreensão mais

aproximada possível da essência de tal fenômeno, há de ter-se em vista que o

fenômeno da prescrição, como também o da decadência, necessita de início, ser

indagado a respeito do que é e de que como é respectivamente.

Tal perspectiva inicial dá-se em razão da necessidade de evitar-se do risco de

que se caia num dogmatismo irracional, ao aceitarem-se conceitos não submetidos ao

conhecimento de sua própria origem, enquanto mera demonstração a partir de formas

que permitem a sua compreensão, admitindo-se a existência da prescrição

administrativa a partir, tão-somente, por exemplo, da evidência de sua mera previsão

legal. Em síntese, equivocado está quem imagina que, se o Decreto nº 20.910, de 06

de janeiro de 1932, refere a existência de uma prescrição administrativa, tal prescrição

existe e configura-se exclusivamente a partir dos limites que o texto legal a conforma,

inexistindo qualquer necessidade de que se possa interpretar-lhe o seu sentido, entre

outros, como fenômeno extintivo de direitos.

Indubitavelmente, mostra-se necessário que se tomem em conta os fenômenos

da prescrição e, por ora, também, da decadência, em suas vertentes primitivas, de

modo a possibilitar-se o conhecimento de sua gênese, no fito de, posteriormente,

examinarem-se-lhe às estruturas no que diz respeito às suas asserções centrais. A

partir daí e, por decorrência do diálogo estabelecido entre quem indaga e o objeto

indagado, permitir-se-á que se compreendam as normas jurídicas instituidoras do

sentido de suas pretensões de regulação, na sua mera intencionalidade.

Acolhido, como na demais tradição continental européia, no âmbito do sistema

jurídico brasileiro, como um acervo designado por direito comum, o Direito Civil mostra-

se como primeiro território a ser palmilhado. Tal perspectiva avulta em importância na

medida em que o Direito Administrativo, como os demais ramos do direito pátrio, busca,

na determinação originariamente conformada pela ótica privada, subsídios para a

compreensão de muitos de seus conceitos, de molde a estruturar soluções nascidas na

órbita de suas indagações.

Não se pode olvidar que Direito Civil e Direito Administrativo configuram esferas

de regulação fundamentalmente distintas, tanto na sua essência, quanto nos fins por

tais ramos colimados. Entretanto: (...) é inevitável essa influência civilista, já pela

antecedência da sistematização do Direito Privado, já pela generalidade de seus

princípios e de suas instituições, amoldáveis, sem dúvida, a todos os ramos do Direito

Público.16

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro, p. 33;

Desse modo, tratando-se a prescrição e a decadência de institutos cujo

conteúdo e alcance resultaram previamente conceituados pelo direito privado, não nos

resta outra alternativa que não a de buscar, por primeiro, visualizar-mos os traços

marcantes de tais institutos, conforme delimitados pelo Direito Civil, em sua função de

direito comum, estabelecendo-se um breve, mas indispensável, diálogo com o Direito

Privado.

Contudo, em nenhum momento podemos perder de vista que o Direito

Administrativo, na sua condição de Direito Público interno, visa: (...) regular,

precipuamente, os interesses estatais e sociais, cuidando só reflexamente da conduta

individual17, enquanto o Direito Civil, na sua condição de Direito Privado: (...) tutela

predominantemente os interesses individuais, de modo a assegurar a coexistência das

pessoas em sociedade e a fruição de seus bens, quer nas relações de indivíduo a

indivíduo, quer nas relações do indivíduo com o Estado.18

Marcantes, portanto, são os elementos que revelam uma dicotomia vincada,

entre outros meios, pela explicitação dos interesses tutelados pelo Direito Público e pelo

Direito Privado, sendo que:

Como a questão do Direito toca, essencialmente, aos fins a que ele se propõe e aos

meios por ele empregados, em termos de asseguramento de eficácia, há por concluir

que a clássica divisão do Direito em público e em privado não é arbitrária, mas atende

a forma técnica de garantia dos objetivos visados na ordem jurídica, em que são

distintamente distribuídos e organizados os interesses das pessoas reconhecidas

como tais, inclusive os de ordem estatal.19

De tudo o que se viu, observada uma salutar cautela em presença das

dicotomias marcantes existentes entre tais espaços jurídicos, inexiste obstáculo algum

em que se busque, junto à esfera de cognição cível, uma idéia de cunho originário a

respeito tanto da prescrição, quanto da decadência. Mostra-se, aliás, até recomendável

que para a análise de tais fenômenos, posteriormente, no âmbito do Direito

MEIRELLES, H. L. Idem, p. 26;

MEIRELLES, H. L. Idem, ibidem;

VILHENA, Paulo Emílio Ribeiro de. Direito público e direito privado: sob o prisma das

relações jurídicas, p. 113;

Administrativo, possamos iniciar a partir de um diálogo prévio com o Direito Privado, em

especial junto aos ditames do Direito Civil.

É bom que se destaque que tal perspectiva assume aqui, tão-somente, a

condição de pressuposto heurístico. Isto não só por força das circunstâncias e dos

efeitos decorrentes da explicitação legal de tais institutos, conforme promovidos pelo

direito privado, mas em razão de ter sido atribuído

a tal território jurídico o encargo de

funcionar como referência e orientação do que será desenvolvido e formulado pela

atividade de interpretação e de integração da legislação administrativa.

Tal alerta se mostra importante, de molde a tornar inteligível a sua delimitação e

a direção de seus enunciados, nos estritos termos de conhecer-lhes a origem, dado que

se transitará em território originário, mas de natureza singularmente diversa das feições

do Direito Administrativo.

Pelo acima dito, impende que se torne incontroverso que tais paradigmas

privados não devem assumir a condição de paradigmas absolutos. Portanto, não serão

tolerados e aceitos como absolutamente adequados à esfera pública, senão como

meras referências originárias, nos limites de modo e de forma em que o Direito Civil os

instituiu. Tal se esclarece em razão de que postura diversa tornaria a sua análise

totalmente dispensável, e, no mínimo, inadequada. Não se pode olvidar por momento

algum que a estrutura fundamental da regulação administrativa, na sua essencialidade

ôntica, se assim é tolerado perceber, não é matizada por um escopo e pelas

necessidades de natureza privada, mas sim e por óbvio, pelas demandas de natureza

pública.

Por isso, os preceitos e paradigmas a serem realçados hão de ser entendidos e

utilizados, tão-somente, como quadros referenciais. Equívoco indesculpável seria à sua

recepção pelo privilegiamento de expressão de uma ótica exclusivamente privada, sob

Tal atribuição decorre, por primeiro, de fenômenos vinculados à valoração do direito romano

como referencial de sentido paradigmático e de orientação aos sistemas jurídicos posteriores. De tal

sorte, sendo que tais institutos, ao início, vinculavam-se às contendas relativas a litígios regrados pelos

direitos civil e comercial, consolidou-se, de modo absolutamente empírico, um sentido de que a

prescrição tem seu substrato conceitual originário formado junto ao direito civil, razão pela qual passou-se

a buscar em tal direito os elementos essenciais de compreensão de tal fenômeno extintivo.

pena de criar-se uma distonia entre o posto pela regra administrativa e o pressuposto

pela informação teórica adstrita a tais parâmetros.

Caso assim não se proceda, estar-se-á, no mínimo, a manipular e distorcer as

normas administrativas, criando-se enunciados não correspondentes à realidade a ser

dimensionada, partindo-se, portanto, de falsos pressupostos. A homologia dos

discursos produzidos pela Administração Pública e pelo administrado, caso acabassem

por situar-se dentro de paradigmas oriundos da esfera privada, restaria, no mínimo,

agredida, a ponto de tornar qualquer indagação despropositada, em face de uma

injustificável submissão do Direito Administrativo ao Direito Civil.

Até porque, é consabido que: De longa data, o direito administrativo desfruta de

autonomia didática e científica, tendo princípios, conceitos e regras próprios. Trata-se

de direito comum, e não de direito cujas regras possam legitimamente ser

caracterizadas como 'excepcionais'

. Tal circunstância, contudo, não impede que se

busque no Direito Civil uma referência de compreensão possível, desde que estejamos

atentos à diversidade existente entre o público e o privado, naquilo que se caracteriza

como matriz fundante de tais espaços, no que se refere ao núcleo duro de cada

conceitualística própria.

A respeito de tal controvérsia, assevera CARLOS AUGUSTO DOS SANTOS

FAIAS que:

Aliás, essa tradicional separação do Direito em público e privado, de origem romana,

nos dias atuais tem contribuído para gerar infindáveis discussões, em especial aquelas

derivadas de particularidades que ensejam reforçar a autonomia de cada um desses

conhecidos ramos do Direito. E a respeito dessa autonomia, por vezes se constata que

a discussão induz o intérprete à apostasia da inegável interdependência existente no

“Direito’. Sobram pois, notórios argumentos para concluir que a unicidade do Direito

não se desfigura pela simples dispersão de seus preceitos públicos.

E esse é precisamente o caso da prescrição. O fato de a matéria prescricional se

encontrar disciplinada em Código que regula a atividade privada, conforme o já

consagrado na doutrina e jurisprudência, não é suficiente para negar o seu intrínseco

caráter público que a ‘todos’ subordina. Há de se manter a distinção de que no Direito

BARROSO, Luís Roberto. Prescrição administrativa: autonomia do direito administrativo e

inaplicabilidade da regra geral do código civil, p. 89-107;

civil encontra-se a ‘regra geral’; e, em caráter ‘excepcional’, tem-se as regras no direito

Penal, direito Comercial e outras leis esparsas.

Entretanto, não se desconsidera ser o Direito Civil uma das fontes do Direito

Administrativo. Nesse sentido, HELY LOPES MEIRELES destaca que:

Com o Direito Civil e comercial as relações do Direito Administrativo são intensíssimas,

principalmente no que se refere aos contratos e obrigações do Poder Público com o

particular. A influência do Direito Privado sobre o Direito Público chega a tal ponto que,

em alguns países, aquele absorveu durante muito tempo o próprio Direito

Administrativo, impedindo sua formação e desenvolvimento, como agudamente

observou Dicey no Direito anglo-norte-americano.

Mas é inevitável essa influência civilista, já pela antecedência da sistematização do

Direito Privado, já pela generalidade de seus princípios e de suas instituições,

amoldáveis, sem dúvida, a todos os ramos do Direito Público. Muitos institutos e regras

do Direito Privado são adotados no campo administrativo, chegando, mesmo, o nosso

Código civil a enumerar entidades públicas (art. 14), a conceituar os bens públicos (art.

66), a dispor sobre desapropriação (art. 1.150), a prover sobre edificações urbanas

(arts. 572 a 587), afora outras disposições endereçadas diretamente à Administração

Pública.

Não se há de ignorar os conceitos, as lições e o modo de compreensão que

restou estruturado pelo Direito Civil, no que se refere ao fenômeno prescricional.

Contudo, disso não se passará, porquanto, não só a autonomia do Direito

Administrativo a isto legitima, como primordialmente, a categoria jurídica da prescrição

administrativa há de ser lida em seu próprio espaço.

1.4. SISTEMATIZAÇÃO PELO CÓDIGO CIVIL

Tomado como regra geral, o Código Civil formula um conjunto abrangente de

regras relativas tanto à prescrição, quanto à decadência. Esta última, cuja regulação

não havia sido procedida de forma específica e pontual pelo estatuto de 1916, recebeu,

por parte da legislação civil codificada, em vigor — Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de

2002, disciplina melhor ordenada, tanto que ALAN MARTINS e ANTÔNIO BORGES DE

FAIAS, Carlos Augusto dos Santos. Prescrição no direito administrativo, p. 34;

MEIRELLES, H, L. Obra citada, p. 33;

FIGUEIREDO destacam que: A íntegra do título III, do Livro Terceiro, da parte Geral do

Código Civil de 1916, é reservada à prescrição, enquanto o Código Civil de 2002

reserva o título IV à prescrição e à decadência.

O Código Civil, iniciando com as disposições gerais (arts. 189 a 196), regula os

dois institutos de forma razoavelmente sistematizada, ao contrário do que fazia o código

revogado. Em seus arts. 197 a 201, trata das causas que impedem ou suspendem a

prescrição. Nos arts. 202 a 204, disciplina as causas que interrompem a prescrição,

seguindo-se, nos arts. 205 a 206, ao estabelecimento dos prazos da prescrição. No que

se refere à decadência, recebe este instituto, agora, disciplina incontroversa, a partir do

art. 207, estendendo-se até o disciplinado pelo art. 211.

Entretanto, não é só no espaço delimitado pelo Título IV, do Livro III, da Parte

Geral do novo Código Civil que encontramos, na legislação codificada, dispositivos que

disciplinam tanto a prescrição quanto à decadência. Em vários outros artigos, tais como

o art. 1.101, no que se refere à decadência, e art. 1.109, no que atine à prescrição, o

novo estatuto civil procedeu à regulação de tais institutos extintivos, mostrando que a

pretensão de uma sistematização com vocação exaustiva, no novo código civil buscou

ser alcançada, sem, contudo, ser possível segregá-la a um espaço estrito e delimitado.

Como exemplo, pode-se destacar que, no que se refere à renúncia à

prescrição, o Código Civil de 1916 estatuiu a regra do art. 161, a qual resultou repetida

em seu teor básico pela nova codificação, nos termos do grafado pelo art. 191.

No que se refere à possibilidade de alegação da prescrição, a exemplo do

disciplinado em relação à renúncia, o novo código, nos termos do grafado pelo art. 193,

repetiu regra já constante no art. 162 da codificação revogada.

Quanto à responsabilização dos representantes legais pela não alegação, em

tempo oportuno, da prescrição, enquanto o código revogado não fazia alusão às

pessoas jurídicas (art. 164), limitando-se a assegurar ação de regresso em benefício,

tão-somente, das pessoas que a lei priva de administrar os próprios bens, o novo

código inseriu-lhes como titulares de tal proteção (art. 195), mostrando-se tal inserção

como inovação expressa.

MARTINS, Alan; FIGUEIREDO, Antônio Borges de. Prescrição e decadência no direito civil.

p. 22;

Outra inovação significativa deu-se em relação ao transcurso do prazo

prescricional em relação à sucessão. Enquanto o dispositivo revogado limitava tal

circunstância em relação aos herdeiros de determinada pessoa a prazo prescricional, o

novo dispositivo serviu-se de conceito mais amplo e com repercussão jurídica mais

abrangente, na medida em que, ao contrário de referir, tão-somente, ao herdeiro, faz

agora (art. 196) referência ao sucessor da pessoa que contra si teve iniciado o prazo

prescricional.

Omissão interessante diz respeito ao que era grafado pelo art. 167 do estatuto

revogado, no qual restava assentado que, com o principal, prescreviam os direitos

acessórios. O novo código, contudo, não fez referência a tal forma de prescrição. De

qualquer modo, diga-se de passagem, por força de uma interpretação sistemática, tal

princípio continua aplicável ao sistema civil codificado.

Quanto à decretação da prescrição, de ofício, por parte do juiz, o código

revogado, em seu art. 166, proibia tal atitude em presença de direitos de natureza

meramente patrimonial. O código em vigor promoveu pequena alteração na regra

anterior, determinando, nos termos do art. 194, que o juiz não pode, salvo no intuito de

favorecer a absolutamente incapaz, suprir de ofício a alegação de prescrição.

No que se refere à decadência, diversamente do regramento revogado, o novo

código civil estatui quatro regras expressas a respeito de tal fenômeno extintivo. Além

de reconhecer a existência de decadência oriunda de convenção, a qual proíbe seu

acolhimento por parte do juiz, quando não alegada pela parte a quem aproveita, refere

o estatuto em vigor serem inaplicáveis à decadência as regras que suspendem,

impedem ou interrompem a prescrição, salvo ao que se refere à hipótese protetiva aos

incapazes e às pessoas jurídicas, no caso de não alegação oportuna por parte dos

respectivos representantes legais, como também ao que se refere ao princípio de

inocorrência de curso, no caso da decadência, entre os cônjuges, na constância da

sociedade conjugal.

Determina, também, o código em vigor que a decadência prevista em lei é

irrenunciável, atribuindo ao juiz o dever de declará-la de ofício, face decadência

estabelecida por lei, independentemente da natureza do direito a ser extinto.

De todo o examinado, verifica-se que, além das inovações associadas à

previsão expressa de regras de disciplina da decadência, restaram mantidas as

diretrizes gerais até então em vigor, às quais, no que atine à sua interpretação e

aplicação, vinham sendo extendidas às regras específicas de Direito Administrativo.

Tal aplicação dava-se não só no que se refere à sua complementação, como

também no que se refere a eventuais lacunas encontradas no sistema de regulação

administrativa. Portanto, tomando-se em conta as regras de Direito Civil como gênese,

no fito de obter-se a uma melhor compreensão da prescrição administrativa,

circunstância também acolhida tanto pela doutrina, quanto pela jurisprudência, pouco se

percebe de mudança. Embora haja de ter-se em conta que o Direito Civil deve de ser

tido, tão-somente, como referência de auxílio à interpretação e aplicação do Direito

Administrativo, mas nunca como fator primordial de compreensão deste ramo do Direito

Público.

Tanto é assim que, no que se refere à possibilidade de renúncia da prescrição,

nos termos do grafado pelo art. 191 do Código Civil, como prerrogativa aceita e

possibilitada na esfera do Direito Privado, mostra-se como regra significativamente

problemática quando se desloca sua incidência para o âmbito do Direito Público. Isto

porque renunciar à prescrição adstrita a direito de natureza patrimonial, na esfera

privada, como comumente aceito e regulado pelo Direito Civil, resulta, a princípio, em

impossibilidade jurídica de caráter imediato na esfera pública, dado que a renúncia a

qualquer espécie de bem ou direito integrante do patrimônio público dar-se-á

exclusivamente quando tal atitude esteja permitida por lei, na medida em que tal

renúncia implica uma série de circunstâncias que escapam, de forma intransponível, à

singela vontade do administrador.

Portanto, mesmo nos casos legalmente previstos de interrupção, suspensão e

intercorrência do evento prescricional, na esfera do Direito Público e, em especial, no

âmbito do Direito Administrativo, a regulação civil surge como mero referencial de

auxílio à reflexão, mostrando-se como singela fonte de referência à interpretação de tais

possibilidades, desde que, por certo, também previstas na legislação administrativa,

tudo pela óbvia e singela razão de que tais regras mostram-se matizadas por outro

sentido e por outra teleologia.

1.5. A ESFERA PRIVADA E A PRESCRIÇÃO

É no Direito Romano, conforme nos ensina ANTÔNIO LUÍS DA CÂMARA

LEAL

, que vamos encontrar a origem mais remota do instituto da prescrição. Com o

advento da Lei Aebutia, no ano 520 de Roma, passou a ser assegurado ao Pretor a

possibilidade da fixação de prazo para a criação de ações não previstas pelo direito

honorário, as ações temporárias. Tais ações contrapunham-se às ações perpétuas cuja

sede situava-se no Direito Quiritário e, caso não exercitadas no prazo, davam causa a

extinção da possibilidade jurídica da existência da demanda, em sede judicializada. Eis

aí o gérmen da prescrição em sua origem mais remotamente conhecida, à semelhança

dos moldes atuais em que se conforma.

Ao início, tal instituto vinculou-se diretamente às contendas apoiadas nas

esferas dos direitos Civil e Comercial, limitando sua influência, portanto, ao território do

Direito Privado. Talvez por isso, ainda nos dias de hoje, atribua-se tanta relevância ao

modo como, principalmente, o Direito Civil procede à interpretação e a aplicação das

normas relativas à prescrição.

No plano privado, por decorrência do fenômeno extintivo, com o passar do

tempo, quatro elementos restaram formulados, ao efeito de identificar-se-lhe a

presença. Tais circunstâncias materializaram-se na: a) existência de uma ação

exercitável, a cognominada actio nata; b) a inação do titular do direito de ação; c) a

manutenção de tal inércia por um determinado período de tempo e, por fim; d) a

inocorrência de ato ou fato juridicamente relevante, com capacidade para suspender ou

interromper o denominado curso prescricional. A tais requisitos, há de acrescentar-se a

não satisfação de obrigação correlata, dado caracterizar-se tal evento recíproco como

condição originária mediata da existência da atividade procedimental.

CÂMARA LEAL, Antônio Luís da. Da prescrição e da decadência: teoria geral do

direito civil, p. 4;

Contudo, tal exercício não decorre ou não se limita à vontade livre do titular do

direito. Na medida em que: Desde o momento que o titular do direito pode exigí-lo ou

defendê-lo, judicialmente, pondo em movimento a ação que o assegura, desde esse

instante começa a correr a prescrição desta, até se consumar pelo tempo, se a inércia

do titular se prolongar, continuamente, durante todo o período ou prazo fixado pela lei

como limite ao exercício da ação.

Veio o tempo, portanto, em seu transcurso, influir

nas conseqüências da vontade humana, tonalizando uma eventual inação como fator

determinante da perda de um direito.

Diante de tal perspectiva, é de anotar-se que, ao instituto originariamente

surgido como atividade associada à atuação do Pretor romano, marcada pela

possibilidade de atuação ou de inação por parte do titular do direito ao exercício de uma

ação, acrescentou-se a tal conteúdo, como fator necessário de delimitação, a condição

de uma fixação prévia do tempo para o exercício do próprio direito material em si.

Diz-se do próprio direito, na medida em que, àquela época, não se discernia,

ainda, a diversidade substancial entre o direito de ação e o próprio direito material a ser

exercitado. Tal circunstância, inclusive, restou consolidada pelo Código Civil de 1916,

na media em que tal diploma legal pautou-se pelas diretrizes da teoria civilista da ação.

Tal concepção teórica, à época, não via no direito ao exercício da prerrogativa

processual, nada mais do que o próprio direito material em movimento, grafando a

codificação civil revogada que: Art. 75. A todo direito corresponde uma ação que o

assegura. Entretanto, com o advento da nova legislação civil codificada, restou alterada

tal concepção, a qual, diga-se de passagem, não mais materializa aquela concepção

teórica de base em relação à prescrição, por força da reconhecida autonomia do direito

processual civil.

Com a promulgação do novo código civil, por força da Lei nº 10.406, de 10 de

janeiro de 2002, prevaleceu, na esfera do próprio direito privado comum, a concepção

que reconhece na prescrição o móvel extintivo do direito eventualmente não exercitado

pelo seu titular. Diz o art. 189 do Código Civil em vigor que: Art. 189. Violado o direito,

26 LEAL. L. da C. Obra citada, p.11-12.

nasce para o titular a pretensão, a qual se extingue, pela prescrição, nos prazos a que

aludem os arts. 205 e 206.

Firma-se, portanto, um vínculo estrito entre o direito material e a possibilidade

processual de exercitá-lo num prazo determinado, reconhecendo-se esferas distintas de

efeito regulador no que tange ao direito material de fundo e o direito processual de

asseguramento de sua efetividade, ante à eventual lesão ou ameaça de lesão a tal

acervo jurídico.

Entretanto, no que se refere à esfera do Direito Público, a inadequação das

visões estruturadas a partir, primordialmente, da concepção romana, veio modificar o

sentido até então atribuído às duas esferas básicas de regulação social, afastando-se

daquela estrita dicotomia na qual tudo se situava ou no âmbito do Direito Público, ou no

âmbito do Direito Privado, mormente porque:

(...) a precariedade e as dificuldades em precisar-se o que se deva entender por

‘direito público’ e por ‘direito privado’, ainda como conteúdo histórico, resultam na

insustentabilidade das teorias até agora elaboradas, em virtude da evolução dos

conceitos jurídicos e da constante remodelação por que passa a ciência e a técnica de

agrupamento e apreensão de relações de vida pelas normas de direito.

Ademais, o fenômeno da publicização das relações privadas, em razão da

concepção contemporânea de que a Constituição se sobrepôs ao Código Civil como

núcleo do sistema, gerou significativa mudança de rumos. Tanto é assim que, no dizer

de PIETRO PERLEINGIERI:

Numerosas leis especiais têm disciplinado, embora de modo fragmentado e por vezes

incoerente, setores relevantes. O Código Civil certamente perdeu a centralidade de

outrora. O papel unificador do sistema, tanto nos seus aspectos mais tradicionalmente

civilísticos quanto naqueles de relevância publicista, é desempenhado de maneira cada

vez mais incisiva pelo Texto Constitucional.

Ante tais circunstâncias, não só passou-se a admitir a constitucionalização de

muitas relações até então regradas exclusivamente por sistemas infraconstitucionais,

VILHENA, P. E. R. de Obra citada, p. 27;

PERLINGIERI, Pietro. Perfis do direito civil: introdução ao direito civil constitucional, p. 6;

como também, no que atine ao Direito Administrativo, passou-se a visualizá-lo como

uma espécie de direito público comum, a exemplo do papel que, por muito tempo,

houvera sido assumido pelo Direito Civil, no âmbito das relações configuradas pelo

direito privado.

Tanto é assim que, DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO

destaca que:

O Direito Administrativo, após quase dois séculos de evolução acompanhando as

grandes transformações sociais, econômicas e políticas ocorridas nesse período, não

pode ser mais considerado, como sublinhamos, um sistema derrogatório do direito

privado concernente às atividades administrativas do Estado, mas um sistema

ordinário, destinado a conciliar a prossecução do interesse público com a proteção dos

interesses individual, coletivo e difuso.

Por isso, o direito administrativo é hoje o direito comum do direito público, assim como

o direito civil é o direito comum do direito privado. É no direito administrativo que são

encontrados os princípios, conceitos e institutos fundamentais dos demais ramos do

direito público interno.

Por tais características, em especial no que se refere à assunção dessa

condição de regramento comum, à semelhança do que já ocorrera com o Direito Civil,

alguns dos institutos de aplicação geral aos ramos do Direito Privado, passaram a ser

recepcionados, na sua composição genérica, por parte do Direito Administrativo. De tal

sorte que, no dizer de CAIO TÁCITO:

O instituto jurídico da prescrição não se confina ao direito privado, sem embargo da

precedência histórica e da amplitude ontológica com que nele floresceu.

Também o direito público valoriza o decurso do ‘tempus’ como elemento tanto

aquisitivo como extintivo de direitos e obrigações.

Mesmo estando em seu nascedouro originariamente situado na esfera privada,

a prescrição passou a ser reconhecida, não só por decorrência da lei, mas em razão

das mutações estruturais do próprio sistema jurídico positivado, na esfera de outras

regulações, entre elas a do Direito Administrativo.

MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo, p. 40;

TÁCITO, Caio. Prescrição administrativa — comissão de valores mobiliários — inquérito

administrativo, p. 287;

Em razão de tais peculiariedades, passou a exigir-se, portanto, a modificação

da compreensão de tais fenômenos jurídicos, com a releitura e a renovação dos

pressupostos inerentes à sua interpretação, instaurando-se uma mutação de seu

significado, agora não mais limitado às lindes do direito privado. Tal concepção,

portanto, é que legitimou e legitima falar-se de uma prescrição administrativa.

1.6. DA DECADÊNCIA

Embora não se constitua no eixo central das indagações aqui procedidas, a

decadência, como fenômeno de marcante semelhança ao instituto da prescrição, exige,

ao menos de passagem, que se tenha uma noção razoável de seu conteúdo. Isto não

porque tal instituto resulte mais importante, ou de presença necessária ao fenômeno

prescricional, mas sim em razão de semelhanças relevantes entre ambos, como

também de eventuais efeitos oriundos de tal parecença. Tanto é assim que DIOGENS

GASPARINI

realça que:

A distinção entre prescrição e a decadência é relevante na medida em que a

prescrição somente pode ser alegada pelo interessado, enquanto o juiz pode decretar

de ofício a decadência do direito.

Como diferença entre esses institutos, cabe afirmar que o prazo prescricional pode ser

‘interrompido’ ou ‘suspenso’. O prazo decadencial, ao contrário, não se interrompe nem

se suspende.

Desse modo, vê-se, num rápido e superficial exame, que apesar de

semelhanças e de aproximações, em específico no que diz respeito à sua vocação

extintiva de direitos, prescrição e decadência caracterizam-se como fenômenos

diversos.

Enquanto na prescrição o direito material mantém-se íntegro, embora carente

de proteção, no caso da decadência é o direito material em-si que acaba por restar

extinto, mostrando-se, por conseqüência e sob determinada ótica, como fator jurídico de

maior lesividade ao acervo constituído pelo patrimônio jurídico do indivíduo atingido.

GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo, p. 753;

De qualquer modo pode-se reduzir o conjunto de diversidades entre os dois

institutos a partir de uma diretriz básica, qual seja, na decadência resulta extinto o

direito, na prescrição resulta extinta a ação. Nesta ótica, aliás, adverte PONTES DE

MIRANDA que:

Os prazos prescricionais servem à paz social e à segurança jurídica. Não destroem o

direito, que é; não cancelam, não apagam as pretensões; apenas, encobrindo a

eficácia da pretensão, atendem à conveniência de que não perdure por demasiado

tempo a exigibilidade ou a acionabilidade.

Diversa da prescrição, a decadência, portanto, restou também instituída e

lastreada no decurso do tempo, no fito de obstar o exercício de eventual direito por

parte de seu titular em razão de sua inação. Contudo, como já demonstrado, ao

contrário da prescrição, a decadência surge com a finalidade de atingir o direito em-si e

não a mera possibilidade de sua defesa, a partir da instauração de uma eventual sede

processual.

À semelhança da prescrição, a decadência também se associa a um dúplice

pressuposto. Materializando-se, por primeiro, pela inércia do titular do direito e, por

segundo, no inexorável decurso do tempo. Como já realçado, é instituto jurídico que

lesa e mata o direito em-si, e não o exercício da via processual necessária à sua

defesa. Esta é, portanto, a dicotomia essencial a ser destacada e que, por muitas

vezes, não restou bem compreendida pelos juristas, ao momento de aplicá-la,

primordialmente no que pertine ao Direito Administrativo.

A partir dessa breve compreensão prévia dos dois institutos extintivos

retromencionados, verifica-se que, independentemente das nuances específicas de

cada um, vislumbra-se, de imediato, o impacto que tais fenômenos possam vir a causar

ao acervo jurídico, tanto do Estado quanto do indivíduo. Deste modo, tais circunstâncias

encaminham e possibilitam múltiplas reflexões. Contudo, nenhuma delas nos parece

ser mais marcante do que a que se pode construir associada ao princípio da segurança

jurídica. Tal percepção dá-se a partir da idéia de que o Direito sem segurança é

32 MIRANDA, Francisco Cavalcanti Pontes de. Tratado de direito privado: parte geral, tomo VI,

p. 101;

estímulo à baderna, à arbitrariedade e á desordem, e, por conseqüência, origem de

incerteza, mal-estar e caos.

Ante tais dicotomias, consideradas as conseqüências oriundas de cada uma

das formas jurídicas em tela, não se mostra admissível à concomitância de prazos de

prescrição e de decadência, devendo-se verificar qual dos interesses materiais

prevalece. Entretanto, pode-se perceber, em razão da extensão do efeito promovido,

que os prazos decadenciais mais se aproximam da teleologia informadora do Direito

Público, na medida em que não podem ser suspensos, interrompidos, ou renunciados,

devendo o juiz reconhecê-los, de ofício, dada à relevância dos interesses que são por

eles visualizados. Entretanto, considerado o estágio atual da evolução das instituições

democráticas, não mais se pode olvidar que o administrado passou, de há muito, da

mera condição de servo à condição de titular de direitos fundamentais à sua existência

como cidadão e como pessoa, circunstâncias estas essenciais à própria existência de

um Estado Democrático de Direito.

Em presença de tal diversidade, nesta síntese restrita e preliminar, já é

possível, portanto, identificarem-se os seus traços essenciais, asseguradores das

feições próprias e inerentes a cada um dos institutos em cotejo. O primeiro diz respeito

ao fato de que a decadência visa à extinção do direito, enquanto a prescrição busca

atingir à ação que, em tese, lhe asseguraria eventual proteção invocada. Portanto,

enquanto a decadência se mostra como causa extintiva e imediata do direito a ser

invocado, a prescrição tem feição de causa mediata, porquanto o direito mantém-se

íntegro, só restando inviabilizada a ação para a sua defesa.

Por segundo, na medida em que a decadência nasce junto ao direito que virá a

eliminar, a prescrição exige a concomitância de uma violação ou ameaça de violação a

tal direito, circunstâncias das quais sua essência mostra-se dependente. É na

desconsideração lesiva ou potencialmente agressora da esfera jurídica do titular de

direito determinado que se inicia o prazo prescricional. Tal circunstância decorre do fato

corriqueiro de que só a partir da agressão, ou de sua potencial possibilidade, é que se

poderá esgrimir com a via processualizada de defesa ou contra-ataque.

Como terceira circunstância a ser destacada, manifesta-se o traço diferenciador

na diversidade primordial de conteúdo natural entre os dois institutos. A decadência

parte de uma suposição de não efetividade de um direito que, tendo nascido, não foi

exercitado no seu conteúdo possível por parte de seu titular. A prescrição, por seu

turno, assenta-se na percepção de um direito nascido e exercitado, mas que ao ser

agredido, ou ameaçado de agressão, não recebeu defesa, mantendo-se seu titular

inerte. Não se vê na decadência a inércia no exercício de sua defesa, mas a inação no

exercício do próprio direito em-si.

Na esfera do direito comum, portanto, a decadência em muito se assemelha à

prescrição, entretanto: O objeto da decadência [...] é o direito, que, por determinação da

lei ou da vontade do homem, já nasce subordinado à condição de exercício em limitado

lapso de tempo.

Em refletindo a respeito de tal circunstância, é ANTÔNIO LUÍS DA CÂMARA

LEAL quem bem explicita as feições da decadência, asseverando que:

(...) decadência é a extinção do direito pela inércia de seu titular, quando sua eficácia

foi, de origem, subordinada á condição de seu exercício dentro de um prazo prefixado,

e este se esgotou sem que esse exercício se tivesse verificado.

Posto que a inércia e o tempo sejam elementos comuns à decadência e à prescrição,

diferem, contudo, relativamente ao seu objeto e momento de atuação, por isso que, na

decadência, a inércia diz respeito ao exercício do direito e o tempo opera seus efeitos

desde o nascimento deste, ao passo que, na prescrição, a inércia diz respeito ao

exercício da ação e o tempo opera seus efeitos desde o nascimento desta, que, em

regra, é posterior ao nascimento do direito por ela protegido.

De qualquer modo, o que pode restar assentado, em sede de senso comum, é

o de que a prescrição extingue a ação, não o direito, enquanto que a decadência

extingue o direito. A extinção do direito dá-se pelo simples transcurso de um prazo que

a lei fixa para o exercício do direito material em-si. A extinção da ação dá-se pelo não

exercício do direito público subjetivo de invocar a tutela jurisdicional, a partir do

33 CÂMARA LEAL, A. L. da Obra citada, p. 105;

34 CÂMARA LEAL, A. L. da. Idem, p. 101;

momento em que, tendo sido lesado, ou ameaçado de lesão, o direito permanece sem

a defesa possível.

É de império que se perceba que, no âmbito do Direito Administrativo, há de ter-

se redobrada cautela. As concepções oriundas e elaboradas pelo Direito Privado e, em

especial, pelo Direito Civil, podem gerar perplexidades significativas. A exemplo de tal

perspectiva pode-se referir o pensamento de RAPHAEL PEIXOTO DE PAULA

MARQUES, o qual assevera que:

É noção cediça, pois, unanimemente proclamada por pensadores de melhor

suposição, que se configura impropriedade terminológica a atribuição da denominação

de prescrição administrativa à perda do direito de revisão da Administração dos seus

atos pelo decurso do tempo. A Administração tem, hospedada que está no princípio da

autotutela, o direito, pretensão e ação de direito material à decretação da invalidade

dos seus próprios atos administrativos. É, portanto, prazo decadencial.

Do cotejo da argumentação expendida pelo autor retro-referido, vê-se que ele

atribui ao ato administrativo à mesma condição de ato jurídico de natureza potestativa.

Ora, em presença de tal compreensão, duas conseqüências se poderia então retirar.

A primeira seria a de que o interesse público, por força da possibilidade de

restar inviabilizada a revisão de ato administrativo, em razão do decurso do tempo,

acabaria, como conseqüência prática, equiparado ao interesse privado, bastando que,

por inação, a simples não atuação da Administração desse causa para que o próprio

direito em-si acabasse por ser atingido, o que, por óbvio caracteriza, a nosso sentir,

grave equívoco.

Ademais, o que resulta singular, é que tal concepção conflita, em tese, com

dispositivos legais que se mantêm em vigor, tais como o grafado pelo art. 114 da Lei

Federal nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990

, no qual resta assentado que: Art. 114.

A administração deverá rever seus atos, a qualquer tempo, quando eivados de

ilegalidade, isso porque, como conteúdo da própria legislação: Art. 112. A prescrição é

de ordem pública, não podendo ser relevada pela administração. Portanto, caso a

MARQUES, Raphael Peixoto de Paula. O instituto da prescrição no direito

administrativo, p. 7;

36 Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da União.

autotutela seja vista como prerrogativa submetida a prazo decadencial, tais dispositivos

legais estariam em conflito direito com a visão doutrinária mencionada, o que, num

primeiro momento, afasta a plausibilidade do alegado pelo mencionado autor, sob pena

de admitir-mos revogação de regra legal por via atípica e, no mínimo, ilegal. Contudo,

tal perplexidade, mais à frente, há de receber exame adequado. De qualquer modo, o

que pode restar assentado é que as conseqüências retiradas de uma tal leitura

doutrinária, não se mostram seguras.

A segunda conseqüência diz com a percepção de um Direito Administrativo

com características de direito material privado, desconhecendo-se a específica

processualidade que caracteriza o Direito Administrativo. É consabido que, no exercício

do princípio da autotutela, a Administração Pública age de forma diversa do particular,

porquanto sua atuação tem conteúdo público e não privado. Ou seja, tratam-se de

modos de agir informados por conteúdos teleológicos completamente diversos, os quais

não podem restar confundidos pelo simples cotejo de eventuais resultados práticos.

Esse agir da Administração Pública, portanto, não se caracteriza como mera

busca de satisfação a um interesse particular da própria Administração Pública, mas

sim como uma atuação direcionada à satisfação de um interesse de natureza e

conteúdo públicos, visando não só preservar os interesses da coletividade como um

todo, mas, fundamentalmente, nos casos de afronta à legalidade, a busca da

recomposição da própria ordem jurídica agredida.

Em realidade, tal concepção doutrinária dá-se pela escolha de um referencial

que tal autor, indevidamente, generaliza, ao modo de tê-lo como sendo um parâmetro

central a guiar as indagações que venham a ocorrer em presença da inação da

Administração. Isso se torna compreensível na medida em que RAPHAEL PEIXOTO

DE PAULA MARQUES explicita que:

Cumpre salientar, preliminarmente, que o instituto da prescrição administrativa não se

confunde com o da prescrição civil e o da prescrição penal, pois estes se referem ao

âmbito judicial. Faz-se conveniente, pois conceituar o que venha a ser prescrição na

seara do direito civil para solidificar, então, o entendimento de que não se trata de

prescrição, mas sim de decadência administrativa.

MARQUES, R. P. de P. Obra citada, p. 5;

Ora, é exatamente em tal manifestação que se torna possível flagar a origem do

equívoco de tal concepção. O uso da conceitualística civil como fonte heurística de

significados para a compreensão do Direito Administrativo há de ser tomada com a

máxima cautela. Embora tais ramos do conhecimento jurídico não se constituam em

esferas absolutamente antagônicas e contraditórias, buscam interesses distintos e

constroem-se por prismas diversos. Ademais, embora a prescrição produza efeito direto

em relação ao direito de ação, não se há de confundir efeito com causa, porquanto a

prescrição é categoria de natureza e de conteúdo material, não sendo necessário ao

seu reconhecimento a instauração de uma via procedimentalizada. Vê-la, identificá-la, e

compreendê-la não exige, a título de pressuposto lógico de sua admissibilidade, a

presença de sede procedimentalizada.

Para que melhor se compreenda tal distinção, basta que se ouça PONTES DE

MIRANDA, o qual ensina que: a prescrição não atinge, ‘de regra’, somente a ação;

atinge a pretensão, cobrindo a eficácia da pretensão e, pois, do direito, quer quanto à

ação, quer quanto ao exercício do direito mediante cobrança direta (aliter, alegação de

compensação, que depois estudaremos), ou outra manifestação pretensional

. Por

este alerta, percebe-se então onde reside o equívoco apontado. Não há que se

confundir pretensão de direito material com pretensão de direito processual, as quais, à

evidência, tratam-se de circunstâncias e institutos jurídicos distintos. A pretensão

material está associada com os efeitos adstritos ao direito em decorrência de sua

própria natureza. A pretensão processual diz respeito a uma garantia externa ao direito

lesado ou ameaçado de lesão. Portanto, quando o titular de determinado direito não

age em presença de lesão a seu direito, isto não quer significar que, por força do

decurso do tempo, tenha ele decaído de tal direito, mas tão-somente que a pretensão

material corporificada pelo direito lesado não mais pode ser protegida.

Ademais, argumento invencível situa-se a partir de uma adequada

compreensão do fenômeno da decadência. Resulta inquestionável que, por força da

decadência, o direito material resta atingido em seu todo, desaparecendo. Ou seja, a

decadência atinge a prerrogativa e a pretensão material oriundas do direito em-si, e não

38 MIRANDA, F, C. P. de. Obra citada, p. 102.

simplesmente a sua possibilidade de proteção pela via da tutela jurisdicional. A

decadência atinge o direito em sua materialidade, em sua substância, em sua essência,

e não em seu exterior, em sua acidentalidade.

Diante de tal circunstância, como se poderia falar em decadência

administrativa, nos termos do acima mencionado. A uma eventual inação de um

determinado servidor público, na omissão da prática de um determinado ato submetido

às suas atribuições, estar-se-ia a atribuir duas conseqüências extintivas que a lei não

prevê, quais sejam: a admissão de que a Administração Pública teria retirada de sua

esfera de atuação a prerrogativa e o direito de anular ato ilegal de modo definitivo; e a

supressão da submissão da eventual controvérsia ao exame judicial. Por certo que tal

conclusão afronta a própria compreensão do sistema como um todo.

Importa destacar, portanto, que tal compreensão mostra-se problemática

exatamente pelo fato de pretender dar-se à prescrição administrativa as feições da

prescrição civil. Tal circunstância dá azo, portanto, a entendimentos discutíveis, deles

não escapando nem mesmo os seus mais renomados conhecedores. Como

comprovação de tais circunstâncias, basta que se examine o que diz, neste sentido,

HELY LOPES MEIRELLES, o qual refere que:

A ‘prescrição administrativa’ opera a preclusão da oportunidade de atuação do Poder

Público sobre a matéria sujeita à sua apreciação. Não se confunde com a prescrição

civil, nem estende seus efeitos às ações judiciais [...] pois é restrita à atividade ‘interna’

da Administração e se efetiva no prazo que a norma legal estabelecer.

Na mesma senda de reflexão, a nosso sentir, também se equivoca o renomado

mestre acima citado. A metafórica expressão: ‘preclusão da oportunidade’ remete a

questão ao espaço de uma processualidade própria do direito Administrativo, mas que

destoa do sentido específico daquilo que se pode entender como prescrição

administrativa. Ao que parece, a partir da compreensão imaginada por PONTES DE

MIRANDA é que se pode buscar um entendimento mais adequado. Em realidade nos

parece que é a partir da idéia de pretensão material e, neste caso, pretensão material

MEIRELLES, H. L. Obra citada, p.583;

administrativa, que se pode melhor delimitar a controvérsia. Para tanto, basta que se

tenha claro que:

Certamente, é preciso que exista a pretensão para que se dê a prescrição. O que

prescreve é a pretensão, ou a ação; se não existe uma, nem outra, nada há que

prescreva. Isso nos levaria a dizermos que só o titular da pretensão pode opor exceção

de prescrição; mas iríamos contra os fatos da vida e deixaríamos de atender a que há

três planos: o da existência, o da validade e o da eficácia: se o cômputo de tempo

mostra que a ação, ou a pretensão, se ‘existisse’, estaria prescrita, pode o juiz acolher

a exceção, antes mesmo de outro exame concernente à existência do fato jurídico ou

da validade do ato jurídico.

Ora, tais reflexões, embora sediadas na esfera do Direito Privado, servem para

auxiliar no aclarar do ponto em que se conforma o equívoco. Deste modo, há de ter-se

em conta que a inação da Administração Pública dá azo a uma perda de proteção à sua

pretensão de invalidar determinado ato, mas nunca a ponto de atingir ao próprio direito

da Administração Pública de atacar a ilegalidade encontrada e percebida.

Por isso que, ao tomarmos em conta a idéia de decadência, no âmbito do

Direito Administrativo, há de restar redobrada a cautela. O instituto da decadência,

quando utilizado e reconhecido na esfera do Direito Público, há de ser visualizado a

partir de uma perspectiva extremamente pontual e absolutamente distante da

compreensão que se lhe é dada pelo Direito Privado. Tal instituto deve restar sempre

marcado por inequívoca previsão legal, a qual, além de tudo, haverá de restar

submetida a critérios interpretativos próprios, no caso, do Direito Administrativo, com

atenção redobrada à necessidade de dar-se efetividade material e concreta aos

princípios que orientam e direcionam a Administração Pública, tanto na esfera

constitucional, quanto na esfera de sua regulação infraconstitucional.

Se no Direito Civil temos a possibilidade de acolher e de aceitar a supressão de

um direito por força do decurso do tempo e da inação de seu titular, tal não se dá, nem

se pode dar em relação à Administração Pública e aos direitos que integram o

patrimônio público de forma generalizada, com a singeleza com que ocorrem tais

eventos no âmbito do Direito Privado, porquanto, na esfera do Direito Público há um

MIRANDA, F. C. P.de. Obra citada, p. 112;

interesse que transcende a todo e qualquer interesse que não seja o próprio interesse

da sociedade em sua concepção mais ampla possível.

2. DA SEGURANÇA JURÍDICA

2.1. O PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA

A idéia de segurança jurídica, fundamentalmente, no âmbito do sistema jurídico

brasileiro, institui-se, por primeiro, como uma referência de conteúdo meramente

principiológico. Contudo a isto não se limita, dado que a partir da Constituição Federal e

do acervo de regulação legislada, de natureza infraconstitucional, tal princípio assume a

condição de paradigma — entre outros — da estrutura de regulação nacional.

De qualquer modo, resulta manifesto que tal princípio carece de uma

substancialização que o concretize junto à realidade vivenciada. Na interação complexa

das relações entre a Administração Pública e os administrados, qualquer atitude no

sentido de buscar a supressão de direitos inerentes a um desses pólos de imantação de

obrigações e de deveres na esfera jurídica, reclamam, ou melhor, exigem, no mínimo,

uma fundamentação apoiada em ações racionais justificadas por uma legitimação

conformada por um diálogo. Caso assim não seja, poderemos nos deparar com a

atuação do sistema jurídico em manifesta distonia com as regras mínimas de logicidade

e de eticidade exigíveis para tal ação.

Instituindo-se no ordenamento jurídico nacional, por primeiro, nos limites da

Constituição Federal, assume o princípio da segurança jurídica duas feições distintas.

Em seu preâmbulo, a Constituição Federal mostra-o sob a forma de valor. Já sob o

título dos direitos e garantias fundamentais, mostra-se integrado às garantias inerentes

ao Estado Democrático de Direito, materializando-se, nesse último espaço normativo,

pelo rol dos direitos e deveres individuais e coletivos.

Portanto, independentemente de tomá-lo por valor, ou por direito fundamental,

mostra-se o princípio da segurança jurídica como sustentáculo de qualquer asserção

associada à extinção ou inibição do exercício de direito, exigindo-se, entretanto, que as

razões para que se o faça estejam associadas à prova de que tais razões situam-se

numa articulação com os objetivos e os fundamentos da própria ordem jurídica como

um todo.

Só a partir de tais garantias, instituem-se às ordens social e estatal,

constituindo-se, em um primeiro plano, no tecido de regulação constitucional do Estado

e da sociedade brasileiras.

Tal ordem, num segundo momento e por derivação do estamento

constitucional, é explicitada pela rede complexa determinada pela legislação

infraconstitucional, de molde a garantir-se, em abstrato, a existência e a efetivação da

ordem jurídica nacional. Tal estrutura permite que o princípio da segurança jurídica

possa assumir a condição de fiadora formal dos interesses inerentes à sociedade

democrática, como fator imprescindível à existência efetiva do Estado Democrático de

Direito.

É manifesto que tal proteção traga ínsita em sua própria natureza constitutiva, a

idéia de segurança em si, dado que manifesta, de forma mediata, o afastamento de

qualquer espécie de fragilidade ou de incerteza, com o que assumem uma dimensão de

perfil axiológico

. Nesse sentido, explicita BONAVIDES que:

Os direitos representam por si certos bens, as garantias destinam-se a assegurar a

fruição desse bens; os direitos são principais, as garantias são acessórias e, muitas

delas, adjetivas (ainda que possam ser objeto de um regime constitucional

substantivo); os direitos permitem a realização das pessoas e inserem-se direta e

imediatamente, por isso, nas respectivas esferas jurídicas, as garantias só nelas se

projetam pelo nexo que possuem com os direitos; na acepção jusracionalista inicial, os

direitos 'declaram-se', as garantias 'estabelecem-se'.

Entretanto, não se pode olvidar que a certeza formal oriunda de um regime

constitucional, não afasta a incerteza oriunda de conflitos intersubjetivos. Ante as

alternativas de resolução das contendas pontuais, no campo concreto das dissidências

possíveis, ofertadas pelos titulares de interesses em confronto, só poderá ser

explicitada a solução do conflito a partir de uma decisão formada no âmbito de uma

unidade estruturada.

Para tanto, haver-se-á de observar-se, por primeiro, a dimensão dos limites

estabelecidos pela discussão, estando esta última conformada pela tarefa reflexiva a

ser empreendida no âmbito do sistema jurídico. Por segundo, a partir de tais fronteiras,

BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional, p. 484;

de modo a que se possa estabelecer, ante a um conteúdo restrito de soluções

conectadas às normas jurídicas, uma decisão juridicamente adequada, tal conjunto

normativo deverá estar atento à intenção diretiva firmada pelo princípio da segurança

jurídica, o qual servira como diretriz genérica de adequação.

No que atine ao acervo compacto e complexo corporificado pela legislação

infraconstitucional, a pretensão à segurança jurídica manifesta-se como o espaço mais

comum de garantia de certeza assegurada aos indivíduos para a realização de seus

interesses juridicamente protegidos. Tal acervo de regulação permite, a cada pessoa,

ter o conhecimento antecipado das eventuais conseqüências de seus atos, de modo

que todas as relações efetivadas sob a égide de uma norma jurídica, mostram-se

adequadas a tal estatuto de vigência prévia. Assegura-se, a partir de então, a cada um

que, mesmo com a alteração ou supressão da regra na qual se baseia a conduta

perpetrada, em nada restarão atingidos os efeitos pretendidos pela prática do ato

específico, isso por que:

A 'segurança jurídica' consiste no "conjunto de condições que tornam possível às

pessoas o conhecimento antecipado e reflexivo das conseqüências diretas de seus

atos e de seus fatos à luz da liberdade reconhecida". Uma importante condição da

segurança jurídica está na relativa certeza que os indivíduos tem de que as relações

realizadas sob o império de uma norma devem perdurar ainda quando tal norma seja

substituída.

Contudo, nem sempre o ordenamento jurídico infraconstitucional mostra-se

afinado com os preceitos de índole constitucional, o que gera, por diversas

circunstâncias, um choque manifesto em razão de diretrizes inconciliáveis plasmadas

nos dois espaços distintos de normatização.

Importa destacar, entretanto, que tal falta de conciliação, abstraídas às de

ofensa formal à estrutura do sistema, naquilo que caracteriza à sua funcionalidade pré-

ordenada, é produto de interpretações, resolvendo-se suas distonias por meio de

mecanismos estatuídos pelo próprio sistema, o qual estabelece técnicas decisionais

SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo, p. 373;

implicadas por ações legalmente previstas, tais como as de declaração de

inconstitucionalidade de determinado preceito legal.

Tal problemática então busca encontrar no sistema jurídico nacional,

mecanismos de solução de tais conflitos, os quais, contudo, refogem à órbita das

presentes indagações. De qualquer modo, importa destacar a supremacia do texto

constitucional, o que, de certa forma, nos permite intuir a prevalência do valor sobre a

regra. Valor, aqui, no sentido de um fundamento axiológico de conteúdo transcendental

e não meramente pragmático, de molde a possibilitar que se tenha o princípio de

segurança jurídica tanto como um valor-fim, quanto um valor-meio43.

Como conseqüência, verifica-se que o Estado Democrático de Direito assume

condição marcante em presença e por decorrência do princípio da segurança jurídica, o

qual, por força de sua própria natureza, resulta por institucionalizar-se. Isso não implica,

contudo, que, ante tal constatação, possamos simplesmente darmo-nos por satisfeitos,

deixando de indagarmos a respeito da conformação da mencionada segurança. Isso

porque importa questionar até que ponto: é o Estado Democrático de Direito o

pressuposto ou antecedente lógico do instituto da segurança jurídica? No mesmo

sentido, é relevante que se tenha claro a forma pela qual a segurança jurídica se

materializa, na medida em que de nada vale tal princípio sem a sua efetiva

concretização na esfera das relações jurídicas.

No plano internacional, muitas foram as iniciativas de assegurar ao homem um

mínimo de segurança. A Declaração da Virgínia de 12 de junho de 1776, em seus arts.

1º e 3º, estabelecem que: Todos os homens nascem igualmente livres e independentes,

têm direitos certos, essenciais e naturais dos quais não podem, pôr nenhum contrato,

privar nem despojar sua posteridade: tais são o direito de gozar a vida e a liberdade

com os meios de adquirir e possuir propriedades, de procurar obter a felicidade e a

segurança, e que: O governo é ou deve ser instituído para o bem comum, para a

proteção e segurança do povo, da nação ou da comunidade. Dos métodos ou formas, o

melhor será que se possa garantir, no mais alto grau, a felicidade e a segurança e o

que mais realmente resguarde contra o perigo de má administração.

REALE, Miguel. Teoria tridimensional do direito, p. 88;

No mesmo sentido, a Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão de, 26

de agosto de 1789, assevera, entre outros dispositivos, que: Art. 2.º A finalidade de toda

associação política é a conservação dos direitos naturais e imprescritíveis do homem.

Esses direitos são a liberdade, a prosperidade, a segurança e a resistência à opressão,

agregando, ainda, que: Art. 16.º A sociedade em que não esteja assegurada a garantia

dos direitos nem estabelecida a separação dos poderes não tem Constituição.

A Declaração Universal dos Direitos Humanos da Organização das Nações

Unidas (ONU), por seu turno, entre outros aspectos, estabelece que: Artigo VII - Todos

são iguais perante a lei e têm direito, sem qualquer distinção, a igual proteção da lei.

Todos têm direito a igual proteção contra qualquer discriminação que viole a presente

Declaração e contra qualquer incitamento a tal discriminação.

Do mesmo modo, a Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem,

aprovada na IX Conferência Internacional Americana, em Bogotá, em abril de 1948,

disciplina que: Artigo 5º - Toda pessoa tem direito à proteção da lei contra os ataques

abusivos à sua honra, à sua reputação e à sua vida particular e familiar; e: Artigo 18 -

Toda pessoa pode recorrer aos tribunais para fazer respeitar os seus direitos. Deve

poder contar, outrossim, com processo simples e breve, mediante o qual a justiça a

proteja contra atos de autoridade que violem, em seu prejuízo, qualquer dos direitos

fundamentais consagrados constitucionalmente. Da mesma forma, a Convenção para a

Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais determina que: Artigo

5.º Direito à liberdade e à segurança. Toda a pessoa tem direito à liberdade e

segurança. Ninguém pode ser privado da sua liberdade.

Como visto, muitas são as manifestações, no plano internacional, no sentido de

reconhecer ao homem, genericamente falando, entre outros direitos, o direito à

segurança jurídica.

De tal forma, resulta evidente que, tanto no plano externo, quanto no plano

interno da relação conflitiva inerente ao entrechoque entre a segurança jurídica e o

conjunto complexo de interesses tolerados pelo Estado Democrático de Direito, exsurge

a necessidade de uma certeza do direito, como faculdade ante ao fato dado de um

direito objetivamente positivado. Assim: (...) a segurança é um 'a priori' jurídico para os

cidadãos; e a certeza é a confiança do cidadão nas leis, que lhe permitem agir

eticamente, adotando condutas razoáveis e previsíveis, (...)44. De tal assertiva, retira-se

então que: segurança é fato, enquanto a certeza pode ser havida como valor, na

medida em que:

A segurança se traduz objetivamente (Direito objetivo 'a priori') através das normas e

instituições do sistema jurídico (como a norma agendi dos romanos). Já a certeza do

direito (como um 'posterius') se forma intelectivamente nos destinatários destas normas

e instituições (a 'facultas agendi', embora esta analogia não seja completa)

Em realidade, tais acepções não podem ser aceitas sem qualquer crítica. A

idéia de que a segurança jurídica decorre do direito como um efeito das leis vigentes

em um determinado momento histórico, sendo a certeza decorrente do conhecimento e

da valoração dessas leis 46, não se mostra como enunciado seguro por si só. Sabe-se,

mormente em países como o Brasil, que as leis necessariamente não são cumpridas

ante ao simples fato de estarem em vigor. Ademais, o mecanismo de explicitação de

sua existência, a partir da associação de sua certeza ao fenômeno do conhecimento de

sua vigência, como modo de justificação de tal estado, caracteriza-se como uma

afirmação desprovida da própria certeza invocada, dado tratar-se de um raciocínio

conformado em manifesto desacordo com a realidade vivenciada. Isso porque: A lei,

para a grande maioria da população, nas sociedades latino-americanas, é um dado de

pura abstração, inteiramente dissociado da realidade na qual imersa essa maioria. 47

Importa, e muito, que se afirme que em nada resta invalidada a percepção de

que a segurança jurídica depende da aplicação efetiva do Direito na expressão de sua

legalidade, na medida em que: (...) o Direito corresponde à exigência essencial e

MOTA DE SOUZA, Carlos Aurélio. Segurança jurídica e jurisprudência: um enfoque

filosófico-jurídico, p.26;

MOTA DE SOUZA, C. A. Idem, p.26-27;

MOTA DE SOUZA, C. A. Idem, ibidem;

GRAU, Eros Roberto. O direito posto e o direito pressuposto, p. 124;

indeclinável de uma convivência ordenada, pois nenhuma sociedade poderia subsistir

sem um mínimo de ordem, de direção e solidariedade. "48

É consabido que: (...) não há ninguém que não viva sob o Direito e que não seja

por ele constantemente afectado e dirigido. O homem nasce e cresce no seio da

comunidade e — à parte casos anormais — jamais se separa dela. Ora o Direito é um

elemento essencial da comunidade. Logo, inevitavelmente, afecta-nos e diz-nos

respeito. 49 Portanto, reconhecido e aceito o princípio da segurança jurídica como, no

mínimo, um pressuposto de garantia ao cidadão e ao próprio Estado, mostra-se

necessário que se compreenda em que consiste e como se efetiva a certeza de que tal

segurança emerge.

2.2. A CERTEZA

De início, há de asseverar-se que a certeza se mostra, para os fins das

presentes indagações, como um fenômeno cognitivo de natureza objetiva. Há de ser

caracterizada pela sua concretude, a qual permite a percepção de uma evidência que

afasta qualquer dúvida formal. Mostra-se indispensável realçar que muitas são as

formas de certeza. Contudo, tais qualificações refogem a órbita destes

questionamentos, na medida em que assumem um conteúdo de natureza

marcadamente filosófico e não jurídico.

CARLOS AURÉLIO MOTA DE SOUZA esclarece que: (...) Certeza é conceito

relativo a conhecimento e que há diferença evidente entre Segurança e Certeza. A

Segurança é objetiva, visível, publicada, está nas leis, nos sinais, e a própria Lei é um

sinal, pode-se dizer. Certeza é a confiança em algo que a segurança projeta em cada

um de nós: a Segurança externa nos dá Certeza interna. Se a lei diz que temos direitos,

estamos 'seguros'.50

REALE, Miguel. Lições preliminares de direito, p. 2;

ENGISCH, Karl. Introdução ao pensamento jurídico, p. 6;

MOTA DE SOUZA, C. A. Obra citada, p. 27;

A certeza, portanto, mostra-se, por primeiro, como uma garantia objetiva e

racionalmente fundada no conhecimento de uma verdade presumida, conhecimento

este que gera um sentido de segurança psíquica. Por isto, concomitantemente à

certeza psíquica, a certeza assume, também, a condição de uma garantia de natureza

subjetiva, possibilitando a geração de um sentido de estabilidade internalizado pelo

indivíduo. Em síntese: (...) a Certeza de um conhecimento pode vir pelo objeto ou pela

causa: pelo objeto, predomina a Razão; pela causa, predomina a Fé. Então, a Certeza

objetiva é mais razão do que vontade, enquanto a Certeza subjetiva é mais vontade do

que razão.51.

É vital, entretanto, que se entenda essa certeza como originária e justificada por

uma razão prática. Prática na medida em que ela assume a feição de uma forma

jurídica de garantia de resolução dos conflitos, pela instituição de possíveis relações

pacíficas entre os homens. A partir daí a certeza passa a corporificar um ente que se

institui como fiador da realização de um direito adequado à solução dos conflitos. Esses

vínculos adstritos à certeza, como elementos de composição da tecitura da segurança

jurídica, é que poderão atribuir à prescrição administrativa a capacidade de legitimação

necessária em presença de eventuais conflitos protagonizados pelos interesses da

Administração Pública, em confronto com os interesses do administrado.

Tomada, portanto, como elemento oriundo de uma reflexão informada por uma

razão prática, a certeza passa a vincular-se a outras formas ou sinais de compreensão.

Entre outros, à justiça. Não só como idéia, mas primordialmente como tarefa e como

expectativa possível. Por este modo então, a idéia de justiça assume uma vinculação

peculiar à constituição da certeza, concretizando-se, contudo, a partir dos limites

instituídos pela segurança jurídica. Tais limites, entretanto, não resultam de uma

determinação puramente lógica, mas de uma indeterminação a ser dissolvida pelo

processo histórico no qual o Direito se constitui cotidianamente.

MOTA DE SOUZA, C. A. Obra citada, p. 30;

2.3. SEGURANÇA JURÍDICA E JUSTIÇA

Fator fundamental a ser explicitado diz respeito à questão da justiça. Isto

porque mostra-se, no mínimo, incômodo que uma ordem jurídica válida, mas injusta,

possa prevalecer reivindicando a pretensão de paradigma de pacificação dos conflitos

emergentes de determinado espaço social. Contudo, a coexistência entre segurança e

justiça não pode restar limitada à exclusiva esfera da intencionalidade. Importa,

primordialmente que se explicite: qual seria o vínculo necessário entre segurança e

justiça?

É incontroverso que a segurança jurídica, enquanto valor, e enquanto norma,

não pode pretender instituir-se, mostrando-se alheia aos reflexos e aos efeitos práticos

oriundos de uma idéia de justiça. Contudo, a partir de tal constatação, de imediato

impõe-se a indagação relativa ao que se poderia ter como justo. Muitas foram as

concepções que pretenderam elucidar tal conteúdo, não se tendo logrado, ainda, a

concretização de um conceito universalmente aceito. Ademais, descambar para o

intento utópico de construção de um conceito de justiça, mostrar-se-ia, no mínimo,

como uma tarefa alheia aos limites da dogmática jurídica, deslocando-se para as teias e

para as armadilhas da filosofia, aduzindo-se a isso a circunstância, por demais

conhecida, de que, ao empreenderem suas buscas, nem mesmo os seus mais ilustres

cultores do Direito a lugar nenhum chegaram.

Diante de tal perplexidade, a idéia de valor assume uma condição mais

propícia. Isso porque, em assim procedendo, não se mostraria contraditório assumir-se

o conteúdo do princípio de segurança jurídica como um dos elementos da idéia de

justiça, enquanto valor. Alerte-se, entretanto, da inviabilidade da construção em reverso,

qual seja o conteúdo do princípio de justiça como um dos elementos de conformação da

idéia de segurança jurídica. Isso porque sendo a certeza jurídica a materialização do

princípio da segurança jurídica conformado pela percepção subjetiva de cada um,

estaríamos a gerar a possibilidade do surgimento de conflitos insolúveis, dado que se a

cada um fosse assegurado ter como adequado o seu conceito de segurança, a natural

conflituosidade dos interesses individuais, na maioria dos casos, permitiria a invocação

de tantos conceitos quantos fossem as partes em dissenso.

Ante tal perspectiva, surge então a necessidade de que se possa identificar os

requisitos mínimos e específicos de constituição daquilo que se constitui como

segurança jurídica. Nesse sentido, MOTA DE SOUZA explicita que temos duas ordens

de requisitos vocacionados a tal explicitação. Tratam-se de exigências de duas índoles

distintas, quais sejam: exigências objetivas e exigências subjetivas. As exigências

objetivas assumem uma dúplice tipologia, configurando-se como modos de correção de

natureza estrutural e de natureza funcional.

A correção estrutural: (...) é tarefa do Legislativo na formulação das normas: a

estrutura do ordenamento jurídico.52 A correção funcional: (...) está no campo da

negociação, da Administração e da Jurisdição, ou seja, no campo particular, na área

administrativa (Executivo) e na jurisdicional (Judiciário), respectivamente; refere-se ao

cumprimento do Direito por seus destinatários, e em especial pelos órgãos aplicadores

ou intérpretes do Direito.53

No que atine às exigências subjetivas, e aqui reside ponto a exigir profunda

reflexão, dado envolver critérios informados primacialmente por forte conteúdo de

subjetivação, é a garantia estrutural oriunda do sistema legal, encontrada na lei e na

sua aplicação, o referencial pressuposto de previsibilidade, na medida em que torne

possível aos cidadãos o conhecimento antecipado das conseqüências jurídicas de seus

atos. De modo que: No momento em que o sujeito se conscientiza plenamente do que

pode fazer, ou não, ele tem a 'certeza do direito'54.

Mas se a certeza jurídica, ao final de tudo, decorre da segurança jurídica, em

razão da estrutura do ordenamento jurídico na sua funcionalização, vinculando-se,

portanto, ao cumprimento do Direito por seus destinatários de modo geral, impõe-se

que a idéia de segurança jurídica assuma a conformação de um instituto de múltiplas

feições, no fito de impedir que da possibilidade de particularização individualizada de

MOTA DE SOUZA, C. A. Obra citada, p. 79;

MOTA DE SOUZA, C. A. Idem;

MOTA DE SOUZA, C. A. Idem, ibidem;

seu conteúdo, possibilite-se a escolha da conformação conceitual de tal garantia,

conforme o interesse pessoal de quem a venha invocar. Para tanto, mostra-se oportuno

que a segurança jurídica possa de ser vista, concomitantemente, como: um princípio;

como um valor; e como um direito.

2.4. SEGURANÇA JURÍDICA COMO PRINCÍPIO

A primeira questão que se impõe ao pretender-mos visualizar o instituto da

segurança jurídica como princípio, diz respeito à sua própria categorização como tal.

Desse modo, impõe-se indagar: de que modo, ou por que forma a segurança jurídica é

um princípio?

Como nexo intransponível à compreensão do indagado, importa,

preliminarmente, que se tenha claro o conteúdo da expressão princípio. NICOLA

ABBAGNANO refere, entre outras conceituações, que princípio é o: (...) ponto de

partida e fundamento de um processo qualquer.55 Já AURÉLIO BUARQUE DE

HOLLANDA FERREIRA assevera que princípio é o: (...) momento em que alguma coisa

tem origem; origem; começo, causa primária; elemento predominante na constituição de

um corpo orgânico; teoria; preceito; estréia; germe ...56.

Face tais parâmetros, pouco se esclarece a respeito da idéia da segurança

jurídica como princípio, embora possamos vislumbrar elementos indicativos da

possibilidade de que a segurança jurídica possa ser vista como tal. Entretanto, não se

pode negar que a assunção, por parte da idéia de segurança jurídica, da tonalidade de

fundamento e de preceito, em nada conflitaria tal instituto com as normas jurídicas

residentes, tanto na Constituição Federal, quanto no demais corpo normativo

infraconstitucional.

Diante de tal perspectiva, a idéia de segurança jurídica assumiria, na esteira de

tal delimitação, a mera condição de fator de operacionalização para a garantia da

ABBAGNANO, Nicola. Dicionário de filosofia, p. 792;

FERREIRA, Aurélio Buarque de Hollanda. Pequeno dicionário brasileiro da língua

portuguesa, p. 981;

certeza do direito. Assume, portanto, a condição de uma mera estrutura prévia, com

natureza de pressuposição de conteúdo explicitante, voltada a compreensão racional do

Direito, assumindo as feições de garantia vocacionada à pacificação dos conflitos. Isto,

contudo, não gera a garantia de que a segurança jurídica possa mostrar-se como a

diretriz capaz de possibilitar uma composição adequada dos conflitos.

Em razão de tais circunstâncias, a segurança jurídica, como valor, deve ser

tomada como ponto de partida, como um caminho passível de objetivação, voltada ao

fim da pacificação da sociedade, de modo que os contendores possam sentir-se

seguros, mesmo sendo protagonistas de um processo marcado pela indeterminação,

mas que busca descobrir, entre as múltiplas soluções implícitas que integram a ordem

jurídica positivada, a solução para o seu caso concreto através de uma segura escolha

de uma solução viável.

Por tal ótica, a indagação que, em seqüência, se apresenta, diz respeito à

possibilidade de ser a segurança jurídica um princípio jurídico. Tal questionamento, de

início, poderia parecer desnecessário, porquanto sendo a segurança qualificada de

jurídica, por decorrência lógica, em sendo-lhe reconhecida a condição de princípio, a

sua categorização de princípio jurídico resultaria como fator de mero reconhecimento

silogístico. Entretanto, a partir do momento em que se busca junto à dogmática o

conceito de princípio jurídico, percebe-se que tal justaposição de raciocínio não se

mostra tão evidente, ante à sua multifacetada compreensão.

CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO diz ser princípio jurídico um: (...)

mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental

que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o espírito e servindo de critério

para sua exata compreensão e inteligência, exatamente por definir a lógica e a

racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido

harmônico.57 Ora, diante de tal assertiva é de indagar-se: a segurança jurídica é

passível de ser entendida como um mandamento nuclear do sistema jurídico brasileiro?

Em assim se reconhecendo, o princípio da segurança define a lógica de tal sistema

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo, p. 450;

normativo? E, por fim, o princípio da segurança jurídica dá um sentido harmônico ao

ordenamento jurídico brasileiro?

Procedendo-se, tão-somente, por ora, de forma heurística, embora seja

necessário reconhecermos a abrangência e a natural indeterminação do conceito, o que

lhe gera manifesta imprecisão, não se pode negar, nessa ótica restrita, à segurança

jurídica, as feições de um princípio jurídico. Tal conclusão prévia encontra apoio no

próprio reconhecimento de tal condição, a partir de uma frágil leitura linear, por parte da

própria Constituição Federal, a qual o nomina, por primeiro, sob o prisma de valor

(preâmbulo da Constituição Federal), e, por segundo, como elemento conformador dos

direitos e garantias fundamentais (art. 5º, da Constituição Federal), permitindo a

possibilidade de que assim seja entendido.

Entretanto, a sua intelecção como princípio jurídico, a partir, tão-somente, do

pressuposto de que sua conformação como mandamento lógico-racional do sistema

normativo, com o poder vitalizador do sistema jurídico, dando-lhe sentido e harmonia,

mostra-se, no mínimo, como uma radicalização problemática. Isto porque tal visão

resulta ontológicamente estreita, na medida em que visualizar o princípio da segurança

jurídica como uma espécie de norma fundamental de legitimação e de fundação original

do próprio sistema, capaz de revogar eventuais normas positivas que com ele se

mostrassem incompatíveis, não lhe explica, nem lhe explicita a sua própria constituição

essencial, legitimando-se a partir de uma mera abstração oriunda da escolha procedida

pelo legislador constitucional.

HUMBERTO ÁVILA, por seu turno, assevera que os princípios: (...) são normas

imediatamente finalísticas, primariamente prospectivas e com pretensão de

complementariedade e de parcialidade, para cuja aplicação demandam uma avaliação

da correlação entre o estado de coisas a ser promovido e os efeitos decorrentes da

conduta havida como necessária à sua promoção.58 Também aqui se reforça a

percepção da segurança jurídica como princípio. Contudo, tal conceituação resulta

marcada pelo relevo dado à figura do aplicador, na medida em que, conforme a

tonalidade do conceito, submete-se a idéia de segurança jurídica a uma avaliação

ÁVILA, Humberto. Teoria dos princípios: da definição à aplicação dos princípios

jurídicos, p. 119;

prévia entre um conjunto de circunstâncias e os efeitos da adoção de tal princípio a

serem sopesados. Tal sopesamento, por óbvio, há de ser procedido pelo aplicador da

norma. A idéia de necessidade, por seu turno, decorre de uma opção historicamente

situada, o que pode vir a gerar um afastamento estratégico do preceito, com manifesta

lesão a intencionalidade do texto constitucional. Para que se visualize tal perplexidade,

bastaria que se indagasse, a partir de tal conceituação, quais seriam as justificativas

que indicam uma conduta necessária, com força suficiente para legitimar uma avaliação

de natureza correlativa.

Embora não se possa negar que, também nesse prisma, a idéia de segurança

jurídica assume a condição de princípio, submetê-lo ao pressuposto de uma avaliação

por parte de um eventual aplicador da norma, incumbido de proceder à mencionada

correlação, mostra-se, de imediato, como circunstância extremamente problemática, já

que a necessária valoração de efeitos decorrentes de uma conduta, tida por necessária,

resulta no deslocamento da indispensável racionalidade jurídica prática para um

particularismo de natureza política, o que pode gerar distorções ideológicas graves ao

próprio sistema normativo. Ou seja, a aplicação do princípio poderia restar submetida a

uma correlação de forças informadas por fatores alheios ao sistema normativo, mas

com forte grau de influência na seleção dos critérios tidos por adequados por parte de

tal aplicador e, eventualmente, a quem ele se encontra submetido59.

Já ROBERT ALEXY destaca, como ponto decisivo, a necessidade prévia que

se diferencie60, no âmbito das normas como gênero, as regras dos princípios. A partir

de tal diferenciação, deverá restar perfeitamente caracterizado o princípio como um

mero mandato de otimização, a ser cumprido a partir de um conjunto de possibilidades

demarcadas pela constatação da existência não só de regras, mas de princípios

opostos, afirmando que:

59 Em países como o Brasil, a força de influência de determinados grupos organizados,

mostra-se sempre como uma significativa influência no modo pelo qual a lei é interpretada, o

que, por certo, gera compreensões do sentido da lei conforme o interesse de tais grupos;

Importa destacar que ÁVILA não só reconhece a diferença entre regras e princípios,

como realça, no seu trabalho acima referido, tal distinção;

El punto decisivo para la distinción entre reglas y principios es que los 'principios' son

normas que ordenam que algo sea realizado en la mayor medida posible, dentro de las

posibilidades jurídicas y reales existentes. Por lo tanto, los principios son 'mandatos de

optimización, que están caracterizados por el hecho de que pueden ser cumplidos en

diferente grado y que la medida debida de su cumplimiento no sólo depende de las

posibilidades reales sino también de las juridicas. El ámbito de las posibilidades

jurídicas es determinado por los principios y reglas opuestos.

Na esteira de tal proposição, ROBERT ALEXY aproxima-se mais daquilo que se

mostra, sob o prisma de uma visão ônticamente informada, significativamente

adequado à configuração da idéia de segurança jurídica como princípio. Isto porque

ROBERT ALEXY não lhe limita a compreensão à esfera única do aplicador, aduzindo a

tal operação a necessária consideração às possibilidades reais de sua aplicação,

adstrito o seu cumprimento a outras esferas além da esfera jurídica tão-somente. Ou

seja, ROBERT ALEXY privilegia o sentido empírico e factual da norma a ser aplicada

em correlação à norma de sentido oposto, diante do caso concreto. Nessa senda,

então, o princípio da segurança jurídica deve ser aplicado em presença de duas

possibilidades. A possibilidade real e a possibilidade jurídica.

Como princípio, a segurança jurídica, além de assumir a condição de meio

estratégico para a consecução de otimização das soluções normativas vocacionadas à

resolução dos conflitos, limita tal ordenação não só à realidade e às possibilidades de

tal realidade, mas também às possibilidades de natureza jurídica. Ou seja, não se

afasta do jurídico em direção a outros sistemas de regulação, de modo a

descaracterizar o próprio princípio, mas, ao mesmo tempo, não desconsidera a

necessidade de sua justificação perante o mundo circundante62. Constrói-se a

segurança jurídica, na visão de ROBERT ALEXY, a partir de um processo dialético.

ALEXY, Robert. Teoria de los derechos fundamentales, p. 86;

"Não assumimos pura e simplesmente comportamentos aprendidos, sejam eles em

termos de respeito a normas éticas, sociais ou jurídicas da tradição, mas pedimos a sua

justificação. O homem não está diante da "realidade" como consciência "sem mundo", mas se

ergue por meio da construção articulada do seu corpo e dos seus instintos herdados sobre um

"mundo circundante", o qual ele, ao 'falar', transforma no 'seu mundo', articulado de modo

infinitamente mais rico, e que, apesar de tudo, futuramente, o cerca. Dizer que estamos no

'mundo' significa, pois, que estamos situados dentro de uma possibilidade infinitamente

atualizável:"In: FERRAZ, T. S. Obra citada, p. 4;

Entretanto, não se pode deixar de considerar que, em presença de conflitos

emergentes na sociedade, a regulação deverá estar apoiada em regulamentações com

força inafastável de obrigação intersubjetiva. Ou seja, os contendores devem ser

submetidos por um procedimento que, estrategicamente, seja capaz de compor as

posições contraditórias de modo idêntico, sem qualquer espécie de privilégio ou

benefício.

A mera oferta de um procedimento de natureza dialética não é capaz de suprir

as diferenças existentes entre os litigantes. Portanto, a atuação de cada um dos

contendores deve estar submetida a uma força de integração que conduza à

pacificação do litígio, observada a mais estrita igualdade. Agregado à primeira

condição, o litígio deverá ser deslocado para o interior de um sistema normativo,

previamente reconhecido intersubjetivamente pelos litigantes, com força coativa

suficiente para submetê-los em um mesmo nível e com as mesmas condições, qual

seja um sistema de coação baseado em um direito objetivo. Só assim o princípio da

segurança jurídica torna-se viável.

Em razão do acima apontado, percebe-se então que de nada resolve identificar-

se a existência, por exemplo, do princípio da prescritibilidade das sanções disciplinares,

na esfera do Direito Administrativo, sem que a Administração Pública e o servidor

público estejam submetidos a regras jurídicas positivadas.

De outra banda, RONALD DWORKIN manifesta serem princípios: (...) a un

estándar que há de ser observado, no porque favorezca o asegure una situación

económica, política o social que se considera deseable, sino porque es una exigencia

de la justicia, la equidad o alguna outra dimensión de la moralidad.63 Assevera, ainda,

que a distinção entre princípios jurídicos e normas jurídicas nasce de uma mera

distinção lógica, já que diferem na orientação que deles, respectivamente, decorre,

posto que as normas, ao contrário dos princípios são aplicadas de forma disjuntiva,

enquanto os princípios mostram-se adstritos a uma dimensão de peso e de importância

para o caso, dimensão esta a ser identificada pelo aplicador da norma64.

DWORKIN, Ronald. Los derechos en serio, p. 72;

DWORKIN, R. Idem, p. 75;

RONALD DWORKIN, portanto, padece dos mesmos equívocos acima

realçados. Desloca o princípio para esfera ética e submete-o a validação subjetiva do

aplicador, o qual se mostrara legitimado na medida em que se apóie em paradigmas

idealistas, tais como o referido pela expressão: desejável, circunstância esta que

poderá ser facilmente manipulada de forma ideológica, face a ambigüidade de tal

expressão. Há, em se seguindo tal concepção, portanto, o grave risco de legitimar-se

razões fundadas na relativização de conceitos não submetidos a uma crítica

intersubjetiva, privilegiando-se interesses individuais em detrimento de um

questionamento que faça àquele que invoca tal argumento demonstrar a

sustentabilidade de sua posição no âmbito de um ordenamento jurídico situado e

submetido a um Estado Democrático de Direito.

Por conseqüência, o centro ético-político a informar a aplicação do princípio da

segurança jurídica, deve estar adstrito não somente ao que é desejável, mas

fundamentalmente pela comprovação de que tal princípio está a otimizar o que a lei

estabelece de forma objetiva. Isto porque:

Uma ordem jurídica não pode limitar-se apenas a garantir que toda pessoa seja

reconhecida em seus direitos por todas as demais pessoas; o reconhecimento

recíproco dos direitos de cada um por todos os outros deve apoiar-se, além disso, em

leis legítimas que garantam a cada um liberdades iguais, de modo que a ‘liberdade do

arbítrio de cada um possa manter-se junto com a liberdade de todos’.

Ademais, no mesmo sentido do manifestado por HUMBERTO ÁVILA, e por

RONALD DWORKIN, vincula-se a idéia de princípio, entre outras circunstâncias, a um

ato de vontade do aplicador da norma, associando tal vontade a identificação de uma

dimensão de peso e de importância, por tal aplicador atribuídos a norma jurídica a ser

aplicada. A partir de tal valoração subjetiva individual, passa esta, a título de princípio, a

regular uma situação conflituosa sob o prisma daquilo que seria desejável. Portanto, a

idéia de segurança jurídica, também por tal ótica, pode assumir a condição de um

princípio jurídico, embora não se possa deixar de alertar para os riscos inerentes a tais

HABERMAS, Jürgen. Direito e democracia: entre facticidade e validade, volume I, p.

52;

perspectivas, na medida em que o desejável será o critério diretriz de tal escolha. Ante

tal perspectiva é de indagar-se: desejável para quem? E mesmo que se instituam

critérios éticos severos, como paradigmas de tal desejo, também há de indagar-se:

quem exercerá o controle e a fiscalização de tais critérios. Em sociedades periféricas

como é o caso do Brasil, sabe-se que tais controles, dependendo em face de quem

serão exercidos, tornam-se de compreensão flexível.

Entretanto, estamos, ainda, sem uma referência pacificadora da indagação ao

início proposta, qual seja a de ser, ou de não ser a idéia de segurança jurídica um

princípio jurídico. BELADIEZ ROJO pacifica tal dissenso ao afirmar que: Averiguar

cuáles son las ideas esenciales sobre las que se construye un ordenamiento constituye

una tarea más propia de filósofos que de juristas; prueba de ello es que la

determinación del fundamento del derecho siempre há dependido de las ideas

filosóficas de cada momento.66 De tal sorte, para MARGARITA BELADIEZ ROJO, os

princípios jurídicos nada mais são do que o indicativo dos valores jurídico-éticos de uma

comunidade, constituindo-se na base estrutural sobre a qual se constrói o ordenamento

jurídico. Para tanto, explicita que:

Ciertamente, los principios jurídicos constituyen la base o estructura sobre la que se

construye el ordenamiento, pero ello no quiere decir que esta estructura sea idéntica

en todos los sectores del mismo. Estas 'bases' del Derecho, puden tener una

naturaleza muy diferente según el sector concreto al que se refieran, siendo en el

conjunto de las mismas donde el Derecho se apoya. Por ello, sólo la consideración en

su conjunto de los distintos princípios jurídicos pude identificarse com 'los soportes

estructurales des sistema entero, no siendo predicable, en cambio, de cada uno de los

princípios que lo integram individualmente considerado. Por estas razones, considero

que 'princípios jurídicos', 'princípio del Derecho' y 'princípios generales del Derecho' no

son más que expresiones diferente que designam un fenómeno único: los valores

jurídico-éticos de una comunidad.

Mostrando-se como uma das bases estruturais do ordenamento jurídico,

parece-nos que a idéia de segurança jurídica, mormente em razão de seu sítio

constitucional, não encontra obstáculo a tê-la como um princípio do ordenamento

BELADIEZ ROJO, Margarita. Los principios jurídicos, p 17-18;

BELADIEZ ROJO, M. Obra citada, p 133;

jurídico brasileiro. Entretanto, tal compreensão, por si só, não se revela suficiente, dado

que a pretensão de supervalorar à vontade e a percepção do aplicador da norma,

transforma o ditame principiológico num mundo de sombras.

A nosso sentir, contudo, sua viabilidade resulta adequada dentro de limites.

Tomando-se em conta, conforme ROBERT ALEXY, o conjunto das possibilidades

jurídicas e reais inerentes ao ordenamento jurídico em que devem estar situados, tal

concepção deve ser acrescida do entendimento esposado por MARGARITA BELADIEZ

ROJO, qual seja a de compreendermos os princípios jurídicos também sob a feição de

valores jurídico-éticos de uma comunidade, culminando-se por associar estas duas

visões às leis legítimas que garantam a cada um liberdades iguais, de modo que a

‘liberdade do arbítrio de cada um possa manter-se junto com a liberdade de todos’, na

feliz expressão de JÜRGEN HABERMAS, conforme o acima mencionado.

Contudo, o reconhecimento do princípio da segurança jurídica, a partir do texto

constitucional, implica a necessidade de sua compreensão também sob outras duas

óticas distintas, quais sejam: segurança jurídica como valor, e segurança jurídica como

direito.

2.5. SEGURANÇA JURÍDICA COMO VALOR

Diz a Constituição Federal de 1988, em seu preâmbulo que:

Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembléia Nacional Constituinte

para instituir um Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício dos

direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o

desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade

fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida,

na ordem interna e internacional, com a solução pacífica das controvérsias,

promulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinte CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA

FEDERATIVA DO BRASIL.

(grifos nossos).

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro

de 1988, atualizada até a Emenda Constitucional nº 35, de 20.12.2001, 29ª edição. São Paulo:

Saraiva, 2002;

Da leitura do preâmbulo da constituição, percebe-se, de imediato, que tal

manifestação corporifica um conjunto de princípios destinados a orientar a

compreensão do texto constitucional em si, explicitando as diretrizes básicas da

constituição. ALEXANDRE DE MORAES esclarece que:

O preâmbulo de uma Constituição pode ser definido como documento de intenções do

diploma, e consiste em uma certidão de origem e legitimidade do novo texto e uma

proclamação de princípios que demonstra a ruptura com o ordenamento constitucional

anterior e o surgimento jurídico de um novo Estado. É de tradição em nosso Direito

Constitucional e nele devem constar os antecedentes e enquadramento histórico da

Constituição, bem como suas justificativas e seus grandes objetivos e finalidades.

Embora não faça parte do texto constitucional propriamente dito e, conseqüentemente,

não contenha normas constitucionais de valor jurídico autônomo, o preâmbulo não é

juridicamente irrelevante, uma vez que deve ser observado como elemento de

interpretação e integração dos diversos artigos que lhe seguem.

(...)

O preâmbulo constitui, portanto, um breve prólogo da Constituição e apresenta dois

objetivos básicos: explicitar o fundamento da legitimidade da nova ordem constitucional

e explicitar as grandes finalidades da nova Constituição.

(...)

O preâmbulo, portanto, por não ser norma constitucional, não poderá prevalecer contra

texto expresso da Constituição Federal, nem tampouco poderá ser paradigma

comparativo para declaração de inconstitucionalidade; porém, por traçar as diretrizes

políticas, filosóficas e ideológicas da Constituição, será uma de suas linhas mestras

interpretativas.

Mesmo não se caracterizando como norma constitucional, o preâmbulo formula

objetivos, explicita fundamentos e finalidades e traça diretrizes, conforme o acima

realçado, permitindo a identificação de uma concepção jurídica superior marcada por

forte conteúdo informativo.

Portanto, face tais assertivas grafadas pelo texto constitucional destacado,

resulta manifesto que, tanto os direitos, genericamente elencados, quanto a segurança

em sua feição de garantia generalizada, são instituídos a partir do pacto constitucional

nacional como valores supremos. Entretanto, a só afirmação formal da segurança e dos

direitos, na forma das espécies referidas, como valores supremos, muito pouco ou

quase nada delimita, já que o texto referido pressupõe uma sociedade ideal,

69 MORAES, Alexandre de. Constituição do Brasil interpretada e legislação

constitucional, p. 119;

caracterizada pela fraternidade, pela pluralidade e pela ausência de preconceitos. Ante

tal expectativa há de indagar-se: o valor da segurança jurídica decorre de qual

substrato?

Conforme explicita CARLOS AURÉLIO MOTA DE SOUZA

, a referência

constitucional aos valores por ela explicitados é caracterizada por: (...) tendências

axiológicas da Constituição: quando assegura 'valores superiores', a serem entendidos

além do que está escrito no texto constitucional, sob o prisma de algo que antecede e

transcende o próprio texto, devendo restarem garantidos pela consistência do

ordenamento jurídico, enquanto sistema normativo

Diante de tal referencial de consistência e de normatividade, CARLOS

AURÉLIO MOTA DE SOUZA vê no princípio da segurança jurídica três tonalidades

distintas, mas visceralmente associadas, na medida em que a reconhece como sendo:

um valor-meio, um valor necessário, e um valor adjetivo.

Como valor-meio, diz que a segurança jurídica: (...) resulta de um conjunto de

técnicas normativas dispostas a garantir a completude do sistema; ou seja, o

ordenamento jurídico tem, na Segurança, uma autocorreção, um corretivo dele próprio,

como 'meios predispostos para assegurar a observância, e, portanto, a conservação de

um determinado ordenamento constitucional'.

Como valor necessário, a segurança jurídica assume a condição de

pressuposto para: (...) a atuação dos valores que o ordenamento jurídico pretenda

realizar, em maior ou menor grau...

E, por fim, como valor adjetivo, na relação com os demais valores mencionados

pela Constituição, assevera que, sendo os demais valores identificados com condutas e

normas também valiosas, a segurança de sua realização decorre da sua qualidade de

MOTA DE SOUZA, C. A. Obra citada, p. 83;

MOTA DE SOUZA, C. A. Idem, p. 84;

MOTA DE SOUZA, C. A. Idem, ibidem;

também gerarem segurança.

Identifica no valor segurança, portanto, um sentido auto-

reflexivo.

Vê-se, então, que o princípio da segurança jurídica assume a condição de um

referencial de múltipla textura. Por primeiro, mostra a feição de uma referência de

conteúdo prático, auto-ajustada primordialmente ao sistema normativo constitucional.

Por segundo, assume, também, uma condição de necessariedade, a título de

pressuposto de efetivação de si próprio, corporificando, por decorrência, uma postura

autoreflexiva, da qual emanam efeitos em relação aos demais valores constitucionais,

como também em relação ao conjunto normativo que integra o sistema jurídico

nacional. E, por último, assume um conteúdo de integração aos demais valores,

visando atribuir-lhes um sentido de natureza compartilhada de sua própria essência

(segurança), de molde a matizar todo o sistema com o conteúdo de uma segurança em-

si. Tal segurança em-si, entretanto, não pode ser vista como uma mera ontologização

de um conceito, sob pena de transformar-se em mera referência de estrito cunho

formal, desprovida de qualquer efetividade.

Desse modo, essa segurança em-si passa e deve ser vista como a

radicalização oriunda do princípio que ela própria conforma, instituindo-se pela

possibilidade permanente de sua materialização em seu valor e na sua validade. Ou

seja, na medida em que o princípio torna-se presente, resulta afastada a possibilidade

de arbítrio. Portanto, vincular o princípio da segurança jurídica a uma avaliação

subjetiva de um eventual aplicador, ou ao ambígüo conceito de desejabilidade,

caracterizam-se como posturas de cunho fortemente reducionistas, capazes de impedir

a materialização do princípio na sua indispensável transcendentalidade.

Por tais circunstâncias, o princípio da segurança jurídica assume a condição de

substância originária e originante, no âmbito do sistema constitucional, mas que, por si

só, nada resolve ou impõe. Tão-somente propõe. Falta-lhe, por conseqüência, para o

efeito de assegurar-lhe um mínimo de concretude, identificar-se a existência, ou não, de

um sentido capaz de atribuir-lhe um significante com força suficiente para sustentar a

sua efetividade. Surge o impasse entre valor e sentido. Tal impasse só poderá restar

MOTA DE SOUZA, C. A. Idem, ibidem;

dissolvido na medida em que se estabeleça um diálogo homólogo entre os partícipes de

todos os eventuais conflitos, na singularidade de cada situação, de modo a construir-se,

a partir do princípio da segurança jurídica, uma solução fundada no mútuo

entendimento.

Ademais, diante de tal impasse há de indagar-se: valor e sentido põe-se em

que espécie de relação? Caso admitíssemos a possibilidade de mostrarem-se

excludentes, gerar-se-ia o paradoxo de uma contradição insuperável, na medida em

que estaríamos a reconhecer a existência da segurança jurídica como valor, mas, ao

mesmo tempo sem atribuir-lhe nenhum sentido.

Ora, ante a inexistência de um sentido prático, acarretaria tal pré-compreensão,

inexoravelmente, a dissolução do próprio sistema pela inaplicabilidade prática do

preceito, dado ser logicamente impossível imaginar-se um sistema jurídico

caracterizado pela insegurança. Por tais circunstâncias, a controvérsia há de assumir a

conformação de uma tarefa de natureza e vocação pragmáticas, marcada por uma

busca séria de justificação da segurança jurídica como valor gerador de sentido prático

e concreto do próprio sistema jurídico em-si.

Por isso, num primeiro passo de tal tarefa de elucidação, há de ter-se

redobrado cuidado em presença de singularidades agregadas numa associação de

complementaridade, com pretensão de prevalência para a solução de conflitos. A partir

de tais limites, correr-se-ia o risco de que, num processo autofágico, um sentido venha

a preponderar em relação a outros, a partir de escolhas marcadas por estrita

subjetivação, acabando, em conseqüência, por esvaziar alguns de seus conteúdos

possíveis. Tal esvaziamento decorre da impossibilidade concreta de imunização a

qualquer ideologia que se venha postar como vitoriosa, o que acabaria por inviabilizar o

princípio da segurança jurídica na sua própria singularidade, dissolvendo-o na incerteza

de sua conformação, a partir de interesses dissonantes. Em tais circunstâncias,

portanto, o princípio da segurança jurídica assumiria a mera condição de simulacro para

o efeito de legitimar, até mesmo, uma ordem de natureza antidemocrática.

Firmado o impasse, nos parece que só a partir da identificação e da delimitação

de conceitos prévios de valor e de sentido, numa ótica pragmática, é que poderíamos

construir uma intelecção consistente com o texto constitucional do qual tais referenciais

foram extraídos.

Até porque, muitas seriam as vertentes capazes de instrumentalizar um projeto

de desvelamento dos conteúdos adequados à delimitação de conceitos prévios de valor

e de sentido, e isto, por certo, nos levaria a um beco sem saída. Por isto, escolhida uma

orientação de justificação teórica, não se atina por quais critérios poder-se-ia questioná-

la, na medida em que a validade de tal orientação estaria situada num espaço ilimitado

de opções, bastando, para tanto, que assumisse um mero compromisso formal de

acatar os demais valores constitucionais e, em especial, o princípio democrático. Ou

seja, construir-se-ia uma autojustificação fundada em meras percepções subjetivadas

para eleição de um critério melhor, o que, por si só, demonstra a absoluta ausência de

legitimidade de tal via.

Nesse passo que surge a concepção de EROS ROBERTO GRAU, como via

possível de receber o acatamento de variável passível de universalização no estrito

espaço do aqui problematizado. Conforme tal jurista, há a: necessidade de um 'retorno

à moralidade', de uma 'eticização do direito',

. Contudo, ante a inexistência de uma

ética que possa ser universalizada, em razão da multiplicidade de particularismos na

compreensão e na percepção de tal fenômeno humano, poder-se-ia reconhecer na

ética dos princípios jurídicos o conteúdo adequado das formas jurídicas

Entretanto, a simples escolha de uma ética de princípios, por si só, nada

resolve, ante a ausência de um solo adequado à sua sedimentação, podendo dar causa

à sua diluição como critério, ante a singela inexistência de um mínimo de

operacionalidade de tal opção. Ante tal perspectiva, surge a concepção do discurso

jurídico como espaço mediador dos conflitos, plasmado por uma lógica operativa que

conduz: "(...) por força de seus pressupostos, à questão do comportamento recíproco e

correto dos "jogadores"

GRAU, E. R. Obra citada, p. 77;

GRAU, E. R., Idem, p. 78;

FERRAZ JR, T. S. Obra citada, p. X;

Importa destacar que o discurso jurídico, para o efeito de possibilitar a

efetivação de qualquer conteúdo de natureza ética, há de mostrar-se, antes de mais

nada, como um discurso racional e imparcial, marcado por forte distanciamento dos

interesses em conflito, de modo que:

A racionalidade do discurso jurídico não se localizaria nem nas soluções visadas

(racionalidade dos "fins" da ação), nem na programação monológica dos "meios"

(racionalidade formal dos instrumentos), mas no tratamento dialógico das alternativas,

caso em que temos um discurso que não se estrutura a partir de asserções 'certas', na

forma de regras e exceções, mas a partir de asserções 'dúbias', que permitem apenas

uma constância de problemas e uma necessidade de decisões, quando esses

problemas constituem conflitos. Vale dizer, um discurso que manipula, em princípio,

não "formas" (fixas, essenciais) e "matérias" (variáveis, contingentes), nem mesmo

"premissas" que ocorrem sempre, como componentes estruturais do decurso do

discurso, mas uma correlação funcional de questões e soluções de questões.

Desse modo, a partir de tal concepção, a perplexidade inicial resta

ultrapassada. A explicitação dos sentidos para a convocação de valores vocacionados à

fundamentação dos juízos jurídicos é incorporada, a partir de um discurso jurídico

racional, aos princípios jurídicos, já que: (...) a validade jurídica do juízo tem o sentido

'deontológico' de um comando, e não o sentido teleológico do que podemos alcançar

sob dadas circunstâncias no horizonte de nosso desejos;

Isto porque os: (...)

princípios são dotados de sentido deontológico; já os valores são dotados de significado

teleológico80.

Sendo assim, o princípio da segurança jurídica há de ser lido a partir de uma

lógica dos princípios jurídicos havidos como receptáculos de uma ética estruturada pelo

sistema constitucional brasileiro, no qual se situa o conteúdo de conformação

necessária à realização de uma justiça material, assegurada pela garantia de um

diálogo entre as eventuais partes em conflito, impedindo-se que, por múltiplas

circunstâncias possíveis, resulte privilegiado algum dos partícipes da discussão. O

próprio conceito de interesse público há de ser relido a partir de tal prisma. Na mesma

FERRAZ JR, T. S. Obra citada, p. 174;

GRAU, E. R. Obra citada, p. 79;

GRAU, E. R., Idem, ibidem, p. 78;

senda, a compreensão do fenômeno jurídico designado por prescrição administrativa

também há de ser compreendido a partir de tal referencial.

O princípio da segurança jurídica, como valor, assume, portanto, a condição de

invólucro de uma ética constitucionalmente construída. Tal ética, por seu turno, assume

a condição de regra prática a ser construída a partir do texto constitucional, aplicando-

se-a a partir de um discurso jurídico racional e dialógico, submetido, entre outras, à

regra do dever de prova, como centro ético-lógico81 da discussão, na medida em que:

se é assegurado ao partícipe dizer algo no arrimo de sua pretensão, de imediato surge-

lhe o dever de provar que o que diz não se mostra dissonante do sistema estruturado

pelo ordenamento jurídico positivo e, primordialmente, pela matriz constitucional.

Mas há de ter-se em conta que o princípio da segurança jurídica, como valor,

constrói-se a partir da sua inserção na ordem jurídica, não de forma isolada, mas junto

a outros valores, entre os quais o da justiça. A partir de tal somatório, tais valores

passam a integrar o sistema jurídico na sua composição essencial, culminando pelo

múnus de constituírem-se em legitimadores do Estado Democrático de Direito e da

própria ordem constitucional. Tanto é assim que, no dizer de LUÍS ROBERTO

BARROSO:

Num Estado Democrático de Direito, a ordem jurídica gravita em torno de dois valores

essenciais: a segurança e a justiça, tanto material como formal, prevêem-se diferentes

mecanismos, que vão da redistribuição de riquezas ao asseguramento do devido

processo legal. É para promovê-la que se defende a supremacia da Constituição, o

acesso ao Judiciário, o respeito a princípios como os da isonomia e o da retroação da

norma punitiva mais benéfica.

A segurança, por sua vez, encerra valores e bens jurídicos que não se esgotam na

mera preservação da integridade física do Estado e das pessoas. Abrigam-se em seu

conteúdo, ao contrário, conceitos fundamentais da vida civilizada, como a continuidade

das normas jurídicas, a estabilidade das situações constituídas e a certeza jurídica que

se estabelece sobre situações anteriormente controvertidas.

FERRAZ JR, T. S. Obra citada, p. 8;

82 BARROSO, Luís Roberto. Prescrição administrativa: autonomia do direito

administrativo e inaplicabilidade da regra geral do código civil, p. 116;

Nessa senda, resulta impossível que se possa conceber uma ordem jurídica

desprovida da diretriz valorativa emanada do princípio da segurança jurídica, mormente

pela circunstância de que, se no deslinde dos conflitos conformados entre particulares,

no âmbito de regulação privada, tal preceito resulta inafastável, muito mais importante

se mostra a sua presença em face de litígios nos quais a Administração Pública é uma

das partes em confronto.

2.6. SEGURANÇA JURÍDICA COMO DIREITO

É, também, a partir da Constituição Federal que se poderá, de início,

compreender-se o estatuto do princípio da segurança jurídica sob o prisma da

segurança como direito. Contudo, tal constatação implica que se identifique, por

primeiro, a natureza de tal direito.

Não parece haver dúvidas de que tal direito é, não só por expressa cristalização

constitucional, mas, fundamentalmente, pela natureza e extensão de sua esfera de

regulação, um direito fundamental. Mas o que é um direito fundamental?

Partindo da lição de Carl Schmitt, BONAVIDES explicita que os direitos fundamentais,

de início, identificam-se com todos:

(...) os direitos ou garantias nomeados e especificados no instrumento constitucional.

[...] os direitos fundamentais são aqueles direitos que receberam da Constituição um

grau mais elevado de garantia ou de segurança; ou são 'imutáveis (unabaenderliche)'

ou pelo menos de mudança 'dificultada '(erschwert)', a saber, direitos unicamente

alteráveis mediante lei de emenda à Constituição

. [...] do ponto de vista material, os

direitos fundamentais, segundo Schmitt, variam conforme a ideologia, a modalidade de

Estado, a espécie de valores e princípios que a Constituição consagra. Em suma, cada

Estado tem seus direitos fundamentais específicos.

BONAVIDES, Paulo. Obra citada, p. 515;

BONAVIDES, P., Idem, ibidem;

Tratam-se, portanto, de direitos que assumem feições diferenciadas no âmbito

de sua construção formal, estando diretamente associados ao texto constitucional e à

sua ideologia.

Ora, tomando-se em conta, por primeiro, que o princípio da segurança jurídica

integra o rol dos valores supremos que compõe um Estado Democrático, sendo critério

de localização elevada e, ao contrário dos direitos fundamentais em-si, assumindo

natureza imutável — salvo em caso desaparecimento do próprio Estado Democrático

de Direito, não resulta difícil identificar-se-o, também, como direito fundamental.

Contudo, tal exercício anteriormente levado a cabo, mostra-se desnecessário,

na medida em que o art. 5º Da Constituição Federal reconhece, de forma explicita, o

princípio da segurança jurídica como uma garantia fundamental.

Mas é José Afonso da Silva quem, numa visão de conteúdo marcada mais pela

percepção de tais direitos na ótica do indivíduo e não do sistema em si, esclarece que:

'Direitos fundamentais do homem [...] além de referir-se a princípios que resumem a

concepção de mundo e informam a ideologia política de cada ordenamento jurídico, é

reservada para designar, 'no nível do direito positivo', aquelas prerrogativas e

instituições que ele concretiza em garantias de uma convivência digna, livre e igual de

todas as pessoas. No qualificativo 'fundamentais' acha-se a indicação de que se trata

de situações jurídicas sem as quais a pessoa humana não se realiza, não convive e, às

vezes, nem mesmo sobrevive; fundamentais 'do homem' no sentido de que a todos,

por igual, devem ser, não apenas formalmente reconhecidos, mas concreta e

materialmente efetivados. Do 'homem', não como o macho da espécie, mas no sentido

de 'pessoa humana'. 'Direitos fundamentais do homem significa direitos fundamentais

da pessoa humana ou direitos humanos fundamentais.

Do já examinado, resta consolidado que, ao início, o princípio da segurança

jurídica constrói-se sob o solo de uma ética instituída pelo sistema constitucional

brasileiro, visando, primacialmente, a realização de uma justiça material. Ante tal

circunstância, contudo, criar-se-ia um vazio, na medida em que a segurança jurídica,

não mais como princípio, mas como direito, não resultasse explicitado de molde a

permitir a concretização de seu sentido prático. De tal sorte, corre-se o risco de que por

tal prisma acabaríamos por mantê-lo e reconhecê-lo em sua mera feição de idealidade,

SILVA, José Afonso da. Obra citada, p. 159;

limitando-se a ser, tão-somente, formalmente reconhecido, mas concreta e

materialmente não efetivado.

Da leitura do texto constitucional, bem como a partir de uma interpretação

sistemática do ordenamento jurídico nacional, verifica-se que tal não sucede. Nesse

desiderato, CARLOS AURÉLIO MOTA DE SOUZA esclarece e identifica a segurança

jurídica como direito, visualizando à sua formulação em três feições específicas. A

segurança jurídica na feição de garantia, a segurança jurídica com feição de tutela, e a

segurança jurídica com feições de proteção

Como garantia, mostra-se a segurança jurídica através de um conjunto

sistemático de normas de proteção social, política e jurídica, mediante: (...) imposições,

positivas ou negativas, aos órgãos do Poder Público, limitativas de sua conduta, para

assegurar a observância ou, no caso de violação, a reintegração dos direitos

fundamentais.

No que atine à percepção de sua formulação enquanto tutela, a segurança

jurídica concretiza-se a partir de:

(...) normas constitucionais que conferem, aos titulares dos direitos fundamentais,

meios, técnicas, instrumentos ou procedimentos para impor o respeito e a exigibilidade

de seus direitos. [...] não são um fim em si mesmas, mas instrumentos para a tutela de

um direito principal. [...] são instrumentais, porque servem de meio de obtenção das

vantagens e benefícios decorrentes dos direitos que visam garantir.[...] são autênticos

'direitos públicos subjetivos', no sentido da doutrina clássica, porque, efetivamente, são

concedidos pelas normas jurídicas constitucionais aos particulares para exigir o

respeito, a observância, o cumprimento dos direitos fundamentais em concreto,

importando, aí sim, imposições ao Poder Público de atuações ou vedações destinadas

a fazer valer os direitos garantidos.

Por fim, surge a segurança jurídica, em nível de direito fundamental, como

segurança de proteção específica, na medida em que delimita, entre outros, por

exemplo: a proteção ao consumidor (arts. 5º, inc. XXXII; 170, inc. V, da CF); ao meio

ambiente (arts. 170, inc. VI; 225, caput, da CF); à família (art. 226, caput, da CF); à

MOTA DE SOUZA, C. A. Obra citada, p. 85;

SILVA, J. A. da, Obra citada, p. 168;

SILVA, J. A. da. Idem, p. 169;

criança e ao adolescente (art. 227, caput, da CF); ao idoso (art. 230, caput, da CF), e

outros grupos, bens e interesses explicitados pelo texto constitucional. Há aqui,

portanto, a indicação dos caminhos necessários à positivação material da segurança

jurídica, formalizada através de regras vigentes e passíveis de assegurar sentido prático

e objetivo a tal princípio, sempre, por óbvio, nos termos e na forma da lei.

Por evidente, não se pode deixar de perceber que de tal conjunto de normas

institui-se, no âmbito do ordenamento jurídico brasileiro, como uma forma de

estabilidade, estruturalmente consolidada mediante direitos explicitados por positivação,

um sentido concreto de segurança, a qual, no caso, possui a especificidade de ser

jurídica.

Daí porque se mostra oportuno destacar o proclamado por CARLOS AURÉLIO

MOTA DE SOUZA, no sentido de que não se institua uma tendência de natureza

negativa para o efeito de situar: (...) no mesmo plano, sem ordem sistemática ou de

preferência, 'o todo' (segurança jurídica como totalidade) com as 'partes' (distintas

manifestações de segurança: legalidade, hierarquia normativa, irretroatividade,

publicidade, responsabilidade, proibição da arbitrariedade, etc).

, o que caracterizaria

evidente e inadequada assimetria. Portanto, em presença de tal desconformidade, há

de ser buscada uma solução a partir de uma visão que promova a compreensão

pragmática do fenômeno jurídico, a qual deverá instrumentalizar-se a partir de um agir

reflexivo gerador de um questionamento crítico, para que só a partir de tal sítio

possamos obter a justificação das assertivas em conflito.

Para tanto, a via pragmática há de consolidar-se, entre outros aspectos, como

um caminho que põe à prova a sustentabilidade de cada asserção, delimitando a esfera

de cada interesse, cuja pretensão deverá sempre ser fundamentada no ordenamento

jurídico positivado. Ou seja, a segurança jurídica será instaurada a partir de um discurso

informado por um paradigma procedimentalista de natureza jurídica, permitindo a

consolidação de uma auto-compreensão prático-moral apoiada na Constituição Federal

e no conjunto de regulação infra-constitucional vigente.

MOTA DE SOUZA, C. A. Obra citada, p. 88;

Nesse sentido, a partir das referências concretizadas pelo ordenamento

jurídico, exsurgirá uma ordem seletiva e dimensionada em estamentos normativos

situados no âmbito de uma estruturação formal. A partir de tal estruturação dinâmica,

torna-se então permanentemente possível fazer migrar, para cada conflito pontualmente

considerado, a estrutura de ordenação da própria regulação convocada. Desse modo,

tal estruturação ordenada e voltada a uma pretensão de adequação à construção da

solução idealmente pretendida, dará causa, entre outros efeitos, à segurança jurídica

em sua feição concreta.

Desse modo, erige-se a segurança jurídica como um direito, não só a partir de

sua associação visceral com o texto constitucional, em seu conteúdo e em sua

ideologia, mas como meio de consolidação do ordenamento jurídico como um todo. Isto

porque a segurança jurídica visa assegurar, de forma concreta, o reconhecimento de

uma ética instituída pelo próprio sistema, de modo que o próprio ordenamento jurídico

positivado seja substancialmente apto a realizar uma justiça material. Portanto, a partir

de tais parâmetros normativos, a segurança jurídica não só passa a representar, mas

assume a condição efetiva de garantia, de proteção e de tutela.

Tanto é assim que, no âmbito do Direito Público, como de resto na esfera do

Direito Privado, a segurança jurídica, como direito, haverá de consolidar-se pela

conjugação harmoniosa das regras e princípios constitucionais com a demais estrutura

normativa infra-constitucional específica à disciplina de cada caso concreto. A partir de

tal referencial, por força de uma dinâmica com capacidade de fazer migrar, para cada

conflito pontualmente considerado, a estrutura de ordenação da própria regulação

convocada, possibilitar-se-á a construção da solução idealmente pretendida, dando

causa, entre outros efeitos, à segurança jurídica em sua feição concreta.

3. OS SENTIDOS DE TRANSCENDÊNCIA

3.1. PRESCRIÇÃO E VALOR JURÍDICO

A primeira indagação que se mostra necessária, diz respeito à própria idéia de

prescrição enquanto valor. De tal sorte, caso se admita a premissa de que a prescrição

é um valor, há de indagar-se que valor seria esse?Nessa senda, diz JOSÉ DE

OLIVEIRA ASCENSÃO

que:

A cultura surge-nos como realização de valores. O direito, realidade cultural, é

necessariamente sensível aos valores. Como? Alguns afirmam mesmo um valor

“direito”, mas não é muito fácil perceber esta metamorfose dum ser, normativo embora,

em valor.

Ficamos portanto nas posições correntes: há valores próprios do direito. E com isso

reencontramos a doutrina tradicional, que atribuía ao direito a função de realizar a

justiça e a segurança. Aqui temos dois valores jurídicos.

Diante de tal perspectiva há de indagar-se se a prescrição é um valor do direito.

Sendo valor jurídico, impõe-se perceber como ele se mostra ou atua, no âmbito de algo

que assume a condição de valor.

Partindo-se do locus em que se situa o fenômeno prescritivo, tem-se, como

primeira constatação, que a prescrição é instituto incrustrado na esfera da ordem

jurídica. De tal sorte, torna-se admissível que, em se tratando de instituto jurídico

associado à ordem, o valor que de imediato se mostra resulta compatível com a idéia

de segurança, a qual conduz, por decorrência de sua própria natureza, à condição de

possibilitadora da pacificação de eventuais conflitos a serem submetidos ao Direito. Isso

porque na desordem não há segurança.

De tal sorte que IRINEU PAZ DE LIMA

assevera que:

ASCENSÃO, José de Oliveira. O Direito: Introdução e Teoria Geral, Uma Perspectiva

Luso-Brasileira, p. 186;

LIMA, Irineu Paz de. A prescrição no direito administrativo, p. 183;

Na busca da preservação dos valores jurídicos e da paz social, emerge com enorme

importância o instituto da prescrição, como meio de impedir que controvérsias jurídicas

entre o Estado e os particulares, e/ou seus agentes, fiquem para sempre em aberto.

Assim, tem-se na estabilização das relações jurídicas entre os administrados e o Poder

Público, e entre este e os seus servidores, a justificativa da necessidade da existência

do Instituto da Prescrição no Direito Administrativo, mais conhecida na doutrina como

Prescrição Administrativa, com vistas à manutenção da segurança jurídica na

realização dos atos que os envolvam.

Assim resulta inequívoca a possibilidade de que se admita que a prescrição é

um valor jurídico, na medida em que este valor está situado numa ordem, ordem esta

que assume a função de garantir a segurança. Tal segurança, por seu turno, numa

relação de reciprocidade, está, em decorrência da própria ordem estatuída, limitada, ao

que, em razão da natureza essencial de fenômeno prescricional estar situado no tempo,

conjuga tal circunstância temporal ao anseio da garantia por segurança, possibilitando

então a estabilização dos conflitos. Por decorrência, em razão da estabilização dos

conflitos, impede-se a manutenção de um temor permanente decorrente da incerteza

das situações conflituosas não pacificadas.

Tanto é assim que a indesejada perspectiva da manutenção de uma situação

de instabilidade, decorrente de qualquer conflito não pacificado, pode então ser

afastada pela prescrição. O advento do fenômeno extintivo dá ao administrado e à

própria Administração Pública, a certeza de não mais temer tal instabilidade. Por

conseqüência, não mais se mostra presente a possibilidade da manutenção ilimitada do

conflito, o que, até o advento da prescrição, configurava o que se temia. Em razão de

tais circunstâncias, portanto, no âmbito da necessidade de uma sociedade confiante e

segura, a prescrição administrativa se mostra como um valor jurídico.

3.2. PRESCRIÇÃO E SACRIFÍCIO EM FAVOR DA ORDEM JURÍDICA

Admitida a idéia de prescrição como valor jurídico, nos termos do já realçado

acima, há de indagar-se da possibilidade de que o fenômeno prescritivo, mormente em

razão de sua natureza de conteúdo extintivo de pretensões juridicamente relevantes,

possa caracterizar um sacrifício.

Tal perspectiva de sacrifício, de início, decorre da idéia de que a extinção, entre

as suas possibilidades essenciais de resultado no mundo vivido, pode gerar a

supressão de algo. Ora, essa supressão estando situada no âmbito de uma relação de

conteúdo concomitantemente co-respectivo, poderá gerar um prejuízo a ser suportado

por alguém, com o concomitante surgimento de um benefício a outrem. Em razão de tal

conseqüência, àquele que, por decorrência do fenômeno prescritivo, acaba por ser

privado de um bem que até então integrava o seu patrimônio pessoal, assume, por

conseqüência, a condição de sacrificado.

Compulsando-se a significação de sacrifício, encontramos que sacrifício é:

Sacrifício, s.m. Oferta solene à divindade, em vítimas ou donativos; imolação de vítima

em holocausto; a morte de Cristo; a missa, privação de coisa apreciada; renúncia em

favor de outrem; abnegação; santo — : o sacrifício da missa.

Independentemente do fato de que tal idéia está mais associada a uma matriz

temática de sentido religioso do que jurídico tal concepção, qual seja de um sacrifício,

não se mostra desprovida de razoabilidade, porquanto a idéia de perda não se mostra

alheia ao mundo das relações disciplinadas pelo Direito. Tanto é assim que tal

circunstância recebe reconhecimento doutrinário por parte daqueles que estruturam

cientificamente a Ciência Jurídica.

Ante tal perspectiva, não se mostra difícil que se identifique e reconheça a

presença de tal temática no momento em que se passa a estudar o fenômeno da

prescrição. Tal reconhecimento de um sacrifício assume possibilidade de existência

quando é associado à supressão do direito de ação ao decurso do tempo, em razão da

inércia do titular do direito material em questão. A partir daí, configurando-se, nesse

limite temporal, como modo possível por incidência de força havida por natural, a perda

de um direito. Ou seja, da conjugação do decorrer do tempo em concomitância com a

inércia de um titular de um determinado direito, a prerrogativa de defesa ou de garantia

de uma pretensão juridicamente qualificada é sacrificada.

Nesse sentido, diz IRINEU PAZ DE LIMA

que:

FERREIRA, A. B. de H. Obra citada, p. 1078;

LIMA, Irineu Paz de. Obra citada, p. 184;

O instituto da prescrição está intimamente ligado ao fator tempo, pois o decurso deste

exerce importante influência sobre o mundo jurídico, razão maior para entender o

fenômeno como evento natural, que faz nascer ou desaparecer relações jurídicas.

Assim se configura como fato jurídico em que se adquire ou se extingue direito

subjetivo, em virtude do fluxo de tempo e da inércia do seu titular. Logo a prescrição

importa em sacrifício em favor da ordem jurídica, em face da necessidade de dar-

se segurança às relações jurídicas, pois, do contrário, estas seriam inseguras e

impossíveis de realização, se em qualquer tempo fosse lícito discutir fatos ou atos

ocorridos ao longo dos anos. (grifos nossos)

Contudo, esse sacrifício não se mostra de extensão ilimitada. Há de garantir-se

a preservação de uma proporcionalidade, porquanto o eventual sacrifício de um direito,

ou do próprio exercício da liberdade plena do indivíduo, na titularidade de seus

interesses, exige um limite. Tal limite, portanto, é estabelecido pela ordem jurídica.

Desse modo, tal limite oriundo da ordem jurídica só pode ser estabelecido a

partir de um princípio de proporcionalidade, de modo que assuma a condição de

instrumento capaz de disciplinar eventual sacrifício, tomando em conta todas as

circunstâncias que envolvem cada caso concreto. Ou seja, a proporção exigida há de

estar singularmente modulada pelas próprias circunstâncias em que se haverá de

reconhecer a existência do limite. Ademais, o limite não poderá decorrer de uma

perspectiva unilateral, mas sim a partir de um conjunto de peculiariedades inerentes ao

próprio conflito e às pessoas que o integram.

Tal proporção assume então a condição de um mecanismo associado à

estrutura fundamental do Direito, atuando, primordialmente, como uma referência

marcada pelos matizes de vocação hermenêutica. No âmbito do Direito Administrativo,

o exercício de tal proporcionalidade deverá visar, no fito de temperar a atuação da

Administração Pública, como também no que se refere à inafastável garantia de direitos

individuais titulados pelos administrados, a busca de um equilíbrio na solução do

conflito instaurado, assegurando-se, acima de qualquer outra circunstância, que

Administração e o administrado só possam agir nos contornos da ordem jurídica.

Tal perspectiva é instaurada, portanto, a partir de uma percepção marcada pelo

reconhecimento da necessidade de que o sacrifício a ser exigido de uma, ou de ambas

às partes em conflito, esteja informado por um critério de equilíbrio, tomando-se,

fundamentalmente, em conta, a idéia de proporcionalidade. Tal proporcionalidade,

portanto, assume a condição de critério de mediação e de harmonização dos valores

jurídicos em contraste, sob as feições de um agir interpretativo restrito, qual seja, nos

estritos confins delimitados pelo conteúdo da controvérsia. Tanto é assim que MATEUS

EDUARDO SIQUEIRA NUNES BERTONCINI

preleciona aduzindo que:

Ademais, o princípio da proporcionalidade assim como o da razoabilidade possuem

natureza instrumental, na medida em que são eles os critérios essenciais para a

orquestração dos princípios e regras do sistema jurídico, com vista à harmonia das

normas de determinado ordenamento normativo. A aplicação dos princípios da

proporcionalidade e da razoabilidade, portanto, não se restringe à atividade

administrativa, funcionando com critério essencial de hermenêutica.

Por isso a idéia de sacrifício de direito titulado pela Administração Pública ou

pelo administrado, por força da prescrição, não se mostra inadequada ou desprovida de

sentido. Embora por força de tal instituto extintivo o direito não reste eliminado, a ação

que possa, eventualmente, garantir-lhe o exercício é suprimida, sacrificando-se

portanto, por via mediata o próprio direito. Nisso se localizaria, por conseqüência, a

idéia de sacrifício, em favor, primordialmente, da ordem jurídica.

Tal compreensão resulta relevante, porquanto a idéia de perda sempre

mostrou-se, em sua associação direta ao ser humano, como algo passível de um

sentimento de dor ou de perplexidade. No caso da prescrição administrativa, embora tal

fenômeno decorra da ordem jurídica instaurada como garantia, indubitavelmente o fato

do administrado, primordialmente, ver-se privado de mecanismo para a defesa de seus

interesses, assume a condição de supressão de prerrogativa que, tão-somente por

estar apoiada no ordenamento jurídico possível, passa a ser tolerada.

3.3. PRESCRIÇÃO COMO GARANTIA CRIADA PELA ORDEM JURÍDICA

Sendo a prescrição um valor que importa em um sacrifício em favor da ordem

jurídica, face à necessidade de dar-se segurança às relações jurídicas, configurando-

se, na sua generalidade, como a perda de um direito de ação atribuída a um titular, em

BERT0NCINI, Mateus Eduardo Siqueira Nunes. Princípios de direito administrativo brasileiro,

p. 174;

verdade, também, caracteriza-se como um fato que saneia as situações conflituosas

instauradas no seio da sociedade. Erige-se, portanto, como uma garantia.

Por força do fenômeno prescricional, a situação de conflito vê-se atingida, não

se mostrando mais possível a manutenção do estado de beligerância que ela qualifica e

alimenta, forçando-se, portanto, o restabelecimento da paz social e, de certo modo, da

segurança jurídica necessária à dinâmica quotidiana inerente à via dos grupamentos

sociais.

No caso da prescrição administrativa não é diverso. Dá-se o mesmo efeito de

feições pacificadoras, na medida em que ao impedir aos interessados de perpetuarem a

sua dissensão, limita-lhes, de forma definitiva, a sua atuação, alcançando-se um estado

de equilíbrio, no âmbito das relações jurídicas de natureza intersubjetiva. Desse modo:

(...) o fenômeno da prescrição administrativa produz fato sanatório capaz de impedir a

correção administrativa de atos, a formulação de pedidos ou interposição de recurso e o

exercício do poder de punir, após o decurso do tempo fixado pela norma atinente,

deixando os interessados despojados do direito de agir, (...)

Desse modo, a prescrição agora já não mais percebida a partir de uma

compreensão lastreada num possível sentido natural, porquanto situado numa esfera

de identificação marcadamente psíquica, como se dá na sua percepção como um

sacrifício, mas num sentido técnico-jurídico, atinge não só o direito de recorrer de

decisões administrativas, mas também de buscar, na via judicial, a garantia de exercício

de uma determinada prerrogativa ou interesse. Ou seja, consolida-se a partir de um

referencial concreto, material, conformado pelo Direito positivado.

Ora, tais feições decorrem da circunstância de que a prescrição é instituto de

ordem pública, não podendo, em tese, a Administração Pública deferir ou indeferir

algum pedido ofertado após o esgotamento do prazo firmado na lei. Tal conduta estaria

a agredir a ordem jurídica. Ou seja, cria-se, a partir da idéia de prescrição como

garantia da ordem jurídica, um sentido de estabilidade e de segurança garantidores das

LIMA, I. P. de. Obra citada, p. 187;

relações jurídicas, gerando-se um efeito capaz de propiciar a paz social. Tal

circunstância ocorre, primordialmente, porque, no dizer de CAIO TÁCITO

A ordem jurídica contempla entre seus pressupostos, a par da busca de justiça e da

eqüidade, os princípios da estabilidade e da segurança. O efeito do decurso de tempo

como fator de paz social, tranqüilizando as relações jurídicas pendentes, conduz a que

— salvo direitos imperecíveis por sua própria natureza, como os da personalidade —

as pretensões (e, por via de conseqüência as ações em que elas se possam exercitar)

tenham de regra, um limite temporal de exercício.

Portanto, a prescrição e, também, a prescrição administrativa, visam a

estabilidade e a segurança das relações sociais, produzindo, por conseqüência, efeitos

tranqüilizadores das relações jurídicas, ante ao limite temporal que estatuem para o

efeito das formulações das pretensões havidas por adequadas, tanto no que se refere

ao administrado, quanto também em relação à Administração Pública.

3.4. PRESCRIÇÃO COMO PRINCÍPIO INFORMADOR DO ORDENAMENTO

JURÍDICO

O fato de estar inserida no bojo do ordenamento jurídico, não assegura à

prescrição uma condição de instituto inerte, exigindo-se sempre à sua atuação a

presença imediata de um conflito e a pretensão de sua solução, nos termos do

consagrado por um determinado sistema jurídico positivo. Assume a prescrição,

também, a condição de diretriz retórica do próprio sistema em que está inserida. Diz-se

retórica, não no sentido de visualizá-la, tão-somente, como um meio de obter um

resultado a partir de sua adoção como uma premissa estática inerente a uma mera

condição de dado a ser considerado. Mas sim como elemento com capacidade de

informar um sentido e de estabelecer uma diretriz possibilitadora de uma melhor

adequação do sistema, sob a ótica de uma deontologia que se constrói a partir do

próprio instituto prescricional em si.

TÁCITO. C. Obra citada, p. 286-287;

Outro aspecto a destacar do fenômeno prescricional diz respeito a seu sentido

de princípio informador do próprio ordenamento jurídico. Tal perspectiva mostra-se

realizável porquanto não se pode negar, ou deixar de reconhecer que haja no fenômeno

prescricional uma relação de implicação mútua entre a prescrição em si e o próprio

ordenamento jurídico. Tal implicação dá-se a partir de um traço comum, qual seja a

necessidade de certeza. Se as relações reguladas pelo Direito Administrativo visam,

entre outros desideratos, alcançar um sentimento concreto de certeza, não se pode

olvidar que da prescrição administrativa, por força de sua incidência, decorre

sentimento idêntico.

Partindo-se de uma percepção marcada por um forte subjetivismo, a certeza

poderia mostrar-se um pouco distanciada, em sua substancialidade estrita, de um

fenômeno, tal como o prescricional, cuja característica marcante é a de estar associado

a uma força extintiva informada pela idéia de extinção pura e simples. Em tal forma de

extinção, como consabido, o convencimento decorre não de uma consensualidade

prévia obtida através de um processo argumentativo, mas simplesmente do mero

decurso do tempo qualificado pela lei. Contudo, procedendo-se a uma reflexão mais

particularizada a respeito de tal fenômeno, percebe-se a inexistência de qualquer

inadequação.

Buscando acolher a primordial idéia de estabilidade e garantia, a prescrição

administrativa e a certeza jurídica, mais do que completarem-se, constroem um sentido

de garantia e de ordem, protegendo às relações jurídicas e, por conseqüência, tanto

aos interesses da Administração Pública, quanto aos do administrado. Nesse sentido,

diz RAPHAEL PEIXOTO DE PAULA MARQUES

que:

No Direito Administrativo não é diferente, a prescrição é princípio informador de todo

ordenamento jurídico brasileiro, não admitindo incerteza nas relações reguladas pelo

direito. É regra geral de ordem pública, que se inscreve nos estatutos civis, comerciais

e penais, submetendo-se as relações jurídico-administrativas a tal postulado.

[...]

(...) a segurança jurídica é princípio basilar na salvaguarda da pacificidade e

estabilidade das relações jurídicas. Não é à toa que a segurança jurídica é base

fundamental do Estado de Direito; elevada que está ao altiplano axiológico.

MARQUES, R. P. de P, Obra citada, p. 3;

[...]

(...) a prescrição é regra geral em todos os campos do direito, sendo a

imprescritibilidade a exceção, dependendo, por tal excepcionalidade, de norma

expressa.

Do mesmo modo, entende RENATO SOBROSA CORDEIRO, que: A

prescrição, em qualquer área do direito, é princípio de ordem pública e objetiva

estabilizar as relações jurídicas. [...] A imprescritibilidade resulta imoral sob qualquer

aspecto na vida social, sendo exceção à regra geral do ordenamento jurídico brasileiro.

Sem a prescrição tudo seria permanente.

Não há como deixar de reconhecer que o instituto da prescrição administrativa,

enquanto objeto de formulação de um princípio acolhido pelo próprio sistema jurídico,

assume a condição de referencial ao ordenamento jurídico em sua totalidade.

No caso do Direito Administrativo e, por decorrência do próprio instituto a

prescrição administrativa, independentemente de sua destinação específica de caráter

extintivo, singularizada por cada regra situada no contexto de uma regulação específica,

pode ser assimilada como um modelo de interpretação funcionalizado, a fim de informar

o próprio ordenamento jurídico administrativo em si. Ou seja, a partir das normas

jurídicas que a estatuem, a prescrição administrativa retraduz os valores e os ideais

necessários à realização da estrutura normativa corporificada pelo Direito

Administrativo. Tal perspectiva resulta bem realçada por TÉRCIO SAMPAIO FERRAZ

JÚNIOR

na medida em que elucida tal circunstância, asseverando que:

Esse movimento contínuo, pelo qual o discurso da norma redimensiona novos valores

e ideologias e se retraduz em novos valores e nova ideologia, nos permite entender a

norma como ‘modelo’, caso em que o discurso da norma não é um ‘abstrato’ oposto à

‘realidade concreta’, mas está intimamente ligado com a sua ‘realizabilidade’. Esse

‘modelo’, ao manifestar aquele movimento, expressa uma temporalidade própria, que

não é necessariamente sucessiva e linear, mas caracteriza um permanente ‘renovar-se

e refazer-se das soluções normativas’, isto é, o tempo do discurso da norma tem, a

nosso ver, um caráter prospectivo, no sentido de um projeto que, lançado no futuro,

define significativamente o presente, outorgando (salvo exceções que ele mesmo se

encarrega de estabelecer, ainda que prospectivamente) ao passado um sentido.

FERRAZ Jr, T. S. Obra citada, p. 140 a 141;

Desse modo, a prescrição administrativa, não sua força de modelo, na sua

pretensão de realização da ordem jurídica e na força de seu ‘discurso’, assume a

condição de parâmetro informador da própria ordem jurídica em que se situa,

realizando-a.

4. A PRESCRIÇÃO: O MITO DA SANÇÃO

4.1. O MITO DO CASTIGO

Um, entre tantos outros possíveis, dos aspectos que qualificam a idéia de

prescrição, no âmbito do senso comum, diz respeito ao mito de seu conteúdo

sancionador como sendo o caráter mais expressivo de sua singularidade.

Visualiza-se, nas esferas alheias ao conhecimento jurídico dogmaticamente

sistematizado, que o fenômeno da prescrição constrói-se significativamente a partir de

uma espécie de castigo, o qual se mostra concretizado pela força de uma sanção.

Tal percepção dá-se a partir do desconhecimento de seu sentido interno em

contraste com as feições de sua concretização, gerando-se uma compreensão baseada

exclusivamente na aparência. Entretanto, a prescrição administrativa não há de reduzir-

se à sua mera aparência, evitando-se o equívoco de buscar representá-la, tão-somente,

em razão dos efeitos decorrentes de sua imediata atividade extintiva.

Mas não se pode negar que algum tipo de sanção há. Mas qual sanção seria

essa? Qual a sua natureza? Quais os seus limites? De início já se pode reconhecer

que, sem dúvida alguma, tal mito, na esfera do Direito Administrativo, construiu-se a

partir de leituras adstritas às sanções administrativas, entre às quais se isinuou a

prescrição.

Ademais, na construção da compreensão das sanções administrativas, a partir

de prejulgamentos apoiados, fundamentalmente, no Direito Penal, na medida em que

tal ramo do saber jurídico sempre se mostrou como síntese generalizadora daquilo que

se possa entender como um direito de punir foi o caminho que, muito mais do que

elucidar, mascarou o verdadeiro sentido do fenômeno extintivo.

Em face da perplexidade oriunda de tal atividade, o sistema jurídico

administrativo buscou disciplinar tal poder coercitivo, tomando em conta o conteúdo da

sua pretensão associada aos referenciais atinentes à idéia de crime. A partir de um

modelo postiço, passou a visualizar e a buscar os meios necessários à garantia da

disciplina. Visando, portanto, alcançar a higidez de seus quadros funcionais, apoiada

num ideal axiológicamente determinado por outros sentidos, a Administração Pública

buscou legitimar-se a punir àqueles que eventualmente se afastassem de tal

desiderato. Com tais paradigmas construiu e deu curso a um processo.

É consabido, entretanto, que a Administração Pública não se serve do processo

administrativo, tão-somente, para o efeito de controlar a conduta de seus servidores,

mas também para muitas outras atividades inerentes a seu agir finalístico e ordenador.

A respeito de tal peculiariedade, preleciona HELY LOPES MEIRELLES

100

que: O

processo administrativo é o gênero, que se reparte em várias espécies, dentre as quais

as mais freqüentes apresentam-se no processo disciplinar e no processo tributário ou

fiscal.

Em razão de tais circunstâncias, pelo fio condutor do meio necessário a

alcançar determinado fim, numa atitude de natureza estritamente epistemológica,

possibilita-se-nos então compreender que múltiplas podem ser as faces de uma sanção

na esfera do Direito Administrativo.

Contudo, é ROMEU FELIPE BACELLAR FILHO

101

que bem delimita as

circunstâncias que envolvem a prescrição administrativa, em sede do processo

administrativo disciplinar. Assevera tal doutrinador que a prescrição está voltada à tutela

do princípio da segurança jurídica, razão pela qual se integra aos ditames professados

pelo Estado Democrático de Direito, no fito de buscar estabilidade às relações jurídicas,

não admitindo a possibilidade de uma eterna possibilidade de aplicação de sanção a

um eventual administrado.

No dizer de ROMEU FELIPE BACELLAR FILHO

102

, a prescrição da pretensão

punitiva da Administração Pública resultou categorizada sob a garantia da

prescritibilidade, observada a excepcionalidade da pretensão de ressarcimento.

Ademais, destaca, a partir da leitura de posições doutrinárias que, de modo geral,

explicita, que caso inexista norma expressa há de ser buscada analogia, no seu sentido

100

MEIRELLES, Hely Lopes. Obra citada, p. 585;

101

BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Processo administrativo disciplinar, p. 379;

102

BACELLAR FILHO, R. F. Idem, p. 379;

de processo de revelação normas, com os paradigmas insculpidos pelo Direito Público,

concepção esta que resultou acolhida pelo Superior Tribunal de Justiça.

Entretanto, no que se refere à prescrição administrativa com incidência no

processo administrativo disciplinar, diz ROMEU FELIPE BACELLAR FILHO que:

Com efeito, no campo do processo administrativo disciplinar, não há necessidade de

se socorrer da analogia, porque a Lei 8112/90 submete a prazos prescricionais a

faculdade da Administração Pública Federal de aplicar sanções administrativas

disciplinares a seu servidores públicos.

103

Interessante destacar que, face ao não exercício do direito-dever de sancionar

atribuído à Administração Pública, CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO vê em tal

circunstância um efeito muito mais severo que o resultante do fenômeno prescricional.

Tal renomado doutrinador vê a ocorrência de decadência.

Ainda em relação ao decurso do tempo, em especial no que se refere à

prescrição administrativa do processo disciplinar, importa ter-se em conta de que a Lei

n. 8112/90 acolheu os princípios da celeridade e da oficialidade do processo

administrativo, circunstâncias essas que, de modo mediato, acabam por impor o

reconhecimento do princípio da prescritibilidade no âmbito do processo administrativo

disciplinar. Nesse sentido, diz ROMEU FELIPE BACELLAR FILHO

104

que:

A Lei 8112/90 privilegiou os princípios da celeridade do processo administrativo e da

oficialidade. Se, de um lado, o art. 142, § 3º, fixa hipótese de interrupção da prescrição

por instauração do processo administrativo disciplinar – “A abertura de sindicância ou a

instauração de processo disciplinar interrompe a prescrição, até a decisão final

proferida por autoridade competente’, o art. 152 estabelece prazo fatal para a sua

conclusão – “o prazo para a conclusão do processo disciplinar não excederá 60

(sessenta) dias, contados da data de publicação do ato que constitui a comissão,

admitida a sua prorrogação, por igual prazo, quando as circunstâncias o exigirem.

[...]

Afinal, se a instauração de processo administrativo disciplinar interrompesse

eternamente a contagem do prazo prescricional, não haveria proteção alguma à

segurança e estabilidade das relações jurídicas. Como na tese da imprescritibilidade, o

temor da sanção pairaria, indefinidamente, sobre o infrator da norma.

103

BACELLAR FILHO, R. F. Obra citada, p. 382;

104

BACELLAR FILHO, R. F. Idem, p. 386 e 388;

Circunstância relevante deu-se com a promulgação da Lei nº 9.873/99, a qual

determinou, nos termos de seu artigo 1º que a pretensão punitiva da Administração

Pública Federal, nos estritos termos que tal regramento estabelece, prescreve em cinco

anos, fixando, portanto, com caráter de generalidade, o prazo prescricional

administrativo para tal espécie. Em razão disso, diz ROMEU FELIPE BACELLAR

FILHO

105

que:

A previsão legal vem reconhecer o que a doutrina e jurisprudência já postulavam:

fixação, em caráter geral, do prazo de prescrição qüinqüenal para o exercício da

pretensão punitiva da Administração Pública. A Lei 9873/99 em nada inovou nesse

aspecto, apenas conferiu maior certeza jurídica às situações jurídicas, antes na

dependência do recurso à analogia. De todas as formas, o art. 1º, da Lei 9873/99 não

se aplica, no processo administrativo disciplinar, diante de regra expressa da Lei

8112/90 regulando a pretensão disciplinar.

Firme em tal assertiva, pode-se constatar então que o fenômeno prescricional,

a cada momento, assume as feições de um instituto marcado por uma sólida vocação

de garantia à segurança jurídica, passando a figurar, por decorrência de tal sentido,

entre uma das estruturas de configuração da base do próprio Estado Democrático de

Direito.

4.2. PRETENSÃO SACIONADORA, PRESCRIÇÃO E PROCESSO DISCIPLINAR

Não há dúvida alguma que, em presença de qualquer espécie de agressão ao

sistema jurídico administrativo, exsurge, como um poder-dever inerente à Administração

Pública, o direito de sancionar as condutas que eventualmente estejam a lesar a ordem

jurídica na sua especificidade.

Tal pretensão sacionadora, no que atine ao seu exercício no tempo, há de

resultar submetida a um limite. Tal limite decorre do fato que o ordenamento

constitucional impõe ao sistema normativo, como um todo, a sua submissão ao

princípio da prescritibilidade, sob a configuração de uma norma de conteúdo

generalizante. Diz-se que o princípio retro-referido assume as feições de norma geral e

105

BACELLAR FILHO, R. F. Obra citada, p. 389;

não de conteúdo absoluto, na medida em que o próprio regramento constitucional

estabelece, concomitantemente, regra disjuntiva de tal programa de regulação, nos

termos do art. 37, § 5º, da CF, no que se refere, contudo, de forma estrita, às ações de

ressarcimento ao erário.

Em face de tal perspectiva, portanto, poder-se-ia imaginar que o problema da

prescrição administrativa estaria solucionado, na medida em que, por força de tal

dispositivo constitucional, restaria assentado que a regra geral é a da prescritibilidade,

enquanto a exceção seria a imprescritibilidade, exigindo-se, por conseqüência, norma

expressa à identificá-la. Contudo, a solução não é tão singela assim.

Por primeiro, no que atine à pretensão sancionadora, ora aqui examinada,

impende que seja identificado o ilícito administrativo como categoria individual e

autônoma. Tal providência resulta necessária, na medida em que, em tema de

prescrição, a própria legislação vincula, em alguns regramentos legais, a prática ilícita

administrativa à prática ilícita criminosa.

Como exemplo de tal referência, pode-se indicar dois estatutos legais distintos,

contudo, com semelhante orientação. O primeiro, trata-se da Lei nº 8.112, de 11 de

dezembro de 1990, a qual dispõe sobre o regime jurídico dos Servidores Públicos Civis

da União, das autarquias e das fundações pública federais, dispondo, nos termos do

art. 142. § 2º, que: Os prazos de prescrição previstos na lei penal aplicam-se às

infrações disciplinares capituladas também como crime. O segundo, trata-se da Lei nº

9.873, de 23 de novembro de 1999, a qual estabelece prazo de prescrição para o

exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, direta e indireta, dando

outras providências, determinando, na forma de seu art. 1º, § 2º, que: Quando o fato

objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição reger-

se-á pelo prazo previsto na lei penal.

O ilícito, pelo ilícito em si, nada esclarece. Isto porque entre o ilícito penal e o

ilícito administrativo não há uma identidade irrestrita e absoluta.

Daí se afirmar que a necessidade de distinção entre o delito e a infração — e, pois,

entre pena e a sanção administrativa — decorre necessidade de se reconhecer a

existência ou — por que não dizer? — a inexistência de um direito penal administrativo

ou de um direito administrativo penal, ou ainda, em outra seara, de identificar um

específico direito administrativo sancionador constituído de um plexo de princípios e

normas a ele especialmente correlatos.

106

Em presença de tal controvérsia, qualquer dúvida resulta afastada ante a lição

de ROMEU FELIPE BACELLAR FILHO, o qual esclarece, com lógica inatacável, que:

(...) é curial evidenciar a autonomia do Direito Administrativo sancionatório em face do

Direito Penal. A questão é constitucional. Não haveria sentido na previsão constitucional

de linhas gerais de um regime administrativo sancionatório, se este não contasse com

fundamentos diversos do direito Penal.

107

Tal perspectiva decorre das inequívocas razões de que:

O Estado, através da Administração Pública, tem o poder-dever de apurar as

irregularidades relacionadas com o exercício de suas atividades. A apuração

compreende a apreciação do ilícito, a fixação dos limites da responsabilidade e, se for

o caso, a imposição e execução da sanção.

O Direito Administrativo Disciplinar cumpre, portanto, duas funções: de um lado, a

previsão de forma geral e abstrata dos fatos considerados ilícitos administrativos e as

respectivas sanções, de outro, as condições e os termos do movimento destinado à

averiguação, pela Administração, da prática por certo agente de determinado fato e a

correspondente reação.

Legítimo, por conseqüência, falar-se de um Direito Administrativo Disciplinar material

ou substancial e de um Direito Administrativo Disciplinar formal ou processual. São

duas faces da mesma unidade, ligados em uma ‘relação de mútua

complementariedade funcional’

108

Por isso, impende que, de imediato, se tenha claro que mesmo tendo a

legislação procedido à eventual vinculação de normas oriundas do Direito

Administrativo Disciplinar a normas que integram o acervo normativo do Direito Penal,

nos termos dos exemplos acima realçados, é insofismável reconhecer que o Direito

Administrativo Disciplinar possui autonomia e independência temática residentes na

Constituição Federal, na forma do grafado pelo seu artigo 5º, inciso LV, consolidando-

106

FERREIRA, Daniel. Sanções administrativas, p. 53 a 54;

107

BACELLAR FILHO, R. F. Obra citada, p. 34;

108

BACELLAR FILHO, R. F. Idem, p. 36;

se tal constatação a partir do momento em que a Constituição: (...) junge o conceito de

processo administrativo a litigantes e acusados, sob a égide do contraditório e da ampla

defesa com os meios e recursos a ela inerentes.

109

De imediato, verifica-se que os ilícitos penal e administrativo são espécies

distintas de um gênero comum, qual seja, o gênero das normas punitivas. Ademais,

outro aspecto que merece restar aclarado diz respeito ao fato de que a matriz de

legitimação de ambas as formas de punição, encontra-se situada na mesma matriz

punitiva estatal, a título de prerrogativa exclusiva do Estado. Contudo, tal circunstância

não induz que se trata de uma mesma categoria normativa, como também não visam e

nem buscam os mesmos resultados. Com relação à prescrição, também diversos se

mostram tais institutos.

Tecendo comentário a respeito da diversidade existente em relação à

prescrição conforme regulada pelos diversos campos do Direito, no caso entre o Direito

Administrativo, o Direito Civil, e o Direito Penal, o Ministro ILMAR GALVÃO, nos autos

do Recurso em Mandado de Segurança nº 21.562-7, em preciosa distinção, destaca

que:

Com efeito, são ontologicamente distintos os institutos da prescrição nos diversos

campos do direito.

Enquanto no cível corresponde a uma exceção do devedor, que tem por efeito extinguir

a ação do credor designada à efetivação da prescrição (de dar, de fazer e de não

fazer) objeto de seu crédito, no crime, implica a perda, pelo Estado, do direito-dever de

perseguir a punição do autor do delito. Por sua vez, a prescrição, no campo do direito

administrativo disciplinar, a nenhum dos dois institutos se afeiçoa por inteiro.

Trata-se de discrepâncias que se devem, naturalmente, à diversidade de natureza dos

objetivos colimados nas esferas jurídicas enfocadas.

Com efeito, enquanto nos domínios do cível tem-se em mira, de modo geral, como já

dito, compelir o devedor ao cumprimento de uma prestação de natureza patrimonial em

favor do credor; e ao passo que, no crime, o que se objetiva, precipuamente, é

submeter o criminosos a uma restrição em sua liberdade de ir e vir; na ordem

administrativa, nenhum comportamento concreto se pretende impor ao servidor faltoso,

inexistindo, de parte deste, possibilidade de opor-se físicamente à imposição da pena.

109

BACELLAR FILHO, R. F. Obra citada, p. 49;

Assim, conquanto exista, inegavelmente, alguma identidade entre os três institutos,

predominam os pontos de distinção, podendo-se indicar, entre outros, o fato de que, no

cível, a regra é que da prescrição só conhece o julgador quando provocado pela parte

interessada, enquanto no crime e no processo disciplinar, deve faze-lo de ofício; de

outra parte, se, no primeiro caso, a paralisação da ação, ou da execução, por inércia

atribuível ao credor, pode reabrir ensejo à prescrição, a requerimento da parte, nos

outros dois, a simples morosidade processual, ainda que imputável ao autor da ação, é

suficiente para extinguir o próprio direito de ver punido o agente ou de ver-se-lhe

aplicada a pena.

110

Portanto, segura a distinção existente entre as diversas formas que a prescrição

pode vir a assumir, na dependência estrita ao campo do direito em que se situam às

suas correspondentes normas. Ou seja, conforme o explicitado por DANIEL

FERREIRA: (...) temos para nós, então, que o ‘fator de discriminação entre os ilícitos

penal e administrativo está no específico regime jurídico a que se subordina a sanção

correspondente’.

111

Em presença de tais circunstâncias, impende, portanto, que se identifiquem os

elementos necessários à compreensão da prescrição administrativa da falta disciplinar.

De tal sorte, não se há de confundir as pretensões sancionadoras, buscando uma

identidade que não existe entre o Direito Administrativo sancionador e o Direito Penal.

Importa destacar que no caso do Direito Penal, pela própria estrutura protetiva

instaurada a partir da Constituição Federal, constata-se que as suas prescrições não

apresentam caráter geral, restando adstritas, de forma rígida e impossibilitadora de

110

Brasil Supremo Tribunal Federal. Recurso em Mandado de Segurança nº 21.562-7. Distrito

Federal. Relator: Ministro Ilmar Galvão. Recorrente: Jair Barbosa Martins. Recorrido: Ministro da Justiça.

Primeira Turma. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PUNIDO COM PENA DE SUSPENSÃO.

ACÓRDÃO QUE ANULOU O RESPECTIVO ATO, POR INCOMPETENCIA DA AUTORIDADE, MAS

DEIXOU DE PRONUNCIAR A PRESCRIÇÃO DA INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA, POR NÃO HAVER

SIDO OBJETO DO PEDIDO. Matéria cujo conhecimento independia de iniciativa do interessado.

Prescrição verificada, jà que o biênio fluiu após a decisão anulatória da punição, não restando espaço

temporal para julgamento do processo administrativo pela autoridade competente. Recurso provido à

unanimidade. Julgado em data de 12 de abril de 1994. Publicação: DJU, em 24 de junho de 1994.

Ementário: volume 1750-01, página 80. Decisão obtida junto ao site do Supremo Tribunal Federal:

www.stf.gov.br. Acesso em data de 22 de maio de 2003;

111

FERREIRA, Daniel. Obra citada, p. 60;

100

qualquer espécie de analogia, aos casos que a lei penal especifica. Nesse sentido, bem

esclarece CARLOS AUGUSTO DOS SANTOS FAIAS

112

ao afirmar que:

A respeito dessa dúvida emergente, as lições doutrinárias retroelencadas e, ainda, a

amostra das sucessivas decisões jurisprudenciais permitem concluir que a legislação

penal é Direito Especial que encerra natureza ‘excepcional’, porque abrange situações

que restringem a liberdade do indivíduo, contudo, sob esse enfoque, sem alcançar as

pessoas jurídicas. Ademais, embora apresentem a peculiariedade de serem levadas a

efeito em função da pena aplicada, as prescrições do Direito Penal não apresentam

caráter geral, restringem-se aos casos que especificam.

Entretanto, do próprio corpo de legislação que organiza e disciplina o Direito

Administrativo, percebe-se a existência de regras jurídicas que, ao visualizarem uma

identidade fática entre a falta disciplinar e, concomitantemente, um tipo penal, vinculam

tal semelhança de natureza, ao início, descritiva, ao efeito de transpor, no caso do

fenômeno prescricional, as diretrizes de regulação situadas no plano do regramento

administrativo para o território do Direito Penal.

Ademais, a sanção decorrente da falta administrativa pode ser revista a

qualquer tempo (art. 174, da Lei nº 8.112/1990), não se admitindo, contudo, de que de

eventual revisão da pena imposta, resulte agravamento da penalidade (art. 182,

parágrafo único, da Lei nº 8.112/1990),

113

circunstância essa inocorrente no Direito

Penal.

Outro aspecto a ser realçado diz respeito à autonomia da sanção administrativa

em relação à sanção penal. Em razão de tratarem-se de esferas normativas diversas, o

reconhecimento da prática delitiva, na esfera criminal, não implica em seu

reconhecimento na esfera administrativa. Tratam-se, portanto, de pretensões

112

FAIAS, C. A. dos S. Obra citada, p. 33;

113

Nesse passo preleciona ROMEU FELIPE BACELLAR FILHO que: A ‘reformatio in

pejus’ não pode ser admitida frente ao atual ordenamento jurídico constitucional. Em sede de

revisão do ‘processo disciplinar’, conforme já referido, há expressa vedação legal (parágrafo

único do art. 182 da Lei 8112/90). Com efeito, a garantia da ampla defesa não se compadece

com essa atitude arbitrária que, no passado, quando consentida, atuava como fator de

desestímulo às postulações recursais. Nos dias atuais, tratando-se de recurso, tolera-se ‘a

reforma em prejuízo’, quando a autoridade, fazendo antever a sua intenção, faculta ao recorrente

a oportunidade de nova manifestação sobre o agravamento pretendido. In: BACELLAR FILHO, R.

F. Obra citada, p. 321;

101

sancionadoras informadas por interesses e finalidades diversas, estando adstritas, tão-

somente, aos limites da lei, a qual regula cada caso concreto em sua especificidade.

Por fim, há de tomar-se em conta que os princípios que informam os

mecanismos processuais de aplicação das respectivas sanções são diversos. No que

se refere ao processo penal, vigora formalismo estrito, marcado pela permanente

possibilidade de anulação de seus atos, ante evidente desconsideração de suas formas

tidas por essenciais. Já no que atine ao processo administrativo disciplinar, vigora o

princípio do formalismo moderado, já que:

(...) o Estado Democrático de Direito enseja fórmula de equilíbrio entre a ordem

legítima e a ordem legal, entre o informal e o formal. A conciliação, em termos

processuais, importa não enquadrar o procedimento ou o processo administrativo

disciplinar na categoria estanque do formal, nem na categoria estanque do informal. O

formalismo moderado, como conseqüência da legalidade compreendida como

aplicação responsável e não automática da lei formal, acentua a ligação entre meios e

resultados que o instrumento processual objetiva resguardar.

O formalismo moderado exclui, por lógica, a corrente afirmação da possibilidade do

informalismo a favor do administrado. O informalismo é refutado não por ser a favor ou

contra o administrado, mas por não fornecer critérios objetivos de decisão.

114

Tomadas tais referências, pode-se então admitir que, na esfera do processo

administrativo disciplinar, a prescrição assume feições exclusivas, inclusive no que se

refere à sua força extintiva em relação a toda e qualquer sanção administrativa, não

havendo como não se ter como pacífica a compreensão de que o princípio da

prescritibilidade constitui-se como uma das regras retoras do direito brasileiro, inclusive

no que se refere à pretensão punitiva na esfera administrativa, independentemente de

sua previsão legal expressa

115

, Até porque, conforme destaca ODETE MEDAUAR: Se a

114

BACELLAR FILHO, R. F. Obra citada, p. 182 a 183;

115

Nesse sentido: Brasil. Supremo Tribunal Federal. Mandado de Segurança nº 20.069. Distrito

Federal. Relator: Ministro Cunha Peixoto. Julgamento: 24 de novembro de 1976. Órgão Julgador:

Tribunal Pleno. Publicação: DJU em data de 02 de setembro de 1977. ementário, volume 1068, página

118. RTJ, volume 84-03, página 773. FUNCIONÁRIO PÚBLICO. DEMISSAO. PRESCRIÇÃO DA

PRETENSAO PUNITIVA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, - A pretensão punitiva da Administração

Pública, no que diz respeito a faltas disciplinares não definidas também como crime, mas sujeitas à pena

de demissão, prescreve em quatro anos. Interpretação extensiva do inciso II, letra a, do artigo 213 do

Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União, cujo espírito é mais amplo do que a letra, e abarca,

102

constituição adotou o preceito da prescritibilidade de ilícitos que acarretam danos ao

erário, portanto, de graves conseqüências, evidente que prescrevem também todos os

demais ilícitos, destituídos dessas seqüelas, mas prejudiciais ao bom andamento dos

serviços.

116

Ademais, mostra-se importante que mais uma vez se reitere que, em razão de

tal princípio de prescritibilidade, no que atine a prescrição da pretensão punitiva da

Administração Pública, embora ao início se tenha considerado-a a partir das linhas

gerais delimitadas pelo Direito Penal, tal concepção não se mostra a mais adequada.

Tanto é assim que ODETE MEDAUAR manifesta haver diferenças significativas,

asseverando que:

As duas expressões aparecem quando se cuida da prescrição da pretensão punitiva da

Administração. Qual delas melhor expressa o sentido da prescrição no âmbito do poder

disciplinar?

Como bem pondera o Prof. Hélio Helene, ‘no Código Penal distingue-se a prescrição

antes de transitar em julgado a sentença e a prescrição depois de transitar em julgado

a sentença, que correspondem ... à extinção da ação penal e a extinção da

condenação, ambas reunidas hoje sob o nome de extinção da punibilidade. Há que se

atentar a que prescrição de penalidade disciplinar, depois de aplicada, só pode dar-se

em raríssimos casos, a bem dizer, em caso de desídia da Administração, hipótese que

não se pode ter como normal. Há como é óbvio, grande diferença entre aplicação da

pena, no Direito Penal e aplicação da pena disciplinar. Esta se exaure em atos

administrativos (portaria de suspensão, decreto de demissão, etc.) para cuja prática

não depende da presença do punido, nem do estabelecimento de relação processual

com ele. Portanto, o legislador brasileiro com a expressão ‘prescrição da falta

disciplinar’ quis abranger ambas as hipóteses: impossibilidade de aplicação de pena e

impossibilidade de execução de pena já aplicada, após o decurso do lapso

prescricional. Estabelece a lei a extinção da faculdade de aplicar penalidades, em

virtude do decurso do tempo.

117

sem limitação por omissão, todas as faltas, que não crimes, sujeitas à pena de demissão. Mandado de

Segurança concedido. Decisão obtida junto ao site do Supremo Tribunal Federal: www.stf.gov.br. Acesso

em data de 15 de setembro de 2004;

116

Importa destacar que o comando do art. 37, § 5º, da Constituição Federal de 1988,

delimitou como imprescritíveis, tão-somente às ações de ressarcimento, mas não as eventuais

sanções a serem aplicadas em razão de tais práticas lesivas ao erário;

117

MEDAUAR. Odete. Prescrição e administração pública, p. 85;

103

Poder-se-ia dizer até que há uma diferença de natureza ôntica entre o ilícito ou

infração administrativa e o ilícito ou a infração penal. Dá-se tal circunstância, a nosso

sentir, nem tanto pelo fato da pena, para o efeito de sua concretização, receber

tratamento diferenciado na esfera criminal e na esfera administrativa, dado que a

presença física do punido é essencial para o cumprimento da pena criminal, o que, no

âmbito administrativo, não há a mesma identidade de exigência, como realçado acima.

O ponto fulcral da diversidade está no fato de que nas lindes do Direito Penal

consolidou-se, por força de ditame legal expresso, dois espaços distintos de

possibilidade de prescrição da sanção penal, quais sejam o da pena em abstrato e o da

pena em concreto. No caso do Direito Administrativo, o que se torna visível é um

sentido de uniformidade na possibilidade prescricional. Ou seja, o decurso do tempo

impõe a impossibilidade do exercício do poder punitivo da Administração Pública no seu

todo. Ou seja, tanto na aplicação da sanção, quanto na sua execução, sem

diferenciação alguma em sua objetividade.

4.3. MOMENTO INICIAL DO PRAZO

Outro aspecto a ser melhor explicitado, de molde a demonstrar que a

pretendida semelhança guarda distinções substanciais, refere-se ao termo inicial da

prescrição administrativa em relação à prescrição criminal. De qualquer modo, de início,

importa que se alerte que não há como identificar ilícito penal com ilícito administrativo.

Mesmo que a lei, eventualmente, diga que: (...) os prazos de prescrição previstos na lei

penal aplicam-se às infrações disciplinares capituladas também como crime

118

, tratam-

se de ilícitos singularmente diversos.

Importa destacar que ilícito administrativo e ilícito penal, na sua constituição

essencial, não configuram ilícitos do mesmo gênero, dado que, no mínimo, se mostram

qualitativamente diversos. Ademais, tomando-se em conta o próprio conceito de

autoridade processante, não se há de confundir a autoridade administrativa com a

118

Art. 142, § 2º, da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, a qual dispõe sobre o

regime jurídico dos Servidores Públicos Civis da União, das autarquias e das fundações públicas

federais.

104

autoridade policial judiciária. Há, também, que se realçar que a sede materializada da

acusação mostra-se totalmente diversa, na medida em que, no mínimo, o processo

administrativo é o gênero do qual o inquérito policial é, sob um certo sentido, uma das

espécies.

Nessa senda, no que se refere ao prazo inicial de instauração do processo

disciplinar, importa delimitar se tal prazo inicia: à semelhança da lei penal, da data da

prática do ato; ou se inicia da data em que a autoridade responsável pela punição toma

ciência. Tal definição resulta de extrema importância, na medida em que o servidor que

tenha praticado um crime seria mais beneficiado que um servidor que praticou apenas

uma falta; no que se refere ao curso do prazo prescricional. Portanto, a utilização, como

dies a quo do prazo prescricional, como sendo o da data do fato, pode, em tese,

permitir o advento mais seguro da prescritibilidade da sanção, porquanto não

dependeria da ciência do fato por parte da autoridade administrativa, dado que, em

tese, entre a data do fato e o do seu conhecimento pela autoridade, poderão decorrer

dias, senão meses, até anos.

Face aos dois termos iniciais possíveis, ad argumentandum tantum, recolhe-se

que na doutrina tem preponderado como regra mais adequada à adstrita ao momento

do conhecimento do ato por parte da autoridade. Tal percepção dá-se sobretudo em

razão da necessidade permanente de preservar-se ao interesse público.

ODETE MEDAUAR, por seu turno, entende que:

A despeito da força dos argumentos de Cretella Júnior, vigora, na legislação em geral,

o sistema do conhecimento da falta. Pondere-se, em favor deste sistema, que as

condutas tipificadas como crime, de regra, revestem-se de caráter mais ostensivo que

as infrações disciplinares, havendo maior probabilidade de conhecimento na data em

que se consumaram. Além do mais, o próprio Código Penal, no art. 111, IV, prevê,

para crimes que podem permanecer ocultos por certo tempo, o curso do prazo

prescricional a partir da data do conhecimento do fato. Por outro lado como observa

Carlos S. de Barros Júnior, ‘não se pode cotejar ilícito penal e ilícito administrativo

disciplinar, como repressões de faltas mais ou menos graves, porquanto entre uma e

outra não há que estabelecer tal comparação quantitativa. Elas não configuram ilícito

do mesmo gênero, mais ou menos grave, mas, qualitativamente diferentes, de

natureza e fins diversos. E, ainda: os efeitos de uma condenação criminal são muito

105

mais graves que os de uma pena disciplinar, podendo chegar à privação da

liberdade.

119

Ante tal perspectiva, ODETE MEDAUAR formula que:

A nosso ver a prescrição corre a partir da ciência de qualquer autoridade, mesmo que

não seja responsável pelo órgão onde a falta ocorreu. Isso porque os Estatutos de

funcionários, em geral, contem dispositivo que atribui a autoridade ou a funcionário o

dever de comunicar toda irregularidade de que tiver ciência e de tomar providências

para a devida apuração.

120

[...]

Entendemos que ao empregar a expressão ‘conhecimento da falta’ ou ‘conhecimento

da irregularidade’ o legislador refere-se a fato ou ato que possa vir a ser caracterizado

como falta. Ou melhor: o início do curso prescricional conta-se do conhecimento de

fato, ato ou conduta que já transparecem como falta ou que possam, em razão das

apurações, ser caracterizados como falta. Não há que se falar em, primeiro, ter certeza

da prática de falta para a partir de então correr o prazo prescricional. Entendimento

diverso levaria, na prática, à inexistência de prescrição, e à desconsideração dos

procedimentos de natureza disciplinar, o que não é correto sob o ponto de vista da

doutrina e da legislação vigente, em geral. Em decorrência, há fluxo prescricional antes

da autoria conhecida.

121

Por tais argumentos, na senda do entendido por ODETE MEDAUAR, se

consagra, a partir de tal concepção, a idéia de que basta qualquer notícia ou registro

para que, até mesmo na ausência de indícios sérios, possa o servidor público ver-se

submetido a um procedimento disciplinar. Não se necessita, nem mesmo, ter-se certeza

da existência da própria falta, isso sob a alegação de que, caso fosse necessário ter-se

tal certeza da ocorrência da falta noticiada, poder-se-ia dar causa a inexistência de

prescrição.

Tal ideologia, aliás, restou acolhida pela Lei nº 9.748, de 29 de janeiro de 1999.

De ofício, ou a requerimento de interessado, este último, inclusive, até mesmo de forma

oral, constituem-se nas formas legalmente previstas para dar azo a processo

administrativo, no âmbito da Administração Pública federal, orientação esta que se

119

MEDAUAR, O. Obra citada, p. 85 a 86;

120

MEDAUAR, O. Obra citada, p. 86;

121

MEDAUAR, O. Idem, ibidem;

106

torna paradigma referencial em ausência de legislação própria a cada ente federativo,

ou seja, em caso de inexistência de legislação estadual, ou municipal, específicas.

Ainda é ODETE MEDAUAR quem bem sintetiza a regra geral a ser adotada, no

que se refere ao início do prazo para a instauração do processo administrativo

disciplinar, importando tal data na condição de dies ad quo para fixação do início do

prazo prescricional, ao lecionar que:

(...) o início do curso prescricional conta-se do conhecimento de fato, ato ou conduta

que já transparecem como falta ou que possam, em razão das apurações, ser

caracterizados como falta ou que possam, em razão das apurações, ser caracterizados

como falta. Não há que se falar em, primeiro, ter a certeza da prática de falta para a

partir de então correr o prazo prescricional. Entendimento diverso levaria, na prática, à

inexistência de prescrição, e à desconsideração dos procedimentos de natureza

disciplinar, o que não é correto sob o ponto de vista da doutrina e da legislação

vigente, em geral. Em decorrência, há fluxo prescricional antes da autoria conhecida.

122

Em razão de tal entendimento, a data do conhecimento do fato, ato ou conduta

a ser submetida a processo administrativo disciplinar, funciona como mecanismo de

garantia da segurança jurídica do próprio servidor faltoso. Garantia, na medida em que

tendo sido delimitada data precisa, o prazo prescricional inicia-se a correr a partir de

momento certo e insofismável, impedindo que a incerteza de tal termo possa vir a

prejudicar o faltoso, mesmo que ainda não se tenha conhecida à autoria do ilícito.

4.4. PRESCRIÇÃO ADMINISTRATIVA E CONDUTA HAVIDA COMO CRIME

No âmbito do processo administrativo sancionador, muitas são as diretrizes

recolhidas junto ao Direito Penal, dado que: (...) o direito administrativo, em sua face

sancionatória, comunga dos mesmos princípios gerais de aplicação das normas penais,

(...)

123

, pelo fato de que tais esferas jurídicas originam-se, em sua especificidade, na

matriz única que configura o poder punitivo do Estado.

122

MEDAUAR, O. Obra citada, p. 86;

123

BACELLAR FILHO, R. F. Obra citada, p. 37;

107

No caso do fenômeno prescricional, também as diferenças mostram-se

singulares. Tanto é assim que RENATO SOBROSA CORDEIRO destaca que:

18. No âmbito do direito repressivo (o direito administrativo punitivo o é) a prescrição

afasta a pretensão punitiva do Estado, ocorrendo a extinção do direito de punir. A

relação jurídica objeto da prescrição civilista, seja ou não ordinária, resta adstrita aos

direitos patrimoniais, daí por que atinge as ações pessoais e reais (...)

19. As diferenças conceituais entre prescrição civil e prescrição penal refletem-se em

seus efeitos. Em seara cível, por exemplo, não há solução de continuidade para o

curso da prescrição na ocorrência do falecimento da pessoa, a teor do que dispõe o

art. 165 do CC: “A prescrição iniciada contra uma pessoa continua a correr contra o

seu herdeiro” Já em sede repressiva, a morte extingue a punibilidade (mors omnia

solvit) considerado o princípio constitucional da individualização da pena, que não

passará da pessoa do condenado.

124

Talvez muito mais por influência de preceitos gerais de Direito Público, dada a

inquestionável discrepância entre o poder da Administração Pública em cotejo com a

pessoa do administrado, que, perante uma relação marcada pela possibilidade de

imposição de uma sanção, é tomada em conta a longa reflexão que deu azo à

aplicação das sanções penais, considerado, além das lições de natureza doutrinária,

todo o seu processo de elaboração jurisprudencial. Retira-se, por decorrência, desse

acervo de informações, diretrizes que, atentas aos pressupostos constitucionais

protetivos ao cidadão em geral, não podem deixar de restarem considerados no âmbito

da aplicação e execução das sanções administrativas disciplinares.

Nesse passo, importa destacar a existência de marcante diferença entre o ilícito

administrativo e o ilícito penal. Por tal sentido, esclarece JOSÉ CRETELLA JÚNIOR

que:

O ilícito administrativo’, consubstanciado na falta disciplinar, que pode ou não erigir-se,

também, em ‘ilícito penal’, consiste na violação de regras peculiares a grupos

diferenciados da sociedade, como magistrados, advogados, médicos, engenheiros,

professores, estudantes, todos funcionários ou a estes equiparáveis, ao passo que o

‘ilícito penal’ consiste na violação, de regras gerais, aplicáveis, sem exceção, a todo

cidadão, funcionário público ou não.

125

124

CORDEIRO, Renato Sobrosa. Prescrição administrativa, página 108;

125

CRETELLA JÚNIOR, José. Prescrição e falta administrativa, p. 63 a 64;

108

Portanto, verifica-se, de imediato, que o ilícito administrativo configura uma

forma peculiar de ilicitude, mostrando-se submetida a limites específicos, geralmente

decorrentes das condições e circunstâncias especiais tituladas pelo agente da conduta

em si, as quais o diferenciam, no espaço abstrato da realidade jurídica, das demais

pessoas em geral.

Contudo, a atuação ilícita no âmbito do Direito Administrativo, para efeito de sua

qualificação como falta, exige expressa previsão legal e atuação informada por

motivação livre, não podendo ser reconhecida a partir de mera imputação objetiva, já

que: Juridicamente, o ato ou omissão do funcionário não se erige em ilícito

administrativo, a não ser que, previsto e reprimido por disposição estatutária própria

(elemento legal), tenha sido levado a termo materialmente ou, em alguns casos, tenha

tido começo de execução (elemento material), por agente público, dotado de vontade

livre e consciente (elemento moral).

126

Ponto de marcante diversidade entre a sanção administrativa e a sanção penal,

diz com a possibilidade de sua imposição. (...) ao passo que a repressão do ilícito penal

é regida pelo princípio da legalidade, a autoridade que exerce o poder disciplinar pode

aplicar, discricionariamente, sanções disciplinares, em virtude de infrações aos deveres

da profissão, a princípios de honra, de dignidade, de ética, mesmo que não haja

expressa disposição estatutária precisa a respeito. A Administração age dentro das

chamadas normas elásticas, flexíveis ou plásticas.

127

De qualquer modo, o ilícito penal-administrativo permite caracterizá-lo a partir

de dois prismas distintos. Por primeiro, configura-se como uma figura heterogênea, ou

seja, tanto configura falta administrativa, quanto configura crime. Por segundo, os

efeitos de sua prática produzem efeitos de alcance dúplice, tanto afetando à

Administração Pública, quanto afetando à sociedade. Explictando tais circunstâncias,

assevera JOSÉ CRETELLA JÚNIOR que:

126

CRETELLA JÚNIOR, J. Obra citada, p. 63;

127

CRETELLA JÚNIOR, J. Idem, ibidem;

109

O ilícito penal administrativo é um fato ilícito, capitulado nas leis penais e nas leis

administrativas. É um crime, um delito, por vezes, uma contravenção, ou, de um modo

mais genérico, ilícito ou infração que, ao mesmo tempo que afeta a sociedade, afeta a

Administração. O ilícito administrativo puro, entretanto, afeta específica e diretamente o

serviço público, a hierarquia, a ordem interna da Administração. Não transcende a

órbita administrativa.

128

Firmadas tais premissas, a título de compreensão necessária ao exame do

tema, resta necessário que se destaque, desde já, que no sistema jurídico brasileiro

vigora a regra da prescritibilidade. Tanto é assim que GERALDO DE CAMARGO

VIDIGAL explicita que:

31. No Direito brasileiro, são prescritíveis todas as hipótese de punibilidade, salvo as

expressamente ressalvadas nos textos constitucionais referidos.

Não há crime, entre nós, por mais hediondo que seja, não há pena, sequer a mais

intensa, que não se sujeitem ao princípio da prescrição — salvo as referidas

exceções expressas.

Mesmo as pretensões de punição das culpas por crimes de latrocínio ou de estupro,

das penas máximas cominadas nos crimes contra a pessoa, a honra, a propriedade,

as instituições — todas, salvo nas hipóteses de ressalva expressa — perecem,

como se assinalou, pela prescrição.

129

Ademais, tal orientação de conteúdo heurístico, acabou por influenciar ao

próprio legislador. Tanto é assim que a Lei nº 9.873, de 23 de novembro de1999, em

seu art. 1º, § 2º, disciplina que: Quando o fato objeto da ação punitiva da administração

também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal. Ou

seja, a possibilidade jurídica de prescrição da ação punitiva estatal é fator

constantemente reafirmado, de molde que não surja dúvida alguma em relação à sua

existência. Mesmo que a referência ao evento prescricional esteja diretamente

associada aos limites estatuídos, neste aspecto, ao Direito Penal.

De há muito, portanto, não repugna aceitar-se a vinculação entre Direito

Administrativo e Direito Penal, para o efeito de melhor compreender e alcançar uma

fórmula mais adequada de sacionar tanto ao particular, quanto ao administrado. O que,

128

CRETELLA JÚNIOR, J. Idem, ibidem;

129

VIDIGAL, Geraldo de Camargo. Prescrição no direito administrativo, p. 306;

110

entretanto, nunca é demais que se repita, é a circunstância de que tal meio de

imposição de sanção deve estar sempre submetido aos limites da lei.

No que atine à prescrição, quando a prática do ilícito administrativo também

configura crime, em nada impede que se reconheça a prescritibilidade do poder de

sanção administrativa. A prescritibilidade da sanção penal, por seu turno, é

inequivocamente disciplinada, de modo que resulta denecessário qualquer comentário a

seu respeito; até porque, a temática ora abordada diz, de forma direta, com o Direito

Administrativo e não com o Direito Penal.

A partir de tais constatações, mostra-se relevante destacar que, no sentido de

reconhecimento da prescritibilidade da sanção administrativa, o Supremo Tribunal

Federal, nos autos do mandado de segurança nº 20.069, na escorreita expressão do

Ministro MOREIRA ALVES, assentou que:

Essa circunstância, por si só, bastaria para demonstrar que, no direito administrativo

positivo do Brasil, a regra geral, em matéria de prescrição da pretensão punitiva da

Administração Pública no que diz respeito a sanções disciplinares, é a da sua

prescritibilidade.

Ademais, se até as faltas mais graves - e por isso mesmo também definidas como

crimes – são, de modo genérico, suscetíveis de prescrição no plano administrativo, não

há como pretender-se que a imprescritibilidade continue a ser o princípio geral, por

corresponder ao escopo da sanção administrativa, ou seja, o interesse superior da boa

ordem do serviço público.

Não só em razão de variadas manifestações doutrinárias, como também em

razão de sólido entendimento jurisprudencial, o modelo de uniformização de tais

semelhanças, no caso de infrações disciplinares capituladas também como crime, deu

azo a muitos estatutos legais que adotam tal diretriz. No caso da prescrição relativa aos

ilícitos disciplinados pela Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, refere o seu art.

142, § 2º, que se tratando da ação disciplinar: (...) Os prazos de prescrição previstos na

lei penal aplicam-se às infrações disciplinares capituladas também como crime. Do

mesmo modo, nos termos do grafado pelo art. 1º, § 2º, da Lei nº 9.873, de 23 de

novembro de 1999: (...) quando o objeto da ação punitiva da Administração também

constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal. No caso deste

111

último dispositivo, resta destacado que tal regra, nos termos do art. 5º do mesmo

diploma legal, não se aplica a infrações de natureza funcional e a processos e

procedimentos de natureza tributária.

Do conjunto de tais circunstâncias, de imediato, emerge relevante perplexidade,

a qual se constitui na medida em que, do cotejo entre determinados estatutos legais,

cria-se a possibilidade do tonalizar o fenômeno prescricional com peso e efeito

diferenciado. A regra administrativa grafada pela Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de

1990 fixa, como dia inicial ao curso do prazo, o momento em que o fato tornou-se

conhecido pela autoridade administrativa (artigo 142, § 1º). Já a disciplina da Lei nº

9.873, de 23 de novembro de 1999, nos termos e seu art. 1º, fixa, como lapso inicial do

prazo, a data da prática do ato, ou, no caso de infração permanente ou continuada, o

dia em que tiver cessado. Indubitavelmente, para efeito da delimitação do início do

curso prescricional, tal dicotomia assume proporções relevantes.

No que se refere à lei penal, sabe-se que o critério referente ao dies a quo, com

conteúdo de regulação geral de início do prazo prescricional penal, resta delimitado nos

termos do estabelecido pelo art. 111, do Código Penal, o qual disciplina:

Art. 111. a prescrição, antes de transitar em julgado a sentença final, começa a correr:

I — do dia em que o crime se consumou;

II — no caso de tentativa, do dia em que cessou a atividade criminosa;

III — nos crimes permanentes, do dia em que cessou a permanência;

IV — nos de bigamia e nos de falsificação ou alteração de assentamento do registro

civil, da data em que o fato se tornou conhecido.

Em face de tais circunstâncias, de imediato e na comparação com o regramento

penal, percebe-se que há uma inadequação estrutural da disciplina relativa à prescrição

na esfera administrativa, na medida em que são adotados critérios distintos e de forma

injustificada de fixação dos prazos de início de contagem do lapso extintivo da

pretensão punitiva, os quais poderão dar margem até a grave injustiça. Há por

conseqüência uma distonia que poderá propiciar tratamento desigual.

Ante tal perspectiva, portanto, mostra-se necessário que se busque um critério

de orientação informada pela necessidade de uma compreensão que se constitua num

modelo marcadamente generalizador. Generalizador pela singela razão de buscar-se, a

112

partir de um critério igualitário, a conformação de uma certeza que, por sua vez, venha

constituir-se num mecanismo material de consagração da segurança jurídica. Ou seja,

pelo afastamento da variabilidade de critérios, torna-se possível assegurar-se uma

certeza marcada pela uniformidade. Não haverá desigualdade. Não haverá eventual,

injustiça. Haverá segurança jurídica.

Para tanto, o Supremo Tribunal Federal

130

, buscando evitar tal compreensão

marcada pela variabilidade de critérios, por equivocada, manifestou-se no sentido de

que as regras do procedimento administrativo são específicas, em razão da autonomia

das esferas administrativa, civil e criminal. Deu-se, portanto, um primeiro passo

significativo. Erigiu-se, por força de tal construção jurisprudencial, um critério de

diferenciação, marcado pela perspectiva da autonomia

131

132

Desse modo, resultou consolidada a diretriz de que não há vinculação alguma

entre o processo administrativo disciplinar e a eventual ação penal. Passou-se a

reconhecer que a ilicitude administrativa, devidamente tipificada por norma integrante

do acervo do Direito Administrativo, subssume-se aos limites do processo

130

Brasil. Supremo Tribunal Federal. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. Demissão

do serviço público após regular procedimento administrativo em que suas regras específicas foram

observadas. Insubordinação do procedimento administrativo ao processo penal. Autonomia das

responsabilidades civil, disciplinar e criminal e suas respectivas sanções. Lei 1.711/52, art. 200 e Decreto

n. 59.310/66, art. 369. MS 20947 / DF – Distrito Federal. MANDADO DE SEGURANÇA. Relator: Min.

PAULO BROSSARD. Julgamento: 19/10/1989. Órgão Julgador: TRIBUNAL PLENO. Publicação: DJU de:

10-11-89, pág. 16880. EMENT, vol. 1562-01, pág. 116;

131

Brasil. Supremo Tribunal Federal. Mandado de Segurança nº 20.948-8. Distrito

Federal. Relator: Ministro Francisco Rezek. Impetrante: Edson Francisco dos Santos. Autoridade

coatora: Presidente da República. Data do Julgamento: 12 de outubro de 1989. FUNCIONÁRIO

PÚBLICO. PENA DISCIPLINAR. AUTONOMIA. Mandado de Segurança. Punição Disciplinar. I –

ausência de ilegalidade formal no contexto da punição disciplinar. II – O procedimento disciplinar

independe de inquérito de natureza penal. Mando de segurança indeferido. In: Revista de direito

Administrativo, volume 178, out./dez. 1989. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, p. 43;

132

Brasil. Supremo Tribunal Federal. Mandado de Segurança nº 20.947. Distrito Federal.

Relator: Ministro Néri da Silveira. Impetrante: João Luciano de Lucena. Autoridade coatora:

Presidente da República. Data do Julgamento: 12 de outubro de 1989. FUNCIONÁRIO

PÚBLICO. PROCESSO ADMINISTRATIVO. PROCESSO DISCIPLINAR. Processo administrativo

disciplinar. Demissão do serviço público após regular procedimento administrativo em que suas

regras específicas foram observadas. Insubordinação do procedimento administrativo ao

processo penal.Autonomia das responsabilidades civil, disciplinar e criminal e de suas

respectivas sanções. Lei nº 1.711/52, art. 200, e Decreto nº 59.310/66, art. 369. Mando de

segurança indeferido. In: Revista de direito Administrativo, volume 178, out./dez. 1989. Rio de

Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, p. 41;

113

administrativo, mostrando comum à esfera penal, tão-somente, o prazo prescricional,

caso tal ilicitude também esteja prevista pela lei penal como crime. Nada mais, além

disso. Ou seja, o início do prazo prescricional, face à autonomia do processo

administrativo, será estabelecido pela regra de Direito Administrativo e não pela regra

de Direito Penal. Contudo, embora reconhecida a significação do reconhecimento de tal

autonomia, em muito pouco se avançou para o efeito de certeza e segurança.

Muito pouco se avançou porquanto esta proximidade legalmente forçada entre

o Direito Penal e a esfera normativa adstrita às infrações situadas na órbita

administrativa, podem produzir descompassos marcados por forte inadequação ao

sentido e ao significado oriundos do Direito Administrativo. Como exemplo de tal

inadequação, podemos referir os casos dos crimes funcionais contra a ordem tributária,

nos termos do grafado pelo art. 3º, da Lei nº 8.137, de 27 de dezembro de 1990. Ao

tratar dos crimes praticados por funcionários públicos, disciplina tal estatuto legal que:

Art. 3° Constitui crime funcional contra a ordem tributária, além dos previstos no

Decreto-Lei n° 2.848, de 7 de dezembro de 1940 - Código Penal (Título XI, Capítulo I):

I - extraviar livro oficial, processo fiscal ou qualquer documento, de que tenha a guarda

em razão da função; sonegá-lo, ou inutilizá-lo, total ou parcialmente, acarretando

pagamento indevido ou inexato de tributo ou contribuição social;

II - exigir, solicitar ou receber, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda

que fora da função ou antes de iniciar seu exercício, mas em razão dela, vantagem

indevida; ou aceitar promessa de tal vantagem, para deixar de lançar ou cobrar tributo

ou contribuição social, ou cobrá-los parcialmente. Pena - reclusão, de 3 (três) a 8 (oito)

anos, e multa.

III - patrocinar, direta ou indiretamente, interesse privado perante a administração

fazendária, valendo-se da qualidade de funcionário público. Pena - reclusão, de 1 (um)

a 4 (quatro) anos, e multa.

Ora, verifica-se que, tomando-se em conta a rigidez das sanções, o prazo

prescricional, permeado pelas diretrizes estatuídas pelo Direito Penal, restará

excessivamente exacerbado, no que, a partir de uma análise sistêmica, distoará, em

muito, das sanções aplicadas na esfera do Direito Administrativo, em cujo sítio as

sanções avançam em rigidez e tempo bem menores. Tanto é assim que SÍDIO ROSA

DE MESQUITA JÚNIOR assevera que:

114

Parece-nos que esse não é o melhor posicionamento, visto que em determinados

casos o prazo da prescrição da sanção administrativa será aumentado, podendo

estender-se até doze anos, tendo em vista que a Lei nº 8.137/90 comina penas

máximas de cinco anos de reclusão para determinados crimes e de oito anos de

reclusão para outros. Assim, aplicando a regra do art. 109, inciso III, do Código Penal,

a prescrição se operará em doze anos. Para o Direito Penal Econômico não constitui

prazo muito longo o que ora apresentamos, mas o mesmo é muito extenso se

considerado em sede do Direito Econômico.

133

Vê-se, a partir de tal reflexão, que o critério adotado pela lei, em presença de

faltas administrativas também previstas como crimes, há de sofrer imprescindíveis

temperamentos, sob pena de, em sede de prescrição administrativa, descaracterizar-se

totalmente o parâmetros e os paradigmas que incumbem, tão-somente, ao Direito

Administrativo fixar.

Ora, de tal equiparação nem tudo resulta negativo. É consabido que

reconhecida a prescrição do ilícito na esfera criminal, resulta inviável a punição

disciplinar à semelhança do crime, na medida em que o reconhecimento da prescrição

da pretensão punitiva afasta qualquer efeito civil, administrativo, processual, etc, que

decorreria do processo ou da sentença condenatória

134

. É lógico, contudo, que tal

espectro não alcança às eventuais faltas residuais, nos termos da súmula 18 do

133

MESQUITA JÚNIOR, Sídio Rosa de. A prescrição na Lei 8.884/94, com redação dada pela

MP 1708/98 (Lei 9.873/99), p. 15;

134

Brasil. Superior Tribunal de Justiça. RCL 611 / Distrito Federal. Reclamação nº

1998/0095310-8. Relator: Ministro WALDEMAR ZVEITER Órgão Julgador: Corte Especial. Data do

Julgamento: 18/10/2000. Data da Publicação/Fonte: DJU de 04.02.2002, página 248. Decisão recolhida

junto ao site do STJ: www.stj.gov.br

, em 14 de agosto de 2004. RECLAMAÇÃO. ILÍCITO

ADMINISTRATIVO E PENAL. MESMA CONDUTA. RECONHECIMENTO DA PRESCRIÇÃO DA

PRETENSÃO PUNITIVA NA ESFERA PENAL. INEXISTÊNCIA DE FALTA RESIDUAL.

IMPOSSIBILIDADE DA ADMINISTRAÇÃO, SOB O PRETEXTO DE DAR A CONDUTA TIPIFICAÇÃO

DIFERENTE, PROSSEGUIR NO PROCESSO ADMINISTRATIVO. INTELIGÊNCIA DO PARÁGRAFO

ÚNICO DO ART. 244 DA LC 75/93. I – O reconhecimento da prescrição da pretensão punitiva afasta

qualquer efeito civil, administrativo, processual, etc, que decorreria do processo ou da sentença

condenatória. O parágrafo único do art. 244 da Lei Complementar n.º 75/93 prevê: "A falta, prevista na lei

penal como crime, prescreverá juntamente com este." Reconhecida esta em função do tipo penal ao qual

o representante do Parquet – titular da ação penal, enquadrou a conduta, classificação aceita pelo Juiz

competente, não pode, a mesma conduta, continuar a ser investigada no âmbito administrativo. O

dispositivo acima mencionado estabelece tratamento específico ao procedimento administrativo

disciplinar, quando a conduta se subsumir, também, em tipo penal, certo que afirmado, pela própria

Comissão de Inquérito do Ministério Público, inexistir conduta ou falta residual a ser apurada. II – A

decisão pelo prosseguimento do processo administrativo está a negar eficácia àquela tomada no âmbito

desta Corte. Ação Penal 112/DF, onde reconhecida a prescrição e determinado o arquivamento dos

autos, conforme o Regimento Interno do STJ.. III – Reclamação conhecida e julgada procedente;

115

Supremo Tribunal Federal, a qual disciplina que: Pela falta residual, não compreendida

na absolvição pelo juízo criminal, é admissível a punição administrativa do servidor

público.

Tal circunstância decorre do fato de que, no dizer de JOSÉ CRETELLA

JÚNIOR: Nesse caso, o Judiciário entra no exame do crime, absolvendo ou

condenando, mas exime-se de apreciar a falta funcional, considerada resíduo, ou falta

residual. Interdito a apreciar a falta, o Poder Judiciário respeita o pronunciamento

administrativo.

135

Portanto, no caso de que após julgado o crime contra a Administração

Pública reste conduta, ou parte da conduta já julgada, que caracterize ilícito

administrativo, tão-somente, deverá a Administração Pública proceder à análise e a

eventual aplicação de sanção, aplicando-se, no que atine a tal resíduo, a regras

firmadas pelo Direito Administrativo, inclusive àquelas que disciplinam o fenômeno

prescricional.

Outra circunstância que também se mostra benéfica ao servidor faltoso, diz com

os casos em que haja na esfera criminal redução da pena, por efeito de aplicação de

sanção específica e individualizada ao fato julgado. Em tais circunstâncias, a prescrição

haverá de ser contada a partir da pena in concreto, possibilitando-se, com isso, que o

prazo prescricional, na esfera administrativa, reste reduzido, beneficiando, com tal

redução, o servidor infrator

136

. Tal adequação decorre da circunstância de que devendo

135

CRETELLA JÚNIOR, J. Obra citada, p. 66;

136

Brasil Superior Tribunal de Justiça. MS 8560 / Distrito Federal. MANDADO DE SEGURANÇA

2002/0095719-8. Relator: Ministro FONTES DE ALENCAR. Relatora p/ Acórdão: Ministra LAURITA VAZ.

Órgão Julgador: Terceira Seção. Data do Julgamento: 12/05/2004. Data da Publicação/Fonte: DJU de

01.07.2004, página 170. Decisão recolhida junto ao site do STJ: www.stj.gov.br, em 14 de agosto de

2004. ADMINISTRATIVO. PROCESSO DISCIPLINAR. INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA TAMBÉM

TIPIFICADA COMO CRIME DE CONCUSSÃO. EXTINÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA ESTATAL

DECLARADA NA AÇÃO PENAL. ART. 142, § 2.º, DA LEI 8.112/90. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO

PUNITIVA RELATIVAMENTE AO ILÍCITO. ADMINISTRATIVO. OCORRÊNCIA. FALTA RESIDUAL. ART.

117, XII, DA LEI 8.112/90. PRESCRIÇÃO QÜINQÜENAL. OCORRÊNCIA. 1. Nos termos do art. 142, §

2º, da Lei n.º 8.112/90, o prazo prescricional previsto na lei penal aplica-se à infração disciplinar também

capitulada como crime. 2. Tendo o TRF da 1ª Região, em sede de apelação criminal, reduzido para o

mínimo legal a pena imposta ao ora Impetrante pela prática do delito de concussão, o prazo prescricional

deve ser regulado pelo disposto no art. 109, inciso V, do Código Penal (04 anos). 3. Na hipótese, verifica-

se a ocorrência da prescrição relativamente ao ilícito administrativo previsto no art. 117, IX, porquanto em

06/09/1996 (140 dias após da instauração de novo processo disciplinar - art. 152, caput, c.c. o art. 169, §

2.º, da Lei 8.112/90) o prazo prescricional voltou a correr e, não tendo sofrido qualquer outra interrupção,

esgotou-se em 06/09/2001. 4. Ainda que se admita a existência de falta residual (Súmula nº18 do STF)

116

ser observado o prazo fixado pela lei penal, caso atribuída à falta administrativa pena

inferior à fixada pela lei, tal deverá ser o paradigma temporal para a contagem do prazo

prescricional.

137

Não se pode deixar de perceber que o fenômeno prescricional, na esfera do

processo disciplinar, toma contornos próprios, na medida em que, por força da

regulação legal positivada, o lapso prescricional, à exceção de norma expressa, tem

seu início a contar da data do fato, ou do ato a sofrer sanção e não da ciência da

autoridade com poderes para instaurar a sede persecutória administrativa, ou que

venha, eventualmente, a tomar ciência da falta perpetrada. Contudo, em presença da

cognominada infração-crime, erige-se, por força da necessidade de coerência interna

do sistema, e até mesmo sob a ótica de um sentimento de justiça, o critério que faz

prevalecer a data do fato. Tanto é assim que JOSÉ CRETELLA JÚNIOR preleciona

que: Na infração-crime, a prescrição é contada ‘a partir do fato’, tenha ou não a

autoridade administrativa tido ciência do evento, o que se dá,

138

(...). Isto por que:

Quem fixa o ‘dies a quo’ é o legislador estatutário, que remete o aplicador da pena às

regras do direito penal: ‘ a falta também prevista na lei como crime prescreverá

juntamente com este’. Nem poderia deixar de ser assim, porque só a União pode

legislar sobre direito penal.

139

Tal circunstância, relativa à fixação do prazo prescricional, mostra-se

extremamente importante, na medida em que se tratando de falta administrativa pura, o

prazo inicial para o início do lapso extintivo será, de regra, a data em que a autoridade

toma ciência da infração, por força do determinado pela grande maioria das regras de

na hipótese do inciso XII do art. 117 da Lei 8.112/90, deve a prescrição regular-se pelo art. 142 daquele

diploma legal, que prevê o prazo de cinco anos para a Administração Federal aplicar a pena de

demissão. 5. Ordem Concedida para tornar sem efeito o ato administrativo praticado pela Autoridade

Impetrada e determinar a conseqüente reintegração do Impetrante;

137

Nesse sentido, esclarece José Cretella Júnior que: Na esfera do Poder Judiciário,

depois de transitada em julgado a sentença condenatória, ainda no exemplo dado do abandono

de cargo, a prescrição é regulada pela sanção imposta, ocorrendo nos mesmos prazos fixados

para a prescrição antes do trânsito em julgado da sentença final, prazos que se aumentam de

um terço, se o condenado é reincidente. CRETELLA JÚNIOR, J. Obra citada, p. 67;

138

CRETELLA JÚNIOR, J. Obra citada, p. 68;

139

CRETELLA JÚNIOR, J. Idem, p. 69;

117

natureza estatutária. Diante de tais circunstâncias, resulta possível a consolidação de

uma situação iníqua, na medida em que a lei acaba por beneficiar o funcionário que

comete um crime, em detrimento de um funcionário que comete, tão-somente, uma

mera falta administrativa. Tanto é assim que:

Em síntese, dos fatos ocorridos na esfera administrativa, ambos paralelos, um

configurando ‘crime’ outro ‘não-crime’, podem levar — e levam — ao seguinte

resultado prático: o funcionário, autor de crime, pode não ser demitido, porque correu a

prescrição ‘a partir do fato’, ao passo que o funcionário, autor de mero ilícito

administrativo, pode ser demitido a ‘qualquer tempo’, porque o início da fluência do

prazo prescricional é ‘a partir da ciência do fato’, pela autoridade, além do que a

abertura do processo administrativo interrompe sempre a prescrição.

140

Nessa perspectiva, buscando uma solução adequada à circunstância, assiste

razão a JOSÉ CRETELLA JÚNIOR ao destacar que:

Ora, se a ‘sanção’, como ‘categoria jurídica’, é sempre ligada à ‘prescrição’ e esta é

‘vinculada ao tempo’, o princípio informador do instituto prescricional não pode deixar

de ser senão este: a prescrição começa a correr ‘a partir do fato’. Por quê? Porque o

tempo vai apagando aos poucos a imagem do evento e do quadro da época. O fato e

as circunstâncias que o cercaram se esmaecem na memória dos que o presenciaram,

as provas materiais e as testemunhas percam o significado.

141

Por isso, para o efeito de garantir segurança jurídica aos eventuais funcionários

infratores, importa que se parta sempre, para o fim de fixar o início do curso do prazo

prescricional, a data em que o fato foi cometido e não da data em que possa vir a

autoridade ter ciência do evento danoso.

Contudo, sob um ângulo global de apreciação, no que se refere à prescrição

penal aplicada à falta administrativa, verifica-se que sua efetivação guarda forte

ambigüidade. Tanto que poderá exacerbar o prazo prescricional, no caso de crimes que

recebam penas com grande período de punição, como também poderá beneficiar o

servidor faltoso, na medida em que, restando reduzida a pena, a prescrição deverá ser

140

CRETELLA JÚNIOR, J. Obra citada, p. 70 a 71;

141

CRETELLA JÚNIOR, J. Idem, p. 69;

118

considerada a partir da sanção criminal fixada em concreto, com o que poderá dar azo

até a prazo prescricional inferior ao fixado pela regra legal administrativa.

Em presença de tal circunstância, não só visando-se alcançar uma certeza de

justiça material, mas até como meio de assegurar segurança jurídica aos servidores em

geral, tomando-se me conta a indiscutível autonomia do Direito Administrativo, mostra-

se aconselhável que, na medida do possível, o legislador passe a revogar os

dispositivos que encaminham a regulação da prescrição administrativa para as regras

de Direito Penal.

4.5. RESSARCIMENTO DO ILÍCITO

Outra circunstância que demonstra a não semelhança entre a esfera punitiva

penal e a esfera punitiva administrativa, diz respeito ao ressarcimento de dano oriundo

de prática criminosa perpetrada por servidor público.

Tal perplexidade toma vulto, ainda, na medida em que o ressarcimento de

prejuízo ao erário, nos termos do grafado pelo art. 37, § 6º, da CF, ao não vincular,

necessariamente, ao responsável direito pela lesão o dever de ressarcir, dá azo, por

força de interpretação sistemática, a uma situação dúbia.

Diz o art. 91, inciso I, do Código Penal, que: Art. 91. São efeitos da

condenação: I — tornar certa a obrigação de indenizar o dano causado pelo crime. Tal

determinação legal resulta como efeito da condenação criminal. Não resulta, portanto,

como efeito de condenação cível. Ou seja, a responsabilidade pelo evento danoso resta

configurada a partir de uma conduta tipificada como crime, tão-somente. De tal sorte,

independentemente do dano causado, só no caso do agente restar condenado pelo

crime é que se poderá exigir-lhe a reparação do dano. Tal vinculação, aliás, decorre da

dissociação que o ordenamento jurídico nacional procede em relação à

responsabilidade civil em relação á responsabilidade penal.

142

Entretanto, circunstância

a ser realçada é a que atine à certeza do direito. Conforme grafado pelo dispositivo

142

Diz o artigo 935 do Código Civil que: (...) a responsabilidade civil é independente da

criminal, não se podendo questionar mais sobre a existência do fato, ou sobre quem seja o seu

autor, quando estas questões se acharem decididas no juízo criminal.

119

legal referenciado, a condenação criminal torna certa a obrigação de indenizar ao dano

causado pelo crime.

Em sede de mesma temática, o Código de Processo Penal estabelece a

possibilidade de ressarcimento por dano oriundo de prática criminosa, por duas vias

distintas. Como execução da sentença condenatória transitada em julgado, e como

possibilidade de ajuizamento de ação civil, tanto face ao autor do crime, quanto em face

do responsável civil. Importa destacar que tais possibilidades jurídicas de obtenção de

indenização, o legislador às constrói a partir do instituto da ação civil. Tal diploma legal

disciplina que:

Art. 63. Transitada em julgado a sentença condenatória, poderão promover-lhe a

execução, no juízo cível, para efeito da reparação do dano, o ofendido, seu

representante legal ou seus herdeiros.

Art. 64. Sem prejuízo do disposto no artigo anterior, a ação para ressarcimento de

dano poderá ser proposta no juízo cível, contra o autor do crime e, se for o caso, contra

o responsável civil.

Por outro lado, estabelecem os artigos 932 e 935, ambos do Código Civil,

respectivamente, que:

Art. 932. São também responsáveis pela reparação civil:

[...]

III – o empregador ou comitente, por seus empregados, serviçais e prepostos, no

exercício do trabalho que lhes competir, ou em razão dele;

Art. 935. A responsabilidade civil é independente da criminal, não podendo questionar

mais sobre a existência do fato, ou sobre quem seja o seu autor, quando esta questões

se acharem decididas no juízo criminal.

Como se verifica de todos esses dispositivos, no que atine à prescrição da

pretensão de ressarcimento, exsurge forte perplexidade. Se considerarmos o regrado

pelo art. 37, § 5º, da Constituição Federal, novamente duas circunstâncias resultam

problemáticas. No caso do dano perpetrado por qualquer agente, servidor ou não, o

prazo prescricional será o estabelecido pela lei, excepcionadas às ações de

ressarcimento. Contudo, face à primeira hipótese, resulta inescusável indagar: qual lei?

120

Por segundo, na forma do explicitado pelo Código Penal, é efeito da

condenação o dever de ressarcir o dano. Contudo, no caso do explicitado pelo Código

de Processo Penal, tal dever poderá ser procedido por mera execução de sentença

condenatória, com trânsito em julgado, ou por força de ajuizamento de ação cível,

pretensão esta última que deverá ser dirigida contra o autor do crime, ou contra o seu

responsável civil.

Ora, nos termos do disciplinado pelo artigo 1º do Decreto nº 20.910, de 06 de

janeiro de 1932, qualquer direito de crédito ou dívida passiva a serem suportados pela

Administração Pública, em seus três espaços de atuação, prescreve em cinco anos,

tomando-se em conta o fato de que, nos termos do artigo 37, § 6º, da Constituição

Federal, a responsabilidade civil estatal é de natureza objetiva.

Já na forma do determinado pelo artigo 205 do Código Civil: A prescrição ocorre

em dez anos, quando a lei não lhe haja fixado prazo menor. Em presença de tal

circunstância, portanto, tomando-se em conta não o servidor público como autor do

crime, mas sim a Administração Pública, a título de responsável civil, ter-se-ia a

duplicação do prazo.

O Supremo Tribunal Federal, em presença de perplexidade semelhante,

assentou, na forma do lançado nos autos do Recurso Extraordinário nº 78.237

143

, que o

lapso prescricional visando postulação indenizatória, inicia-se a partir do trânsito em

julgado de decisão condenatória do autor do ilícito, já que a partir de tal decisão ter-se-

ia então a certeza, entre outras, da responsabilidade civil pelo ato perpetrado. Contudo,

tal decisão não responde a perplexidade decorrente da interpretação cumulativa dos

artigos 37, § 6º, da Constituição Federal, e do artigo 64 do Código de Processo Penal,

na medida em que resulta possível atribuir-se, até mesmo em razão da

responsabilidade civil objetiva da Administração Pública, tal responsabilidade ao

Estado.

143

Brasil. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário nº 78.237. Estado do

Paraná. Recorrente: Estado do Paraná. Recorrido: Elsa Echelmeier. Relator: Ministro Luiz

Gallotti. Ementa: Responsabilidade civil do Estado por morte, de que foi autor um soldado da

Polícia, em serviço. Prescrição. Corre da condenação do homicida, com trânsito em julgado.

Data do julgamento: 26 de abril de 1974. Publicado junto ao site: www.stf.gov.br, acessado em

data de 21 de dezembro de 2004;

121

JOSÉ CRETELLA JÚNIOR, tentando dar solução a tal problema, refere que, no

caso de dívidas passivas da União, em razão de:

(...) interpretação sistemática da legislação vigente (Constituição Federal, art. 37, § 6º;

Código Penal, art. 91, I; Código de Processo Penal, arts. 63, 64, ‘caput’ e parágrafo

único; Código Civil, art. 1.521) deixa bem claro que a natureza jurídica da sentença

penal condenatória transitada em julgado é a de título executivo judicial, que marca o

início da contagem do prazo prescricional, permitindo o ajuizamento da respectiva

ação, contra o autor do delito ou contra o responsável civil, hipótese que não se

confunde com a prevista no art. 1º do Decreto nº 20.910/32 que estabelece início de

prazo prescricional diverso, a partir do ato ou fato, já que a razão de pedir é a

responsabilidade objetiva do Estado.

144

Nesse caso, é de indagar-se: e a prescrição a atingir tal pretensão de

reparação, em que regra há de estar fundada? Tal questionamento resulta inafastável,

na medida em que os caminhos, apesar da compreensão majoritária da doutrina, tratam

de interesses reflexos diversos, na medida em que não só às vontades que estão

associadas a cada uma das pretensões reparatórias, como também a possibilidade de

sua disponibilidade, mostram existir, de modo concomitante, caminhos distintos.

Outro ponto controvertido emerge do momento azado para a exigência de tal

reparação. Tomando-se em conta do disposto pelo Decreto nº 20.910, de 06 de janeiro

de 1932, resulta limitada a responsabilidade objetiva da Administração Pública em

reparar os danos causados pelos seus prepostos à prescrição no prazo de cinco anos.

Contudo, há de indagar-se: cinco anos a contar de que termo? No caso de atos

ilícitos oriundos de prática criminosa, resulta assentado que tal lapso dá-se, tão-

somente, a partir do trânsito em julgado da sentença penal condenatória

145

, a qual,

assumindo a concretude de um título executivo, só a partir de tal termo passará a ser

144

CRETELLA JÚNIOR. José. Prescrição no direito administrativo – dívida ativa da

união, de qualquer natureza, p. 73 a 74;

145

Brasil. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário nº 78.237.Paraná. Relator:

Ministro Luiz Gallotti. Recorrente: Estado do Paraná. Recorrida: Elsa Echelmeier. Primeira turma.

Julgado em 26 de abril de 1974. Ementa: responsabilidade civil do Estado por morte, de que foi

autor um soldado da Polícia, em serviço. Prescrição. Corre da condenação do homicida, com

trânsito em julgado. Publicado junto ao site: www.stf.gov.br, acessado em data de 21 de

dezembro de 2004;

122

exigível e a submeter-se ao lapso prescricional, a título de dívida passiva da

Administração Pública.

Isso porque, é da data da condenação do criminoso, com trânsito em julgado,

que surge a actio nata, porquanto é a partir de tal evento que o direito, por força de

preceito legal, torna-se certo (art. 91, inciso I, do Código Penal). Portanto, até mesmo a

dívida ativa da Administração Pública haverá de submeter-se a tal disciplina, caso reste

admitida como paradigma.

Desse modo, para efeito de ressarcimento do dano, o prazo prescricional que

haverá de submeter-se a Administração Pública não se restringe à data do ato ou do

fato, como pretende fazer crer uma leitura apressada do art. 1º, do Decreto nº 20.910,

de 06 de janeiro de 1932. já que tratando-se de ilícito penal tal regra não pode restar

aplicada de forma objetiva. Portanto, no dizer de JOSÉ CRETELLA JÚNIOR:

(...) a proposição ‘prescreve em cinco anos toda e qualquer ação contra a União,

referente às dívidas passivas de qualquer natureza, devendo o prazo da prescrição

correr da data do ato ou fato do qual se origina a mesma ação’ deverá conter a

ressalva ‘exceto quando se trata de ilícito penal, quando o prazo da prescrição correrá

do trânsito em julgado da sentença penal condenatória.

146

Da mesma forma, como já realçado acima, dá-se também em relação às

dívidas ativas da Administração Pública, diga-se no que se refere aos três entes

federados, já que:

(...) regra geral, conforme os dispositivos legais em vigor, prescrevem em cinco anos, a

contar do ato ou fato de que se originaram, com exceção da hipótese de se originarem

de ato ilícito (administrado ou funcionário, por ação ou omissão dolosa, causando dano

patrimonial ao erário), pois, nessa hipótese, o trânsito em julgado da sentença

condenatória é que será o marco inicial da contagem do prazo prescricional.

147

Por fim, há de ressaltar-se que, para efeito da prescrição administrativa, há de

discernir-se a respeito da diferença marcante que há entre responsabilidade penal e

civil do servidor público, e responsabilidade civil solidária da Administração Pública.

146

CRETELLA JÚNIOR. J. Obra citada, p. 74;

147

CRETELLA JÚNIOR. J, Idem, ibidem;

123

No caso da responsabilidade penal e civil do agente causador do dano, vigoram

as regras acima realçadas. Qual seja, em decorrendo a responsabilidade pela

indenização vinculada a ato criminoso, o lapso temporal será o determinado pela

prescrição ordinária, com início a contar do trânsito em julgado da decisão

condenatória. Contudo, nada impede que a vítima, ou os seus sucessores, intente, da

data do fato delituoso, desde logo, o pedido de ressarcimento. Tanto é assim que

YUSSEF SAID CAHALY destaca que:

Uma coisa, com efeito, é a responsabilidade, ‘penal e civil’, do agente público, autor

direto da lesão imanente à prática delituosa, o qual está, pois, em tese, sujeito a ação

criminal e, de modo primário alternativo, também a ação ou a execução civil. Pode,

neste caso, a vítima, ou seus sucessores, intentar, desde logo, contra o funcionário,

ação de indenização, tendente a obter, ao cabo de processo de conhecimento,

sentença que lhe sirva, ou que lhes sirva, de título executivo. A prescrição, aí, é

ordinária (art. 177 do CC) e, entrando a correr da data do ato ilícito, encobre apenas a

eficácia da conseqüente pretensão ao título executório judicial (art. 584, I, do CPC).

Noutras palavras, a prescrição é da ação.

Contudo, outra é a circunstância atinente à responsabilidade civil solidária da

Administração Pública, já que a Administração Pública não pratica crime algum, não

estando, portanto, sujeita, a um processo-crime. Por tais circunstâncias, também

destaca YUSSEF SAID CAHALY que:

Outra coisa, muitíssimo diversa, é, porém, a responsabilidade ‘civil’ solidária da pessoa

jurídica de direito público interno, a cujos quadros pertença o funcionário ofensor, a

qual — escusaria sublinha-lo — não está exposta a nenhum processo crime. O

caminho da vítima, ou de seus sucessores, contra ela, é único e consiste na ação civil

de reparação de dano ‘ex delicto’, fundada, em princípio, no art. 107, ‘caput’, da

Constituição, cuja amplitude prescinde da alegação de culpa. Tal pretensão tem sua

eficácia limitada a prazo ‘especial’ de prescrição, que é o estatuído no art. 1º do

Decreto 20.910/32, e, como tal, computável da data do ato ilícito. Consumada esta

prescrição daquela ação de conhecimento, ao lesado já não sobra outro instrumento

processual, de qualquer espécie, para fazer concreta a responsabilidade da pessoa

jurídica de direito público, ainda quando seja induvidosa, dos pontos de vista penal e

civil, a do seu agente. Não há aqui simetria com a responsabilidade ‘pessoal’ do

funcionário, pela intuitiva razão de que, não havendo pensar em ação criminal contra a

pessoa jurídica, não o há em eventual sentença penal condenatória que, em relação a

ela, como sujeito passivo, pudesse servir de título executivo judicial, em favor do

credor, ou credores. “Exatamente porque a responsabilidade criminal é pessoal, a

124

execução civil decorrente do dano causado pelo delito recai ‘exclusivamente’ sobre o

patrimônio do próprio condenado’.

148

Não se há, portanto, de confundir a responsabilidade pessoal do agente

delituoso, com a responsabilidade objetiva da Administração Pública, face aos atos

ilícitos perpetrados pelos seus servidores, no que atine ao fenômeno prescricional.

Eleita a via da responsabilização direta, não se há que falar em prescrição

administrativa, subordinando-se o evento prescricional aos parâmetros da prescrição

civil ordinária. Contudo, objetivada a pretensão de responsabilização da Administração

Pública, estar-se-á perante regime jurídico diverso, qual seja o da prescrição

administrativa, submetendo-se, portanto, ao lapso temporal de cinco anos, na forma do

regrado pelo Decreto nº 20.910, de 06 de janeiro de 1932.

Nessa senda, o princípio da segurança jurídica resulta dependente da vontade

do lesado. Se é certo o direito à indenização, a escolha do caminho na busca de tal

satisfação econômica será fator de fundamental relevância para a obtenção da proteção

jurídica alvitrada.

148

CAHALI, Yussef Said. Responsabilidade civil do Estado, p. 238 e 239;

5. DO INTERESSE COMO MÓVEL

5.1. PRESCRIÇÃO E INTERESSE SOCIAL

Mesmo em se tratando do fenômeno da prescrição na esfera privada, resulta

inquestionável que tal instituto é informado pelo interesse social. Mas como se poderia

perceber uma vinculação direta entre prescrição e interesse social. Tal interesse, como

consabido, é marcado, fundamentalmente, pela pretensão necessária a obter-se a paz

social. Ocorre que a compreensão de um conteúdo atinente à paz social só pode dar-se

a partir de um conceito associado a uma idéia abstrata, ou a uma expectativa

consolidada na vida cotidiana de determinada comunidade. De tal sorte, para o efeito

de que não nos percamos em reflexões de natureza meramente formais, mostra-se

aconselhável que busquemos a compreensão da idéia de paz social a partir de sua

visão empírica.

Entre as categorizações possíveis, não podemos desconsiderar que a idéia de

paz social configura-se, entre outras perspectivas, como um ideal coletivo a ser

alcançado. Contudo, sob um determinado ponto de vista meramente material, dificulta-

se a sua localização. Neste intento, produz-se uma opacidade no que atine à sua

identificação como sendo uma finalidade que se possa perceber e reconhecer de forma

concreta e imediata na vida cotidiana. Ademais, tomando-se em conta a idéia de

interesse social, a qual se caracteriza também por uma certa fluidez, não se torna

possível situá-la de forma rígida, porquanto é permanentemente submetida a sofrer a

influência de um conjunto de fatores oriundos do processo histórico. Exige-se, portanto,

que o seu desenvolvimento se construa a partir de uma dinâmica marcada pela

contingencialidade.

Em face de tais dificuldades, importa que no âmbito das indagações aqui

procedidas, estruturemos a delimitação de tal conceito no próprio plano discursivo que a

ciência jurídica constrói. Isto resulta facilitado em razão da vocação fortemente adstrita

a uma visão dogmática edificada a partir de um conjunto de conceitos por ela própria

formulados. Portanto, o deslocamento da possibilidade de compreensão de tal idéia

para o âmbito da Ciência do Direito, constitui-se, a seu início, basicamente, num

126

procedimento metodológico, visando apoiar-se em critérios pré-justificados, para o

efeito de permitir gerar uma pretensão de consistência necessária à compreensão dos

efeitos jurídicos de tal aspiração.

Por outro lado, na busca de tal compreensão, mostra-se, também, necessário

agregar-se a tal formulação, como fator de natureza complementar, o conceito de

certeza. Contudo, um problema de percepção imediata surge em razão de tal hipótese.

Tal problema decorre que a pretendida certeza pode resultar explicitada por uma

multiplicidade de significados, já que se trata de expressão ambígua. Ante tal

perspectiva, para o fim de afastarmos a perplexidade inicial, surge nova necessidade

metodológica, qual seja a de delimitar-se tal conceito.

Tais pressupostos não se dão por mero diletantismo, mas sim no fito de manter-

se a consistência temática. Assume-se, portanto, como viável e possível, a concepção

de que, para o Direito, a prescrição deve atender, entre outros objetivos, o de garantir

uma certeza que tenha como característica primordial a de pôr fim a um eventual

conflito jurídico infindável. Ou seja, a partir do reconhecimento do fenômeno

prescricional, assume-se que é certo que qualquer conflito situado na esfera jurídica

deve cessar. O que facilita tal compreensão é o fato de que ela não se mostra

dissociada do mundo jurídico cotidiano, na medida em que, por força de lei, tem a

prescrição a força jurídica de extinguir a possibilidade de manutenção de uma

discussão marcada por argumentos voltados a conseqüências informadas por

pretensões divergentes.

Portanto, mesmo diante de uma situação conflitiva consolidada por interesses

contrapostos, resulta a certeza jurídica como uma garantia para a obtenção da

almejada paz social, já que faz cessar o conflito.

Para o efeito de que tal certeza assuma a condição de garantia, o discurso

jurídico assume a condição de lugar adequado à formulação de pretensões

argumentativas direcionadas a solução definitiva da controvérsia. A partir de tal

território, as pretensões dissonantes passam a ser problematizadas em relação ao

conjunto de normas que integram o ordenamento jurídico positivado, o qual assume a

condição de uma estrutura que visa solucionar a controvérsia, reorganizando e

127

diferenciando os argumentos deduzidos, de modo a construir uma solução para o

conflito.

Entre as normas que visam uma solução para o conflito, situam-se as regras

que disciplinam a prescrição. Portanto, a prescrição assume a condição de regra

solucionadora do conflito, constituindo-se numa via de resolução que não pode ser

afastada pelos contendores, com o que, também, se constitui em modo de garantia da

paz social.

Assume a prescrição, então, uma tríplice função, qual seja: a de conceito

estratégico para a consecução da paz social; a de fundamentação do discurso jurídico;

e a de objetivação da certeza formal de extinção do conflito. A partir desta tríplice

formulação, torna-se possível à prescrição assumir a condição de meio jurídico

consistente na obtenção de proteção ao interesse social. Isto porque a pacificação das

controvérsias, por força de sua extinção procedimentalizada como meio de solução dos

conflitos, até mesmo no âmbito de um discurso jurídico dogmatizado, gera certeza

configuradora da tranqüilidade necessária ao desenvolvimento das potencialidades,

interesses e anseios da sociedade na sua expressão concreta.

Tal condição de mediação possibilita a recuperação da tranqüilidade do cidadão

e equilíbrio nas relações sociais, já que, como adverte SÍLVIO RODRIGUES:

Sem a prescrição, a pessoa deveria manter-se em estado de intranqüila atenção,

receando sempre um litígio baseado em relações de há muito transcorridas, de prova

custosa e difícil, porque não só a documentação de sua constituição poderia haver-se

extraviado, como a própria memória da maneira como se estabeleceu estaria perdida.

Com efeito. Mister que as relações jurídicas se consolidem no tempo. Há um interesse

social em que situações de fato que o tempo consagrou adquiram juridicidade, para

que sobre a comunidade não paire, indefinidamente, a ameaça de desequilíbrio

representada pela demanda. Que esta seja proposta enquanto os contendores contam

com elementos de defesa, pois é do interesse da ordem e da paz social liquidar o

passado e evitar litígios sobre atos cujos títulos se perderam e cuja lembrança se foi.

149

Tanto é assim que a pretensão a uma proteção ao interesse social assume

condição de significativa relevância, buscando-se, como finalidade precípua, a

impossibilitação da perpetuidade de conflitos. Como obstáculo, portanto, a prescrição

149

RODRIGUES, Sílvio. Direito civil: parte geral, v. 1, p. 327;

128

deve buscar, como conseqüência de sua atuação, a pacificação concreta das

controvérsias, a ponto de que, no dizer de CLENÍCIO DA SILVA DUARTE: As situações

irregulares consolidam-se com o decurso do tempo, não sendo mais passíveis de

qualquer retificação, seja para melhor, seja para pior. Isto porque, no dizer do mesmo

pareceirista:

6. o decurso do tempo [...] consolidou as irregularidades no enquadramento de que se

trata, convertendo as situações de fato em situações de direito, insuscetíveis, a esta

altura dos acontecimentos, de qualquer retificação. A prescrição, que tanto corre a

favor como contra o Poder Público, instituída no Direito em benefício da paz social,

impõe a certeza das relações jurídicas, para que não se eternizem situações dúbias.

150

Como decorrência concreta oriunda do fenômeno prescricional, gera-se a

estabilidade das relações sociais, na medida em que o conflito resulta findo. Estancado

o litígio, a sociedade deixa de ressentir-se da controvérsia, consolidando-se então a paz

social.

Visando a tal benefício, também a Administração Pública deve restar limitada

aos objetivos sociais de certeza e segurança inerentes à ordem jurídica positivada,

dado que o Estado também deve perseguir objetivos que redundem na harmonia da

sociedade. Tanto é assim que, conforme realça CAIO TÁCITO: (...) a faculdade de agir

outorgada ao administrador não é construída no vácuo, mas em função de

determinados objetivos sociais que não podem ser ignorados ou subvertidos pelo

agente.

151

Outros aspectos que se mostram associados à prescrição administrativa, dizem

respeito à circunstância de que, pela negligência do titular do direito, há de suportá-la

como se fora uma forma de penalidade indireta. Isto porque pela sua inação, tanto o

administrado, quanto a própria Administração Pública demonstram o seu desinteresse

com a necessária cooperação social, assumindo uma postura negligente,

150

Parecer. Processo nº 225/73. Departamento Administrativo do Pessoal Civil, em

25.01.1974. Consultor Jurídico Clenício da Silva Duarte;

151

TÁCITO, Caio. Direito Administrativo, p. 53;

129

procrastinando ante o seu dever de evitar a mantença de um estado caracterizado pela

antijuridicidade, o que acaba por gerar permanente insegurança.

As idéias de segurança, certeza e ordem agrupam-se como razões necessárias

à existência de qualquer ordenamento jurídico, mostrando-se como seu sítio mais

natural o âmbito de regulação formatado no seio dos Estados Democráticos de Direito.

Isto porque geraria forte contradição o acolhimento de um determinado sistema

normativo, de configuração jurídica, que se mostrasse dissociado de preceitos

garantidores de segurança, de a certeza e de ordem, não se constituindo tais diretrizes

em seus desideratos permanentes, ou que pudessem restar impunemente burlados.

Não só o administrado, como primordialmente a Administração Pública, hão de

restarem vinculados a tais paradigmas, sob pena de possibilitar-se a consolidação de

um sistema normativo de regulação, não só contrário ao conteúdo essencial de grande

parte dos Estados contemporâneos, mas manifestamente lesivo aos interesses dos

cidadãos e da sociedade como um todo.

Tanto é assim que GERALDO ATALIBA destaca, após elencar os princípios

básicos grafados pelo texto constitucional, no rol daqueles que integram os direitos

fundamentais e às garantias individuais e coletivas, que:

Assim se vê que certeza, confiança, lealdade, autorização, consentimento, segurança,

previsibilidade,representatividade — república, enfim —, dão consistência e dimensão

densas ao chamado princípio da certeza do direito. De fato, lei prévia é conhecida pelo

cidadão antes que tome suas decisões, antes que determine seu comportamento em

assuntos que possam sofrer direta ou indireta influência da ação dos poderes públicos.

É na linha destas diretrizes, respeitando esta tônica, caminho no rumo assim

estabelecido, que se dará interpretação às normas de direito público, acomodando a

ação do Estado às exigências capitulares do princípio republicano.

Destarte, como chave de abóbada do sistema, ele confere-lhe unidade e coerência em

todas as suas manifestações, propiciando harmonia até às suas repercussões

periféricas.

152

No caso da prescrição administrativa, sabe-se que, pelas circunstâncias

especialíssimas que orientam o agir da Administração Pública, mesmo no caso desta

última atuar sob o pálio do princípio da auto-tutela e, portanto, informada pelos critérios

152

ATALIBA, Geraldo. República e constituição, p. 187;

130

de conveniência e de oportunidade, em razão da segurança, da certeza e da ordem

jurídicas, vê-se obstada a agir em confronto com tais axiomas, dado que sua atuação

não pode, por descaso a tais referenciais, afrontar a estabilidade das relações jurídicas.

Como bem destaca IRINEU PAZ DE LIMA

153

A Prescrição no Direito Administrativo guarda a mesma similaridade com esse

fenômeno do direito comum, tendo em vista a sua necessidade para a segurança e

estabilidade das relações que se instauram entre a Administração Pública e os

administrados ou com os seus servidores, pois, para tanto se faz necessário considerar

que o decurso do tempo pode impedir a correção administrativa ou judiciária, bem

como a possibilidade de se requerer junto à administração Pública.

Em face de tais paradigmas, importa que se tenha claro em que consistem tais

parâmetros de segurança, certeza e ordem na sua vinculação estrita com o fenômeno

prescricional. Esclarecendo tal desiderato, JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO

154

afirma que:

(...) O fundamento da prescrição administrativa é o mesmo da prescrição comum: o

princípio da segurança e da estabilidade das relações jurídicas. [...] o direito não pode

ficar à mercê de eternas pendências, provocando uma situação de instabilidade no

grupo social. O tempo é necessário para proporcionar essa estabilização. Desse modo,

se o titular de um direito fica inerte para exercê-lo, surge, em certo prazo, situação

oposta que passa a impedí-lo do exercício. Ou seja, a inércia do titular do direito cria

situação favorável a terceiros, que acabam por se beneficiar daquela situação de

inércia. É a essa situação que se denomina prescrição.

Em conseqüência, no direito administrativo também é preciso assegurar a estabilidade

dessas relações, sobretudo entre a Administração e o administrado, daí a criação da

prescrição administrativa. Esse é o fundamento do instituto.

Portanto, no que atine à prescrição administrativa, abstraída a sua condição

imediata de fenômeno extintivo, caracteriza-se, também, pelas feições de meio de

instrumentalização, embora de forma mediata, da certeza e da segurança do Direito.

Como já realçado acima, tal efeito ou conseqüência decorre da estabilização da relação

jurídica conflituosa, por força de sua extinção. Ou seja, na medida em que a

153

LIMA, I. P. de. Obra citada, p. 185;

154

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo, p. 731;

131

possibilidade de manutenção da contenda desaparece, dissolve-se a situação de

dúvida e, por conseqüência, de incerteza, promovendo a pacificação das partes

envolvidas.

Importa que se advirta que tal forma de obtenção da paz social não implica

vínculo com a idéia de uma justiça material, porquanto tal critério, dada a sua natureza

ideal, importa em mero ajustamento formal do litígio. Tal referência se mostra

necessária, visto que a extinção da relação belicosa está plasmada por uma vontade

objetiva, não se buscando pela sua implementação reconhecer qualquer circunstância

associada a um ideal de justiça. Ou seja, a cessação do conflito dá-se a partir da

incidência de uma norma que não considera, ou coteja, para a emanação de sua força

de regulação, as razões materiais do dissenso invocadas pelas partes, visualizando-as,

tão-somente, como pontos integrantes da discussão controvertida.

5.2. PRESCRIÇÃO E SEGURANÇA DAS RELAÇÕES SOCIAIS

A instabilidade, não só sob o ponto de vista da vida biológica dos indivíduos,

como também no que pertine à existência dos grupos sociais, é fator a ser

permanentemente afastada. A falta de estabilidade no âmbito das relações sociais tem

a força de um evento perturbador, atingindo não só ao indivíduo, mas à própria

coletividade como um todo. De tal sorte, qualquer forma de instabilidade é fator de

desequilíbrio, gerando receio permanente. No caso da instabilidade decorrente da

insegurança jurídica, além da sensação de intranqüilidade, cria-se um ambiente de

descrédito na ordem jurídica e nas instituições que devem por ela zelar, como também

acaba por colocar em dúvida a sua efetiva atuação em presença dos conflitos que

costumeiramente quebram a harmonia necessária à adequada convivência social.

No caso de tal instabilidade, a prescrição assume, fundamentalmente, por sua

força extintiva dos conflitos, marcada por feições de conteúdo genérico, a condição de

vetor de pacificação e de tranqüilização da sociedade. Isto porque, ante a persistência

de eventuais litígios não solucionados, atua independentemente dos interesses em

confronto, para o efeito de, tão-somente, fazer cessar o conflito. Ante tal circunstância,

132

resulta manifesto que o tempo e o Direito, portanto, associam-se de modo a possibilitar

a pacificação da sociedade. Neste sentido, alerta EDILSON PEREIRA NOBRE

JÚNIOR

155

que:

A vida do ser humano, nos seus mais variados matizes, não prescinde da

intermediação do fator tempo. Esse domina o homem, quer na vida biológica, como

nas suas relações com a sociedade e no campo profissional. Mas não é só. As

relações jurídicas também não o dispensam.

A atuação do fenômeno temporal, no âmbito jurígeno, opera de maneira multifária.

Inicialmente, constitui nota demarcadora da aquisição de direitos, como no nascimento,

fato gerador da personalidade, no implemento das maioridades civil, criminal e política;

outras vezes estatui os limites de vigência das normas retoras de conduta, bem como

da eficácia das avenças convoladas entre os indivíduos (termos inicial e final); ainda se

pode utiliza-la como motivo de extinção de determinadas faculdades jurídicas.

PONTES DE MIRANDA

156

, por seu turno, bem explicita esta circunstância

atinente à segurança das relações sociais, ao referir que: (...) na ciência jurídica,

escoimada de teorias generalizantes, ‘prescrição é a exceção, que alguém tem, contra

o que não exerceu, durante certo tempo, que alguma regra jurídica fixa, a sua

pretensão ou ação’. Serve à segurança e à paz públicas, para limite temporal à eficácia

das pretensões e das ações.

Funciona a prescrição, portanto, como uma garantia criada pela ordem jurídica,

com capacidade de proporcionar segurança e paz social. Tanto é assim que, ainda,

PONTES DE MIRANDA

157

destaca que: Os prazos prescricionais servem à paz social e

à segurança jurídica. Em tal perspectiva, a prescrição deixa de caracterizar-se,

exclusivamente, pelas suas feições de fator extintivo, mostrando-se como fenômeno

capaz de, pela extinção da possibilidade de uma permanente manutenção de um

confronto, resultar num mecanismo de consolidação da paz social.

155

NOBRE JÚNIOR, E. P. Obra citada, p. 161;

156

MIRANDA, F. C. P. de. Obra citada, p. 100;

157

MIRANDA, F. C. P. de. Idem, p. 101;

133

Inscreve-se a segurança jurídica, portanto, como um pressuposto à ordenação

da sociedade onde, em decorrência do acolhimento da atuação do fator temporal, dá

azo à pacificação da conflituosidade inerente ao grupo social na sua cotidiana dinâmica.

Ademais, visando à harmonia social pela cessação dos conflitos, pode-se

atribuir ao transcurso do tempo, como elemento de geração do fenômeno prescricional,

um sentido de limite para os males sociais sempre advindos dos litígios. Tanto é assim

que CAIO TÁCITO assevera que:

A ordem jurídica contempla entre seus pressupostos, a par da busca da justiça e da

eqüidade, os princípios da estabilidade e da segurança.

O efeito do tempo como fator de paz social conduz a que, salvo direitos inalienáveis e

imperecíveis por sua própria natureza — como, por exemplo, os direitos da

personalidade ou da cidadania — as pretensões (e as ações que as exercitam)

tenham, como regra, um limite temporal.

Tanto é assim que SAN TIAGO DANTAS preleciona que:

Esta a influência do tempo, consumido do direito pela inércia do titular, serve a uma

das finalidades supremas da ordem jurídica, que é estabelecer a segurança das

relações sociais. Como passou muito tempo sem modificar-se o atual estado de coisas,

não é justo que se continue a expor as pessoas à insegurança que o direito de

reclamar mantém sobre todos, como uma espada de Dâmocles.

158

Entretanto, tal visão que quase se uniformiza, encontra resistência, no âmbito

do Direito Público, quando surge a possibilidade de que a prescrição, e até a

decadência, possam obstar a atuação revogadora da Administração Pública, em

presença de eventual ato nulo. Nesse sentido, SÉRGIO OLIVEIRA NETTO destaca

que:

(...) se o ato for nulo, a declaração da sua nulidade será imprescritível, e não sujeita a

prazos decadenciais (Lei nº 8.112/90, art. 114); se for anulável, deverá ser anulado no

prazo de cinco anos, salvo se comprovada má-fé ou mesmo se do ato não decorrerem

‘efeitos favoráveis para os destinatários’, hipótese em que poderá ser anulado a

qualquer momento (lei nº 9.784/99, art. 54), e ressalvadas as respectivas ações de

158

DANTAS, San Tiago. Programa de direito civil, Parte Geral, p. 397 a 398;

134

ressarcimento em razão da prática de ato ilícito que, por força de mandamento

constitucional, também são imprescritíveis (CF, art. 37, § 5º).

Não restando espaço, portanto, para a invocação do princípio da segurança jurídica,

que propugnaria em favor do reconhecimento da decadência ou da prescrição do

direito de se efetuar a revisão do ato inquinado de ilegalidade.

159

Destaca ainda SÉRGIO DE OLIVEIRA NETTO

160

que:

(...) nem mesmo a premissa metajurídica da segurança jurídica, poderia ser evocada

para se justificar uma suposta existência, à revelia de lei específica, de prazos

prescricionais ou decadenciais para se consumar a eliminação de um ato nulo.

Porque às relações estabelecidas somente é lícito delegar estabilidade imutável,

salvos eventuais exceções, se forem concretizadas em consonância com as leis ao

tempo vigentes, por certo que não poderá ser reputado de ato jurídico perfeito. [...] Do

contrário, seria a própria segurança jurídica que restaria prejudicada, por estar aberta a

possibilidade de sedimentação de situações consolidadas ao arrepio da lei, sem o

devido calço legal. [...] a ilegalidade corroborada pela mera alegação do decurso do

tempo, com exceção das ressalvas pontuais existentes, desacreditaria o próprio

Estado de Direito, que tem como esteio e escudo a ordem jurídica estabelecida.

Contudo, com o advento de novos ares a integrar a doutrina jurídica

contemporânea, o princípio da segurança jurídica passou a ser entendido muito além da

visão que tradicionalmente o consolidou. Caracterizado, fundamentalmente, por um

dogmatismo associado de forma irrestrita ao princípio da legalidade estrita, o princípio

da segurança jurídica, embora sempre tenha sido vocacionado à proteção dos

interesses que estejam em total adequação aos textos legais, acabou por retratar uma

certa distonia entre a sua essência protetiva e a regra jurídica formalmente produzida

pelo Estado.

Circunstâncias oriundas de comportamentos reconhecidos como lastreados,

principalmente, pela boa fé dos administrados, aos quais, por decorrência de tal

constatação, passaram a exigir uma proteção mínima à da confiança decorrente de tal

postura subjetivamente alicerçada, acabaram por forçar e a exigir a garantia de uma

159

OLIVEIRA NETTO, Sérgio. Inexistência de prazo decadencial para a declaração de

nulidade de ato administrativo na Administração Pública Federal. p. 8 a 9;

160

OLIVEIRA NETTO, S. Idem, p. 9;

135

maior estabilidade para as situações jurídicas, mesmo àquelas que na sua origem

pudesse apresentar algum vício por decorrência de ilegalidade. Em razão dessa nova

visão, a própria idéia de Estado de Direito passou por mutações marcadas por uma

maior flexibilização de suas estruturas normativas, diminuindo, sob certa ótica, a força,

até então irresistível, atribuída ao princípio da legalidade estrita., Nesse passo, portanto,

assumiram, ambos os princípios, a condição de subprincípios, de molde a, por força

dessa nova concepção, passarem a integrar o conceito de Estado, não mais limitado

pela submissão inafastável ao direito positivo, mas com a maleabilidade assegurada por

um novo modelo de ordenação político-social, qual seja a do Estado Democrático de

Direito.

Tal mutação de compreensão possibilitou uma evolução tão significativa, a

ponto de ALMIRO DO COUTO E SILVA

161

manifestar que:

Um dos temas mais fascinantes do Direito Público neste século é o do crescimento da

importância do princípio da segurança jurídica, entendido como princípio da boa-fé dos

administrados ou da proteção da confiança. A ele está visceralmente ligada a exigência

de maior estabilidade das situações jurídicas, mesmo daquelas que na origem

apresentam vícios de ilegalidade. A segurança jurídica é geralmente caracterizada

como uma das vigas mestras do Estado de Direito. É ela, ao lado da legalidade, um

dos subprincípios integradores do próprio conceito de Estado de Direito.

O acolhimento do princípio da segurança jurídica, nos termos dessa nova visão,

possibilitou, mormente pela força integradora da democracia como fator de busca

permanente da equalização e uniformização das diferenças, que se utilizasse tal

princípio como forma de instrumento de obstaculização da atividade da Administração

Pública, em específico nas circunstâncias em que a sua inação a caracterizava por um

período dilargado de tempo, desde que inocorrendo qualquer conduta informada por

má-fé dos administrados interessados, ou eventualmente beneficiados por tal inação

administrativa.

161

SILVA, Almiro do Couto e. Prescrição qüinqüenária da pretensão anulatória da

administração pública com relação a seus atos administrativos, p. 24;

136

Transpondo tais princípios para a esfera das relações disciplinadas pelo: (...)

direito público, a prescrição funciona também como fator de estabilidade na relação dos

administrados com a Administração Pública, e vice-versa.

162

Entretanto, o princípio da segurança jurídica não se mostra como um obstáculo

intransponível, cedendo passo, tão-somente, nas circunstâncias que caracterizam má-

fé dos administrados ou de todos àqueles que firmam qualquer espécie de negócio

jurídico com a Administração Pública. Tanto é assim que, no caso das alienações de

bens públicos sem a observância do determinado pela lei, surge uma forma distinta de

imprescribilidade. Tal forma poder-se-ia qualificá-la como forma material estrita de

imprescritibilidade. Diz-se estrita, em razão de estar diretamente associada à natureza

do bem público a ser protegido. Nesse sentido, JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO

FILHO preleciona que:

A imprescritibilidade significa que os bens públicos são insuscetíveis de aquisição por

usucapião, e isso independentemente da categoria a que pertençam.

Houve, é bem verdade, inúmeros questionamentos a respeito dessa característica

especial de bens públicos. Contudo, o direito brasileiro sempre dispensou aos bens

públicos essa proteção, evitando que, por meio de usucapião, pudessem ser alienados

como o são os bens privados, quando o possuidor mantém a posse dos bens por

determinado período.

Atualmente, a Constituição estabelece regra específica a respeito, dispondo, no art.

183, § 3º, que os imóveis públicos não são adquiridos por usucapião, norma, aliás,

repetida no art. 191, relativa a imóveis públicos rurais.

Desse modo, mesmo que o interessado tenha a posse de bem público pelo tempo

necessário à aquisição do bem por usucapião, tal como estabelecido no direito privado,

não nascerá para ele o direito de propriedade, porque a posse não terá idoneidade de

converter-se em domínio pela impossibilidade jurídica do usucapião.

163

Tal destaque, portanto, ressalta da circunstância de que não se há de confundir

tal espécie de imprescritibilidade com o instituto da prescrição administrativa. A

mencionada imprescritibilidade inerente aos bens públicos decorre daquilo que a

162

MATTOS, Mauro Roberto Gomes de. Da prescrição intercorrente no processo

administrativo disciplinar, p. 58;

163

CARVALHO FILHO, J. dos S. Obra citada, p. 835 a 836;

137

doutrina qualifica como alienabilidade condicionada

164

, por decorrência expressa do

grafado pelos artigos 100 e 101 do Código Civil.

165

Portanto, no caso em tela, a

prescrição, no que atine à segurança social, independe de uma leitura fundada no

princípio da segurança jurídica, a partir de sua emanação constitucional, mas sim de

uma determinação legal expressa voltada a regular circunstância distinta das que

venham a, eventualmente, envolver prescrição e interesse da Administração Pública,

como também, o fenômeno da prescrição administrativa, no que atine à sua

essencialidade de fenômeno em-si.

5.3. PRESCRIÇÃO E INTERESSE PÚBLICO.

Não há dúvida alguma de que entre os conceitos mais referidos, quando se

invoca qualquer circunstância associada à atuação da Administração Pública, o

conceito de interesse público assume destaque relevante. Contudo, o que seria esse

interesse público. O consagrado HELY LOPES MEIRELLES

166

, tratando da natureza e

dos fins da Administração Pública, refere que:

Em última análise, os fins da Administração consubstanciam-se na defesa do ‘interesse

público’, assim entendidas aquelas aspirações ou vantagens licitamente almejadas por

toda a comunidade administrada, ou por uma parte expressiva de seus membros.

Ou seja, para HELY, interesse público caracteriza-se como uma aspiração,

como uma vantagem lícita desejada e, portanto, como um desejo de toda a comunidade

administrada. De tal sorte, nada se percebe como incontroverso, ante a fragilidade do

conceito, cujo conteúdo limita-se à esfera das aspirações e desejos lícitos de uma

determinada comunidade. Ante tal perspectiva é de indagar-se: como se pode saber de

164

CARVALHO FILHO, J, dos S. Idem, p. 833;

165

Dizem os artigos 100 e 101 do Código Civil: Art. 100. Os bens públicos de uso

comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação,

na forma que a lei determinar; Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados,

observadas as exigências da lei;

166

MEIRELLES, H. L. Obra citada, p 82;

138

modo inequívoco quais são os desejos e as aspirações lícitas de uma determinada

comunidade? À evidência. Tal concepção não passa de mera idealidade. Não há em tal

visão um sentido com um mínimo de concretude pragmática que possa assegurar um

mínimo de operacionalidade objetiva.

Por seu turno, tratando dos princípios informativos do Direito Administrativo,

DIOGENS GASPARINI diz que interesse público é aquele: (...) que se refere a toda

sociedade. É o interesse do todo social, da comunidade considerada por inteiro. (p. 13).

Após analisar as lições de De Plácido e Silva, de Renato Alessi e de Celso Antônio

Bandeira de Mello, DIOGENS GASPARINI

167

formula um conceito negativo de interesse

público, asseverando que:

É fácil de ver, portanto, que não se caracteriza como de interesse público o relativo a

certo grupo de pessoas, a uma família, a uma sociedade civil, mercantil ou industrial, a

um sindicato. Estes podem ter, como comummente têm, um interesse expressivo que,

no entanto, não chega a ser interesse público, dado não ter pertinência com toda a

sociedade. Nem poderia ser de outro modo, uma vez que todo o poder emana do povo

e, por evidente, em seu nome e benefício será exercido (art. 1º, parágrafo único, da

CF), isto é, há de ser exercido em prol da coletividade (povo) por inteiro.

Ora, a alegação de pertinência a toda a sociedade, associada tal circunstância

ao poder emanado do povo, vinculando-o ao benefício popular. Portanto, a exemplo da

concepção esposada por HELY, em nada esclarece o conteúdo de um interesse como

sendo público. Mostra-se tal entendimento equivocado pela parcialidade de seu

conteúdo. Ademais, o que podemos identificar como sendo o povo?

Não tratando de forma direta o conteúdo conceitual de interesse público, JOSÉ

DOS SANTOS CARVALHO FILHO

168

preleciona, ao tratar do princípio da supremacia

do interesse público, que:

As atividades administrativas são desenvolvidas pelo Estado em benefício da

coletividade. Mesmo quando age em vista de algum interesse estatal imediato, o fim

último de sua atuação deve ser voltado para o interesse público. E se, como visto, não

estiver presente esse objetivo, a atuação estará inquinada de desvio de finalidade.

167

GASPARINI, D. Obra citada, p. 14;

168

CARVALHO FILHO, J. dos S. Obra citada, p. 18 a 19;

139

Desse modo, não é o indivíduo em si o destinatário da atividade administrativa, mas

sim o grupo social num todo. Saindo da era do individualismo exacerbado, o estado

passou a caracterizar-se como o Welfare State (Estado/bem-estar), dedicado a

atender o interesse público. Logicamente, as relações sociais vão ensejar, em

determinados momentos, um conflito entre o interesse público e o interesse privado,

mas, ocorrendo esse conflito, há de prevalecer o interesse público.

Trata-se, de fato, do primado do interesse público. O indivíduo tem que ser visto como

integrante da sociedade, não podendo os seus direitos, em regra, ser equiparados aos

direitos sociais.

Benefício da coletividade, para CARVALHO FILHO, é o que caracteriza o

interesse público, devendo sempre prevalecer tal interesse face ao interesse privado. A

individualidade há de ser vista então como fator integrado ao social. Este social, por seu

turno, passa a ser o sítio cujos direitos, nele residentes, devem sempre prevalecer a

título de interesses sociais. Há, portanto, em tal percepção, uma justificação de

natureza circular, a qual inviabiliza a sua idéia central, a título de fundamento. De tal

sorte, há de indagar-se: como se poderia ter conhecimento a respeito do conteúdo de

tais interesses sociais? Ou, quem explicita tais interesses sociais

169

Sem dúvida alguma, a nosso sentir, tais interesses só podem ser tidos como

explicitados a partir de uma sede formal de manifestação fundada na Constituição.

Contudo, tal pressuposto não resolve a questão, já que resulta possível questionar-se a

respeito da forma pela qual a legitimidade efetiva da Constituição, de modo pontual e

referido a cada caso concreto, como manifestação dos interesses sociais na sua

concretude, será viabilizada. Isto em razão da forte idealidade que caracteriza tal

perspectiva.

Em realidade, a impossibilidade de identificação plena do conteúdo do interesse

social, para efeito de caracterização do interesse público, resta produzida pela

circunstância de que tal conceito é construído pela mediação de um determinado

pensamento jurídico. Ou seja, pela abstração referida a uma idéia de compreensão do

169

Questão relevante de tal proposição resulta, também, da necessidade, a título de

pressuposto, da demonstração e consolidação incontroversa da legitimidade desse alguém que

deverá proceder à explicitação de tais interesses, sob pena de tal explicitação resultar viciada

por interesses contrários ao postulado interesse público;

140

Direito busca-se explicitar a realidade da vida. Ademais, muitas são as formas de

compreender o fenômeno jurídico.

De qualquer modo, não se pode afirmar que o interesse público caracteriza-se,

tão-somente, com o que venha a interessar exclusivamente à comunidade, estando, de

modo visceral, em contrário ao interesse individual. Tal pressuposto é de todo

insubssistente. Ponto nodal da questão há de ser remetido à análise material do

conteúdo inerente aos valores que devam informar a atividade da Administração

Pública, aos quais não se pode afirmar ou atribuir, com um mínimo de racionalidade,

que não possam restar aplicados a um interesse, circunstancialmente particular. Tal

constatação, portanto, de imediato, esfacela o senso comum irrefletido, fundado na

concepção circular de que o interesse só se caracterizaria como público a partir de sua

vocação exclusiva para o atendimento do coletivo. Tal senso constrói-se a partir de uma

perspectiva totalizadora que se não exclui, entre outros, a própria figura do

administrado, no mínimo não o considera como peça essencial a tal compreensão, o

que, por óbvio, resulta inaceitável. Desse modo, importa que se tenha claro que:

Em primeiro lugar, é preciso esclarecer que o interesse público não está na oposição

ao interesse particular. Não é essa a lógica. Do mesmo modo, também é redutora a

visão liberal da questão, quando se define o interesse público como a soma dos

interesses particulares atendidos. Trata-se, certamente, de um modo prático,

relativamente eficaz, de lidar com o problema, pois pode supor-se que quanto maior é

o atendimento dos interesses particulares melhor será o nível de realização do

interesse público. Mas não podemos acolher como satisfatória a explicação liberal do

interesse público, porque existe na questão uma dimensão filosófica essencial,

relacionada com os valores que produzem as regras do jogo. Frequentemente, o

interesse público está simbolizado em determinados interesses particulares, o que

evidencia a inexistência de oposição entre as duas instâncias.

170

Isso não quer dizer que o interesse particular seja o principal dos pontos de

apoio para a compreensão do interesse público. Tal visão reducionista acarretaria a

mesma má compreensão estruturada a partir da visão contrária. O que se mostra

válido, contudo, é que a partir de uma associação construída para a identificação e

compreensão de qualquer agressão a um dos valores coletivos de uma determinada

170

CHAPARRO, Carlos. A luz do interesse público não está nos códigos, p. 2;

141

sociedade, torna possível a delimitação da existência, ou não, de agressão ao interesse

público. Entretanto, tal agressão não necessita ter efeitos lesivos ao coletivo, podendo

referir-se ao espaço de um interesse individual. O interesse público, portanto, há de

restar dissociado da tradicional visão reducionista que o se tem colocado.

Portanto, para que se lhe possa identificar, basta que se tenha claro que, antes

de qualquer coisa, os valores estatuídos por uma determinada sociedade, em um

determinado momento histórico, são o que poderão indicar o que realmente importa

àquela sociedade, ou não. Até por que:

O interesse público não está no fato isolado. Mas o fato isolado simboliza o interesse

público, porque manifesta a agressão a um valor ou princípio estabelecido com bom

pela sociedade – e aí, no valor agredido e não no fato, estão as raízes do interesse

público. Até o traduz. Mas não está na deontologia a luz do interesse público. Onde

está o interesse público, então? Está na instância da ética, nos valores que a

deontologia procura preservar.

171

É certo que a técnica jurídica, dado materializar as suas normas através de

estruturas de linguagem própria, deverá construir meios adequados de acolher tais

valores, já que seu desiderato final é sempre o de alcançar uma decisão juridicamente

adequada. Contudo, só logrará tal escopo a partir do momento em que, além dos

direitos fundamentais grafados pela Constituição, acolha, em suas formulações, os

valores supralegais ou pré-positivos oriundos de uma determinada sociedade. Nesse

sentido, KARL LARENZ

172

orienta, alertando para o fato de que:

A ciência jurídica labora [...] com base em modos de pensamento como a analogia,

comparação de casos, conformação de tipos e ‘concretização’ de critérios ‘abertos’ de

valoração, que possibilitam essa abordagem. A passagem a uma ‘Jurisprudência de

valoração’ requer que a metodologia clarifique e especificidade destes modos de

pensamento e a sua relação com os instrumentos tradicionais do pensamento e a sua

relação com os instrumentos tradicionais de pensamento (elaboração de conceitos,

construção jurídica, subsunção).

171

CHAPARRO, Carlos. Obra citada, p. 2;

172

LARENZ, Karl. Metodologia da ciência do direito, p. 167;

142

A partir de tais pressuposições a respeito de um conceito de interesse público,

torna-se possível admitir que a prescrição administrativa assume a condição de um

referencial de identificação de tal interesse. A par de receber um reconhecimento

jurídico que a legitima e, por força de sua inserção na estrutura normativa positivada,

torna-se elemento necessário à paz e à própria ordem social. Diante de tal perspectiva,

a prescrição administrativa dá azo a que se lhe atribua à força de um motivo que serve

para identificar um interesse público justificado. É claro que aqui admite-se a prescrição

administrativa como um referencial de natureza heurística. Tal compreensão se

estrutura na medida em que os lineamentos ofertados pela doutrina, à força de

estipularem os limites de categorização conceitual do interesse público, mostraram-se

excessivamente opacos a um entendimento passível de generalização.

Em tal visão, o acolhimento da prescrição administrativa como um referencial

apto à concretização do interesse público, toma em conta à circunstância de que: Há,

pois, um interesse de ‘ordem pública’ no afastamento das incertezas em torno da

existência e eficácia dos direitos, e este interesse justifica o instituto da prescrição, em

sentido genérico.

173

Portanto, a prescrição mostra-se diretamente associada à idéia de

interesse público na medida em que esta, de modo reflexivo, lhe outorga, por força de

sua essencialidade ôntica, não só as feições de segurança, mas de uma certa

indisponibilidade em benefício não restrito a interesse exclusivamente privado. É claro,

entretanto, que tal indisponibilidade há de estar associada à prescrição, tão-somente,

no sentido de sua caracterização a partir das feições de instituto garantidor do próprio

interesse público, de modo que a sua compreensão também possa ser determinada a

partir da compreensão do interesse público. É importante que se advirta que não há um

circulo vicioso nesta perspectiva, na medida em que a prescrição administrativa e o

interesse público podem, portanto, restar determinados e identificados

independentemente um do outro.

Ademais, não se pode olvidar que o interesse público e a sua eventual

disponibilidade pelo administrador, constrói-se a partir de referenciais marcados pela

estrita referibilidade a um mandamento legal expresso, o qual, na dependência das

173

PEREIRA, Caio Mário da Silva. Instituições de direito civil, vol I, p. 437;

143

circunstâncias que envolvem a cada caso concreto poderá, ou não, permitir o exercício

de tal prerrogativa. Tal disponibilidade resulta referida, dado que essa também é a

lógica que direciona a compreensão do fenômeno da prescrição administrativa.

Em razão de tal compreensão, a liberdade possível para o exercício das

prerrogativas inerentes à prescrição administrativa, tanto no que atine ao administrado,

quanto ao que atine à Administração Pública, só pode ser pensada a partir daquilo que,

de modo mediato, a legitima, qual seja o ordenamento jurídico.

Como conseqüência, o exercício das práticas informadas pelos respectivos

interesses em conflito, por força do interesse público, transformam a eventual alegação

da prescrição administrativa muito mais numa tarefa do que num mero exercício de

asseguramento de interesses unilaterais. Tal tarefa, contudo, deverá sempre estar

vinculada ao ordenamento jurídico positivado.

Tal tarefa, como o acima referenciado, está, portanto, determinada, circunscrita

e delimitada pela lei, de modo que, primordialmente, ao contrário da esfera privada,

onde a vontade, na maioria dos casos, é o norte das ações e das intenções, a

Administração Pública está submetida à lei, de modo que a vontade do administrador,

bem como, de forma mediata, a vontade do administrado, não são exercitadas segundo

os seus interesses pessoais, mas sim permanentemente subordinadas ao interesse

público, o qual tem como marca distintiva a sua indisponibilidade, criando-se, por

decorrência de sua supremacia, a figura ambivalente do poder-dever da Administração

Pública de atuar em sua proteção. Tal circunstância resulta bem explicitada por MARIA

SYLVIA ZANELLA DI PIETRO:

Precisamente por não poder dispor dos interesses públicos cuja guarda lhes é

atribuída por lei, os poderes atribuídos à Administração têm o caráter de poder-dever;

são poderes que ela não pode deixar de exercer, sob pena de responder pela omissão.

Assim, a autoridade não pode renunciar ao exercício das competências que lhe são

outorgadas por lei; não pode deixar de punir quando constate a prática de ilícito

administrativo; não pode deixar de exercer o poder de polícia para coibir o exercício

dos direitos individuais em conflito com o bem-estar coletivo; não pode deixar de

exercer os poderes decorrentes da hierarquia; não pode fazer liberalidade com o

dinheiro público. Cada vez que ela se omite no exercício de seus poderes, é o

interesse público que está sendo prejudicado.

174

PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito administrativo, p. 70;

144

Contudo, tal poder-dever é limitado no tempo. Admitir-se a sua não limitação

seria negar-lhe em sua própria essencialidade, na medida em que tal interesse deixaria

de existir em função da sociedade e passaria a existir, tão-somente, no interesse da

própria Administração Pública. De molde que, nesse passo, é a prescrição

administrativa que virá a por limites a tal exercício, assegurando a paz e a ordem

públicas.

5.4. PRESCRIÇÃO E ORDEM PÚBLICA

Se visualizarmos todos os agrupamentos humanos, veremos que a idéia de

ordem caracteriza-se como um fator comum a tais segmentos. É certo que tal fenômeno

formula-se e formulou-se sob a ótica de prismas variados, construídos a partir da

liberdade inerente a cada sistema, como conteúdo conformador de cada visão de

mundo, a qual buscava e busca a instituição de uma totalidade que assegure uma

certeza de adesão, capaz de evidenciar um sentido. Por isto:

A idéia de mundo aponta para uma totalidade. Não é, entretanto, a totalidade que une

a multiplicidade das coisas. É uma perspectiva sobre a totalidade. Não é uma procura

simples da totalidade, mas é procura, na medida em que já, previamente, está de

posse da certeza da totalidade. É uma certeza de adesão e não tanto de evidência. É a

certeza da posse do sentido do mundo como totalidade.

A visão de mundo não se estabelece, assim, sobre a evidência teórica, ainda que dela

se utilize, mas sobre a evidência de sentido, isto quer dizer, sobre a adesão ao sentido

do homem e da história, ao sentido do mundo, que se revela num horizonte de

valoração. Ao sentido está ligado o valor. Sentido, quer dizer referência a valor, dentro

de uma visão de mundo. É uma tomada de posição dentro da ordem universal do

mundo.

175

Mas a evidência de sentido há de restar delimitada. Tal necessidade decorre da

circunstância de que as investigações, ora procedidas, se mantenham adstritas a seu

fio condutor, qual seja à esfera jurídica. Nesta perspectiva, portanto, o sentido de ordem

não pode permanecer como mera tomada de posição dentro de uma ordem universal

175

STEIN, Ernildo José. História e ideologia, p. 51;

145

de mundo, conforme o acima realçado, mas sim a partir de um referencial jurídico.

Nesse sentido, DE PLÁCIDO E SILVA explicita que por ordem pública:

(...) entende-se a situação e o estado de legalidade normal, em que as autoridades

exercem suas precípuas atribuições e os cidadãos as respeitam e acatam, sem

constrangimento ou protesto. Não se confunde com a ordem jurídica, embora seja uma

conseqüência desta e tenha sua existência formal justamente dela derivada.

176

Nesse passo, tomando-se em conta a idéia de ordem não só como um

horizonte de valoração instituído a partir de uma visão de mundo marcada como

totalidade, mas a partir das referências de legalidade e de normalidade, percebe-se que

a prescrição administrativa também se mostra como instrumento adequado à

perfectibilização de tal ordem.

Tal percepção torna-se possível a partir de dois planos de observação distintos,

embora concorrentes. O primeiro, na razão de que o fenômeno prescricional, no

atinente à sua manifestação de concretude positiva, decorre de previsão estrita em lei.

O segundo como decorrência de uma circunstância de implicação lógica imediata, qual

seja: em presença de norma legal observada, respeitada e acatada por determinado

grupo social, a constatação de uma situação de normalidade social e institucional

resulta como decorrência lógica.

Em razão de tais circunstâncias, a prescrição administrativa assume então a

condição de instituto de ordem pública

177

, atuando como elemento de certeza, garantia

e segurança da própria ordem social, na medida em que impede que se perpetue uma

situação de insegurança. Tal peculiariedade é destaca por GERALDO DE CAMARGO

VIDIGAL

178

, o qual alerta para o fato de que:

176

SILVA, De Plácido e. Vocabulário jurídico, p.1101;

177

A prescrição é instituto de ordem pública, imposta pela necessidade de estabilidade,

certeza e segurança das relações jurídicas, pelo que não pode ser previamente renunciada.

CRETELLA Júnior. José. Prescrição de direito e ações contra a Fazenda Pública, p. 7;

178

VIDIGAL, G. de C. Obra citada, p. 306;

146

28. O direito prescricional é de ordem pública; é odiosa a ressureição de uma lide,

após inércia prolongada de quem devida promover os atos indispensáveis ao curso do

processo.

Precária é apreciação de litígio baseada em relações há muito transcorridas, cuja

prova se torna problemática, pois a própria memória dos fatos esmaece com o decurso

do tempo.(...).

Mas tal ordem, certeza e segurança não se diluem na simples consolidação

decorrente de seus efeitos naturais, como se destinadas a uma atuação de mera tarefa

autoreflexiva, voltadas, como singulares guardadoras de lugar daquilo que representam,

exaurindo-se na consolidação de um mecanismo de autoreprodução de tais garantias;

exige-se-lhes um efeito concreto.

Ora, tal efeito concreto, a par de outros institutos jurídicos, exsurge por força do

fenômeno prescricional, tornando possível a transcendência de tais efeitos primários,

alvitrando-se mais do que cada uma dessas garantias promete. Busca-se muito mais do

que a pacificação dos conflitos informados pela singularidade específica de cada um

dos seus conteúdos concretos, busca-se, também, o resguardo e a proteção do

interesse social.

5.5. PRESCRIÇÃO E INTERESSE JURÍDICO-SOCIAL

Entre os sistemas idealizados e construídos pelo homem, tanto o Direito quanto

a sociedade refletem não só a engenhosidade de seu criador, como também o produto

de décadas de permanente convivência sob normas de organização e de regulação

social. Tais normas constituem-se como elementos de disciplina das relações sociais,

transcendendo ao indivíduo em si, de molde a construir uma ordem social. Contudo:

Nenhuma ordem social se esgota porém nesta ordem do ser. Entram necessariamente

na sua composição também considerações de dever ser. Não se pode dizer só que é

assim; em relação a certo setor da ordem social teremos de dizer que o seu sentido só

se apreende como um ‘dever ser assim’. A convivência humana é uma realidade ética,

que acorda considerações de dever ser.

147

Na ordem social encontramos uma bipolaridade, ou uma tensão, entre ser e dever ser,

que nos vai acordando para a complexidade do fenômeno jurídico.

179

No caso do Direito brasileiro não é diferente. A complexidade da tecitura

constitutiva da sociedade e a necessidade de que se estruturem formas adequadas de

pacificação dos conflitos sociais, exigem de todas as esferas jurídicas de regulação, a

partir da compreensão de nossa realidade em sua contingencialidade, a preservação de

valores mínimos, mas necessários para a proteção dessa mesma sociedade. Neste

intuito, o Estado e a Administração Pública passam a exercitar papéis relevantes, de

modo que, na percepção de RENATO SOBROSA CORDEIRO

180

(...) às novas missões que a Administração Pública recebe do modelo constitucional

adotado, passam-se em revista os principais institutos a ela inerentes nas relações

subjetivas instrumentais e finais com o administrado. Quanto maior o grau de

intervenção do Estado na atividade privada, tanto maiores serão, sem dúvida, as

formas de salvaguarda das garantias individuais.

Tal circunstância dá-se, ainda sob a ótica de RENATO SOBROSA CORDEIRO,

em razão da vinculação temática conformada entre o direito Administrativo e os

preceitos de ordem constitucional, cuja abrangência avança, hodiernamente, no sentido

precípuo de tutelar, primordialmente, aos direitos e garantias individuais, de modo que:

A evolução das relações sociais e políticas impõe às relações jurídicas novo desenho,

com o fim de colmatar novas questões a traços mais contemporânea, reinterpretando-

se conceitos.

181

Nessa senda, acresce de importância a proteção aos interesses jurídico-sociais.

Entre os meios possíveis de promoção da proteção de tais interesses, encontra-se a

prescrição administrativa. Isso porque: A inércia fere o alto interesse social em que se

estabeleça, nas relações entre os homens, um clima de segurança e harmonia.

182

179

ASCENSÃO. J. de O. Obra citada, p. 21;

180

CORDEIRO, R. S. Obra citada, p. 106;

181

CORDEIRO, R. S. Idem, ibidem;

182

VIDIGAL, G. de C. Obra citada, p. 306;

148

tal sorte, os interesses da coletividade acabam restando protegidos pela prescrição. Tal

fenômeno extintivo, na sua modalidade atinente ao Direito Administrativo, resulta por

assegurar a segurança jurídica, princípio que, entre às suas características principais,

mostra-se como um dos fiéis fiadores dos interesses de toda a sociedade, na medida

em que: Ao invés de representar pena ao inerte, funda-se a prescrição no princípio da

segurança jurídica, a reputar como atentatório da paz social que as relações jurídicas

perdurem, insolúveis e definitivamente, no tempo.

183

Na busca permanente de proteção aos interesses jurídico-sociais, tem-se dado

privilégio exagerado ao princípio da legalidade. Não que a lei não deva ser observada.

Ao contrário, tão-somente com a observação permanente do regramento legal positivo

é que a sociedade poderá manter-se estável a ponto de permitir a adequada evolução e

desenvolvimento dos indivíduos e das instituições sociais.

Entretanto, há de atentar-se a certo temperamento na sua aplicação. O

princípio da legalidade não pode ser erigido como o único receptáculo de normas com

capacidade de dar solução a todo sorte de conflitos que surgem na dinâmica da vida

em sociedade. Portanto, não só o cidadão, mas primordialmente a Administração

Pública, hão de atentar para a necessidade inafastável de observar-se,

concomitantemente ao princípio da legalidade, o princípio da segurança jurídica. De

qualquer modo, tal agir nem sempre tem sido observado. Tanto é assim que ALMIRO

DO COUTO E SILVA

184

adverte que:

A dificuldade no desempenho da atividade jurídica consiste muitas vezes em saber o

exato ponto em que certos princípios deixam de ser aplicáveis, cedendo lugar a outros.

Não são raras as ocasiões em que, por essa ignorância, as soluções propostas para

problemas jurídicos têm, como diz Bernard Schwartz, ‘toda a beleza da lógica e toda a

hediondez da iniqüidade’.

A Administração Pública brasileira, na quase generalidade dos casos, aplica o princípio

da legalidade, esquecendo-se completamente do princípio da segurança jurídica. A

doutrina e jurisprudência nacionais, com as ressalvas apontadas, têm sido muito

tímidas na afirmação do princípio da segurança jurídica.

183

NOBRE JÚNIOR, E. P. Obra citada, p. 222;

184

SILVA, Almiro do Couto e. Princípios da legalidade da administração pública e da

segurança jurídica no estado de direito contemporâneo, p. 62;

149

Ao dar-se ênfase excessiva ao princípio da legalidade da Administração Pública e ao

aplicá-lo a situações em que o interesse público estava a indicar que não era aplicável,

desfigura-se o Estado de Direito, pois se lhe tira um dos seus mais fortes pilares de

sustentação, que é o princípio da segurança jurídica, e acaba-se por negar justiça.

Firmada a convicção de que o princípio da legalidade não deve erigir-se no

modelo único de resolução das controvérsias sociais, exigindo-se a presença e a

consideração do princípio da segurança jurídica, surge a figura da prescrição

administrativa como um modo possível de conformação de tal ideal. Ou seja, por força

de tal fenômeno extintivo, a Administração Pública, fiel observadora da lei deverá, no

fito de evitar lesão irreparável a um escopo de justiça, visar e assegurar à segurança

dos administrados.

Como já realçado acima, a prescrição administrativa, instituto jurídico adstrito,

de forma inafastável, à sua anterior previsão legal, deverá restar compreendido a partir

de um sentido que lhe outorgue as feições e os efeitos decorrentes da necessária

segurança jurídica, fazendo cessar os conflitos por força de sua intervenção oportuna e

adequada, de molde a, fundamentalmente, pacificar as dissonâncias ocorrentes no seio

da sociedade.

Tal segurança jurídica decorrente da prescrição administrativa advém de um

sentido de extinção da controvérsia. De tal sorte, nos limites do que aqui se indaga, os

interesses jurídico-sociais subssumem-se à ordem social pela via institucionalizada da

prescrição administrativa, a qual objetiva uma ordem, sedimenta uma solução e

acumula referências necessárias para construção de alternativas vocacionadas à

solução dos conflitos sociais.

5.6. PRESCRIÇÃO E FIXAÇÃO DAS RELAÇÕES INCERTAS

Da convivência cotidiana e diuturna, muitas são as relações que se entabulam

entre os indivíduos. Em face de tais relações, afastadas às de natureza puramente

social, limitando-nos à esfera restrita das relações de natureza jurídica, percebendo-se

que tais vínculos buscam instituir-se como um lugar que possibilite garantia e certeza

para os múltiplos interesses que integram o patrimônio individual de cada pessoa. Entre

150

outras e tantas circunstâncias possíveis, direitos a prestações, tanto em seu conteúdo

positivo, a exigir a atuação de alguém, como em seu conteúdo negativo, a exigir uma

abstenção, mostram-se como a face mais comum dessa busca de viabilidade

direcionada à obtenção de uma solução adequada.

Na esfera estrita das relações jurídicas, além das relações triviais acima

realçadas, há aquelas que, informadas pela categoria designada genericamente por

direitos potestativos, dão azo à submissão de uma ou mais vontades a uma vontade

alheia. Não há em tais circunstâncias um direcionamento da solução da controvérsia, a

partir de uma mera pretensão a prestação, mas sim a partir de um manifesto estado de

sujeição. Por decorrência de tal situação, em especial e fundamentalmente em razão da

severidade de seu conteúdo e efeito, tais direitos, por decorrência da força coativa que

os caracterizam, e por conseqüência as relações deles originadas, devem submeter-se

de modo irrestrito aos ditames da lei.

Importa destacar que, mesmo na variabilidade dos direitos que estruturam a

base das relações submetidas à regulação jurídica em seus multifários contornos, a

arquitetura da relação jurídica é sempre informada por um conjunto de pressupostos

que se repetem em sua base material de conformação mais singela. Tanto é assim que

ORLANDO GOMES

185

explicita que:

Toda relação, humana ou material, compõe-se de dois elementos: a) um fato; b) um

vínculo. Esse fato, que estabelece um vínculo entre homens ou a submissão de uma

coisa à vontade individual, torna-se jurídico, se a lei lhe confere ‘efeitos’, formando o

que já se chamou expressivamente de esqueleto da relação jurídica.

Toda relação social, ou de fato, que produz conseqüências jurídicas, é relação jurídica.

Ante tal perspectiva, torna-se possível então visualizar a prescrição

administrativa como um modo juridicamente relevante de fixar relações jurídicas.

Ademais, na medida em que resulta incontroverso que das relações jurídicas, ante a

possibilidade quase infinita dos interesses que a integram, a certeza não se mostra

como um elemento que, necessariamente, esteja sempre presente. Portanto, não só no

185

GOMES, Orlando. Introdução ao direito civil, p. 116;

151

caso das relações jurídicas sobre as quais não paira nenhuma dúvida ou incerteza, mas

primordialmente em relação às relações jurídicas incertas, a prescrição vem atuar como

um fator de cessação de tal estado marcado por eventuais controvérsias.

Tal circunstância assume relevo significativo no âmbito do Direito Público e, em

especial, na esfera das relações jurídicas disciplinadas pelo Direito Administrativo.

Tanto a Administração Pública quanto o administrado poderão estar a titular pretensões

a respeito das quais a certeza não seja a tonalidade mais marcante. Portanto, a

prescrição administrativa, caracterizada pela sua força extintiva, surge como uma forma

legal de fazer cessar qualquer forma de incerteza ou dúvida.

Isso se torna possível, na medida em que a prescrição administrativa, tomada

em conta a partir de sua conformação como resposta a qualquer espécie de conflito

juridicamente relevante, não só por estar previamente integrada a estrutura do

ordenamento jurídico, por força de expressa previsão legal, ou como princípio acolhido

pelo sistema a partir de um referencial plasmado pela Constituição Federal, afasta

qualquer incompatibilidade pré-existente, gerando, por força de seu poder extintivo, a

supressão da situação de dúvida e de incerteza, a partir de uma decisão, nela arrimada,

que põe fim ao conflito.

Importa destacar que tal supressão do conflito, a partir de uma decisão

estruturada nos ditames concretizados pela via da prescrição administrativa, não

pressupõe a situação ideal de uma obtenção de consenso entre os interesses em

conflito. O que se busca é a cessação pura e simples da situação de incerteza que está

a marcar determinada relação jurídica. Portanto, não se pode deixar de reconhecer no

fenômeno prescricional, como fator marcante de suas peculiares feições, a busca, por

força de uma decisão, tanto judicial quanto administrativa, da absorção de toda e

qualquer insegurança.

Para que melhor se compreenda tal assertiva, merece realçar que a vocação

primordial da decisão aqui acolhida como modelo é, tão-somente, a de absorção da

insegurança resultante de eventuais relações jurídicas marcadas pela dúvida ou pela

incerteza. Nesse sentido, esclarece TÉRCIO SAMPAIO FERRAZ JÚNIOR

186

que:

186

FERRAZ JÚNIOR, T. S. Obra citada, p. 43 a 44;

152

(...) a finalidade imediata da decisão está na ‘absorção de insegurança’, no sentido de

que, a partir das alternativas incompatíveis, enquanto premissas relativamente

inseguras da decisão, novas alternativas são obtidas, sem necessidade, em princípio,

de um retorno constante às incompatibilidades primárias, tendo em vista decisões

subseqüentes.

[...]

A ‘absorção da insegurança’ não significa, por outro lado, necessariamente, obtenção

de consenso, nem como pressuposto nem como conseqüência imediata da decisão.

Sua função específica não é a diminuição ou a eliminação de incompatibilidades.

Por tal razão, a prescrição administrativa apresta-se, também, a fazer cessar a

incerteza, a dúvida e toda e qualquer espécie de controvérsia que possa vir a marcar

relações jurídicas informadas pela conflituosidade. Se o administrado deixou de

exercitar o seu direito de buscar prestação fundada em dívida passiva da Administração

Pública Estadual, por exemplo, por prazo superior a cinco anos, a prescrição

administrativa exsurge, forte no grafado pelo art. 1º do Decreto nº 20.910, de 06 de

janeiro de 1932. Por força do evento prescricional, portanto, põe-se fim à pretensão

obstada pela prescrição, consolidando como certo e induvidoso, independentemente da

vontade ou entendimento de ambas as partes, que tal pretensão não pode mais restar

exercitada, absorvendo toda e qualquer insegurança que possa advir de tais

circunstâncias.

Que se destaque, contudo, que tal absorção de insegurança importa,

primordialmente, na cessação do conflito. Não há, portanto, a pretensão à obtenção de

satisfação dos interesses individuais de cada uma das partes ou a obtenção de seu

consenso a respeito de uma forma específica de composição de sua dissenção. A

certeza e a cessação da insegurança dão-se, portanto, tão-somente, pela supressão do

conflito em razão do evento prescricional.

187

Nesse sentido, de modo a melhor elucidar tal circunstância, basta que se verifique o

conteúdo do aresto, abaixo transcrito em sua ementa, oriundo do STF, senão vejamos: Prescrição

Qüinqüenal. Decreto nº. 20.910/32, Art. 1º. Estabilidade no serviço público (Art. 177, parágrafo 2º, da C.F.

de 1967). É prescritível a pretensão à estabilidade. O prazo prescricional tem início, ao menos, no

momento em que a administração pública nega ao servidor esse direito. Hipótese em que isso teria

ocorrido, por força de decreto estadual, insuscetível de interpretação pelo Supremo Tribunal Federal.

Recurso Extraordinário conhecido e provido. RE 102534 / SP – São Paulo. Relator: Min. SYDNEY

SANCHES. Julgamento: em 15/04/1986. Órgão Julgador: Primeira Turma. Publicação: DJU em 30/05/86,

pág. 9277. Ementário, volume nº 1421-02, pág. 352. Nesse decisório, além da irrelevância da existência

ou não do direito postulado, a inércia, como fator impeditivo da discussão, deu-se pela inação do servidor

público, face à norma constitucional atributiva do direito pretendido e a assunção de uma conduta

153

Em realidade, as decisões judiciais, como de resto todas as decisões que

resultam como produto de um determinado procedimento institucionalizado, no fito

específico de por fim a um conflito, no caso de alcançarem tal desiderato extintivo pela

via de reconhecimento do fenômeno prescricional, em razão da própria estrutura da

ordem jurídica nacional, revelam uma peculiaridade oriunda de sua própria essência,

qual seja a de que:

Essa peculiariedade, em oposição a outros meios de solução de conflitos (sociais,

políticos, religiosos etc.), revela-se na sua capacidade de ‘terminá-los’ e não de

‘soluciona-los’. [...] decisões não eliminam conflitos no sentido de que a questão dúbia

jamais perde esse seu caráter. Que significa, pois, a afirmação de que as normas

‘terminam’ conflitos? Isso significa, simplesmente, que a norma (a lei, a norma

consuetudinária, a decisão do juiz etc.) impede a continuação de um conflito: ela não o

termina por meio de uma solução, mas o soluciona, pondo-lhe um fim.

188

Portanto, a prescrição administrativa, entre tantas outras peculiariedades a tal

instituto inerentes, atua pela necessidade de estabilidade, certeza e segurança das

relações jurídicas, conforme explicita JOSÉ CRETELLA JÚNIOR

189

, gerando-se, de tal

atuação, a indispensável segurança jurídica, na medida em que, por força de tal evento,

cessa todo e eventual conflito.

5.7. PRESCRIÇÃO E ABUSO DO ESTADO

Entre os elementos que caracterizam o Estado de Direito, na compreensão da

possibilidade de limitação ao poder do próprio Estado e, por conseqüência, da própria

Administração Pública, o compromisso com a democracia configura uma das mais

importantes garantias ao cidadão e ao administrado em geral, na medida em que a sua

negativa ao reconhecimento da pretensão, no caso, titulado pelo servidor. De tal sorte, ante a

circunstância fática conformada, a prescrição, após o seu regular reconhecimento, vem pacificar a

controvérsia, suprimindo a possibilidade de conflito;

188

FERRAZ JÚNIOR, T. S. Obra citada, p. 64 a 65;

189

CRETELLA JÚNIOR, J. Obra citada, p. 69;

154

vinculação com o ideário democrático legitima a sua própria existência. Conforme

assenta JOSÉ JOAQUIM GOMES CANOTILHO

190

O Estado constitucional não é nem deve ser apenas um Estado de direito. Se o

princípio do Estado de direito se revelou como uma “linha Maginot” entre “Estados que

têm uma constituição” e “Estados que não têm uma constituição”, isso não significa

que o Estado Constitucional moderno possa limitar-se a ser apenas um Estado de

direito. Ele tem de estruturar-se como ‘Estado de direito democrático’, isto é, como uma

ordem de domínio legitimada pelo povo. A articulação do “direito” e do “poder” no

Estado constitucional significa, assim, que o poder do Estado dever organizar-se e

exercer-se em termos democráticos. O princípio da soberania popular é, pois, uma das

traves mestras do Estado constitucional. O poder político deriva do “poder dos

cidadãos”.

Nunca se pode esquecer que no espaço de exercício de poder por parte do

Estado Democrático de Direito, o poder não é absoluto. Tal submissão ao Direito erige-

se como garantia ao cidadão e ao administrado, em geral. Tal perspectiva dá azo a que

se perceba, entre outros efeitos, a submissão do Estado ao Direito, gerando-se e

possibilitando-se um sentimento de segurança. Desse modo, ninguém poderá ser

atingido por qualquer atividade estatal sem que tal agir esteja assentado sob o

pressuposto fundamental de sua submissão à ordem jurídica.

Tal pressuposto decorre da circunstância de que o Estado deve estar sempre

voltado aos interesse da sociedade como um todo, mesmo no momento em que passa

a disciplinar as relações sociais, já que, conforme explicita JOSÉ DOS SANTOS

CARVALHO FILHO:

O Estado, embora se caracterize como instituição política, cuja atuação produz efeitos

externos e internos, não pode deixar de estar a serviço da coletividade. A evolução do

Estado demonstra que um dos principais motivos inspiradores de sua existência é

justamente a necessidade de disciplinar as relações sociais, seja propiciando

segurança aos indivíduos, seja preservando a ordem pública, ou mesmo praticando

atividades que tragam benefício à sociedade.

191

190

CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da constituição, p.

91 a 92;

191

CARVALHO FILHO, J. dos S. Obra citada, p. 27;

155

Ora, entre os mecanismos criados pelo Direito para resguardar o cidadão, em

face de eventuais atividades da Administração Pública, a prescrição administrativa

mostra-se como um dos modos essenciais a tal proteção. Dessa forma, se até o Estado

é limitado pelo Direito e se, no corpo de regulação de uma determinada ordem jurídica,

a prescrição assume a condição de limitação ao agir de qualquer interessado, por força

do reconhecimento de tal evento, a prescrição assume a condição de instituto

assegurador da própria segurança jurídica. Contudo, mesmo com o reconhecimento do

evento prescritivo por parte da Administração Publica, de tal percepção poderá resultar

dano aos interesses e às pretensões do administrado em geral, dado que:

Cresce ultimamente no âmbito da Administração Pública a utilização dos institutos da

prescrição e da decadência. Os administradores e agentes públicos ao aplicarem estes

institutos, na maioria das vezes, não se preocupam em fazer um estudo mais

aprofundado destes, não conhecendo seus conceitos, deixando-se levar a par da

novidade.

Em nome da tão aclamada ‘estabilidade das relações jurídicas’ invocam estes

institutos, demonstrando, talvez, um reflexo da nossa Constituição Garantia, que

resguarda o cidadão, através de uma série de mecanismos, de eventuais abusos

praticados pelo Estado.

192

O que importa realçar é a circunstância de que a prescrição assume a condição

de controle da própria atuação da Administração Pública, buscando, entre outros

desideratos, a atenuação da força lesiva oriunda de algumas de suas ações. Isso por

que: No campo do direito público, a prescrição funciona também como fator de

estabilidade na relação dos administrados com a Administração Pública, e vice-versa.

193

Caso não fosse possível reconhecer-se a submissão do Estado e, por

decorrência, da Administração Pública, à força do evento prescricional, o Estado

poderia abusar de suas prerrogativas, servindo-se até, como sói acontecer, do caminho

assegurado pelas largas portas da argumentação apoiada no dúbio e impreciso

conceito do interesse público, no fito de manter, por força de tal abuso, em permanente

192

CAETANO. Fabiano de Lima. Prescrição e decadência no âmbito da Administração

Pública e sua relação com o poder de império: alguns apontamentos, p. 1;

193

MATTOS, M. R. G. de. Obra citada, p. 58;

156

instabilidade as relações, eventualmente, marcadas por alguma espécie de

irregularidade. Nesse sentido, CLENÍCIO DA SILVA DUARTE

194

alerta que:

10. Não tem sentido que o Estado mantenha em suspense, durante dez anos,

situações funcionais, para, depois, desfaze-la, sob pretexto de irregularidade, que, em

última análise, teria sido praticada pelas autoridades que deveriam velar pelo

cumprimento das leis, num compasso de espera inédito na história da ineficiência de

alguns serviços públicos.

11, Se, nesta altura dos acontecimentos, tais situações fossem despeitos,

desprezando-se todos os prazos de prescrição que correm inclusive, como se sabe,

também contra a Administração Pública, as vítimas desse procedimento contrário ao

Direito seriam esses servidores que, de qualquer modo, ficaram em situação de

expectativa infindável, sem que nenhuma responsabilidade se lhes pudesse atribuir

pelas irregularidades capituladas.

Mas a só submissão da Administração Pública a um regime democrático de

direito não é garantia da devida proteção à segurança jurídica do Administrado. Há de

evitar-se, de forma concreta, qualquer abuso por parte do Estado. Exige-se, antes de

tudo, que se tenha bem claro os contornos dessa nova concepção, mormente ante ao

fato de que muito se tem confundido o Estado Democrático de Direito como sendo

àquele no qual simplesmente se aplica à lei. ALMIRO DO COUTO E SILVA bem

explicita esses novos contornos, na medida em que destaca que:

Há hoje pleno reconhecimento de que a noção de Estado de Direito apresenta duas

faces. Pode ela ser apreciada sob o aspecto material ou sob o ângulo formal. No

primeiro sentido, elementos estruturantes do Estado de Direito são as idéias de justiça

e de segurança jurídica. No outro, o conceito de Estado de Direito compreende vários

componentes, dentre os quais têm importância especial: a) a existência de um sistema

de direitos e garantias fundamentais; b) a divisão das funções do Estado, de modo que

haja razoável equilíbrio e harmonia entre elas, bem como entre os órgãos que as

exercitam, a fim de que o poder estatal seja limitado e contido por ‘freios e

contrapesos’ (checks and balances); c) a legalidade da Administração Pública e, d) a

194

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DO PESSOAL CIVIL. Parecer. Processo nº

225/73. Funcionário Público. Enquadramento. Prescrição. As situações irregulares consolidam-

se com o decurso do tempo, não sendo mais possíveis de qualquer retificação, seja para melhor,

seja para pior. Consultor Jurídico: Clenício da Silva Duarte. Revista de Direito Administrativo,

vol. 116, p. 369;

157

proteção da boa fé ou da confiança (Vertrauensschutz) que os administrados têm na

ação do Estado, quanto à sua correção e conformidade com as leis.

195

Entretanto, por força da complexidade das variáveis que interagem em tal

sistema, conforme o acima destacado, torna-se excessivamente complexa a

identificação do referencial objetivo de orientação ao agir estatal, acabando-se por

supervalorizar a lei como fator de demarcação para tal atuação, tão-somente. Portanto,

a adequação das atividades da Administração Pública passa a ser considerada

justificada, também, a partir de sua adequação ao texto conformado pela regra legal,

sem excluir-se, contudo, os paradigmas contemporâneos plasmados pelo Estado

Democrático de Direito.

Tal circunstância resultou reforçada pelo advento da Constituição Federal de

1988. Nos termos do preceituado pelo art. 37 do estatuto fundamental, inseriu-se como

princípio a ser obedecido pela Administração Pública, entre outros ali previstos, o

princípio da legalidade. A partir de tal referência normativa, fortaleceu-se, mais ainda, a

concepção de cunho estritamente legalista, o que, na esteira dos avanços percorridos

pelo Direito Administrativo, exige uma leitura menos estrita de tal mandamento

constitucional.

Isso porque tal perspectiva revelou-se frágil, na medida em que: A tolerada

permanência do injusto ou do ilegal pode dar causa a situações que, por arraigadas e

consolidadas, seria iníquo desconstituir, só pela lembrança ou pela invocação da

injustiça ou da ilegalidade originária

196

. Nessa nova perspectiva, portanto, consolidou-se

um paradoxo, revelando-se, a partir de tal constatação, a necessidade de uma

dessabsolutização de tal compreensão de feições puramente legalistas.

Fator fundamental para a releitura dos enunciados gerais que disciplinam a

atividade do Estado, de molde a possibilitar uma mutação de compreensão, a idéia de

segurança jurídica assumiu, quase que como a título de uma síntese, a condição de

diretriz maior, afastando a superada concepção da preponderância do critério da

legalidade estrita sobre qualquer outra diretriz, já que: (...) quando se diz que em

195

SILVA, A. do C. e Obra citada, p. 46;

196

SILVA, A. do C. e. Idem, p. 47;

158

determinadas circunstâncias a segurança jurídica deve preponderar sobre a justiça, o

que se está afirmando, a rigor, é que o princípio da segurança jurídica passou a

exprimir, naquele caso, diante das peculiariedades da situação concreta, a justiça

material.

197

Ademais, por força do princípio da segurança jurídica, o qual resulta

concretizado, entre outros institutos, pela prescrição administrativa, permitiu-se e

possibilitou-se, fundamentalmente em razão da cessação do conflito instaurado entre a

Administração Pública, que o administrado, ou o servidor, atribuissem um sentimento de

confiança, não só ao Estado em si, mas também na própria Administração Pública.

Mas não se pode esquecer que nem sempre foi assim, já que tal circunstância

imantada de confiança e de garantia, em sua origem, paradoxalmente, não restou

gerada pela mera aplicação da lei. Tanto é assim que ALMIRO DO COUTO E SILVA

198

alerta para o fato de que:

Só há relativamente pouco tempo é que passou a considerar-se que o princípio da

legalidade da Administração Pública, até então tido como inconstrastável, encontrava

limites na sua aplicação, precisamente porque se mostrava indispensável resguardar,

em certas hipóteses, como interesse público prevalecente, a confiança dos indivíduos

em que os atos do Poder Público, que lhes dizem respeito e outorgam vantagens, são

atos regulares, praticados com a observância das leis.

Plasmado sob a influência do ideário liberal, o princípio da legalidade começou

a mostrar-se em descompasso com as exigências oriundas do Estado contemporâneo.

A complexidade das relações submetidas à sua regulação e normatização específica,

no fito de melhor organizar a sociedade, passou a exigir muito mais do que a simples e

mecânica aplicação da lei. Contudo: A dificuldade no desempenho da atividade jurídica

consiste muitas vezes em saber o exato ponto em que certos princípios deixam de ser

aplicáveis, cedendo lugar a outros.

199

Ante tal dificuladade, portanto, assumiram maior

relevância as idéias de segurança, certeza e harmonia, afastando, ou. no mínimo,

197

SILVA, A. do C. e. Obra citada, p. 47;

198

SILVA, A. do C. e. Idem, ibidem;

199

SILVA, A. do C. e. Idem, p. 62;

159

buscando afastar as desilusões que a simples aplicação do princípio da legalidade não

conseguia afastar.

Mas não é só a inadequação da concepção legalista de uma Administração

Pública primordialmente submetida à lei que está a exigir uma atenuação do princípio

da legalidade. Há também um esquecimento da circunstância de que a lei deve, além

de assegurar certeza e garantia às relações jurídicas que disciplina, atuar no sentido de

proteger o administrado contra o Estado. De modo que:

Faz-se, modernamente, também, a correção de algumas distorções do princípio da

legalidade da Administração Pública, resultante do esquecimento de que sua origem

radica na proteção dos indivíduos contra o Estado, dentro do círculo das conquistas

liberais obtidas no final do século XVIII e início do século XIX, e decorrentes,

igualmente, da ênfase excessiva no interesse do Estado em manter íntegro e sem

lesões o seu ordenamento jurídico.

200

Nesse passo, portanto, o instituto da prescrição administrativa assume feição

significativa. Formado o conflito após longo decurso de tempo, não se pode pretender

solvê-lo pela imediata aplicação da lei, sem que restem consideradas um conjunto de

circunstâncias que delimitam cada caso concreto, e que resultam da cristalização de

condutas, de anseios e de expectativas por parte daqueles que restaram acolhidos no

âmbito de uma situação jurídica que, por peculiaridades específicas, acabou

consolidando-se em descompasso com alguma regra legal, pura e simplesmente.

Assim, nos dias de hoje, mostra-se possível admitir-se que a mera aplicação da

lei pode acabar por consolidar uma forma de abuso do Estado, sendo que a prescrição

administrativa, por decorrência de tal situação, surge como fator de impedimento de tal

atitude marcadamente prepotente.

É óbvio que, como fator de mediação da seletividade do critério mais adequado,

busca-se sempre, substancialmente, a implementação de uma atuação vocacionada a

uma pretensão de regulação, por parte da Administração Pública, onde a consideração

do interesse público caracteriza-se como trajeto inafastável, dado que seria

inadmissível qualquer espécie de agressão a tal desiderato, já que tal diretriz nunca

200

SILVA, A. do C. e. Obra citada, p. 54;

160

poderá implicar numa concepção adstrita a um tudo ou nada, esmagando todas as

razões e interesses que se mostrem em desacordo com eventual critério eleito.

De qualquer forma, a prescrição administrativa admite, entre suas

características estruturais, um sentido de cessação de instabilidade das relações

jurídicas, o qual, como se sabe, assume uma condição de valor. A partir de tal tipologia,

a prescrição administrativa passa a funcionar como um fenômeno articulador de todas

as circunstâncias juridicamente relevantes alcançadas por um determinado período de

tempo, submetendo-se-lhes à extinção. De tal sorte, a possibilidade de uma atuação

abusiva da Administração Pública resulta atingida em sua vitalidade, fazendo com que o

Estado, como também o administrado, subordinem-se a seus ditames, sob a força de

sua função modificadora da situação jurídica em espécie. Põe-se fim a possibilidade de

uma manutenção permanente do conflito resultante de uma vontade irracional de

aplicação perpétua da lei, a qualquer momento e a qualquer tempo. Cessa, por

conseqüência, qualquer forma de instabilidade, instaura-se o primado da segurança

jurídica. Neutraliza-se a incerteza.

6. DA PRESCRIÇÃO ADMINISTRATIVA

6.1. DIREITO POSITIVO: EVOLUÇÃO HISTÓRICA

Para o efeito de que se possa melhor compreender o instituto da prescrição

administrativa, impende que se proceda a uma ruptura. Tal ruptura inicialmente mostra-

se factível a partir de diversos critérios necessários ao compromisso de efetivá-la.

Contudo, caso se pretenda fragmentá-la, ao invés de lograrmos encontrar o sentido

específico da prescrição administrativa, vamos, tão-somente, limitarmos-nos a um mero

exercício de rememoração. Desse modo, portanto, como, aliás, resulta do intento

primordial das presentes indagações, vamos, ao início, examinar os detalhes marcantes

de cada uma das regulações que se sucederam no tempo, até os dias de hoje. Importa,

entretanto, que mais uma vez se destaque que a intenção de tal exame não está

associada a uma análise do universo que caracteriza a prescrição administrativa no

sistema jurídico nacional, através do exame de toda a legislação que disciplina tal

fenômeno extintivo, mas sim, fundamentalmente, em desvelar o significado de tal

instituto, servindo-se, num plano paralelo do princípio da segurança jurídica, no fito de

que tal diretriz funcione como um indicador daquilo que, muitas vezes, não se consegue

visualizar.

É, hodiernamente, aceita, quase pela totalidade dos juristas nacionais, a

circunstância de que a Administração Pública sempre buscou privilegiar aos seus

interesses a partir das largas portas que identificam os motivos de ordem pública. Ou

seja, todos os seus benefícios e privilégios sempre buscaram romper as resistências

contra eles alegadas, a partir da assertiva de que a Administração Pública sempre

esteve voltada, em suas exigências e em seu proceder a motivos de ordem pública. Tal

perspectiva sempre resultou esgrimida, na medida em que na história do Direito Público

nacional, tais privilégios e prerrogativas nem sempre se mostraram adequados aos fins

aos quais o Estado alegava buscar.

A primeira legislação que tratou da prescrição em nosso país, fê-lo de modo

geral; até porque, embora já delineados os contornos entre o público e o privado, não

162

se poderia, ainda, pretender identificar a existência de um Direito Administrativo, nos

termos em que hoje se encontra estruturado tal ramo do saber jurídico. Tal legislação,

como ao início referido, tratava-se das Ordenações Filipinas, as quais, em seu Título

79, de seu Livro IV, estabelecia

201

, de modo geral, a possibilidade de invocar-se a

prescrição em prazo de trinta anos, a contar do dia em que a obrigação deveria ser

cumprida, norma esta que era aplicável à Fazenda Pública. Acrescia tal regramento

regras singulares e reveladoras de um pensamento muito bem delineado.

Assentava que, passados os trinta anos necessários ao advento do evento

extintivo, o obrigado não mais poderia ser demandado, face a negligência presumida

com que havia se portado o credor, ou titular do direito lesado. Contudo, tal regramento

já trazia em seu bojo um princípio ético com vigor suficiente para afastar o fenômeno

prescricional, qual seja o fato de ter agido o devedor com má-fé, quando então,

comprovada o agir marcado por tal vício, tal legislação passava, em tal caso, a admitir a

imprescritibilidade, sob a argumentação de que não poderia restar beneficiado aquele

que havia se locupletado de modo indevido.

Tal regulação admitia, ainda, a possibilidade de interrupção do lapso

prescricional, tanto pela citação, quanto por qualquer outra forma em Direito admitida,

quando então, ocorrida tal exceção, o prazo iniciava seu curso novamente e de forma

integral. De outra banda, tal legislação resguardava, de modo absoluto, do curso

201

Se alguma pessoa for obrigada à outra em alguma certa cousa, ou quantidade, por razão de

algum contracto, ou quasi-contracto, poderá ser demandada até trinta annos, contados do dia que essa

cousa ou quantidade haja de ser paga, em diante. E passados os ditos trinta annos, não poderá ser mais

demandado por essa cousa, ou quantidade; por quanto por a negligencia, que a parte teve, de não

demandar em tanto tempo sua cousa, ou divida, havemos por bem, que seja prescripta a aução, que

tinha para demandar. Porém esta Lei não havera lugar nos devedores, que tiverem má fé porque estes

taes não poderão prescrever per tempo algum, por se não dar ocasião de peccar, tendo o alheo

indevidamente. Porem, se a dita prescripção for interrompida por citação, feita ao devedor sobre essa

divida, ou per outro qualquer modo, per que per Direito deva ser interrompida, começara outra vez de

novo correr o dito tempo. E se aquelle a que for a cousa, ou quantidade devida, for menor de quatorze

annos, não correra contra elle o dito tempo até que tenha idade de quatorze annos cumpridos. E tanto

que chegar a ella, correra contra elle. E postoque o dito tempo corra contra o maior de quatorze annos, e

menor de vinte e cinco, poderá elle pedir restituição contra sua negligencia, que teve em não demandar

dentro de dito tempo, até chegar a idade de vinte e cinco annos; com tanto que do tempo, que elle chegar

a idade de vinte e cinco annos, até quatro annos cumpridos, em que fara vinte e nove annos, a peça e

impetre. E pedida e impetrada a restituição, podera haver e cobrar toda sua divida, como se nunca o dito

tempo de trinta annos corresse contra ele. E quanto aos bens obrigados a outrem em geral, ou em

especial, se guarde o que temos dito no Título 3: Que quando se rende a cousa, que he obrigada, sempre

passa com seu encargo.

163

prescricional, os menores de quatorze anos cumpridos. Entre àqueles que, dos

quatroze aos vinte e cinco mostrarassem-se negligentes, poderiam demandar, no

sentido de obterem a restituíção do prazo, para o efeito de ser-lhes restituído tal lapso

em detrimento de sua negligência. Contudo, o direito à restituição só poderia ser

postulado por aqueles que, no prazo de quatro anos, após terem completado vinte e

cinco anos, ingressassem com a demanda, até completarem a idade de vinte e nove

anos, quando então poderiam postular o valor total de sua dívida, como se contra eles

nunca tivesse corrido prazo prescricional algum.

Contudo, foi a partir da edição do Regimento da Fazenda, do ano de 1516, que,

pela primeira vez estabeleceu-se, visivelmente já a título de privilégio, o prazo de cinco

anos para o recebimento, por parte dos credores do erário, de dívida passiva de

responsabilidade da Fazenda Pública.

Entretanto, por força do Alvará de 9 de maio de 1810, o Príncipe Regente, além

de declarar antigas todas as dívidas contraídas pela Real Fazenda do Rio de Janeiro,

até o ano de 1797, em razão de não terem sido habilitadas para pagamento perante o

Conselho Fazendário Imperial, fixou o prazo de três anos, contados da data do

mencionado alvará, para o efeito de serem postulados tais valores, sob pena de, em

não o habilitando os respectivos credores, restarem tais crédito prescritos, não mais

podendo restar ajuizada nenhuma ação em busca de seu adimplemento.

202

Passados, praticamente, trinta e um anos do retro-referido alvará, foi

promulgada a Lei nº 243, de 30 de novembro de 1841

203

, determinando, em seu art. 20,

202

Dizia, no que aqui interessa, o referido alvará que: E tendo consideração a todo referido, hei

por bem, conformando-me com o parecer da referida consulta, ordenar: que todas as dividas contrahidas

até o fim do anno de 1797 se considerem antigas, como fora assentado na extincta Junta de Revisão, e

que todas as dividas desta natureza, cujas letras e documentos não forem apresentados no Conselho da

minha Fazenda para as suas respectivas habilitações, dentro do prazo de tres annos contados da data do

presente alvará se entenderão prescriptas, e sem acção os Credores para as pedirem jamais, como se

não tivessem sido contrahidas, ou estivessem totalmente pagas;

203

LEI Nº 243 — de 30 de Novembro de 1841. Fixando a Despeza, e Orçando a Receita

para o Exercício do anno financeiro de 1842 — 1843. Dom Pedro Segundo, por Graça de Deos,

e Unanime Acclamação dos Povos, Imperador Constitucional, e Defensor Perpetuo do Brasil,

Fazemos saber a todos os Nossos Subditos, que a Assembléa Geral Decretou, e Nós Queremos

a Lei seguinte. [...] Art. 20º Do 1º de Janeiro de 1843 em diante não terá mais lugar inscripção

alguma da devida passiva fluctuante, mandada fundar pela Lei de 15 de Novembro de 1827, á

excepção daquellas que nessa epoca se acharem em liquidação, ou penderem de processo

164

que, a partir de 01 de janeiro de 1843, passasse a vigorar o que era determinado pelos

artigos 209 e 210 do Regimento da Fazenda, retornando, para efeito da contagem do

lapso prescricional, então o prazo de 5 anos. Entretanto, tal regra legal inscreveu, além

de diretrizes procedimentais específicas, modificação de importância singular, qual seja,

regulou, para o efeito de prescrição, tanto as pretensões relativas às dívidas passivas

da Fazenda Pública, quanto àquelas relativas à dívida ativa da Administração Pública.

Destaca-se aqui a importância de tal inovação, na medida em que, hodiernamente, de

forma injustificável, o legislador não buscou agregar, em um mesmo estatuto legal, a

disciplina prescricional tanto em relação à dívida passiva da Fazenda Pública, quanto

em relação à sua dívida ativa.

Em 12 de novembro de 1851, veio à lume o Decreto nº. 857

204

, o qual visava

explicar o art. 20 da Lei nº 243, de 30 de novembro de 1841. Tal explicação buscava

judicial, ficando inteiramente prescriptas, e perdido para os credores o direito de requerer a

liquidação e pagamento dellas. Da mesma data em diante ficão em vigor os Capitulos 209 e 210

do regimento de Fazenda, assim pelo que respeita à divida passiva posterior ao anno de 1826,

existente até hoje e á divida futura, como pelo que respeita a toda divida activa da Nação. O

Governo dará toda publicidade á disposição deste Artigo e dos referidos Capitulos.

204

DECRETO Nº 857 - de 12 de Novembro de 1851. Explica o art. 20 da Lei de 30 de

Novembro de 1841 relativo á prescripção da divida activa e passiva da Nação. Considerando que o Art.

20 da Lei de 30 de Novembro de 1841, relativo á prescripção da divida passiva e activa da Nação, exige

explicações claras e explicitas, que sirvão tanto para dirigir os executores, como para instruir as partes no

que toca a seus direitos e interesses, Hei por bem Determinar o seguinte: Prescripção de 5 annos. Art. 1º

A prescripção de 5 annos, posta em vigor pelo Art. 20 da Lei de 30 de Novembro de 1841, com referencia

ao Capitulo 209 do Regimento da Fazenda, a respeito da divida passiva da Nação, opera a completa

desoneração da Fazenda Nacional do pagamento da divida, que incorre na mesma prescripção. Art. 2º

Esta prescripção comprehende: 1º o Direito que alguem pretenda ter a ser declarado credor do Estado,

sob qualquer título que seja. 2ºO direito que alguem tenha a haver pagamento de huma divida já

reconhecida, qualquer que seja a natureza della. Art. 3º Todos aquelles, que pretenderem ser credores

da Fazenda Nacional por ordenados, soldos, congruas, ou gratificações e outros vencimentos de

empregos; por pensões, tenças, meio soldo e monte pio; por preço de arrematações e contractos de

qualquer natureza, e pagamento de despezas feitas e serviços prestados; e por quaesquer reclamações,

indemnisações, e restituições, deverão requerer o reconhecimento e liquidação de suas dividas, a

expedição de despachos, ordens, e titulos para o pagamento, e fazer o assentamento das que o

precisarem dentro dos 5 annos; e passado este prazo, ficará prescripto a favor da Fazenda Nacional todo

o direito que tiverem. Art. 4º Todos aquelles que depois de haverem os seus despachos correntes para o

pagamento, tiverem feito o assentamento, ou estiverem lançados na folha, não requererem que

effectivamente se lhes pague o que lhes for devido dentro dos 5 annos, perderão o direito a esse

pagamento em virtude da prescripção a favor da Fazenda Nacional. Art. 5º Quando o pagamento que se

houver de fazer aos credores for dividido por prazo de mezes, trimestres, semestres ou annos, e se der a

negligencia da parte dos mesmos credores, a prescripção se irá verificando a respeito d'aquelle ou

d'aquelles pagamentos parciaes, que se forem comprehendendo no lapso dos 5 anos; de sorte que por

se ter perdido o direito a hum pagamento mensal, trimestral, semestral, ou annual, não se perde o direito

aos seguintes a respeito dos quaes ainda não tiver corrido o tempo da prescripção. Art. 6º Os 5 annos

165

tornar claros e explícitos a regulação referida, de molde a facilitar à compreensão de

seus executores, quanto também instruir os administrados em geral, no que atine aos

seus direitos e interesses.

Tal estatuto legal, à exceção de alguns de seus aspectos peculiares à sua

época de vigência, também se mostrou de relevância significativa. Além de regular

conjuntamente a prescrição em relação às dívidas passiva e ativa da Fazenda Pública,

estendeu a compreensão do conceito de dívida para a concepção de crédito de

qualquer natureza. Ademais, limitou em cinco anos o prazo para a postulação, em

esfera administrativa, das pretensões que elencava, tanto para o reconhecimento,

meramente administrativo, de tais pretensões, quanto para o requerimento do efetivo

pagamento das dívidas reconhecidas. Configurou àquilo que hoje se conhece, por força

de criação jurisprudencial, como fundo de direito, reconhecendo a prescrição a respeito,

tão-somente, das parcelas não reclamadas no qüinqüídio. Estabeleceu vedações ao

prazo prescricional no que se referem a todos aqueles sujeitos à tutela ou à curadoria.

para a prescripção começão a correr, para as dividas reconhecidas ou não até o ultimo de Dezembro de

1842, do dia 1º de Janeiro de 1843; e para as dividas posteriores, dadata da publicação dos despachos

ou ordens definitivas para o pagamento. Art. 7º Os 5 annos não correm para a prescripção: 1º Contra

aquelles que dentro d'elles, não puderem requerer nem por si nem por outrem: taes são os menores, os

desassisados, e quaesquer outros que, privados d'administração de suas pessoas e bens, estão sujeitos

á tutela ou curadoria. 2º quando a demora for occasionada por facto do Thesouro, Thesourarias ou

Repartições, a que pertença fazer liquidação, e reconhecimento das dividas e effectuar o pagamento. Art.

8º A prescripção dos 5 annos he extensiva ás letras do Thesouro em virtude da disposição da Lei de 30

de Novembro de 1841, e do Art. 443 do Codigo Commercial, começando a correr os 5 annos da data do

vencimento. Art. 9º A prescripção de 40 annos posta em vigor pelo citado Art. 20 da Lei de 30 de

Novembro de 1841, com referencia ao Capitulo 210 do Regimento da Fazenda, a respeito da divida

activa da Nação, opera a completa desoneração dos devedores da Fazenda Nacional do pagamento das

dividas, que incorrem na mesma prescripção, de maneira que, passados os 40 annos, não póde haver

contra elles penhora, execução, ou outro qualquer constrangimento. Art. 10. Os 40 annos para a

prescripção da divida activa começão a correr, para as dividas contrahidas até o ultimo de Dezembro de

1842, do dia 1º de Janeiro de 1843, e para as posteriores, desde o ultimo dia do prazo estabelecido para

o pagamento por Lei, regulamento, ou contracto, huma vez que passem continuada e seguidamente sem

interrupção. Art. 11. O curso dos 40 annos interrompe-se, impedindo a prescripção: 1º Pela citação,

penhora, ou sequestro feito aos devedores para se haver pagamento. 2º Por qualquer outro

procedimento judicial ou administrativo havido contra elles para o mesmo fim. 3º Pela concessão de

espaço aos devedores, admitindo-os pagar por prestações. Art. 12. Aquelles que quizerem segurar o seu

direito obstando á que corra para a prescripção o tempo consumido por demora e embaraços das

Repartições, poderão requerer, e se lhes dará hum certificado da apresentação do requerimento e

documentos com especificada declaração do dia, mez e anno. Joaquim José Rodrigues Torres, do Meu

Conselho, Senador do Imperio, Ministro e Secretario d'Estado dos Negocios da Fazenda, e Presidente do

Tribunal do Thesouro Nacional, assim o tenha entendido, e faça executar. Palácio do Rio de Janeiro em

doze de Novembro de mil oitocentos cincoenta e hum, trigesimo da Independencia e do Imperio. Com a

Rubrica de Sua Magestade o Imperador. Joaquim José Rodrigues Torres.

166

Reconheceu a responsabilidade da Administração Pública pela demora na liquidação,

no reconhecimento de dívidas e na efetivação do pagamento, de modo a suspender o

curso prescricional. Contudo, manteve prazo diverso e exacerbado no que se refere às

dívidas ativas, em benefício da Fazenda Pública, configurando-o no largo período de

quarenta anos, determinando à sua interrupção, contudo, em razão de citação, penhora

ou seqüestro, ou em razão de qualquer procedimento judicial ou administrativo.

Estabeleceu como forma de interrupção, o parcelamento da dívida ativa. Ademais,

como garantia do direito, em razão de demora por parte da Administração Pública,

determinou a expedição de um certificado de comprovação da apresentação de

requerimento em tempo hábil. Portanto, à exceção da diversidade gritante de

tratamento entre a Fazenda Pública e o administrado, no que se refere ao prazo

prescricional, vê-se que tal regramento caracterizou-se como um estatuto digno de

destaque.

Com a promulgação do Código Civil de 1916, através da Lei nº 3.071, de 1º de

janeiro de 1916, a prescrição relativa às dívidas passivas a serem suportadas pela

União, pelos Estados e pelos Municípios, no que atine à prescrição, em relação à

Fazenda Pública, passaram a ser disciplinadas pelo grafado em seu art. 178, § 10,

inciso VI, repetindo-se a orientação já anteriormente delimitada pela Lei nº 243, de 30

de novembro de 1841, de modo a estabelecer que prescrevem em cinco anos: As

dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, e bem assim toda e qualquer

ação contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, devendo o prazo da prescrição

correr da data do ato ou do fato do qual se originar a mesma ação.

Em tal perspectiva, novamente rompeu-se a vontade de disciplinar, em um

mesmo estatuto, os lapsos prescricionais relativos às dívidas passiva e ativa da

Fazenda Pública, dando-se início a modelo diverso de regulação, o que acabou por

gerar dicotomia notoriamente inadequada, dado que, por força de interpretação

generalizada, as dívidas ativas da Fazenda Pública passaram a receber regulação a

partir do estatuto civil, situando-se-as a título de direito pessoal, em lapso, por primeiro,

de trinta anos, e, por segundo, em vinte anos. Mantinha-se, portanto, novamente, uma

diversidade muito grande em relação a tais prazos.

167

Em 25 de junho de 1930, foi promulgado o Decreto nº 5.761

205

, iniciando-se os

remendos, já que, ao contrário do que tão bem disciplinava o Decreto nº 857, de 12 de

novembro de 1851, em razão da revogação de tal estatuto pelo Código Civil, o qual se

limitou, tão-somente, a fixar o prazo prescricional relativo às dívidas passivas da

Fazenda Pública, nada dizendo a respeito dos casos de eventual demora, por parte da

Fazenda Pública, no curso de procedimento de estudo, de reconhecimento ou de

liquidação da dívida passiva fazendária; de modo que tal legislação veio suprir tal falta.

Contudo, como se verifica do exame de tal estatuto, muitas foram às lacunas que

surgiram a partir da vigência de tal regulação.

205

DECRETO N. 5.761 - DE 25 DE JUNHO DE 1930. Regula a prescripção quinquennal. O

Presidente da Republica dos Estados Unidos do Brasil: Faço saber que o Congresso Nacional decretou e

eu sancciono a seguinte resolução: Art. 1º Não corre a prescripção de que trata o art. 178, § 10, VI, do

Codigo Civil, durante a demora que, no estudo, no reconhecimento, na liquidação e no pagamento da

divida, tiverem as repartições ou funccionarios que della se occuparem. Paragrapho unico. Corre

entretanto, durante o tempo em que o credor se retardar em satisfazer as informações que lhe forem

reclamadas, relativas ao esclarecimento de seu direito. Art. 2º A prova de entrada do requerimento do

credor, nos livros ou protocollo, das repartições publicas, com designação de dia, mez e anno, bem como

o certificado do Correio, da remessa, em tempo, dos esclarecimentos reclamados, provam a data em que

se interrompeu a prescripção. Art. 3º Quando o pagamento se dividir por dias, mezes ou annos, a

prescripção attingirá progressivamente ás prestações, á medida que completarem o quinquennio. Art. 4º

O disposto nos artigos anteriores não altera as prescripções de menor prazo, constantes de leis e

regulamentos fiscaes. Art. 5º Revogam-se as disposições em contrario. Rio de Janeiro, 25 de junho de

1930, 109º da Independencia e 42º da Republica. WASHINGTON LUIS P. DE SOUSA. F. C. de Oliveira

Botelho;

168

Em 06 de janeiro de 1932, foi promulgado o Decreto nº 20.910

206

, o qual

passou a disciplinar a prescrição administrativa, com a fixação do prazo de cinco anos

para a cobrança das dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem

assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda federal, estadual ou municipal,

seja qual for a sua natureza. Como se vê, tal regramento limitou-se a disciplinar a

prescrição no que se refere, tão-somente, às dívidas passivas, bem como todo e

qualquer direito ou ação contra a Fazenda Pública em geral, nada mencionando em

relação às dívidas ativas tituladas pela Administração Pública. Além disso, manteve a

suspensão do prazo em relação ao período de verificação da pretensão, negando tal

benefício em razão de omissão de informações por parte do credor. De inovação, criou

a figura da reclamação administrativa, à qual se submeteu ao prazo prescricional de um

ano, a contar da data do ato ou do fato de que tenha se originado. Estabelecendo a

possibilidade de uma única interrupção da prescrição, passando a correr novamente tal

lapso, tão-somente, pela metade do prazo, determinou que, em face de processo

anulado, a impossibilidade de argüir-se interrupção da prescrição em razão da citação.

206

DECRETO N. 20.910 - DE 6 DE JANEIRO DE 1932. Regula a prescrição quinquenal. O

Chefe do Governo Provisório da República dos Estados Unidos do Brasil, usando das atribuições

contidas no art. 1º do decreto n. 19.398, de 11 de novembro de 1930, DECRETA: Art. 1º As dívidas

passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a

Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos

contados da data do ato ou fato do qual se originarem. Art. 2º Prescrevem igualmente no mesmo prazo

todo o direito e as prestações correspondentes a pensões vencidas ou por vencerem, ao meio soldo e ao

montepio civil e militar ou a quaisquer restituições ou diferenças. Art. 3º Quando o pagamento se dividir

por dias, meses ou anos, a prescrição atingirá progressivamente as prestações à medida que

completarem os prazos estabelecidos pelo presente decreto. Art. 4º Não corre a prescrição durante a

demora que, no estudo, ao reconhecimento ou no pagamento da dívida, considerada líquida, tiverem as

repartições ou funcionários encarregados de estudar e apurá-la. Parágrafo único. A suspensão da

prescrição, neste caso, verificar-se-á pela entrada do requerimento do titular do direito ou do credor nos

livros ou protocolos das repartições públicas, com designação do dia, mês e ano. Art. 5º Não tem efeito

de suspender a prescrição a demora do titular do direito ou do crédito ou do seu representante em prestar

os esclarecimentos que lhe forem reclamados ou o fato de não promover o andamento do feito judicial ou

do processo administrativo durante os prazos respectivamente estabelecidos para extinção do seu direito

à ação ou reclamação. Art. 6º O direito à reclamação administrativa, que não tiver prazo fixado em

disposição de lei para ser formulada, prescreve em um ano a contar da data do ato ou fato do qual a

mesma se originar. Art. 7º A citação inicial não interrompe a prescrição quando, por qualquer motivo, o

processo tenha sido anulado. Art. 8º A prescrição somente poderá ser interrompida uma vez. Art. 9º A

prescrição interrompida recomeça a correr, pela metade do prazo, da data do ato que a interrompeu ou

do último ato ou termo do respectivo processo. Art. 10. O disposto nos artigos anteriores não altera as

prescrições de menor prazo, constantes das leis e regulamentos, as quais ficam subordinadas às

mesmas regras. Art. 11. Revogam-se as disposições em contrário. Rio de Janeiro, 6 de janeiro de 1932,

111º da Independência e 44º da República. GETULIO VARGAS. Oswaldo Aranha.

169

Firmou a estrutura jurídica designada, hodiernamente, por fundo de direito, como

também determinou, no que se refere aos prazos prescricionais menores que cinco

anos, a sua submissão ao estatuto legal específico que os determinou.

Em data de 19 de agosto de 1942, entrou em vigor o Decreto-lei nº 4.597

207

, o

qual também dispôs a respeito da prescrição de ações contra a Fazenda Pública. No

que se refere às suas inovações, tratou a respeito da competência judiciária relativa a

às dívidas passivas do Estado, dos Municípios e do Distrito Federal. Incluiu sob sua

regulação as ações relativas às dívidas passivas, bem como todo e qualquer direito ou

ação contra as autarquias e as entidades e órgãos paraestatais criados por lei e

mantidos mediante a arrecadação de tributos. Inscreveu a possibilidade de prescrição

intercorrente, estatuindo, também, a possibilidade de alegação e decretação da

prescrição a qualquer tempo e em qualquer instância.

Esses, portanto, foram os regramentos legais que disciplinaram e — no que se

refere aos estatutos em vigor — e disciplinam o fenômeno da prescrição administrativa

em nosso país. Advirta-se, contudo, sob uma ótica de maior generalidade, como dito ao

início, não é pretensão das presentes indagações, até para evitar injustificável equívoco

metodológico, o exame de todos os estatutos em vigor.

De tal acervo normativo, recolhe-se, ao início, que a regulação da prescrição,

em relação à Fazenda Pública, assumiu e assume, ainda hoje em dia, quase que uma

207

DECRETO-LEI N. 4.597 - DE 19 DE AGOSTO DE 1942. Dispõe sobre a prescrição das

ações contra a Fazenda Pública e dá outras providências. O Presidente da República, usando da

atribuição que lhe confere o artigo 180 da Constituição, DECRETA: Art. 1º Salvo o caso do foro do

contrato, compete à Justiça de cada Estado e à do Distrito Federal processar e julgar as causas em que

for interessado, como autor, réu, assistente ou opoente, respectivamente, o mesmo Estado, ou seus

Municípios, e o Distrito Federal. Parágrafo único. O disposto neste artigo não se aplica às causas já

ajuizadas. Art. 2º O decreto n. 20.910, de 6 de janeiro de 1932, que regula a prescrição qüinqüenal,

abrange as dívidas passivas das autarquias, ou entidades e órgãos paraestatais, criados por lei e

mantidos mediante impostos, taxas ou quaisquer contribuições, exigidas em virtude de lei federal,

estadual ou municipal, bem como a todo e qualquer direito e ação contra os mesmos. Art. 3º A prescrição

das dívidas, direitos e ações a que se refere o decreto n. 20.910, de 6 de janeiro de 1932, somente pode

ser interrompida uma vez, e recomeça a correr, pela metade do prazo, da data do ato que a interrompeu,

ou do último do processo para a interromper; consumar-se-á a prescrição no curso da lide sempre que a

partir do último ato ou termo da mesma, inclusive da sentença nela proferida, embora passada em

julgado, decorrer o prazo de dois anos e meio. Art., 4º As disposições do artigo anterior aplicam-se desde

logo a todas as dívidas, direitos e ações a que se referem, ainda não extintos por qualquer causa,

ajuizados ou não, devendo prescrição ser alegada e decretada em qualquer tempo e instância, inclusive

nas execuções de sentença. Art. 5º Este decreto-lei entrará em vigor na data da sua publicação,

revogadas as disposições em contrário. Rio de Janeiro, 19 de agosto de 1942, 121º da Independência e

54º da República. GETULIO VARGAS. Alexandre Marcondes Filho. A. de Souza Costa.

170

feição de privilégio. Tal característica esta basicamente assentada em razões de

resguardo a motivos de ordem pública, motivos estes que deveriam sempre ser o

escopo fundamental a ser perseguido pelo legislador. Tal perspectiva resulta reforçada

na medida em que, depois do Decreto nº 857, de 12 de novembro de 1851, o qual

inaugurou a perspectiva da possibilidade de formular uma regulação da prescrição sob

um prisma de regra geral, em relação à Fazenda Pública, tal concepção acabou sendo

fragmentada, ante a singela constatação de que, nos dias de hoje, os prazos

prescricionais, sob a ótica de um estatuto singular, passaram a ser ordenados,

exclusivamente, em relação às dívidas passivas da Fazenda Pública, nada se referindo

em relação às dívidas ativas.

Ademais, o legislador contemporâneo preocupou-se em tratar do fenômeno

prescricional a partir da natureza do objeto jurídico a ser regulado. Por tais razões,

acrescentou dispositivos relativos à prescrição em vários estatutos legais, inserindo tal

fenômeno extintivo de forma tópica, qual seja, sob uma ótica marcada pela

generalidade, em relação às normas estatutárias de regulação das carreiras públicas,

em relação aos contratos firmados pela Administração Pública, como também em

relação aos procedimentos administrativos. De tal sorte, houve uma fragmentação do

fenômeno designado pelo nome prescrição administrativa. Em razão de tal diluição,

impende que se busque identificar tal evento extintivo a partir de diretrizes previamente

delimitadas, o que, no caso das presentes indagações será procedido em relação ao

princípio da segurança jurídica.

Tal escolha dá-se, fundamentalmente, em razão da circunstância de que, por

força de um conjunto amplo de regras tratando da prescrição administrativa, resulta,

quase que como por efeito de uma força natural, um certo receio e uma certa

perplexidade em relação a tal instituto. Nessa linha de raciocínio, portanto, não se

mostraria razoável que buscássemos, tão-somente, analisar todos os regramentos que

disciplinam, atualmente, a prescrição administrativa. Impõe-se, portanto, que

busquemos compreender tal fenômeno a partir de sua inserção no âmbito de um

Estado Democrático de Direito, remetendo-nos, basicamente, a questão da existência,

ou não, de uma garantia, ou de um princípio de prescritibilidade. Provada a sua

171

existência, poder-se-á, na seqüência, constatar-se os limites que o ordenamento

jurídico convalida a partir da tensão existente entre os interesses da Administração

Pública e dos administrados. Não provada a sua existência, irremediavelmente estar-

se-á, pela constatação da possibilidade de eventual imprescritibilidade, diante da

hipertrofia dos interesses da Administração Pública, face a quaisquer outros direitos.

6.2. PRESCRIÇÃO ADMINISTRATIVA: ESTRUTURA E SENTIDO

O instituto da prescrição administrativa presta-se a muitas análises. Contudo,

nas indagações em tela, busca-se, fundamentalmente, a construção de uma reflexão

em relação à prescrição administrativa, tomando-se em conta a sua vinculação com o

princípio da segurança jurídica. Ante tal perspectiva, de imediato, poder-se-ia imaginar

que tal reflexão resulta singela. Contudo, em se procedendo uma meditação a respeito

das várias implicações decorrentes de tal cotejo, verifica-se que, nessa senda,

aprestam-se questões de complexidade variada, tais como a existência, ou não, em

nosso sistema jurídico, do princípio da prescritibilidade; o alcance e a extensão do

princípio do interesse público; a força de inflexão dos paradigmas do Estado

Democrático de Direito, o princípio da boa-fé do administrado; a natureza ontológica da

própria prescrição administrativa, qual seja: a de valor, a de garantia, a de princípio

informador. De tal sorte, é nesse caminho que deveremos buscar uma compreensão de

tal fenômeno extintivo. De modo que, o que aqui se perquire não são as meras formas

legais em que tal evento se mostra, mas sim a de uma busca de compreensão da

essência de seu conteúdo.

Diante da limitação ao poder da Administração Pública, mostra-se necessário

que se perquira, de início, qual seria o efeito concreto decorrente da prescrição

administrativa. Quase que como um reflexo da opinião generalizada, resulta

fundamental que se tenha em conta a sua finalidade pública, associada aos limites

exigidos pelo bem-estar da sociedade, e a estrita submissão aos contornos da lei. Tal

perspectiva consolida-se a partir dos paradigmas de conformação liberal, circunstância

essa que, por si só, já se mostra problemática, na medida em que toda a estrutura

172

jurídica nacional, por força dos parâmetros constitucionais estatuídos a partir da

Constituição Federal de 1988, assumiu uma orientação dogmática de conteúdo

marcadamente social.

Em um nível de imediação mais restrita, em um exame preliminar, na busca das

características marcantes do instituto da prescrição administrativa, na sua estreita

relação com o ordenamento legal que disciplina a atuação da Administração Pública,

pautada tal constatação com o princípio da segurança jurídica, a primeira perplexidade

que se mostra reconhecida, como a sua feição mais singular, está associada a

ausência de normas legais de disciplina dos prazos prescricionais, sob o prisma de uma

ordenação de natureza geral. Ou seja, no âmbito do direito brasileiro, inexiste um

estatuto, ou um conjunto ordenado de normas jurídicas, destinado a estabelecer regras

gerais de base para a disciplina da prescrição administrativa no território do Direito

Público brasileiro.

Tão-somente por tal constatação, emerge problema relevante a ser solvido, na

medida em que as indicações pontuais a respeito de normas que explicitam o fenômeno

prescricional em sedes específicas de regulação, ao invés de pacificarem os espíritos,

promovem a incerteza e a sensação de uma certa desarmonia sistêmica, circunstância

esta que acaba por dar azo, sob um certo prisma, a um viés marcado pela insegurança.

Ademais, o fato de haver em vários diplomas legais de Direito Público

referências ao fenômeno prescricional, como realçado acima, em nada auxilia no que

atine ao desejo de encontrar e identificar a essência de tal instituto, servindo tal

situação, tão-somente, para muito mais confundir do que esclarecer a respeito da

substância essencial do evento extintivo em tela.

Por conseqüência, do marcante silêncio em relação a prazos de ordenação do

fenômeno prescricional, com alcance de natureza geral, tal como ocorre na

normatização procedida, por exemplo, por parte do Código Civil, no que atine àquele

ramo do direito pátrio, surge lacuna singular a abarcar o instituto prescricional junto aos

espaços dominados pelo Direito Público. De modo que, por tal circunstância, oportuniza

que se mantenha variada polêmica a respeito, mormente no que diz respeito à

necessária igualdade entre às partes envolvidas em relação jurídica de natureza

173

pública, como também a respeito da legitimidade da Administração Pública no que se

refere ao exercício de sua autonomia administrativa, no que atine à sua legitimidade.

De tal sorte, a prescrição administrativa passa a ser reconhecida de forma

imprecisa, dado não estar retratada por um conjunto de concepções que buscam

estatuir e permitir compreender-lhe o seu sentido genérico e essencial de forma

inequívoca, tudo em razão de estar sendo categorizada a partir de variados perfis.

Em razão de tais circunstâncias, há até mesmo aqueles que, em presença de

omissão legislativa, negam a possibilidade de sua existência, ao modo de um instituto

de conteúdo meramente subsidiário, caracterizando-a, portanto, como mero evento

adstrito à esfera restrita do direito processual, não se lhe reconhecendo, por tal

concepção, o conteúdo de natureza autônoma, pelo qual se mostra, por exemplo, no

âmbito do Direito Privado. Afeiçoado a tal concepção, para o pensamento de RAPHAEL

PEIXOTO DE PAULA MARQUES208, a prescrição não opera no âmbito administrativo,

haja vista a sua natureza meramente processual. Destaca tal autor que: Cumpre

salientar, preliminarmente, que o instituto da prescrição administrativa não se confunde

com o da prescrição civil e o da prescrição penal, pois estes dois se referem ao âmbito

judicial. Ou seja, a prescrição administrativa caracteriza-se como fenômeno de

conteúdo subordinado à esfera do direito processual, carecendo de autonomia material.

Tal compreensão não se mostra dissociada do entendimento manifestado por

HELY LOPES MEIRELLES, o qual explicita que:

(...) a prescrição, como instituto jurídico, pressupõe a existência de uma ‘ação judicial’

apta à defesa de um direito, porque ela significa a perda da respectiva ação, por

inércia de seu titular. Mas impropriamente se fala em ‘prescrição administrativa, para

indicar o escoamento dos prazos de interposição para interposição de recurso no

âmbito da Administração, ou para a manifestação da própria Administração sobre a

conduta de seus servidores ou sobre direitos e obrigações dos particulares perante o

Poder Público.

209

Percebe-se, portanto, do entendimento manifestado por tais doutrinadores que,

em sua ótica, há impropriedade marcante em falar-se na existência de uma prescrição

208

MARQUES, R. P. de P. Obra citada, p. 21;

209

MEIRELLES, H. L. Obra citada, p. 383;

174

administrativa, sob o prisma do reconhecimento do instituto a partir de feições materiais,

a exemplo de como tal fenômeno é tratado, entre outros ramos do saber jurídico, tais

como pelo Direito Civil e pelo Direito Penal. O que se vislumbra, até aqui, portanto, é

que ambos administrativistas associam o fenômeno prescricional, como já realçado

acima, como figura residente na estrita esfera de dependência do direito processual.

Entretanto, forte perplexidade surge na medida em que nos damos conta de

que na via procedimental administrativa, a exemplo no caso do procedimento

administrativo sancionador, há procedimento de natureza estritamente administrativa,

sem necessidade alguma de intervenção do Poder Judiciário. De modo que, por tal

circunstância, exsurge dúvida significativa, salvante a hipótese de pretender categorizar

tal evento a partir do acatamento de uma processualidade administrativa, o que aqui

não se pretende, na medida em que tal agir implicaria no nosso afastamento em relação

ao foco principal visualizado pelas presentes indagações, em razão de que em tal sede

há conflito de pretensões, embora resulte inequívoco que, em tal sede, não há

necessidade alguma de ação a ser ajuizada, por desnecessária.

Ora, em razão de tal peculiariedade, não se pode admitir como adequada à

concepção que só visualiza a possibilidade do evento prescricional, no âmbito do Direito

Administrativo, a partir de uma perspectiva situada na esfera do Direito Processual,

local esse em que então não haveria problema algum em reconhecer-lhe a existência.

Por evidente, tal concepção não se mostra suficientemente passível de um

sentido de universalização, até porque pela mera leitura do regramento legal que

disciplina a atuação da Administração Pública, vamos encontrar normas jurídicas que

diluem, de imediato, a pretensão da inexistência de uma prescrição administrativa

genérica e de natureza material, ao contrário dos moldes identificados pelos

doutrinadores retro-referidos.

Mas para que melhor se reflita a respeito de tal circunstância, basta que

invoquemos o conceito de processo administrativo. Na lição de DIOGENES

GASPARINI

210

GASPARINI, D. Obra citada, p. 781-782;

175

A locução ‘processo administrativo’ é formada pelo substantivo ‘processo’ e pelo

adjetivo ‘administrativo’. Enquanto ‘processo’ designa o conjunto de atos ordenados,

cronologicamente praticados, e necessários a alcançar uma decisão sobre certa

controvérsia; ‘administrativo’ indica, além da sede em que se desenvolve o processo, a

natureza do litígio. Assim, tecnicamente pode-se definir o processo administrativo

como ‘o conjunto de atos ordenados, cronologicamente praticados e necessários a

produzir uma decisão sobre certa controvérsia de natureza administrativa. De sorte que

somente os processos administrativos que encerram um litígio entre Administração

Pública e o administrado (recurso contra lançamento tributário) ou o seu servidor

(aplicação de pena disciplinar) são merecedores dessa denominação.

(...)

Destarte, processo administrativo, em sentido prático, amplo, é o ‘conjunto de medidas

jurídicas e materiais praticadas com certa ordem e cronologia, necessárias ao registro

dos atos da Administração Pública, ao controle do comportamento dos administrados e

de seus servidores, a compatibilizar, no exercício do poder de polícia, os interesses

público e privado, a punir seus servidores e terceiros, a resolver controvérsias

administrativas e a outorgar direitos a terceiros.

Nessa ótica, portanto, exsurge visível à existência de um processo

administrativo, diverso do processo descrito e assimilado pelas diretrizes da ciência do

Direito Processual Civil ou Penal, na medida em que se mostra segura a presença de

um objeto próprio caracterizado por uma controvérsia de natureza estritamente

administrativa. Tanto é assim que, no deslinde de controvérsias conformadas a partir de

tal objeto temático, são praticados um conjunto de atos tendentes a obter uma decisão

situada na mesma esfera e conteúdo, corporificada e submetida a um conjunto de

regras de natureza estritamente administrativa, sem que haja necessidade alguma de

buscar-se instrumental procedimental em esfera diversa do estatuído pelo Direito

Administrativo.

Importa, isto sim, que a partir da percepção da circunstância de que a decisão a

ser prolatada no âmbito de um processo administrativo, afetando a direito titulado, ou

pela Administração Pública, ou pelo administrado, gerando conseqüências

jurídicamente relevantes em favor ou contra a um determinado interesse, há de indagar-

se, entre tantas outras questões possíveis, a respeito da possibilidade de que se tal

atividade estaria, ou não submetida a algum critério de limitação temporal.

Isso porque, em se tratando de instituto situado dentro de uma esfera de poder

que auto-executa às suas próprias normas, submetida, entre outros princípios

constitucionais, aos princípio da legalidade e da eficiência administrativa, poder-se-á,

176

por tal reconhecimento, agredir-se, de forma direta, o princípio da segurança jurídica.

Tudo porque, na medida em que a estabilidade das relações jurídicas conformadas com

a presença da Administração Pública pode passar a ser regida pelo princípio da

incerteza, o que, à evidência, resulta incompatível com o ordenamento jurídico nacional,

enquanto sistema estruturado de garantias, como característica haurida junto ao Estado

Democrático de Direito.

A partir de uma compreensão de conteúdo meramente informativa, oriunda da

tecitura normativa objetivada pelo direito pátrio, percebe-se que tal compreensão resulta

impossível. Partindo-se dos paradigmas estatuídos pela Constituição Federal,

realçando-se a natureza de Estado de Bem Estar Social assumida pela República

Federativa do Brasil, resulta incontroverso que há, portanto, no mínimo, um significado

proibitivo à ausência de limitação do atuar da Administração Pública, como também,

diga-se de passagem, à própria atuação do administrado.

Tal percepção, aliás, não escapa nem mesmo àqueles que negam a

possibilidade de uma prescrição administrativa dissociada da esfera meramente

processual. Tanto é assim que ODETE MEDAUAR211 refere que:

Sem a preocupação de discutir o objetivo de proteção do direito do funcionário ou

particular, que também informa, a nosso ver, o procedimento sancionador, inegável

que aí se regula precipuamente o exercício do poder atribuído à Administração.

Quando a legislação respectiva menciona o termo ‘prescrição’ ou ‘prescrever’ ou

quando tais obstáculos dizem respeito a prazos para apresentar reclamação ou

recurso de particulares ou servidores na via administrativa, não se trata do mesmo

instituto da prescrição tradicionalmente contraposta à decadência pela doutrina

especializada.

O que se utiliza é a idéia essencial de uma figura que impede a atuação da

Administração ou o uso da via administrativa pela passagem do tempo. Essa figura, em

virtude daquela idéia essencial, tem sido denominada prescrição administrativa porque

dotada de características próprias, sem envolver ação em juízo.

De tal compreensão, percebe-se que ODETE MEDAUAR configura sua

conclusão a partir de uma realidade conformada por categorias havidas a partir de um

sentido meramente marcado por uma razão situada sob a designação de idéia

211

MEDAUAR, O. Obra citada, p. 82 a 83;

177

essencial. Tal razão entretanto, na forma do acima explicitado pela eminente

doutrinadora, é construída a partir de uma idealização do conceito de prescrição como

possível só partir de outros ramos do conhecimento jurídico, que não o Direito

Administrativo. Ou seja, a prescrição, enquanto tal, conforma-se como tal, tão-somente,

na esfera do Direito Civil, por exemplo.

Contudo, de sua própria argumentação, pode retirar-se que, a nosso sentir, de

modo inconsciente, ODETE MEDAUAR admite a possibilidade de uma prescrição

administrativa. Isso é possível perceber-se na medida em que se identifica que tal

autora reconhece a possibilidade de utilização da mencionada idéia essencial, com

força de uma figura que impede a atuação da Administração em razão da passagem do

tempo, mas que, na sua percepção, por si só não configura a existência de uma

prescrição administrativa, a exemplo de um instituto autônomo, concreto, à semelhança

do que ocorre na senda do Direito Civil.

Em realidade o que ocorre, por força de tal compreensão, é a submissão de tal

perspectiva idealizadora do conceito de prescrição a uma relativização, limitando-se-á,

fundamentalmente, à esfera do Direito Privado, o que, à evidência, é um grande

equívoco. Ante tal perspectiva, resta gerada uma confusão entre razão idealizada e

realidade. O que nos parece fundamental é atentar-mos que a mencionada idéia

essencial referida por ODETE MEDAUAR caracteriza, independente de qualquer

compreensão individual, um significado idêntico, independente do locus em que se

possa encontrá-la, e com conseqüências idênticas, decorrentes da impossibilidade da

prática de atos jurídicamente relevantes tão-somente em razão do decurso do tempo,

sem que, contudo, reste extinto o direito que os apóia.

Mas a questão da prescrição administrativa desborda para outros rumos.

DIÓGENES GASPARINI212 esclarece que: A prescrição administrativa não se

confunde com a 'decadência', dado que esta consubstancia a perda do próprio direito,

por não ter sido utilizado pelo seu titular no prazo legalmente previsto para seu

exercício. Destaca ainda que:

212

GASPARINI, D. Obra citada, p. 753;

178

Os direitos dos administrados diante da Administração Pública devem ser exercitados

dentro dos respectivos prazos administrativos ou judiciais. O não-exercício do direito

dentro de tais tempos desencadeia a prescrição, donde as duas espécies: 'prescrição

administrativa e prescrição judicial'

213

Diante de tais referências, percebe-se que tal doutrinador aceita a existência de

uma prescrição administrativa, a qual contrapõe duas circunstâncias com tendência

distintiva. A primeira no sentido de que há uma prescrição administrativa e uma

prescrição judicial. A segunda, a partir da idéia de que há, também, distinção

fundamental entre dois espaços distintos, o administrativo e o judicial, induzindo,

contudo, a possibilidade de uma subordinação, a qual, a nosso sentir, mostra-se

inaceitável. É, ainda, DIOGENES GASPARINI

214

que assevera que:

A reclamação administrativa, consoante previsto no Decreto federal n. 20.910/32, deve

ser interposta no prazo de um ano, salvo outro prazo previsto em lei especial. A

impugnação do instrumento convocatório da licitação deve ocorrer até cinco dias úteis

antes da data fixada para a abertura dos envelopes de habilitação. A interposição de

recursos administrativos, também chamados ‘recursos hierárquicos’, contra atos da

Administração Pública federal deve ocorrer no prazo de dez dias, conforme estabelece

o art. 59 da Lei federal n. 9.784/99, chamada de lei do Processo Administrativo, salvo

se norma específica não estabelecer outro, como ocorre com a Lei federal das

Licitações e Contratos da Administração Pública, cujo art. 109, II, fixa o prazo de cinco

dias úteis para a interposição do ‘recurso de representação’. O descumprimento

desses prazos impõe ao interessado a prescrição do direito de interpô-los, porque

medidas iniciais ao exercício desses direitos. Não se trata, pois, de preclusão, que

acontece no interior do processo administrativo.

Em se tratando do instituto da prescrição, chama a atenção o rumo tomado por

GASPARINI, na medida em que, mesmo tratando-se de prescrição administrativa,

admite que a Administração Pública possa rever o ato contestado, servindo-se de uma

categorização ad hoc para tal compreensão, a partir da designação de que tal revisão

configura uma resposta a uma 'denúncia' recebida. A partir de tal circunstância, a

Administração Pública, mesmo em presença da prescrição administrativa, deve adotar

as medidas necessárias à recomposição da ordem jurídica lesada, de modo a efetivar o

conteúdo do princípio da ilegalidade. Tal atuação, contudo, só não poderá ocorrer no

213

GASPARINI, D. Idem, p. 754;

214

GASPARINI, D. Idem, ibidem;

179

caso de encontrar-se prescrita a via judicial, por decorrência do princípio da segurança

jurídica e da estabilidade das relações jurídicas. Resta mantida, portanto, a idéia de

subordinação.

Como se verifica de tal assertiva, mesmo tendo sido admitida, conceitualmente,

a existência de prescrição administrativa, GASPARINI nega-lhe a própria essência, na

medida em que vê possibilidade à Administração Pública, independentemente da

ocorrência de prescrição administrativa, de atuar, sob o pálio do princípio da legalidade.

Atua, em tais circunstâncias, por atribuição de força transcendente ao fenômeno

prescricional, alimentando-se tal força da idéia da supremacia do poder administrativo

fundado na pretensão de proteção ao interesse público, o qual, por tal concepção, deve

sempre preponderar, sem que se possa deixar de visualizar grave afronta ao princípio

da segurança jurídica.

Resta evidente que tais autores equivocam-se a partir de três premissas, estas

dissociadas de logicidade, apresentando-se tal equívoco, portanto, a partir de

pressuposições truncadas. Por primeiro, desconhecem que o processo de assimilação

do fenômeno prescricional, por parte do Direito Público, ao qual ele é incorporado,

mesmo em se tendo originando de formas externas, tais como as constituídas a partir

do Direito Civil, não impede ao Direito Administrativo que construa formas particulares

de organização de tal fenômeno, materializando, portanto, uma prescrição

administrativa. Não se pode esquecer que o direito é uma ciência abstrata e não o

resultado de uma geração espontânea por parte da natureza.

Por segundo, se a prescrição administrativa surge, inexoravelmente, dentro de

um processo associado e atento aos princípios gerais do Estado Democrático de

Direito, não se vislumbra razão pela qual ela não possa existir. Em realidade, a

prescrição administrativa decorre da própria dinâmica do Direito Administrativo, na

medida em que as suas formas de organização não repudiam a possibilidade de que,

com o passar do tempo, alguns efeitos decorram em relação, entre outros, aos atos

administrativos, independentemente da necessidade de qualquer forma de intervenção

do Direito Processual.

180

Por terceiro, o reconhecimento da prescrição administrativa não desestabiliza o

sistema. Ao contrário, por força do princípio da segurança jurídica, visando à

estabilidade das relações jurídico-sociais, o estabiliza e lhe assegura credibilidade. Ou

seja, a prescrição administrativa decorre de uma lógica que se desenvolve buscando a

um equilíbrio final do sistema de Direito Administrativo, tal como outros institutos

reconhecidos por tal ramo do conhecimento jurídico, sem que haja necessidade alguma

de força supletiva externa.

Por conseqüência, da conjugação de tais fatores, não se mostra de imediato

possível negar-se a existência de uma prescrição administrativa, independente de uma

ação judicial a conferir-lhe existência concreta como pressuposto necessário à sua

existência material e autônoma.

Hodiernamente, um dos motivos que embaraçam tal percepção, dá-se a partir

da possibilidade de que tal reconhecimento pode tornar-se problemático, em razão da

própria estrutura e natureza do Estado Democrático de Direito. Isto porque, em se

admitindo a existência de uma prescrição administrativa e, por conseqüência, a

impossibilidade de atuação da Administração Pública, ou do administrado, em razão

unicamente do decurso do tempo, não mais se pode admitir qualquer atuação da

Administração Pública, com desatenção ou desconsideração ao fenômeno

prescricional, até mesmo impedindo providências necessárias à recomposição do

ordenamento jurídico violado, o que, à evidência, geraria conflito direito com o princípio

da legalidade.

Mas, ao mesmo tempo, a razão de tal conseqüência estaria adstrita ao fato de

que tal atitude de desconsideração da prescrição, em sede estritamente administrativa,

poderia ser compreendida como forte agressão ao princípio da confiança do

administrado, mormente em razão de ofensa direta ao princípio da segurança jurídica a

ser inflexivelmente observado. Isso porque, conforme destaca JOSÉ JOAQUIM

GOMES CANOTILHO215:

215

CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da constituição, p.

250;

181

O homem necessita de ‘segurança’ para conduzir, planificar e conformar autônoma e

responsavelmente a sua vida. Por isso, desde cedo se consideravam os princípios da

‘segurança jurídica’ e da ‘proteção da confiança´ como elementos constitutivos do

Estado de direito.

Estes dois princípios — segurança jurídica e proteção da confiança — andam

estreitamente associados a ponto de alguns autores considerarem o princípio de

proteção como um subprincípio ou como uma dimensão específica da segurança

jurídica. Em geral, considera-se que a segurança jurídica está conexionada com

elementos objetivos da ordem jurídica — garantia de estabilidade jurídica, segurança

de orientação e realização do direito — enquanto a protecção da confiança se prende

mais com as componentes subjectivas da segurança, designadamente a

calculabilidade e previsibilidade dos indivíduos em relação aos efeitos jurídicos dos

actos dos poderes públicos. A segurança e a protecção da confiança exigem, no fundo:

(1) fiabilidade, clareza, racionalidade e transparência dos actos do poder; (2) de forma

que em relação a eles o cidadão veja garantida a segurança nas suas disposições

pessoais e nos efeitos jurídicos dos seus próprios atos. Deduz-se já que os postulados

da segurança jurídica e da protecção da confiança são exigíveis perante ‘qualquer acto

de qualquer poder’ — legislativo, executivo e judicial.

Portanto, sob tal ótica, a própria idéia de revisão unilateral de ato administrativo

caracterizaria, em princípio, um modo de lesar o princípio da confiança do administrado,

como também se constitui em uma afronta ao princípio da segurança jurídica.

Contudo, tais circunstâncias, por si só, não implicam que se deva desconhecer

um fenômeno concreto, tornando-se necessário que se continue a buscar entender o

fenômeno da prescrição em suas feições meramente administrativas. JOSÉ DOS

SANTOS CARVALHO FILHO

216

, de modo explícito, atribui um sentido mais preciso ao

fenômeno da prescrição administrativa, asseverando que:

(...) no caso da prescrição administrativa não há como confundi-la com a prescrição

das ações judiciais. A prescrição administrativa se consuma na via administrativa, ao

passo que a prescrição comum alcança o direito de ver a pretensão apreciada no

Judiciário. Em ambos os casos, entretanto, a prescrição ocorre em razão da inércia do

titular do direito, e é por esse fator comum que a matéria é tratada no direito

administrativo.

Prescrição administrativa, podemos conceituar, é a situação jurídica pela qual o

administrado ou a própria Administração perdem o direito de formular pedidos

ou firmar manifestações em virtude de não o terem feito no prazo adequado.

216

CARVALHO FILHO, J. dos S. Obra citada, p. 731;

182

Veja-se, pois, que a chamada prescrição administrativa atinge duas esferas jurídicas: a

de um administrado que, por exemplo, perdeu o prazo para interpor recurso

administrativo; e a da Administração que, também como exemplo, perdeu a

oportunidade de punir um servidor, ou de rever determinado ato administrativo. Em

todos esses casos, poderá dizer-se que a perda do prazo ocasionou a prescrição

administrativa.

Para que se possa avançar nestas indagações, resulta possível que se assuma,

ao menos para efeito metodológico, a posição de que a prescrição, no âmbito do Direito

Administrativo, assume condição de singularidade e autonomia, diferenciando-se,

portanto, do fenômeno prescricional reconhecido por outros ramos do Direito. Tal

postura, aliás, transcende a condição oriunda de um mero artifício metodológico, na

medida em que TEMÍSTOCLES BRANDÃO CAVALCANTI

217

reconhece que:

A matéria de prescrição, embora tenha base doutrinária, no direito civil, que precedeu o

direito administrativo, em seu conjunto de princípios autônomos, tem, nesta última

disciplina, singular importância, porque se desenvolve em esfera própria, obedecendo

a preceitos peculiares e a prazos especiais, fixados nas leis próprias à vida

administrativa. O que varia são os preceitos quanto aos prazos, à forma de interromper

a prescrição e a outras peculiariedades que se encontram nas leis administrativas.

Desse modo, associada a essa pré-compreensão da possibilidade de existência

de uma prescrição puramente administrativa, surge outro prisma de avaliação dizendo

respeito à duplicidade possível de análise do fenômeno prescricional, tanto no que se

refere aos titulares dos direitos em conflito, quanto mais especificamente no que se

refere à Administração Pública e ao administrado. Não que a matéria, em sua

plurivalência temática, não seja, ou não possa ser avaliada concomitantemente, mas

sim em razão de que tal análise, comumente, deve ser tratada de modo estanque, sem

que se perceba uma vinculação da problemática correspondente, de modo a tornar

possível compreender o fenômeno em sua totalidade.

Tal percepção parcial e rígida encontra, de há muito tempo, diga-se de

passagem, exceções. Nessa senda, embora, tão-somente, sob o prisma de natureza

217

CAVALCANTI, Temístocles Brandão. Tratado de direito administrativo, vol. IV, p.

561;

183

patrimonial, JOÃO LEITÃO DE ABREU218 já asseverava que: quanto ao direito

administrativo, cumpre que o problema prescricional seja examinado sob duas faces: a

das dívidas ativas e a das dívidas passivas das pessoas de direito público. Tal

perspectiva, apesar de diretamente associada ao dado material econômico,

abstratamente tomado como objeto do direito em discussão, já visualizava, portanto, a

possibilidade, embora de forma mediata, de tomar-se em conta de que as

circunstâncias inerentes à prescrição administrativa devem e podem ser examinadas a

partir de um pressuposto da existência de uma duplicidade de interesses, isto no

atinente às esferas intersubjetivas envolvidas.

Diante de tal perspectiva, um novo problema surge, qual seja a respeito da

geração espontânea da incidência, ou não, do princípio da igualdade, face a tal

dicotomia. Entretanto, a solução de tal contenda há de buscar um solo específico para a

sua análise, na medida em que buscar compreender tal perspectiva a partir do

fenômeno em si nos leva a um universo infinito de questões, dada à multiplicidade de

circunstâncias em que poderia ser invocada a prescrição administrativa, porquanto a

Administração Pública atua num espaço extremante complexo, qual seja o da

sociedade humana.

No que se refere ao conteúdo primordial investigado, é de destacar-se que

múltiplas podem ser as abordagens necessárias à compreensão do fenômeno

prescricional, sob os ditames do Direito Administrativo. Tal complexidade, contudo,

resulta do próprio conceito de Direito Administrativo brasileiro, o qual, por si só, resulta,

também, problemático. Tal complexidade mostra-se como uma das dificuldades

situadas numa esfera de compreensão do próprio fenômeno jurídico, na medida em que

este assume variadas combinações possíveis, a partir de uma autotematização

associada a cada concepção nacional de sistema jurídico. Explicitando tal perplexidade,

HELY LOPES MEIRELLES219 destaca que:

A doutrina estrangeira não nos parece habilitada a fornecer o exato conceito do Direito

Administrativo Brasileiro, porque a concepção nacional desse ramo do Direito Público

218

ABREU, João Leitão de. Da prescrição em direito administrativo, p. 46;

219

MEIRELLES, H. L. Obra citada, p. 28 a 29;

184

Interno é, na justa observação de Barros Jr., ‘algo diversa, propendendo mais para

uma combinação de critérios subjetivo e objetivo do conceito de Administração Pública,

como matéria sujeita à regência desse ramo do Direito’, o que levou o mesmo

publicista a concluir que ‘abrangerá, pois, o Direito Administrativo, entre nós, todas as

funções exercidas pelas autoridades administrativas de qualquer natureza que sejam;

e mais; as atividades que, pela sua natureza e forma de efetivação, possam ser

consideradas como tipicamente administrativas.

Aplaudimos inteiramente essa orientação, porque o Direito Administrativo, como é

entendido e praticado entre nós, rege efetivamente não só os atos do Executivo mas,

também, os do Legislativo e do Judiciário, praticados como atividade paralela e

instrumental das que lhe são específicas e predominantes, isto é, a de ‘legislação’ e a

de ‘jurisdição’.

O ‘conceito de Direito Administrativo Brasileiro’, para nós, sintetiza-se no ‘conjunto

harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades

públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo

Estado’.

Pelo acervo de tais argumentos, devemos então caracterizar o Direito

Administrativo como receptáculo capaz de abranger todas as funções exercidas pelas

autoridades com atribuições de conteúdo administrativo, independentemente da sua

natureza, além de todas as outras atividades que, por sua substância e forma de

concretização, possam vir a ser consideradas como atividade administrativa.

Impõe-se, portanto, desse modo, também a título de método, no escopo de

afastar-mo-nos de uma fragmentação inviabilizadora do próprio esforço de

compreensão, que se reserve um dos fenômenos mais significativos de tais atividades,

no fito de submeter-mos-lhe à reflexão, situando-o diante do fenômeno da prescrição

administrativa. Isto porquanto resultaria impossível, por caracterizar-se como

cientificamente inadequado, buscar-mos aqui avaliar todas as circunstâncias, espaços e

territórios possíveis de restarem submetidos ou atingidos pelo fenômeno da prescrição

administrativa. Há de restar delimitado um objeto.

Para tanto, busca-se na complexa matéria da anulação dos atos

administrativos, o território colimado para a análise do fenômeno prescricional. Tal

escolha dá-se, não só pela importância de tal esfera de reflexão, mas,

fundamentalmente, em razão de caracterizar-se como tema vitalizado por um conjunto

significativo de opiniões divergentes.

185

Desse modo, no fito de dar possibilidade concreta às presentes indagações, as

reflexões a respeito de uma prescrição puramente administrativa, passam a ser

localizadas no âmbito da possibilidade de anulação de atos administrativos por parte da

própria Administração Pública. Há que desvendar-se da existência de uma lógica de tal

proceder, de modo a visualizarmos, caso existente, a funcionalidade própria do

fenômeno estudado, a partir de um dos mecanismos formadores de sua noção, de sua

idéia, de seu conceito e da sua própria formulação teórica.

6.3. PRESCRIÇÃO ADMINISTRATIVA E ANULAÇÃO DE ATOS ADMINISTRATIVOS

Firmado o espaço limitado de questionamento, há de alertar-se desde já que,

para o efeito de tal percepção, o Direito Administrativo assume, nas presentes

indagações, a condição de matriz de coordenação e de regulação das interações entre

prescrição administrativa, Administração Pública e administrado. A partir da formulação

teórica do Direito Administrativo, portanto, é que deverão ser construídas as formas de

organização das relações jurídicas submetidas à análise. Ou seja, a realidade será

compreendida a partir, tão-somente, das inferências permitidas pelo Direito

Administrativo, de modo que tais formas constituam a lógica capaz de formalizar o

entendimento da prescrição administrativa em si220.

A partir de tais limites epistemológicos, não se vê obstáculo algum que tais

reflexões possam iniciar-se pela análise da compreensão da possibilidade de anulação

dos atos administrativos, pela própria Administração Pública, destacando-se, ao início,

a percepção do STF, na forma pela qual restou consolidado o entendimento daquela

Corte Superior. Neste sentido, a Suprema Corte nacional, nos termos de sua súmula nº

220

A adoção de tal postura epistemológica está fundamentalmente associada ao

desiderato de romper, definitivamente, com o costumeiro hábito de buscar em outros ramos do

conhecimento jurídico, em especial, no caso, no Direito Civil, paradigmas de regulação para a

prescrição administrativa. É, por outro lado, importante que se destaque que não há, em tal

postura, o intuíto de regredir-se no modo de fazer ciência, voltando-se ao modelo de

compreensão estanque dos fenômenos conforme o ramo do conhecimento que lhes examine. O

que se busca, contudo, é a compreensão da prescrição administrativa a partir do Direito

Administrativo, de modo que se possa desvelar a existência de um conjunto de reorganizações

sucessivas procedidas por tal ramo do saber jurídico, as quais foram capazes de elaborar tal

forma jurídica específica.

186

473, estabelece que: A administração pode anular os seus próprios atos quando

eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou

revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos

adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.

Portanto, como preceituado pelo STF, a Administração Pública pode anular, por

si própria, a seus próprios atos, desde que marcados, grosso modo, por alguma forma

de ilegalidade decorrente de um vício a eles inerentes. Tal perspectiva resulta

importante, na medida em que, a partir de tal preceito sumulado, em sede de prescrição

administrativa, anota-se a circunstância de que, incidindo o evento prescricional, o

efeito jurídico decorrente do vício encontrado, no sentido de nulidade ou de

anulabilidade de determinado ato administrativo, resultaria indiferente, desde que

respeitados os direitos adquiridos e ressalvada a hipótese da busca de proteção por

força de tutela jurisdicional.

Tal compreensão já havia recebido explicitação anterior, pela mesma corte, na

forma do grafado pela súmula nº 346, na qual é realçado que: A administração pública

pode declarar a nulidade dos seus próprios atos. Contudo da análise de tais preceitos,

de imediato, percebe-se que nada esclarecem no que atine à prescrição da reconhecida

pretensão anulatória ou revogatória de modo expresso. Ambas manifestações judiciais

mantém-se silentes a tal respeito. Diante de tal perspectiva, a doutrina buscou construir

e formular opções à interpretação de circunstâncias que envolvam o poder de auto-

tutela anulatória da Administração Pública.

Contudo, um pensamento interessado em compreender o fenômeno da

prescrição administrativa poderia, por primeiro, dirigir seu olhar para a Constituição

Federal e, no que é de específico interesse, tentar localizar tal tema no bojo daquela

que é tido, metaforicamente, como sendo a Lei Maior.

Da leitura do art. 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal, no sentido mais

próximo daquilo que se está a buscar explicitar, qual seja o da possibilidade de

anulação de atos jurídicos associados ao interesse público, de modo genérico,

retiramos que:

187

(...) qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato

lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade

administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor,

salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência.

Ora, de tal direito e garantia constitucionalmente assegurada, em cotejo com os

preceitos sumulados pelo STF, uma primeira constatação se mostra inquestionável,

qual seja: não só a Administração Pública, mas também o cidadão e administrado, pode

buscar anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe

como também àqueles atinentes à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao

patrimônio histórico e cultural, lugares marcados por profunda vinculação com o Direito

Público e, em especial, com o Direito Administrativo.

De tal percepção, contudo, visualizam-se, de imediato, diferenças substanciais

encontradas entre a visão judicial e o preceito constitucional. Por primeiro, no fato de

que as súmulas não referem à necessidade de que a Administração Pública deva fazê-

lo pela via de ação judicial, enquanto que, no que atine ao cidadão, tal caminho resulta

obrigatório. Por segundo, a atividade do cidadão-administrado estaria já submetida a

um caminho determinado por legislação específica, ante a indicação explícita de uma

ação popular, enquanto que a atuação da Administração Pública está submetida, tão-

somente, à sua vontade de administrar.

Em prosseguindo, a partir de tais proposições, embora as súmulas destacadas

não mencionem prazo algum para a atuação da Administração Pública, já no que se

refere à atuação do cidadão, vinculada a uma ação popular, não se pode perceber o

mesmo. Isto porque, nos termos do grafado pelo art. 21, da Lei nº 4.717 de 29 de junho

de 1965, (...) A ação prevista nesta Lei prescreve em 5 (cinco) anos. Ora, a partir de tal

regulação expressa, vê-se que a prescrição de pretensão anulatória de ato lesivo aos

bens tutelados pela via da ação popular, inclusive atos de natureza administrativa, dá-

se em cinco anos.

Ante tal perspectiva, afastando-se, se possível, de qualquer reação de conteúdo

emocional, exsurge um sentimento de marcante desigualdade. Não em razão da

necessidade de ação judicial para o agir originário do administrado, já que, no teor da

súmula nº 476, tal possibilidade, também no que atine à Administração Pública, é

188

ressalvada a apreciação judicial, em todos os casos, desde que respeitados os direitos

adquiridos, mas, fundamentalmente, no que diz respeito ao prazo para agir. Na sede do

tempo não se estaria diante de uma desigualdade injustificada? De início, nos parece

que sim.

Percebendo tal dissonância, ALMIRO DO COUTO E SILVA

221

destaca que:

O prazo de cinco anos, que é o prazo prescricional previsto na Lei da Ação Popular,

seria, no meu entender, razoável e adequado para que se operasse a sanação da

invalidade e, por conseqüência, a preclusão ou decadência do direito e da pretensão

de invalidar, salvo nos casos de má-fé dos interessados. A isso poder-se-ia chegar por

elaboração doutrinária e por construção jurisprudencial. Dadas, porém, as resistências

que, nesse particular, existem no nosso Direito, como tive ocasião de observar, a

matéria seria ‘de lege ferenda’. É tempo, na verdade, de editar-se norma legal

instituindo prazo preclusivo do direito da Administração Pública a invalidar seus

próprios atos administrativos, a fim de que se reforce, no nosso país, o princípio da

segurança jurídica, que tem aqui um relevo modesto e desproporcionado, se posto em

cotejo com o princípio da legalidade.

O exímio administrativista, a nosso sentir, foi suave. Talvez por pressupor na

força da segurança jurídica, o resguardo da igualdade inerente a qualquer Estado

Democrático de Direito. Ou quem sabe, o que é improvável, não se tenha dado conta

da irracionalidade

222

da desigualdade apontada. Diz-se irracionalidade porquanto

situada, tão-somente em relação ao prazo, mas não em relação ao direito. Ou seja,

talvez alguém informado por um estatalismo desmesurado pudesse imaginar que ao

221

SILVA, Almiro do Couto e. Prescrição qüinqüenária da pretensão anulatória da

administração pública com relação a seus atos administrativos, p. 30-31;

222

A referência a um modo de irracionalidade aqui realçado diz respeito àquilo que

ALEXY refere como o valor das regras e às formas do discurso jurídico, o qual: (...) não se limita

à explicação do conceito de argumentação jurídica racional (e assim à exigência de correção) e

à sua função como critério hipotético de correção. Elas também contêm exigências de que os

argumentos de fato ocorram. Como tal, formam um padrão contra o qual medir as limitações

necessárias em determinações jurídicas e nos litígios. In: ALEXY, Robert. Teoria da

argumentação jurídica: a teoria do discurso racional como teoria da justificação jurídica, p. 273.

Portanto, na esteira de tal pensamento, tem-se como irracional um discurso jurídico que é

construído sem considerar que o princípio constitucional da igualdade esteja simplesmente

sendo ignorado, na medida em que tal princípio traz ínsito em si, além de um conjunto

significativo de efeitos, a exigência de que qualquer argumento contra ele esgrimido, de forma

explícita ou de forma implícita, como é o caso, seja verbalizado. Ou seja, ocorra, seja

explicitado, para que, a partir daí se possa medir a limitação apontada, no caso concretizada

pelo prazo prescricional expresso só em relação ao administrado;

189

cidadão não se poderia reconhecer o direito de postular a anulação de ato oriundo da

vontade da Administração Pública, a qual, como soberana intocável deveria dar conta,

por si própria, de tal agir. Contudo, não é disso que se trata. A própria Constituição

Federal já reconheceu tal direito. Irracional, portanto, a dicotomia constatada.

A origem histórica de tal circunstância, talvez esteja situada no fato de que

anteriormente à vigência da ação popular, a proteção de interesses de natureza pública

era adstrita à atuação do próprio Estado. Assim se compreendia por força de uma

vinculação subliminar entre o interesse a ser protegido e a pessoa que titulava tal

interesse. Tal concepção situava-se numa compreensão plasmada por idéia lastreada

pelo individualismo de orientação liberal, a partir da qual só se admitia atuar em

proteção a um determinado interesse, o titular do próprio interesse.

Contudo, a partir da Lei nº 4.717 de 29 de junho de 1965, os bens e, por

conseqüência, os interesses por ela destacados, em razão de configurarem interesses

adstritos a toda a coletividade, passaram a ser passíveis de proteção também por parte

do cidadão, o qual passou a ser legitimado, de forma individual até, a agir pro populo.

Em razão de tal regramento legal, gerou-se uma mutação da compreensão

legitimadora para a ação de proteção ao patrimônio público. Torna-se possível a

instauração de um contencioso objetivo223, assumindo relevância jurídica a mera

violação do ordenamento jurídico, a simples desconsideração do direito objetivo em-si.

Não mais se exige, a título de pressuposto, a existência de qualquer lesão ao direito

subjetivo daquele que, eventualmente, venha a ajuizar a ação popular. Afasta-se,

portanto, o preconceito de natureza individualista e a necessidade de uma relação

linear entre sujeito titular do direito e dano produzido.

223 Contencioso objetivo: O processo é quase inevitavelmente pensado em termos de um litígio

em que se defrontam um autor e um réu, o primeiro afirmando-se titular de um direito subjetivo contra o

réu, seja um direito de crédito, seja um direito formativo; o segundo negando a pretensão do autor ou,

pelo menos, a ela resistindo. Ao lado, porém, desse contencioso subjetivo, delineia-se outro tipo de

contencioso, dito objetivo. Incluem-se nessa categoria a ação direta de inconstitucionalidade, a ação

popular para anular ato administrativo ilegal ou imoral, as ações intentadas para tutela do meio ambiente,

bem como a ação penal. Não se trata, nesses casos, de se afirmar ou fazer valer o direito de um contra o

outro, mas de tutelar um interesse público. Por isso mesmo, o autor não se apresenta na condição de

titular de um direito subjetivo, nem na condição de substituto processual de quem quer que seja. É autor

simplesmente porque provoca o exercício da jurisdição;

190

A esse respeito, bem esclarece COUTO E SILVA

224

ao destacar que:

(...) a introdução da ação popular no direito nacional inaugurou forma de contencioso

ou de jurisdição objetiva. Isto porque: (...) o povo, por seus cidadãos cuida para que o

Estado não se desvie das normas jurídicas a que está sujeito. O administrado,

portanto, posta-se contra lesão ao direito objetivo, não exercitando nenhuma pretensão

de direito subjetivo. Contudo, destaca o renomado autor que: (...) a pretensão à

invalidação de atos administrativos, e que o povo, por seus cidadãos, está investido,

não é nem pode ser diferente da pretensão que tem o Poder Público de invalidar

aqueles mesmos atos jurídicos

225

Ora, em se deslocando a questão investigada para tal sede, qual seja a da ação

popular, uma possibilidade imediata exsurge. Qual seja a de que, entre o conjunto de

possibilidades de solução do conflito, reste promovida a extinção da pretensão

anulatória de ato administrativo, pela via da denominada exceção de prescrição.

Diante de tal circunstância, duas seriam as conseqüências resultantes. A

primeira, no sentido de que a Administração Pública ver-se-ia impossibilitada, de modo

reflexo, de anular aos seus próprios atos, em caso de ação popular ajuizada pelo

administrado, na qual restou reconhecida tal circunstância. Ou seja, por força do

grafado pelo art. 21 da Lei nº 4.717 de 29 de junho de 1965, ficaria a pretensão da

Administração Pública obstada, não podendo mais invalidar o ato, nem invocar as

súmulas 346 e 473 do STF, uma vez que a sentença considerou prescritas as

pretensões do autor da ação e, por via indireta, do Poder Público.

Tal perspectiva decorre da circunstância de que:

Seja como for, quer se cogite de litisconsórcio ativo facultativo ou de assistência

litisconsorcial, ou até mesmo de assistência simples, em todas as situações a pessoa

jurídica que praticou o ato está inteiramente submetida aos efeitos da coisa julgada,

dada a eficácia ‘erga omnes’ da sentença proferida na ação popular, exceto quando

julgada improcedente por insuficiência de provas.

Nessa conformidade, reconhecida na ação popular a ocorrência da exceção de

prescrição, a pretensão da Administração Pública à invalidação do ato administrativo

fica encoberta ou bloqueada pela prescrição em todas as hipóteses, ou seja, tenha ela,

ou não, contestado a ação ou haja preferido tomar posição ao lado do autor.

224

SILVA, A. do C. e. Obra citada, p. 27;

225

SILVA, A. C., Idem, ibidem;

191

Isso significa, pois, que não poderá mais invalidar o ato administrativo, invocando, por

exemplo, as Súmulas 346 e 473 do STF, uma vez que a sentença considerou

prescritas as pretensões do autor da ação e do Poder Público, seja qual for a posição

que este haja assumido no processo.

Como prescrição é matéria de mérito (CPC, art. 269, IV), também não haverá como

pretender aplicar o art. 268 do CPC, que é restrito aos casos de extinção sem

julgamento do mérito.

226

Manifesto então que, na visão de ALMIRO DO COUTO E SILVA227, não só

ante a necessidade de que se preserve a harmonia do sistema jurídico, de modo a

tomá-lo como um todo coerente, lógico e racional, a prescrição de toda e qualquer

pretensão que tenha a Administração Pública com relação à invalidação de seus atos

administrativos deverá ter o prazo de cinco anos.

Ora, do somatório das razões que integram tal concepção, gerou-se uma

espécie de ideal de justiça material. Isto porque, na identificação de um preceito

singular, com força de universalização de sua eficácia extintiva, estar-se-ia a gerar uma

impossibilidade uniforme, tanto para a Administração Pública, quanto para o

administrado, alcançando-se, por força de tal regra, uma eficácia de espectro amplo e

irrestrito.

Ademais, também por força de tal regra, não só resta excluída a aplicação do

Código Civil, no que atine ao prazo prescricional para anulação, por parte da própria

Administração Pública, dos atos por ela praticados, como também por quem quer que

seja.

Contudo, de forma indireta, tal interpretação deu azo à possibilidade de que se

compreenda tal vedação como uma espécie de decadência do poder de autotutela

administrativa. O que, em princípio, haverá de restar melhor explicitado.

A segunda possibilidade estaria adstrita ao fato de que a prescrição, no âmbito

de sua declaração, em sede de ação popular, estaria restrita a atuação do administrado

e não da Administração Pública. Isto porque basta que a Administração Pública não

226

SILVA, A. C., Obra citada, p. 29;

227

SILVA, A. C., Obra citada, p. 30;

192

resolva atuar ao lado do autor (art. 6º, § 3º, da Lei nº 4.717/1965228). Deste modo,

caso reconhecida a prescrição em relação à pretensão aforada pelo administrado, em

nada atingiria a posterior pretensão da pessoa jurídica de direito público em promover a

anulação do ato administrativo tido por lesivo ao patrimônio público, argüindo, para

tanto, a aplicação dos princípios da supremacia do interesse público e da autotutela

administrativa.

Nesse passo, contudo, nova situação problemática se apresenta, na medida em

que torna viável indagar-se a respeito da ocorrência, ou não, da violação do princípio da

igualdade. Para o deslinde de tal perplexidade, haver-se-ia de indagar, por primeiro,

qual o sentido a ser atribuído à idéia de igualdade. Igualdade material ou igualdade

jurídica. Em nível de igualdade jurídica, é consabido que a Constituição Federal remete

a compreensão de tal princípio ao parâmetro formal estabelecido pela lei.

Nos termos do caput do art. 5º, da Constituição Federal, é destacado que: todos

são iguais perante a lei, [...]. Ora, no caso em tela, ao tratar-se da possibilidade de

anulação de atos administrativos, pela via da ação popular, a lei destaca a possibilidade

de reconhecimento da exceção da prescrição face ao administrado, tão-somente. Deste

modo resultaria, em princípio, atingida a Administração Pública a tal efeito extintivo,

caso àquela tivesse integrado à lide na figura de assistente, dado que é a lei quem

estabeleceu não só o prazo, como também a possibilidade da Administração Pública

poder assistir, ou não, ao administrado.

Em não havendo a obrigatoriedade de integrar a relação jurídica processual,

não se lhe pode atribuir, automaticamente, a submissão aos efeitos da decisão

extintiva, sob a forma de reconhecimento da prescrição, caso não tenha integrado o

feito.

228

A respeito de tal possibilidade, e não do dever de integrar a lide na condição de

assistente ao autor, diz HELY LOPES MEIRELLES que: A pessoa jurídica de Direito Público ou

Privado chamada na ação poderá contestá-la ou não, como poderá, até mesmo, encampar o

pedido do autor, desde que isso se afigure útil ao interesse público, a juízo exclusivo do

representante legal da entidade ou da empresa (art. 6º, § 3º). In, MEIRELLES, Hely Lopes.

Mandado de segurança, ação popular, ação civil pública, mandado de injunção, ‘habeas data’

ação direta de inconstitucionalidade, ação declaratória de constitucionalidade e argüição de

descumprimento de preceito fundamental, p. 133;

193

Portanto, em princípio, tomando em conta essa segunda hipótese, não se

poderia falar em prescrição, face à Administração Pública. Contudo, como realçado ao

início, mostra-se fundamental que se tenha em conta, não só a existência de uma

prescrição administrativa, como também de sua distinção face a uma prescrição

reconhecida judicialmente, embora com efeitos na esfera administrativa.

6.4. PRESCRIÇÃO ADMINISTRATIVA JUDICIAL

Tomando-se em conta que a compreensão da prescrição administrativa tanto

pode ser explicitada a partir da figura da Administração Pública, quanto da figura do

administrado, importa que se lhe destaque as feições sob tais ângulos distintos. Nesse

caminho, diz RAPAHAEL PEIXOTO DE PAULA MARQUES229, no que atine à

possibilidade atuação distinta por parte da Administração Pública, ou pelo administrado,

que:

Na primeira, é a perda do prazo para que a Administração reveja os próprios atos ou

para que aplique penalidades administrativas, de outro, é a perda do prazo de que

goza o particular para recorrer de decisão administrativa.

Desse modo, portanto, admissível passa a ser o deslocamento da força

extintiva existente no fenômeno prescricional situado no âmbito das relações jurídicas

processuais, na medida em que: (...) prescrita a ação na esfera judicial, não pode mais

a Administração rever os próprios atos, quer por iniciativa própria, quer mediante

provocação, sob pena de infringência ao interesse público na estabilidade das relações

jurídicas. 230

Tal circunstância, portanto, permite que se assuma uma perspectiva construída

a partir de sentidos diversos. Não há, de tal sorte, a possibilidade de que se restrinja o

conceito de prescrição administrativa a um conceito de natureza absoluta. Tanto é

assim que MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO explicita que:

229

MARQUES, R. P. de P. Obra citada, p. 6;

230

DI PIETRO, M. S. Z. Obra citada, p. 634;

194

Em diferentes sentidos costuma-se falar em prescrição administrativa: ela designa, de

um lado, a perda do prazo para recorrer de decisão administrativa; de outro, significa a

perda do prazo para que a Administração reveja os próprios atos; finalmente, indica a

perda do prazo para aplicação de penalidades administrativas.

231

Firmada tal dicotomia informada por uma compreensão de ordem subjetiva,

importa, também, que se tenha claro o significado e a extensão dogmatizados de

prescrição administrativa. Conforme explicita RAPAHAEL PEIXOTO DE PAULA

MARQUES:

Cumpre salientar, preliminarmente, que o instituto da prescrição administrativa não se

confunde com o da prescrição civil e o da prescrição penal, pois estes se referem ao

âmbito judicial.Faz-se conveniente, pois, conceituar o que venha a ser a prescrição na

seara do direito civil para solidificar, então, o entendimento de que não se trata de

prescrição, mas sim, de decadência administrativa.

[...]

A prescrição seria, em singelas palavras, a extinção do direito de ação em razão da

inércia do seu titular pelo decurso de determinado lapso temporal. O que se extingue é

a ação e não propriamente o direito, ficando este incólume, impoluto. Entretanto, este

não terá nenhuma eficácia no plano prático, porquanto não poderá ser efetivamente

desfrutado.

232

No que se refere à prescrição administrativa, no âmbito das dívidas passivas a

serem suportadas pela Administração Pública, em sua esfera judicial, dá-se,

hodiernamente, a sua inserção no sistema jurídico especializado, a partir do Decreto n.

20.910, de 06 de janeiro de 1932. Tal decreto, contudo, não discerniu, de modo

expresso e explícito, a natureza das ações que devam submeter-se a seu prazo

prescricional, de modo que poderiam, em tese, restarem submetidas a ele tanto as

pretensões de conteúdo real, quanto de conteúdo material. Tal diferenciação,

entretanto, veio a surgir, tão-somente, por força de interpretação jurisprudencial

233

234

231

DI PIETRO, M. S. Z. Idem, p. 633;

232

MARQUES, R. P. de P. Obra citada, p. 5;

233

Para efeito de meditação, há de tomar-se em conta a circunstância, no mínimo, controvertida

decorre do determinado pelo Decreto-lei nº 3.365, de 21 de junho de 1941. Tal decreto dispõe sobre

desapropriações por utilidade pública. Em suas disposições preliminares, especificamente em seu art. 10,

resta disciplinado que: Art. 10. A desapropriação deverá efetivar-se mediante acordo ou intentar-se

judicialmente, dentro de cinco anos, contados da data da expedição do respectivo decreto e findos os

quais este caducará. Neste caso, somente decorrido um ano, poderá ser o mesmo bem objeto de nova

195

Conforme o delimitado pelo Supremo Tribunal Federal, às ações reais não se aplica o

prazo qüinqüenal concedido à Fazenda Pública

235

. Tanto é assim que, HELY LOPES

MEIRELLES destaca que:

A ‘prescrição das ações pessoais contra a Fazenda Pública e suas autarquias’ é de

cinco anos, conforme estabelece o Dec. ditatorial (com força de lei) 20.910, de 6.1.32,

complementado pelo Dec.-lei 4.597, de 19.8.42. Essa prescrição qüinqüenal constitui a

regra em favor de todas as Fazendas, autarquias, fundações públicas e paraestatais.

A ‘prescrição das ações reais contra a Fazenda Pública’ tem sido considerada pelos

tribunais como sendo a comum de dez ou quinze anos, e não a qüinqüenal do Dec.

20.910/32. E sobejam razões para essa orientação jurisprudencial, uma vez que não

se pode admitir pretendesse o legislador alterar o instituto da propriedade, ao abreviar

a prescrição em favor da Fazenda Pública. Na verdade, como acentuam os julgados de

todas as instâncias que perfilham essa interpretação, admitir-se a prescrição

qüinqüenal nas ações reais equivaleria a estabelecer um usucapião de cinco anos em

favor da União, dos Estados-membros e dos Municípios, o que seria um novo meio de

adquiri, não admitido por lei.

236

declaração. Tal redação decorreu da Medida Provisória n

2.183-56, de 24 de agosto de 2001, a qual

acresceu e alterou disposições no Decreto-Lei n

3.365, de 21 de junho de 1941, e nas Leis n

s 4.504, de

30 de novembro de 1964, 8.177, de 1

de março de 1991, e 8.629, de 25 de fevereiro de 1993. Por força

de tal medida, restou delimitado que o art. 1

do Decreto-Lei n

3.365, de 21 de junho de 1941, passaria a

vigorar, entre outras, com as seguintes alterações: Art. 10 (...) Parágrafo único. Extingue-se em cinco

anos o direito de propor ação que vise à indenização por restrições decorrentes de atos do Poder

Público. (NR); Como realçado pelos dispositivos legais referidos, o prazo prescricional de validade do

decreto desapropriatório é o de cinco anos. Destoa, portanto, de forma mediata, da concepção que a

jurisprudência construiu a respeito do prazo prescricional a ser observado quando os efeitos de ato

administrativo, de conteúdo patrimonial passivo, deva ser suportado pela Administração Pública, em

tratando-se de propriedade imóvel o objeto do ato perpetrado;

234

Tal regramento legal acima referenciado (), também se mostra contrário ao preceituado pela

súmula 119 do STJ, a qual consolida que: A ação de desapropriação indireta prescreve em vinte anos.

(DJU de 16/11/1994, p. 31143; RSTJ, vol.72, p. 17; e RT, vol. 711, p. 195); Comentando tal circunstância,

assevera JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO que: é compreensível, até mesmo, criticar o

dispositivo pelo fato de ter fixado prazo qüinqüenal para a prescrição. Contudo, essa é a questão que

envolve exercício do poder de legislar: pode não gostar-se da lei, mas outra coisa é tê-la por

inconstitucional. Diga-se, aliás, que a prescrição qüinqüenal em favor do Poder Público já tem

consignação normativa há muitos anos (Decreto nº 20.910/32 e Dec.-lei nº 4.597/42), de modo que

nenhuma grande novidade representaria o dispositivo em foco. In: CARVALHO FILHO, José dos Santos.

Manual de direito administrativo. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2001, p. 647;

235

STF: RE nº 47.584 – Paraíba; RE nº 57.966 – São Paulo; RE nº 54.991 – Goiás; e

RE nº 65.776 – Paraná;

236

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro, 17ª edição. São Paulo:

Malheiros, 1992, 623;

196

Portanto, de tudo o até aqui lançado, torna-se possível concluir que, a exemplo

do acima destacado, também a prescrição das pretensões tituladas pela Fazenda

Pública, assume contornos de identificação diferenciada, observado para tanto a

natureza dos direitos em conflito. Ademais, há de realçar-se que, conforme o explicitado

por JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO, a prescrição administrativa não pode ser

confundida com a prescrição incidente nas ações judiciais. Isso por que

237

A prescrição administrativa se consuma na via administrativa, ao passo que a

prescrição comum alcança o direito de ver a pretensão apreciada no Judiciário.[...]

Prescrição administrativa (...) é a situação jurídica pela qual o administrado ou a

própria Administração perdem o direito de formular pedidos ou firmar manifestações

em virtude de não o terem feito no prazo adequado.

Ademais, outra característica encontrada na prescrição administrativa, é a de

que tal fenômeno:

(...) atinge duas esferas jurídicas: a de um administrado que, por exemplo, perdeu o

prazo para interpor recurso administrativo; e a da Administração que, também como

exemplo, perdeu a oportunidade de punir um servidor, ou de rever determinado ato

administrativo. Em todos esses casos, poderá dizer-se que a perda do prazo ocasionou

a prescrição administrativa.

238

Tal prescrição, portanto, resta possibilitada a partir de uma certa forma de

especialização das partes submetidas a tal fenômeno extintivo, categorizando-se-as,

para tanto, de forma particularizada. Tal particularização decorre, substancialmente, de

estarem tais atores submetidos à esfera de normatização do Direito Público e não do

Direito Privado. Portanto, as pessoas envolvidas na contenda assumem as feições

abstratas de Administração Pública e de administrado, respectivamente, tipificando-as,

em sua identidade singular, de um modo preciso e limitado. Há, portanto, uma espécie

de criação de sujeitos marcados por uma distinção apoiada no Direito e não na

natureza em si. Constrói-se uma abstração.

237

CARVALHO FILHO, J. dos S. Obra citada, p. 731;

238

CARVALHO FILHO, J. dos S. Obra citada, p. 731;

197

Entretanto, importa que se destaque a circunstância de que os efeitos da

prescrição administrativa não se mostram absolutos. Em relação ao administrado, por

exemplo, a perda do direito de interpor recursos administrativos contra os atos

praticados pela Administração Pública, não o impedem de buscar a via da ação judicial,

caso remanesça lesão ou ameaça de lesão a seu direito. A atividade administrativa,

quando decide qualquer matéria, no âmbito estrito de suas atribuições, não está

investida de poder jurisdicional, submetendo-se, por conseqüência, ao exame de suas

atividades por parte do Poder Judiciário.

No que se refere à Administração Pública, a partir do acatamento da concepção

da impossibilidade de que ela, após o transcurso de determinado período de tempo,

não mais possa revogar seus próprios atos, tornando definitiva a situação jurídica deles

decorrentes, também não se consolida como uma situação definitiva, no plano global

das relações jurídicas submetidas ao direito nacional. Pelas mesmas razões alvitradas

em relação ao administrado, o Poder Judiciário poderá rever tal ato, no fito de

identificar, ou não, lesividade ao interesse ou ao patrimônio públicos.

De outra banda, no que diz respeito à impossibilidade da Administração Pública

vir a impor punição a seus servidores, trata-se de circunstância especialíssima e com

conteúdo limitado, no caso da esfera federal, ao grafado pelo art. 54 da Lei nº

9.784/1999. Importa destacar que isto não implica na perda do direito de punir, mas sim

na perda da possibilidade de punir num determinado caso concreto, em razão de norma

legal expressa.

Por isso, para que se melhor compreenda o que ocorreu, devemos partir de

uma abordagem mais ampla, a qual se desvela pela delimitação de uma restrição legal

ao direito de autotutela titulado pela Administração Pública, isto na esfera do processo

administrativo. Tanto é assim que MAURO ROBERTO GOMES DE MATTOS239 realça

que: Espancando qualquer dúvida sobre a matéria, mesmo sendo um dever do Estado

rever o seu ato nulo, o art. 54 da Lei Federal nº 9.748/99, restringe o direito do

autocontrole, fixando o prazo improrrogável de 5 (cinco) anos.

239

MATTOS, M. R. G. de. Obra citada, p. 59;

198

Contudo, é vital que se perceba que tal regra legal gerou a prescrição do direito

de punir, em cada caso concreto, e não a decadência de tal direito. Além de esdrúxulo,

resultaria em compreensão absurda da extensão, natureza e categoria da regra em

tela, admitir-se interpretação em sentido diverso, porquanto não se mostra sequer

plausível que se pudesse admitir que, pelo decurso do tempo, a Administração Pública

restasse privada do direito de punir em-si próprio.

De qualquer modo, na forma do realçado por CIRNE e LIMA (Princípios de

Direito Administrativo) a lei federal poderá atribuir prescrição aos direitos em geral da

União, dos Estados e dos Municípios. É, portanto, a lei o paradigma estrutural básico a

reger o fenômeno prescricional.

6.5. PRESCRIÇÃO E RECLAMAÇÃO ADMINISTRATIVA

Como já se mostra incontroverso, a idéia de prescrição administrativa, no

âmbito do direito administrativo brasileiro, constrói-se de modo fragmentário. Alguns

percebem-na como fenômeno adstrito ao instituo da autotutela administrativa. Outros

situam-na no âmbito estrito da regulação legal, de modo a instituir-se a partir de um

plano exterior ao meio administrativo burocrático. Muitos, por fim, situam-na a partir de

paradigmas associados de modo mais estrito junto ao espaço da anulação e da

revogação dos atos administrativos, deslocando a sua análise a partir de parâmetros

vinculados aos princípios constitucionais, em especial no que se refere aos princípios

do interesse público e da legalidade, este último, quase sempre, tomado a partir de uma

visão de legalidade estrita.

No território da autotutela administrativa, o tempo também possibilita, mediante

mecanismos assegurados pelo sistema normativo positivado, tanto à Administração

Pública, quanto ao administrado, meios destinados a estruturar um conjunto de relações

possíveis à construção de soluções vocacionadas a estabelecer um diálogo entre o

Estado e o cidadão. Tais mecanismos não decorrem das relações naturais entre tais

protagonistas, mas se originam da inventividade legislativa, buscando assegurar à

Administração Pública o controle sobre seus próprios atos.

199

Diz ANTÔNIO A QUEIROZ TELLES

240

que:

Um dos mais importantes princípios que regem o direito administrativo é o denominado

de autotutela administrativa. (...) Através dele a Administração Pública fiscaliza e revê

seus próprios atos, retirando-os de circulação quando não sejam mais interessantes,

convenientes e oportunos ou manifestamente ilegais.

Tal controle, entretanto, assume uma feição generalizante, estando adstrito a

cada uma das esferas de poder que compõe a tecitura administrativa nacional.

DIOGENES GASPARINI

241

, a esse respeito, assevera que:

O controle administrativo, também chamado de autocontrole, é o exercício pelo

Executivo e por órgãos de administração do Legislativo e do Judiciário sobre suas

próprias atividades administrativas, visando confirmá-las ou desfazê-las, conforme

sejam, ou não, legais, convenientes, oportunas e eficientes. É controle, como se vê,

que ocorre tanto no Executivo como nos setores de administração dos demais

Poderes, que se realiza nas duas direções, ou seja, em relação à legalidade e ao

mérito das atividades administrativas. É controle interno, porque o órgão controlador

bem como o controlado integram a mesma organização.

Tal entendimento ganhou acolhimento por parte da Suprema Corte judicial do

país, na medida em que o Supremo Tribunal Federal

242

, nos termos de sua súmula 473,

240

TELLES, Antônio A Queiroz. Introdução ao direito administrativo, p. 390 a 391;

241

GASPARINI, D. Obra citada, p. 744;

242

RE 27031/SP - SAO PAULO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. Relator(a): Min. LUIZ

GALLOTTI. Julgamento: 20/06/1955 Órgão Julgador: PRIMEIRA TURMA. Publicação: DJ DATA-04-08-

55. EMENT VOL-00221-02 PG-00605 ADJ DATA-03-12-56 PG-02280 LOTEAMENTO DE TERRENOS.

NÃO PREVALÊNCIA DE LEIS LOCAIS EM FACE DO DECRETO-LEI FEDERAL n. 58 de 1937 e

DECRETO FEDERAL n. 3.079 DE 1938. Não cabimento do recurso extraordinário, uma vez que este não

se destina a corrigir a falta de aplicação de leis locais. Revogabilidade e anulação dos atos

administrativos pela própria administração. Distinção entre revogação e o anulamento: A primeira,

competindo à própria autoridade administrativa, e o segundo à própria autoridade administrativa ou ao

Judiciário. A revogação se dá por motivos de conveniência ou oportunidade, e não será possível quando

do ato revogado já houver nascido um direito subjetivo. A anulação caberá quando o ato contenha vício

que o torne ilegal (Não será possível falar então de direito subjetivo que haja nascido, pois do ato ilegal

não nasce direito). MS 13942 / DF – Distrito Federal. MANDADO DE SEGURANÇA. Relator: Min. Antônio

Villas Boas, Julgamento: 31/07/1964 Órgão Julgador: Tribunal Pleno. Publicação: DJ em data de: 24-09-

64, pág. 3447. EMENT. Vol. 595-02, pág. 514. ADJ. Data de 29-10-64, pág. 848; Mandado de segurança

concedido por voto de desempate. Os atos administrativos podem ser rescindidos. Mas, quando já

operaram efeito, tomando o caráter de direito adquirido, a autoridade deve indicar, precisamente, o vício

ou ilegalidade de que se achem contaminados, para se possibilitar o controle judicial sobre a revogação.

200

estatuiu que: A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios

que os tornam ilegais porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo

de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em

todos os casos, a apreciação judicial.

243

Firmado tal cenário, surge a figura da reclamação administrativa como uma

forma de concretizar eventual manifestação de desacordo entre a vontade do

administrado e o agir da Administração Pública. A partir de tal dicotomia, mormente na

forma do explicitado pelo art. 6º, do Decreto nº 20.910, de 6 de janeiro de 1932, é

reconhecida tal possibilidade de manifestação de irresignação, também restando

firmado prazo para o seu exercício, o qual, nos termos da regra legal retro-referida,

restou delimitado em um ano, salvo a hipótese de que outro prazo não seja

determinado em lei.

Contudo, como bem esclarece MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, em

referindo-se ao ditame legal acima referenciado, que:

A análise desse dispositivo permite concluir que ele não teve por objetivo disciplinar as

hipóteses em que cabe a reclamação ou mesmo o seu procedimento, mas apenas

estabelecer normas sobre ‘prescrição administrativa’ e sua interrupção e suspensão.

244

Ante tal perspectiva, a formulação do instituto da reclamação administrativa

recebeu rechaço de parte minoritária da doutrina, naquilo que se configura como sendo

o sumo de sua pretensão regulatória. Ou seja, em realidade o Decreto nº 20.910, de 6

de janeiro de 1932 não visou criar uma forma expressa de manifestação de

inconformidade, mas sim visou conformar um limite. Entretanto, numa interpretação

sistemática do próprio decreto em tela, percebe-se que do exame conjunto de suas

Configura abuso de poder, quando a hipótese se verifica, a rescisão pura e simples, ou não idoneamente

motivada. Writ outrogado para convalescimento do Dec. nº 52.379, de 19 de agosto de 1963;

243

MS 12512 / DF - Distrito Federal. MANDADO DE SEGURANÇA. Relator: Min. Lafayette de

Andrada. Julgamento: 22/07/1964 Órgão Julgador: Tribunal Pleno. Publicação: DJ em data de: 01-10-64,

pág. 3543 EMENT. Vol. 596-01, pág. 296;

Os atos administrativos de que resultam direitos, a não ser quando expedidos contra disposição

expressa de lei, são irrevogáveis;

244

DI PIETRO, M. S. Z. Obra citada, p. 629;

201

regras, resta possível vislumbrar-se que tal regulação conforma, em princípio, uma

contradição intrínseca. Conforme alerta OSCAR DE ARAGÃO, percebe-se, de imediato,

que:

Ora, para a vindicação de qualquer direito contra a Administração Pública, estatue o

mesmo Decreto, no seu art. 1º, que prescrevem em cinco anos, não somente as

dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, como também ‘todo e

qualquer direito ou ação contra a Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, seja qual for

a sua natureza, contado da data do ato ou fato do qual se originarem.

Daí se tira que toda reclamação administrativa que envolveu matéria de direito

oponível judicialmente à Administração e que se possa tornar objeto de ação, no

Judiciário, contra a União, Estados e Municípios, tem prazo assinado em lei, de cinco

anos, do artigo 1º do Decreto 20.910 de 1932, não havendo, pois, nenhuma colisão

entre este dispositivo e o do artigo 6º do mesmo Decreto, que ressalva,

expressamente, a hipótese de haver prazo fixado em lei para a reclamação ser

formulada. Ao revés, as duas presceituações se harmonizam se completam, sem

necessidade de qualquer recurso exegético ou de complicada hermenêutica.

Parece fora de dúvida que, se a lei faculta ao particular o direito de ajuizar a sua

pretensão contra a Fazenda Pública dentro em cinco anos do ato impugnado,

implicitamente daí se conclui que esse mesmo direito, acionável, poderá ser pleiteado

por via administrativa, igualmente no prazo de cinco anos.

245

Entretanto, o que resulta visível é que o ilustre administrativista restou

equivocado. É bem verdade que a fórmula legal adotada pelo legislador, sem dúvida

alguma, presta-se para tal confusão. Contudo, o dispositivo em exame não pode ser

interpretado sem o concurso do grafado pelo art. 4º do mesmo Decreto nº 20.910, de 6

de janeiro de 1932. Sendo o ato de reclamação administrativa ato em que se deduz

pretensão perante a Administração Pública, no fito de obtenção de reconhecimento de

um direito ou de correção de um ato lesivo ou portador de ameaça de lesão

246

, não se

há que vê-lo pela exclusiva janela de instância normativa instada a delimitar a

prescrição de tal manifestação de vontade deduzida tanto pelo administrado, quanto

pelo servidor. A fórmula legal firmada pelo art. 4º do mesmo estatuto legal, dá azo a que

se perceba que, formulada a reclamação, instaura-se a suspensão do prazo

245

ARAGÃO, Oscar de. Prescrição quinquenaria – reclamação administrativa, p. 179;

246

DI PIETRO, M. S. Z. Obra citada, p. 629;

202

prescricional. Isso porque, ante a manifestação configurada pela reclamação, incumbira

a Administração Pública, mediante a atuação de seus servidores, estudar,

reconhecendo, ou não, a legitimidade daquilo que, perante ela, está-se a postular.

Desse modo, portanto, a regra legal, de modo adequado, determina a suspensão do

prazo prescricional, o qual, só após manifestação incontroversa da Administração

Pública, iniciará a correr, tendo início, tão-somente, o prazo de cinco anos.

6.6. PRESCRIÇÃO DAS DECISÕES ADMINISTRATIVAS

A partir do prisma retro-realçado, há de reconhecer-se como questão

fundamental a ser atacada àquela que diz respeito às decisões administrativas,

enquanto decisões administrativas estritas. Para tanto, tomando-se em conta a

processualidade inerente a tais decisões, poderíamos, a princípio, pressupor que o

dado de identificação marcante desse decidir poderia, em nível meramente

metodológico, ser identificado a partir das concepções conformadas pela Teoria Geral

do Processo. Contudo, tal caminho se mostra inadequado.

Tal inadequação resulta da impossibilidade de admitir-mos o pressuposto

básico inerente à decisão conformada pela teoria Geral do Processo. Tal pressuposto

configura tais decisões como adstritas a conteúdos de natureza jurisdicional, ou seja,

decisões legitimados no espaço originário dos atos judiciais, tendentes a prestar a tutela

jurisdicional como fim almejado. Desse modo, não há que se confundir decisão

administrativa com decisão judicial. Tratam-se de esferas distintas, situadas em

espaços normativos distintos, produzindo, respectivamente, efeitos jurídicos distintos.

Ora, no caso dos atos praticados pela Administração Pública, não há tal fim

primordial almejado, qual seja o de prestar a tutela jurisdicional, isso porquanto tal

atividade há de ser prestada pelo Poder Judiciário. Na esfera administrativa há isso sim

uma vontade-dever de administrar, em face e como resposta a um conjunto contingente

de circunstâncias emergentes da sociedade que, submetidas ao conjunto normativo de

regulação das atividades inerentes à Administração Pública, exigem, primordialmente

do Poder Executivo, a ordenação das relações sócio-políticas de uma determinada

203

comunidade. A natureza de tal agir mostra-se, portanto, como sendo de uma atividade

informada por um conteúdo de estrita atuação orientada a fins. É óbvio que tal atuação

há de estar em perfeita consonância com a lei, em razão de encontrar-se situada no

bojo de um Estado Democrático de Direito.

Ora, não só em relação às decisões inerentes ao “munus” da Administração

Pública exercitada pelo Poder Executivo, mas, primordialmente, no tocante às decisões

administrativas em geral, permitem constatar que, quanto à sua essencialidade,

refletem um conteúdo meramente determinativo

247

, no sentido de que trazem, ínsitas a

si próprias, a possibilidade permanente de revisão de suas próprias deliberações.

Presente alguma modificação no mundo fático no qual estão inseridas,

independentemente de qualquer provocação oriunda de interesse externo ao da própria

Administração, surge a possibilidade de serem modificadas.

Entretanto, tomando-se em conta o conteúdo normativo de algumas decisões

administrativas, e a possibilidade permanente de sua revisão, resulta, de imediato,

indispensável o estabelecimento de um limite a tal revisionismo, porquanto o sistema de

regulação administrativa pressupõe que até mesmo tais modificações assumem um

caráter estruturante do próprio sistema. Em razão de tal caráter, portanto, não se pode

conceber, por afronta ao princípio da segurança jurídica e à estabilidade das relações

jurídicas, que esta possibilidade reste exercitada, entre outros aspectos, ad infinitum, o

que geraria profunda instabilidade nas relações sociais, dando azo a uma espécie de

institucionalização da desordem.

Para delimitar-se tal limite, surge, entre outros mecanismos jurídicos, a

prescrição administrativa. Ocorre que, pela própria natureza do limite prescricional a ser

imposto, verifica-se que tal prescrição, nesta esfera restrita, assume condição

específica, dado que não seria admissível a configuração de tal instituto à estrita

semelhança da prescrição civil. Há aqui, diverso da esfera privada, o interesse público,

exigindo-se, portanto, um conjunto de critérios que sempre tenham em vista tal

247

Nesse sentido, preleciona Sídio Rosa de Mesquita Júnior que: As decisões administrativas

tem natureza determinativa, contendo, portanto, a cláusula ‘rebus sic stantibus’. Dessa forma, como

corolário da cláusula que contém, a decisão poderá ser revista todas as vezes que houver transformação

na situação fática. MESQUITA JÚNIOR, S. R. de. Obra citada, p. 6;

204

interesse e a sua supremacia, na medida em que sua finalidade deve estar adstrita, de

um modo amplo, aos interesses da sociedade como um todo.

Consoante entendimento doutrinário já pacificado, a prescrição, na esfera de

regulação privada, assume a condição de mecanismo de controle do exercício do direito

em-si. Está, portanto, diretamente condicionada à pretensão de buscar a tutela

jurisdicional a este direito, reconhecendo-o como patrimônio de um sujeito privado. De

tal sorte, lesado ou ameaçado de lesão algum direito privado individual, o ordenamento

jurídico apresta-se a facultar ao titular do patrimônio jurídico em perigo, a medida

judicial adequada, de molde a protegê-lo em seu acervo patrimonial lato sensu.

Em presença do Direito Público, contudo, ficamos situados num espaço restrito

de interesses. Tal conjunto configura um sistema complexo que assume a condição de

uma totalidade. Totalidade na medida em que os interesses que gravitam no seio de

uma determinada comunidade ultrapassam as meras categorizações formais,

consolidando modelos rígidos instituídos para o efeito de proceder à sua própria

diferenciação. De tal sorte, observada a sua vinculação à capacidade jurídica do titular

do direito juridicamente protegido, embora possa assumir um conjunto muito amplo de

alternativas para a composição da controvérsia, a lei será o seu referencial inescusável.

Na esfera do Direito Administrativo, entretanto, apesar da submissão inafastável

ao princípio da legalidade, surge a possibilidade de flexibilização da atuação

administrativa. É consabido que a Administração Pública, entre os princípios que

estruturam tal atuação estatal, resta protegida pelo princípio da autotutela. Através de

tal princípio, a Administração Pública, em percebendo ter praticado ato marcado por

irregularidade, pode rever, por sua própria conta e independente de qualquer motivação

externa a ela própria, a sua prática, de modo a fazer cessar eventuais efeitos danosos à

legalidade, conforme a sua própria ótica.

Por tal razão, a Administração Pública pode atuar independentemente de

qualquer provocação ou pedido. Tanto é assim que tal atividade recebe o

reconhecimento do próprio Supremo Tribunal Federal, o qual, nos termos das súmulas

205

346

248

e 473

249

, assegura-lhe a revisão de seus atos, independentemente de qualquer

participação ou motivação externa à própria Administração Pública. Configura-se e

reconhece-se à Administração Pública, portanto, um poder a ser individualmente

exercido e, também, dependente, tão-somente, de sua estrita percepção de

conveniência e de oportunidade para tanto.

Entretanto, tal atuação de revisão não pode perder-se, ilimitadamente, entre

outros aspectos, no tempo. É inequívoco que no Estado Democrático de Direito o poder

é sempre limitado. De tal sorte, a Administração Pública está submetida a um limite. Tal

limite emerge naturalmente, por primeiro e de modo genérico, do sistema jurídico

nacional, independentemente de previsão legal expressa para tanto. Decorre do próprio

sistema. É por força interna de um conjunto de princípios que regem a Administração

Pública que surge tal limite. Caso assim não o fosse, estar-se-ia a permitir à

Administração Pública a possibilidade de uma atuação ilimitada, com flagrante abuso de

poder. Nesse sentido, esclarece HELY LOPES MEIRELLES

250

que:

O ‘uso do poder’ é prerrogativa da autoridade. Mas o poder há de ser usado

normalmente, ‘sem abuso’. Usar normalmente do poder é empregá-lo segundo as

normas legais, a moral da instituição, a finalidade do ato e as exigências do

interesse público. Abusar do poder é empregá-lo fora da lei, sem utilidade pública.

O poder é confiado ao administrador público para ser usado em benefício da

coletividade administrada, mas usado nos justos limites que o bem-estar social

exigir.

Portanto, ante a possibilidade permanente de que a Administração Pública, em

praticando atos de administração e que, não só por força do princípio da autotutela,

possa buscar a revogação ou até mesmo a anulação de tais práticas, impõe-se que se

reconheça um limite a tal agir. Entre tais limites surge o instituto da prescrição

248

Súmula 346: A administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios

atos;

249

Súmula 473: A administração pode anular seus próprios atos quando eivados de

vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revoga-los, por motivo de

conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os

casos, a apreciação judicial;

250

MEIRELLES, H. L. Obra citada, p. 94;

206

administrativa, cujas feições espelham as linhas gerais de uma garantia, a garantia da

segurança jurídica.

7. DA IMPRESCRITIBILIDADE COMO AVESSO

7.1. IMPRESCRITIBILIDADE

Analisando-se a prática jurídica, sob um ponto de vista estritamente empírico

251

percebe-se que esta sempre buscou, talvez até a partir de uma visão inconsciente,

consolidar-se pelo acolhimento de um comportamento irrefletido e muito próximo de um

dogmatismo natural, para a conformação do qual restaria dispensada qualquer forma de

racionalidade.

Isso se revela na medida em que, com o passar do tempo, formaram-se

pressupostos factuais que se tornaram quase que indiscutíveis. Não se trata aqui, é

importante que se advirta dos parâmetros construídos pela jurisprudência, mas sim de

referenciais idealizados a partir de um mero fazer contextualizado, informado por

práticas meramente burocratizadas, onde a ausência de reflexão é a característica

marcante das condutas.

Entretanto, independentemente da mecanização das condutas, o sistema

jurídico sempre mostrou-se como uma via de acesso flexível, não se podendo afirmar

que, também, em relação à prescrição, tal dogmatismo empírico tenha efetivamente se

consolidado pelo acolhimento de argumentos tendentes a legitimar, em alguns casos e

de modo absoluto, a possibilidade de aceitação inquestionável da imprescritibilidade.

Para tanto, a partir de um conceito genérico de regra jurídica, vista esta última sob a

ótica de uma determinação inquestionável, resultaria inaceitável que, em manifesto

confronto com a própria dinâmica social, passasse tal regrar a caracterizar-se como um

embaraço à própria evolução vital do indivíduo e, por conseqüência, da própria

sociedade. De tal modo, em face de tal percepção, um sentimento de repulsa ao

possível engessamento apoiado em interpretações de cunho eventual de normas

jurídicas topicamente selecionadas, deu azo a uma repercussão de natureza refratária a

251 Como se nota, o direito não é imutável, posto que é baseado em realidade empírica, tendo,

por isso, que evoluir junto com a sociedade. Já que é produto cultural, não pode o direito ficar inerte.

MARQUES, R. P. de P. Obra citada, p. 7;

208

tal forma de absolutização dos preceitos legais, a ponto de NÉLSON EIZIRIK asseverar

que:

Não há sistema jurídico civilizado que aceite a existência de normas punitivas

imprescritíveis; somente ordens míticas ou religiosas, cujo fundamento de legitimidade

repousa em uma esfera supra-humana, a sanção pode ser dotada do predicado da

perenidade, não se extinguindo jamais a possibilidade de ser o pecador castigado por

sua falta.

252

Há de ter-se em conta que tal sentimento não se limita ao regulado pelas

normas de conteúdo estritamente punitivo, até porque as regras jurídicas, no seu todo,

não são caracterizadas, de modo marcante e exclusivo, por uma vocação de natureza

punitiva, tão-somente. Em razão de tal peculiariedade, o próprio sistema jurídico

encarrega-se de deixar claro que: Em toda regra de conduta há sempre a ‘alternativa’

do adimplemento ou da violação do dever que nele se enuncia. Não é dito que o

legislador queira a violação; ao contrário ela a condena, tanto assim que lhe impõe uma

sanção penal, embora sem poder deixar de pressupor a liberdade de opção do

destinatário.

253

Ademais, se não por outros motivos, tomando-se em conta a figura da lei, dada

a sua abrangência e universalidade como forma de regulação social, sabe-se que, após

a sua promulgação, tal regra jurídica assume múltiplos significados, nada podendo fazer

o legislador em relação ao caráter evolutivo que o preceito assume. Nesse sentido,

adverte MIGUEL REALE que:

Uma lei, por exemplo, uma vez promulgada pelo legislador, passa a ter vida própria,

liberta das intenções iniciais daqueles que a elaboraram. Ela sofre alterações

inevitáveis em sua significação, seja porque sobrevêm mudanças no plano dos fatos

(quer fatos ligados à vida espontânea, quer fatos de natureza científica e tecnológica)

ou, então, em virtude de alterações verificadas na tela das valorações. É sobretudo

neste domínio que as ‘intuições valorativas’, em curso no mundo da vida, sempre em

contínua variação, mas nem sempre de caráter evolutivo ou progressivo, atuam sobre

o significado das normas jurídicas objetivadas e em vigor. A ‘semântica jurídica’, em

suma, como teoria das mudanças de conteúdos significativos das normas de Direito,

252

EIZIRIK, Nelson. Reforma das S.A. & dos Mercados de Capitais, p.188/189;

253

REALE, M. Obra citada, p. 101;

209

independentemente da inalterabilidade de seu enunciado formal, não se explica

apenas em função do caráter expansivo ou elástico próprio dos modelos jurídicos, mas

sobretudo em virtude das variações operadas ao nível da ‘Lebenswelt’, na qual o

Direito afunda as suas raízes.

254

Acatando-se a caracterização de nosso sistema jurídico como um sistema

jurídico civilizado, agregando-se a isto a inconteste alteração permanente e evolutiva

dos significados possíveis das regras jurídicas, como fator associado à mudança de

visão-de-mundo, naturalmente exsurge a idéia de que o fenômeno da imprescritibilidade

ressoa como algo inaceitável. Ora, se tudo muda, se tudo evolui, por que motivo

determinada possibilidade jurídica há de manter-se eternamente disponibilizada, para o

efeito de manter instável determinada relação jurídica?

Há de realçar-se, no que atine à imprescritibilidade, que a origem de tal

percepção dá-se a partir do fato de que: A ‘praescriptio temporalis’ ou’ temporis’ não era

conhecida no velho ‘jus civile’ dos romanos. Durante largo tempo, as ações todas, ou

quase todas, tinham-se como perpétuas.

255

Entretanto, tal concepção nunca logrou manter-se. Isto porque, no que se refere

à prescrição, não há de se presumir que vigore orientação diversa ao demais do

regulado pelo sistema jurídico positivado. Tanto é assim que, sensível a tal sentido

adstrito a aceitação da mutabilidade, PONTES DE MIRANDA destaca que: A

prescrição, em princípio, atinge todas as pretensões e ações, quer se trate de direitos

pessoais, quer de direitos reais, privados ou públicos.

256

Por isto, a inadequada

argumentação de que o reconhecimento do princípio da prescritibilidade estaria a

colocar a sociedade em risco, estimulando a impunidade e sacrificando os interesses

coletivos, em benefício de eventual interesse individual, caracteriza postura em afronta

aos ditames do Estado Democrático de Direito, resultando, tão-somente, como um

resíduo das concepções que instrumentalizaram os regimes ditatoriais. O que

prevalece, portanto, é um interesse de ordem pública na medida em que visa

254

REALE, Miguel. Direito natural, direito positivo, p. 56;

255

ABREU, J. L. de. Obra citada, p. 45;

256

MIRANDA, F. C. P. de. Obra citada, p. 127;

210

substancialmente o afastamento de qualquer incerteza; ou seja, um interesse

indissociavelmente marcado pela necessidade inafastável de segurança.

Sob tal prisma, CAIO MÁRIO DA SILVA PEREIRA bem explicita o sentido do

não acolhimento de um princípio de imprescritibilidade, ao assentar que:

Há, pois, um interesse de ‘ordem pública’ no afastamento das incertezas em torno da

existência e eficácia dos direitos, e este interesse justifica o instituto da prescrição, em

sentido genérico.Poder-se-á dizer que, assim procedendo, o direito dá amparo ao

relapso, em prejuízo do titular da relação jurídica. E até certo ponto é uma verdade: em

dado momento, o ordenamento jurídico é chamado a pronunciar-se entre o credor que

não exigiu e o devedor que não pagou, inclinando-se por este. Mas se assim faz é

porque o credor negligente teria permitido a criação de uma situação contrária ao seu

direito, tornando-se a exigência de cumprimento deste um inconveniente ao sossego

público, considerado mal maior do que o sacrifício do interesse individual, e tanto mais

que a prolongada inatividade induziria já a presunção de uma ‘renúncia tácita’. É por

esta razão que se dizia ser a prescrição ‘patrona generis humani’, produtora do efeito

sedativo das incertezas.

257

Uma outra perspectiva que pode ser assumida, para o efeito de buscar-se a

compreensão de uma possível imprescritibilidade, diz respeito à circunstância da

omissão legal, ou seja, a lei não estatui prazo prescricional em relação à determinada

situação jurídica. No caso então, poder-se-ia admitir a imprescritibilidade, ad

argumentandum tantum, no âmbito da esfera de regulação administrativa, na medida

em que o ordenamento jurídico omite-se, em cada espaço de tal regulação, a referir os

co-respectivos prazos prescricionais em todas as hipóteses reguladas. Entretanto,

resta-nos impossível avançar-mos em tal perspectiva, sem que antes possamos

entender em que consiste a mencionada omissão.

De início, embora se trate de uma obviedade, importa realçar que é consabido

que, por mais visionário que seja o legislador, dada a multiplicidade de circunstâncias

que envolvem a vida cotidiana, permeada por um complexo multifário de relações, a

ordenação legal não consegue, por impossível, regular todas as circunstâncias em que

se poderia exigir uma regulação de natureza jurídica estrita e minudente. Em presença

de tal circunstância, gera-se daí então aquilo que se convencionou designar por uma

lacuna.

257

PEREIRA, C. M. da S. Obra citada, p. 437;

211

Importa que se destaque, contudo, que tal lacuna deve decorrer não só da

inexistência de regra específica, como também de regra genérica a regular determinado

caso concreto. Ou seja, deparamo-nos, ora com a ausência de norma expressa a

delimitar determinado conteúdo factual, ora nos deparamos com a ausência de norma

que embora regule determinado conteúdo, não estatui regra para um determinado fato

juridicamente relevante em sua especificidade. Em presença de tais circunstâncias,

exsurge, como regra dedutível de tal anomia, a diretriz principiológica de que: não há

lacuna da lei quando a própria lei indica um direito subsidiariamente aplicável.

258

Tal

lacuna, portanto, caracteriza uma omissão de regulação, a qual poderá dar-se de três

formas distintas, quais sejam: a) por deficiência de previsão; b) por intenção de não

regular desde logo; ou em razão de situações novas.

259

No caso da deficiência de previsão, a lacuna resulta em razão da

impossibilidade de previsão de todas as situações a serem reguladas pela lei, ante a

multiplicidade de circunstâncias e de situações que surgem na dinâmica da vida

cotidiana. Na sociedade contemporânea, entre os muitos característicos que se prestam

para identificá-la, encontramos o da contingencialidade das condutas humanas. Ou

seja, muitas são as formas de ação e de expressão que caracterizam os seres

humanos, resultando impossível antecipá-las e regulá-las em suas múltiplas e possíveis

formas.

Por outro lado, a lacuna de regulação pode dar-se a partir de uma intenção de

não proceder à regulação de determinadas circunstâncias de imediato. Tal intento dá-se

porquanto: (...) em matérias ainda em evolução, o legislador conscientemente, deixa por

vezes aspectos por regular.

260

Isto ocorre, basicamente, por três razões:

a) por se tratar de matéria ainda fluida, a ser arriscado encerra-la desde logo num

regime preciso. Deixam-se então esses setores à reação da prática, apesar das

dificuldades que assim revertem para esta. É que o legislador confia mais na

capacidade de acomodação da vida que nos seus próprios prognósticos;

258

ASCENSÃO, J, de O. Obra citada, p. 395;

259

ASCENSÃO, J. de O. Idem, p. 395 a 396;

260

ASCENSÃO, J. de O. Idem, ibidem;

212

b) por querer deixar aos órgãos de aplicação do direito, sobretudo aos órgãos judiciais,

um espaço livre em que se pensa ser útil que eles dêem o seu contributo, através da

integração da lacuna;

c) por falta de capacidade dos órgãos legiferantes para encontrar a solução adequada

ou o acordo que torne possível a sua implantação.

261

Por fim, em razão de situações novas, também pela: (...) evolução incessante

das circunstâncias faz com que a lei feita hoje se vá aplicar amanhã em condições

muito diversas. E pode acontecer mesmo em situações que ainda não ocorriam no

momento da elaboração da lei exijam depois disciplina própria.

262

Desse modo, a omissão da regra jurídica, como visto, não se caracteriza como

um fato de natureza inusitada, mas sim como decorrência da própria dinâmica da vida

em sociedade. O que não pode ser olvidado, contudo, é que os eventuais conflitos

surgidos na interação diuturna entre às pessoas acabe por resultar sem nenhuma forma

de regulação. Ou seja, independentemente da omissão legal encontrada, o caso

concreto deve receber normatização.

Ora, sabe-se que a idéia de imprescritibilidade abebera-se, basicamente, de

eventual omissão legal do prazo prescricional, autorizando, de forma provisória, que se

pense que, em não havendo previsão legal de prazo expresso de prescrição, ante o

silêncio do legislador, estejamos diante do acolhimento e aceitação do fenômeno da

imprescritibilidade.

Tal circunstância em favor da imprescritibilidade resulta reforçada até com

cores de racionalidade, na esfera do Direito Administrativo, ante a proibição do uso da

analogia, ou da interpretação extensiva no âmbito do Direito Público. Tal perspectiva

constrói-se singularmente pela convicção da indispensável observância ao princípio

constitucional da legalidade, como paradigma inafastável, dada a sua condição de

diretriz estruturante da esfera pública, baseando-se então na assertiva cronificada pelo

aforismo de que: 'ubi lex non distinguitnec nos distinguere debemus' (onde a lei não

distingue, não pode o intérprete distinguir).

261

ASCENSÃO, J. de O. Obra citada, p. 396;

262

ASCENSÃO, J. de O. Idem, ibidem;

213

Por isso, no que diz respeito à analogia, JOSÉ CRETELLA Jr. assevera que:

Não é lícito, entretanto, à doutrina, quando é omisso o direito positivo, criar direito novo

e conceder benefícios que só o legislador pode outorgar. Cabe à lei fixar, de modo

absolutamente preciso, o prazo prescricional.

263

Na mesma senda, CARLOS MAXIMILIANO ensina que: (...) em matéria de

‘privilégios’, bem como em se tratando de dispositivos que limitam a ‘liberdade’, ou

‘restringem quaisquer outros direitos’, não se admite o uso da analogia.

264

Ademais: (...)

O recurso à analogia tem cabimento quanto a prescrições de Direito ‘comum’; não do

‘excepcional, nem do penal. No campo destes dois a lei só se aplica aos casos que

especifica.

265

Em caminho idêntico de reflexão, constrói-se entendimento semelhante no que

atine à interpretação extensiva, por decorrência da inexistência do preceito legal,

conforme o até aqui destacado. Qualifica-se então tal circunstância como omissão de

regulação, resultando absoluta, lógica e concretamente inviável a sua utilização em

presença de lacuna encontrada em sede de Direito Público. Isso resulta

exacerbadamente valorizado pela simples e pueril circunstância de que não é:

(...) lícito equiparar a analogia à ‘interpretação extensiva’. Embora se pareçam à

primeira vista, divergem sob mais de um aspecto. A última se atém ‘ao conhecimento

de uma regra legal em sua particularidade em face de outro querer jurídico, ao passo

que a primeira se ocupa com a semelhança entre duas questões de Direito’. Na

analogia há um pensamento fundamental em dois casos concretos; na interpretação é

uma idéia estendida, dilatada, desenvolvida, até compreender outro fato abrangido

pela mesma implicitamente. Uma submete duas hipóteses práticas à ‘mesma’ regra

legal; a outra, a analogia, desdobra um preceito de modo que se confunda com ‘outro’

que lhe fica próximo.

A analogia ocupa-se com uma lacuna do Direito Positivo, com hipótese não prevista

em dispositivo ‘nenhum’, e resolve esta por meio de soluções estabelecidas para casos

afins; a interpretação extensiva completa a norma existente, trata de espécie ‘já

regulada pelo Código’, enquadrada no ‘sentido’ de um preceito explícito, embora não

se compreenda na ‘letra’ deste.

263

CRETELLA Jr., José. Dicionário do direito administrativo, p. 252;

264

MAXIMILIANO, Carlos. Hermenêutica e aplicação do direito, p. 213;

265

MAXIMILIANO, C. Idem, ibidem;

214

Os dois efeitos diferem, quanto aos pressupostos, ao fim e ao resultado: a analogia

pressupõe ‘falta’ de dispositivo expresso, a interpretação pressupõe a ‘existência’ do

mesmo; a primeira tem por escopo a pesquisa de uma idéia superior aplicável também

ao caso não contemplado no texto; a segunda busca o sentido amplo de um preceito

estabelecido; aquela de fato revela uma norma ‘nova’, esta apenas esclarece a ‘antiga’;

numa o que se entende é o ‘princípio’; na outra, na interpretação, é a própria ‘regra que

se dilata’.

266

Desse modo, ante a ausência de regra jurídica a regular a prescrição no âmbito

de uma relação jurídica submetida ao Direito Administrativo, mormente em razão do

princípio constitucional da legalidade, ao qual deve submeter-se, de modo

intransponível, a Administração Pública direta, indireta, ou fundacional, nos termos de

preceito constitucional incontroverso (art. 37 da CF), resta inaplicável, para efeito de

legitimar-se uma idéia de prescritibilidade, o uso de analogia ou de interpretação

extensiva. Até porque, eventual desatenção a tal orientação caracterizaria, de forma

reflexa, no mínimo, invasão da esfera de atuação do Poder Legislativo, dado ser este o

poder constitucionalmente destinado a legislar.

Caso pretendêssemos utilizar a analogia ou a interpretação extensiva em

matéria de incontroversa submissão à lei, há de indagar-se: qual seria o pensamento

fundamental, ou a idéia a ser estendida, dilatada ou desenvolvida a tal ponto de afrontar

diretamente preceito principiológico constitucional? À evidência, numa ótica liberal-

legalista, não subsistiriam nenhuma nem outra.

Entretanto, ao contrário de uma visão informada por um dogmatismo inflexível,

a prescritibilidade avulta em nosso ordenamento jurídico como diretriz de elucidação do

próprio sistema normativo nacional, mostrando-se inviável qualquer outra concepção

que pretenda afastar tal concepção. De tal sorte, tudo dá-se de tal forma, na medida em

que, conforme alerta JOSÉ JOAQUIM GOMES CANOTILHO:

Relativamente aos actos da administração, o princípio geral da segurança jurídica

aponta para a idéia de força de caso decidido dos actos administrativos. Embora não

haja um paralelismo entre sentença judicial e força de caso julgado e acto

administrativo e força de caso decidido (‘Bestandkraft’) entende-se que o acto

administrativo gera uma tendencial imutabilidade que se traduz: (1) na ‘autovinculação’

da administração (‘Sellstbindung’) na qualidade de autora do acto e como

266

MAXIMILIANO, C. Obra citada, p. 214 a 215;

215

conseqüência da obrigatoriedade do acto; na ‘tendencial irrevogabilidade’ a fim de

salvaguardar os interesses dos particulares destinatários do acto (proteção da

confiança e da segurança).

Repare-se que se falou de ‘força de caso decidido’ e de ‘tendencial imutabilidade’. Na

actual ‘sociedade de risco’ cresce a necessidade de ‘actos provisórios’ e de ‘actos

precários’ a fim de a administração poder reagir à alteração das situações fáticas e

reorientar a prossecução do interesse público segundo os novos conhecimentos

técnicos e científicos. Isto tem de articular-se com a salvaguarda de outros princípios

constitucionais, entre os quais se conta a proteção da confiança, a segurança jurídica,

a boa fé dos administrados e os direitos fundamentais.

267

Portanto, na linha do explicitado pelo Mestre português, mesmo admitindo-se e

reconhecendo-se a necessidade da imutabilidade da ação da Administração Pública,

porquanto necessário salvaguardar-se à segurança jurídica dos administrados em geral,

não mais resulta possível admitir-se que, a qualquer tempo, possa essa mesma

Administração Pública desconhecer o rol de princípios constitucionais que, além da

necessária proteção à confiança dos administrados, resguarde aos seus inalienáveis

direitos fundamentais, os quais restariam gravemente lesados caso a Administração

Pública pudesse, a qualquer tempo, rever aos seus próprios atos.

Na esteira do acima realçado, resulta incontroverso que, no direito brasileiro: A

prescrição, em princípio, atinge a todas as pretensões e ações, quer se trate de direitos

pessoais, quer de direitos reais, privados ou públicos. A imprescritibilidade é

excepcional.

268

Tanto é assim que, no que se refere à visão jurisprudencial, paradigmática é a

manifestação do Supremo Tribunal Federal, nos termos do lúcido voto de lavra do

Ministro MOREIRA ALVES, lançado nos autos do mandado de segurança nº 20.069 -

DF, no qual avulta a concepção de que a imprescritibilidade é exceção, não podendo o

intérprete alegá-la, na medida em que: (...) em matéria de prescrição em nosso sistema

jurídico, inclusive no terreno do direito disciplinar, não há que se falar em ‘ius singulare’,

267

CANOTILHO, J. J. G. Obra citada, p. 258;

268

MIRANDA, F. C. P. de. Obra citada, p. 127;

216

uma vez que a regra é a da pescritibilidade.

269

. De tal sorte, resta possível afirmar-se

que a prescrição é regra geral e a imprescritibilidade é exceção. Portanto, mesmo que

se admitisse a dependência instransponível de norma expressa para o reconhecimento

do evento prescritivo, sendo a imprescritibilidade a exceção, o intérprete não pode

alegar imprescritibilidade, como regra geral. Tanto é assim que, na esfera do Direito

Administrativo, a Constituição Federal, na forma do grafado pelo art. 37, § 5º, de forma

expressa e incontroversa, diz serem imprescritíveis, tão-somente, as ações que visem

buscar ressarcimento a eventuais prejuízos ao erário. De tal sorte, havendo norma

expressa em relação à imprescritibilidade, não se mostra admissível usar de analogia

ou de interpretação extensiva para buscar identificar eventual imprescritibilidade, a título

de preceito a ser generalizado.

Por tal contingência, alguns autores, na busca desenfreada de justificar, de

forma transversal, a possibilidade permanente de correção de atos administrativos

marcados pela característica da nulidade, buscaram, na figura da decadência e não da

prescrição, a justificação para a sua revisão a qualquer tempo. Neste sentido assevera

SÉRGIO OLIVEIRA NETTO que:

(...) se for constatada a existência de um ato praticado pela Administração Pública

Federal, que esteja estigmatizado pela mácula indelével geradora de sua 'nulidade',

nada impede - ressalvados eventuais hipóteses expressamente previstas em lei, para

as quais seja conferido tratamento diferenciado - seja promovida a sua revisão a

qualquer tempo, mediante o devido processo legal, tendente a desconstituir a situação

irregularmente consolidada, posto que imune aos efeitos dos prazos decadenciais

outorgados às demais categorias dos atos meramente 'anuláveis'.

270

Em realidade, na assertiva acima transcrita, verifica-se uma compreensão

inadequada do fenômeno da prescrição, em face de eventual nulidade.

Lamentavelmente, mesmo após o advento da Constituição Federal de 1988, há uma

permanente tentativa de buscarem-se motivos lógicos e racionais para legitimar um

poder estatal inquestionável, onde a nulidade de ato administrativo passa a ser, entre

269 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Revista Trimestral de Jurisprudência, volume

84/. Brasília: Departamento de Imprensa Nacional, junho de 1978, p. 789;

270

OLIVEIRA NETTO, Sérgio. Inexistência de prazo decadencial para a declaração de nulidade

de ato administrativo na Administração Pública Federal, p. 11;

217

outras imagináveis por tal compreensão, a explicação pueril de um poder estatal sem

limites.

Há, portanto, uma supervalorização do Estado em relação ao indivíduo,

construída a partir da negativa de aceitação dos paradigmas de um Estado Democrático

de Direito, servindo-se tais concepções de conceitos fragmentários associados a

vinculações acidentais, de modo a negar-se a estrutura do ordenamento jurídico

nacional, mormente a partir de seus parâmetros constitucionais positivados, a

característica, entre tantas outras, de um sistema normativo de garantias.

Contudo, como bem adverte e revela GERALDO DE CAMARGO VIDIGAL:

Posições doutrinárias que se opõe à imprescritibilidade das faltas administrativas

trazem o estigma de haverem florescido no odioso canteiro de legislações totalitárias,

que faziam caso omisso da dignidade do homem e desejavam fosse todo-poderoso o

Estado.

271

Desse modo, resulta manifesto que, a partir da Constituição Federal de 1988, a

ordem jurídica nacional recolhe as restritas situações em que se reconhece a

possibilidade de imprescritibilidade. Inquestionável, portanto, que vigora em nosso

sistema jurídico o princípio da prescritibilidade, salvo exceções expressamente

previstas, as quais restam grafadas pelos: art. 5º, incisos XLII e XLIV, e art. 37, § 5º, da

Constituição Federal, de modo que: Ao afastar possibilidade de prescrição somente nas

hipóteses excepcionais desses incisos, a Lei Maior admite a prescritibilidade das ações

e condenações pelas demais práticas ilícitas, mesmo criminosas.

272

Tanto é assim que:

Em face dos comandos e vetos da Constituição de 1988, bem como dos princípios

hermenêuticos, não podem sustentar-se suposições de imprescritibilidade de

responsabilidade por quaisquer atos, práticas, condutas ou situações quando não

tenham sido objeto de norma que expressamente as torne imprescritíveis.

273

Por fim, de modo que não mais padeça dúvida alguma a respeito da

prevalência do princípio da prescritibilidade em nosso ordenamento jurídico positivado,

271 VIDIGAL. G. de C. Obra citada, p. 300;

272 VIDIGAL. G. de C. Idem, p. 301;

273

VIDIGAL. G. de C. Idem, ibidem;

218

vale trazer à baila a manifestação de GERALDO DE CAMARGO VIDIGAL, o qual, ao

exame do parágrafo 5º, do art. 37, da Constituição Federal, alerta para o fato de que:

Mesmo quando ilícitos causem prejuízos ao erário, portanto, o texto constitucional

inadmite a suposição de imprescritibilidade de penas, ações ou processos tendo por

objeto tais ilícitos, de qualquer natureza, sempre que praticados por qualquer agente,

servidor ou não.

Esse parágrafo, situado entre os textos constitucionais que regem a administração

pública, obriga a que a lei defina os prazos da prescrição, nessas hipóteses. Eventual

descumprimento, pelo legislador, do preceito constitucional, não poderia ter o condão

de tornar imprescritíveis faltas que, por força desse preceito e do princípio geral, estão

necessariamente submetidas a regime de prescrição.

Assinale-se ter sido clara intenção do dispositivo ressalvar o direito do Erário ao

ressarcimento dos prejuízos sofridos. Ao estabelecer a ressalva, todavia, preocupou-se

o legislador constitucional em evidenciar o respeito ao princípio geral de

prescritibilidade.

274

Por isso, não se há mais que falar em eventual imprescritibilidade no âmbito do

ordenamento jurídico brasileiro, em especial no que se refere ao sistema de regulação

configurado pelas regras do Direito Administrativo, tanto em presença de eventual

omissão legislativa, quanto por força de uma compreensão dogmática lastreada no

princípio constitucional da legalidade, enquanto, este último, princípio inerente à

Administração Pública, já que tal compreensão está em choque direto com os preceitos

inerentes aos paradigmas estatuídos pelo Estado Democrático de Direito, em especial

no que atine ao princípio da segurança jurídica.

7.2. AÇÕES IMPRESCRITÍVEIS

Tendo resultado induvidosa a prevalência do princípio da prescritibilidade na

esfera de regulação do Direito Administrativo, à exceção da pontual determinação em

relação às ações visando ao ressarcimento do Erário, também há de acolher-se tal

princípio no que atine ao efetivo exercício do direito fundamental, subliminarmente

inserido no direito de ação. Tal direito de invocar a tutela jurisdicional, porquanto

274

VIDIGAL. G. de C. Obra citada, p. 301 a 302;

219

apoiado no princípio da inescusabilidade de controle judicial, em face de qualquer dano,

ou ameaça de dano, resulta, de modo indireto, na diretriz que determina o não

acolhimento, por parte do ordenamento jurídico nacional, da tese da imprescritibilidade.

Tal perspectiva, aliás, já vinha sendo reconhecida no que pertine a determinadas

formas processuais de ação. Entre estas últimas encontramos àquelas vinculadas ao

estado das pessoas e as relativas aos direitos de personalidade, de modo geral.

Tal diretriz restou consolidada a partir da adoção de alguns critérios prévios de

delimitação dos interesses vinculados à Administração Pública. No que se refere ao

Direito Administrativo, a doutrina optou, na senda do determinado pelo regramento legal

que disciplina a espécie, no que se refere às pretensões formuladas face à

Administração Pública, pela adoção de critério genérico, não discernindo entre ações de

natureza pessoal ou ações de natureza patrimonial. Nessa senda, bem aponta JOÃO

LEITÃO DE ABREU, quando assevera que:

Não distinque, pois, a nossa ordem jurídica, nas pretensões, direitos e ações pessoais

contra as entidades públicas, os de natureza patrimonial e os de objeto não

patrimonial, para submetê-los, no primeiro caso, à prescrição quinquenária, e, no

segundo, à vintenária, tal como se daria, se essa distinção se houvera feito. Todos os

direitos e ações pessoais, qualquer que seja a sua natureza, contra as pessoas

jurídicas de direito público, incorrem na quinquenária ou nas prescrições de prazo

menor previstas em lei especial.

275

Do mesmo modo, no que se refere às ações de natureza real, restou

consolidado pela doutrina e pela jurisprudência, a necessidade de que restassem

observados os paradigmas delineados pelo Código Civil. Tal critério decorreu da

circunstância inerente à natureza do direito regulado. Relações envolvendo o direito de

propriedade ou a posse de bens receberam regulação específica por parte do Direito

Civil, de modo que a prescrição das ações a tais direitos inerentes, deve restar

subssumida às regras de tal ramo da regulação jurídica. Tanto é assim que HELY

LOPES MEIRELLES destaca que:

275

ABREU, J. L. de. Obra citada, p. 52;

220

A prescrição das ações reais contra a Fazenda Pública’ tem sido considerada pelos

tribunais como sendo a comum de dez ou quinze anos, e não a qüinqüenal do Dec.

20.910/32. E sobejam razões para essa orientação jurisprudencial, uma vez que não

se pode admitir pretendesse o legislador alterar o instituto da propriedade, ao abreviar

a prescrição em favor da Fazenda Pública. Na verdade, como acentuam os julgados de

todas as instâncias que perfilham essa interpretação, admitir-se a prescrição

qüinqüenal nas ações reais equivaleria a estabelecer um usucapião de cinco anos em

favor da União, dos Estados-membros e dos Municípios, o que seria um novo meio de

adquirir, não admitido por lei.

276

Entretanto, no que se refere a possibilidade de ações imprescritíveis, tem-se

que situa problema fora da esfera do Direito Administrativo. Tal perspectiva há de restar

avaliada no âmbito do Direito Processual. Desse modo, resulta manifesto que, tão-

somente, as ações de natureza condenatória assumem a condição de ações

prescritíveis. Ações de natureza declaratória, como também àquelas de natureza

constitutiva, sem prazo específico para o seu exercício, mostram-se como ações

imprescritíveis, além das relativas ao estado das pessoas e às relativas aos direitos

personalíssimos, porquanto essas últimas envolvem direitos indisponíveis. Nessa

senda, preleciona AGNELO DE AMORIM FILHO que:

Deste modo, fixada a noção de que a violação do direito e o início do prazo

prescricional são fatos correlatos, que se correspondem como causa e efeito, e

articulando-se tal noção com aquela classificação dos direitos formulada por

Chiovenda, concluir-se-á, fácil e irretorquivelmente, que só os direitos da primeira

categoria (isto é, os ‘direitos a uma prestação’), conduzem à prescrição, pois somente

eles são suscetíveis de lesão ou de violação, conforme ficou amplamente

demonstrado. Por outro lado, os da segunda categoria, isto é, os direitos potestativos

(que são, por definição, ‘direitos sem pretensão’, ou ‘direitos sem prestação’, e que se

caracterizam, exatamente, pelo fato de serem insuscetíveis de lesão ou violação), não

podem jamais, por isso mesmo, dar origem a um prazo prescriocional.

Por via de conseqüência chegar-se-á, então, a uma segunda conclusão importante: só

as ações condenatórias podem prescrever, pois são elas as únicas ações por meio das

quais se protegem os direitos suscetíveis de lesão, isto é, os da primeira categoria da

classificação de Chiovenda.

277

Ademais, como ainda salienta AGNELO DE AMORIM FILHO:

276

MEIRELLES, H. L. Obra citada, p. 623;

277

AMORIM FILHO, Agnelo de. Critério científico para distinguir a prescrição da

decadência e para identificar as ações imprescritíveis, p. 19 a 20;

221

(...) não há qualquer razão para o legislador subordinar as ações declaratórias a prazos

extintivos, pois o seu uso, ou não-uso, não afeta, direta ou indiretamente, a paz social,

uma vez que elas nada criam e nada modificam — apenas modificam a ‘certeza

jurídica’. Já vimos, também, que há até mesmo uma impossibilidade lógica em filiar as

ações declaratórias aos institutos da prescrição ou da decadência, uma vez que elas

não são meio de restauração de direitos lesados, nem meio de exercício de direitos

potestativos.

Quanto às ações constitutivas, a lei só fixou prazo para a propositura de algumas

delas: são aquelas que se encontram enumeradas no art. 178, ao lado de várias ações

condenatórias. As demais ações constitutivas, não estando, como não estão, sujeitas a

qualquer prazo extintivo, devem ser classificadas como imprescritíveis, (ou perpétuas,

segundo a denominação que propusemos).

278

Conforme o acima realçado, não só as ações de natureza declaratória, como

também às de natureza constitutiva, sem prazo fixado em lei, poderão, tanto pelo

administrado, quanto pela Administração Pública, serem ajuizadas a qualquer tempo,

não estando submetidas a qualquer prazo prescricional, como também as ações de

ressarcimento (art. 37, § 5º, da Constituição Federal), as quais assumem este caráter

de imprescritibilidade, não só pela sua expressa previsão no texto constitucional, mas

também por força da via mediata decorrente dos princípios da supremacia do interesse

público e da moralidade administrativa, assegurando à Administração Pública o direito

de a qualquer tempo reaver o que lhe foi ilicitamente subtraído, embora tal orientação

decorra, por razão mediata,, dos ditames inerentes ao Direito Processual em-si, e não

do Direito Administrativo, não havendo modo algum que permita afastar tal diretriz,

dado estar diretamente subordinada ao princípio da especificidade.

7.3. DIREITOS IMPRESCRITÍVEIS

Embora, a princípio, tenhamos alguma dificuldade para, de pronto, elencar um

conjunto significativo de direitos imprescritíveis, no âmbito da regulação privada, na via

da esfera pública alguns direitos mostram-se, mais de imediato, como uma

possibilidade de que se lhes reconheça a condição de que nunca serão atingidos pelo

evento prescricional.

278

AMORIM FILHO, A. de. Obra citada, p. 34;

222

Importa destacar, de imediato, contudo, que a terminologia ora adotada, qual

seja a de direitos imprescritíveis, sob uma certa forma, refoge do conceito usualmente

adotado, ou seja, naquele em que se cristalizou a idéia de que o que prescreve é a

ação e não o direito.

Ora, tal possibilidade decorre muito mais de uma visão estruturada a partir dos

limites e diretrizes estatuídas pela Constituição Federal, do que a partir do regramento

legal ordinário, como também da visão ortodoxa consolidada pelo pensamento

doutrinário com forte vocação dogmática. Tal perspectiva resulta fortalecida pela visão

de JOSÉ CRETELLA JÚNIOR, o qual, nesse sentido, preleciona que:

Não é assim tão absoluta e rígida a regra, ainda em vigor, do D. n. 20.910, de 1932,

art. 1º, ao preceituar que ‘todo e qualquer direito ou ação, seja qual for sua natureza,

prescrevem em cinco anos’. De maneira alguma. Existem direitos e ações contra a

Fazenda Pública que nunca prescrevem. São direitos imprescritíveis embora pessoais.

São direitos subjetivos públicos, que, por sua natureza intrínseca, ficam imunes à

prescritibilidade, quer pelo caráter alimentar, quer pela índole previdenciária de que se

revestem.

O direito ao estipêndio, ‘pro labore facto’, por exemplo, é ‘imprescritível’. Se, por

qualquer motivo, o Estado deixa de pagar vencimentos ao funcionário, no todo ou em

parte, o direito público subjetivo de reivindicar esse pagamento, por ação própria, é

imprescritível.

Ligadas a algumas vantagens estão as denominadas licença-prêmio e a licença

especial, benefícios outorgados ao servidor público que trabalha durante dois, cinco ou

dez anos, conforme seu Estatuto e que, por isso, pode descansar durante alguns

meses, contar este tempo em dobro para alguns efeitos, ou, mesmo, converte o

repouso ‘in pecunia’. Esses direitos são imprescritíveis, ao contrário do que diz o direito

positivo pátrio. Podem ser pleiteados a qualquer tempo.

Embora desde já se alerte para a possível impropriedade de algumas das

assertivas lançadas pelo insigne doutrinador, fruto da dinâmica legislativa, avulta, como

significativa, a possibilidade de que, em determinados casos, possamos reconhecer a

existência de alguns direitos imprescritíveis. Em realidade, tais direitos devem ser

buscados, por primeiro, no elenco concretizado pelas normas constitucionais

pertinentes; por segundo, não se há de confundir o direito em si com o seu exercício, ou

com a possibilidade de seu exercício.

223

No que se refere ao direito à aposentadoria, por exemplo, abstraída a

possibilidade da sua determinação compulsória, não se verifica muita dificuldade para

que se reconheça que, até o advento da determinação legal compulsória, na forma do

texto constitucional positivado (art. 40, § 1º, inciso II, da Constituição Federal), mesmo

tendo sido já preenchidos os requisitos que possibilitam a aposentadoria voluntária do

servidor público, tal direito é imprescritível, mesmo que já passados cinco anos da data

em que se viabilizou o exercício de tal pretensão.

Portanto, todos os direitos que tenham sido reconhecidos por força de norma

constitucional e que não tenham seu reconhecimento condicionado à regra jurídica

infraconstitucional, por ditame expresso da própria Constituição Federal, sob a

costumeira fórmula: nos termos da lei, não podem ser atingidos pela prescrição, salvo

àqueles em que a própria Constituição Federal estabeleça, ou venha a estabelecer,

prazo para o seu exercício ou reconhecimento, no fito de assegurar-lhe a sua

concretização.

Desse modo, caso a Administração Pública venha, por atuação da respectiva

esfera político-administrativa autônoma, observada a iniciativa constitucionalmente

fixada, a delimitar ou restringir, de qualquer forma, o exercício de algum direito

constitucionalmente fixado, de modo a afrontar os correspondentes preceitos

constitucionais, tal regramento resultará marcado por nulidade insanável decorrente de

sua inconstitucionalidade.

Portanto, nos termos do acima realçado é que se pode assentar que, nos

termos da Constituição Federal e, por decorrência do princípio da simetria, na forma do

disciplinado pelas correspondentes Constituições Estaduais, não se poderá estatuir

nenhuma forma de prescrição em relação a tais direitos, de modo a pretender

inviabilizá-los ou desconstituí-los. Tanto é assim que a Constituição Federal, no que se

refere à disciplina dos eventos prescricionais relativos aos agentes ou servidores

públicos, ou não, determinou a necessidade de lei de regulação a prazos prescricionais,

excluindo de tal diretriz, tão-somente, em relação a ilícitos por tais pessoas perpetrados,

desde que com causação de prejuízo ao erário.

224

Ademais, ao estender os direitos sociais previstos em seu art. 7º, a Constituição

Federal, em seu art.39, § 3º, em benefício dos servidores ocupantes de cargo público,

no que se refere a prestações de natureza patrimonial, de modo geral, não inseriu entre

tais regras legais, a prevista no inciso XXIX, do referido art. 7º, deixando claro que nem

mesmo os créditos resultantes das relações de trabalho, observada a sua

especificidade e sede, estão sujeitos ao prazo prescricional estatuído pela norma

constitucional, o que implica, contudo, o seu envio à regulação normativa

infraconstitucional.

Há de reconhecer-se, portanto, que, no caso em tela, a regulação passa a

submeter-se aos ditames do determinado pelo Decreto nº 20.910, de 06 de janeiro de

1932, e pelo Decreto-lei nº 4.597, de 19 de agosto de 1942. Ou seja, ao prazo de cinco

anos, no que se refere, tão-somente, às prestações devidas e já vencidas, desde que

reconhecido o fundo de direito, o qual, no caso, por força do regramento constitucional,

torna-se, por via reflexa, imprescritível. De tal sorte, por força do conteúdo ideológico do

próprio sistema, no que se refere ao direito de, por exemplo, não receber remuneração

inferior ao valor correspondente ao salário mínimo, trata-se de direito imprescritível.

Outro direito imprescritível trata do direito à revisão do processo disciplinar, nos

termos do grafado pelo art. 174, da Lei Federal nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, o

qual por ditame legal expresso, poderá ser revisto a qualquer tempo, mostrando-se,

portanto, como pretensão informada a título de direito imprescritível. Dá-se, também,

como acima realçado, por preceito geral de cunho ideológico, ou seja, por força de uma

diretriz principiológica decorrente do próprio estatuto constitucional como fonte.

Por fim, não se pode olvidar a disciplina constitucional no que se refere à

pretensão de ressarcimento de prejuízo a ser suportado pelo Erário. À evidência, a

regra constitucional, por ora, afastou toda e qualquer discussão, na medida em que tais

ações assumem a condição de pretensões imprescritíveis. Contudo, tal compreensão

possui visões a ela contrárias. FÁBIO MEDINA OSÓRIO, analisando o grafado pelo art.

37, § 5º, da Constituição Federal, refere que:

Melhor refletindo sobre o assunto, parece-me que, ideologicamente, se mostra

inaceitável tal tese, embora, pelo ângulo dogmático, não haja alternativa hermenêutica.

225

Até mesmo um crime de homicídio (art. 121, ‘caput’, CP) sujeita-se a prazo

prescricional, por que uma ação por danos materiais ao erário escaparia desse

tratamento? Dir-se-á que essa medida não constitui uma ‘sanção’, eis a resposta. Sem

embargo, tal medida ostenta efeitos importantes e um caráter nitidamente ‘aflitivo’ de

um ponto de vista prático. Ademais, gera uma intolerável insegurança jurídica a

ausência de qualquer prazo prescricional. A melhor solução talvez fosse fixar um prazo

(elevado) mínimo de prescrição para essas demandas, jamais proibir, expressamente,

a configuração legislativa de prazos prescricionais para os casos de ressarcimento.

279

E mais, ainda:

Nada impede, todavia, sob o ângulo doutrinário, uma crítica a essa espécie de postura.

Aos operadores jurídicos, de qualquer sorte, cumpre respeitar a soberana decisão do

constituinte, ajuizando e julgando as ações cabíveis.

280

Assevera, por fim, o insigne doutrinador, que:

Não é possível uma ausência de limites para que alguém acione o outro por suposotos

danos materiais ao erário. Inexistindo prazo prescricional a determinada sanção

administrativa, imperioso o recurso à analogia, suprindo-se eventual omissão do

legislador, que está obrigado, constitucionalmente, a regular essa matéria.

281

Das assertivas lançadas pelo doutrinador retro-referido, avultam significados

relevantes. Por primeiro, verifica-se que tal visão, embora não concorde com a

mencionada imprescritibilidade, reconhece-a. Por segundo, em detrimento de sua

própria posição, destaca a impossibilidade de se confundir pretensão de ressarcimento

com pretensão punitiva, a título de sanção. É consabido que a pretensão de

ressarcimento não configura uma sanção administrativa. Por terceiro, há de destacar-se

que se mostra inadequado a utilização de analogia para o efeito de regular a questão

controvertida.

Ora, se a Constituição Federal assim definiu tal imprescritibilidade, tão-somente

em presença de outra norma constitucional poder-se-ia, em tese, buscar-se preceito a

ser esgrimido a título de modificação do sistema. Contudo, tal norma não existe, não se

279

OSÓRIO, Fábio Medina. Direito administrativo sancionador, p. 413;

280

OSÓRIO, F. M. Idem, ibidem;

281

OSÓRIO, F. M. Idem. p. 414;

226

podendo, de modo algum, pretender-se a construção de uma aplicação analógica a

partir de regra infraconstitucional, de molde a atenuar o rigor de regra constitucional.

Até mesmo a sugestão final de regulação da regra constitucional, por parte do

legislador infraconstitucional, mostra-se inadequada, na medida em que, caso assim

proceda, estar-se-á a gestar norma inconstitucional, no mínimo, em nível material. Só a

supressão da regra constitucional é que poderia dar azo a compreensão diversa. De tal

sorte, por ora, inequívoca é a imprescritibilidade das pretensões de ressarcimento de

prejuízos causados ao Erário, mostrando-se tal regra como exceção expressa às

diretrizes do sistema.

De tudo o que foi destacado acima, sem que se mostre necessário avançar-

mos mais em tal circunstância, resta seguro que, por força de mandamento

constitucional expresso, as ações de ressarcimento de prejuízos ao Erário, configuram-

se como ações imprescritíveis, repercutindo tal ditame, na esteira da fórmula de

compreensão aqui destacada, a imprescritiblidade estrutural do próprio direito.

Por fim, é de alertar-se que, no que atine a esfera de aplicação de sanções pela

prática de atos ilícitos ou irregulares, trata-se de matéria que deverá ser apreciada em

sítio próprio, o que se fará mais adiante, restando, portanto, redundante, passarmos à

sua análise no presente momento, já que, em breve, o faremos.

7.4. CAMPO DE INCIDÊNCIA DA IMPRESCRITIBILIDADE: TEORIA DAS NULIDADES

Matéria que até os dias de hoje tem-se mostrado controversa, diz respeito à

questão da possibilidade de identificar-se uma teoria que estabeleça as diretrizes

mínimas necessárias a respeito das nulidades no âmbito do Direito Público, em especial

no que se refere ao Direito Administrativo.

Contudo, a discussão que aqui interessa diz respeito ao evento prescricional

situado no âmbito da regulação administrativa, de modo que impende que, por primeiro,

situemos a questão, de forma brevíssima, de molde a não resvalarmos para uma

discussão alheia à questão prescricional, em si.

227

Toda questão pode ser localizada a partir de uma perplexidade específica, qual

seja a que diz respeito aos casos de invalidação dos atos administrativos. É evidente

que muitas outras circunstâncias poderiam ser elencadas, tais como a prescrição das

sanções administrativas, como também, o reconhecimento da prescrição, por parte do

Poder Judiciário, em relações jurídicas nas quais a Administração Pública é

protagonista. Contudo, não é isso que se buscará.

O ponto nodal a ser examinado será situado a partir da compreensão

preliminar, a título de pressuposto, de que tal matéria resulta controvertida, na medida

em que alguns acreditam que a perda da possibilidade de a administração prover sobre

dada matéria, em decorrência do transcurso do prazo dentro do qual poderia se

manifestar, não se assemelha à prescrição, mas sim à decadência. Tal visão, portanto,

determina um deslocamento da controvérsia da querela da teoria das nulidades, no

âmbito do Direito Administrativo. A partir de tal sítio não mais se trata, como naquela, da

possibilidade de uma atuação positiva da Administração Pública, para o efeito do

restabelecimento da ordem jurídica violada, tão-somente, mas do não exercício

tempestivo de um meio, de uma via prevista para defesa de um direito que se entenda

ameaçado ou violado, optando-se então pela própria extinção do direito de invalidar.

Neste sentido, destaca WEIDA ZANCANER que:

Se, em razão do exposto, podemos concluir que no Direito Privado a prescrição basta

para garantir a segurança jurídica, o mesmo não se dá no Direito Público, pois o

princípio da segurança jurídica só fica resguardado através do instituto da decadência,

em se tratando de atos inconvalidáveis, devido ao fato de a Administração Pública ‘não

precisar valer-se da ação’, ao contrário do que se passa com os particulares, para

exercitar o seu poder de invalidar. Logo, o instituto da prescrição não seria suficiente

para pacificar a situação que advém da matéria objeto desse estudo. Tanto é exata tal

assertiva que não se concebe a possibilidade de interrupção ou suspensão do prazo

para a Administração invalidar, característica essa da decadência, em oposição à

prescrição.

Assim, muito embora a doutrina tenha utilizado o prazo prescricional como forma de

sanação dos atos inválidos, este consiste em prazo decadencial, para poder surtir os

efeitos em razão dos quais é invocado.

Ora, do próprio conteúdo de tal compreensão doutrinária, verifica-se que a

questão das nulidades persiste. Mesmo que se tenha deslocado a sua controvérsia

228

para fenômeno extintivo diverso. Na medida em que são referidos atos inconvalidáveis,

retorna-se à questão. Em realidade, o problema subliminar que persiste é o de que na

invalidação de algum ato administrativo, poderá ocorrer eventual conflito entre os

princípios da segurança jurídica e da legalidade, firmando-se o desacerto a partir de

uma compreensão de que, nessa hipótese, a indisponibilidade do interesse público

deve sempre se sobrepor, mesmo que para isto tenha-se que admitir a supressão dos

direitos do administrado.

Por isso o que aqui se mostra relevante destacar é que a questão temporal

também se coloca como fator problemático. Faz-se necessário, portanto, perquerir se a

Administração Pública pode, a qualquer tempo, invalidar seus atos. De qualquer modo,

impende que se adote, como pressuposto inafastável, uma classificação doutrinária que

explicite as categorias que possam ser aceitas, na esfera do Direito Administrativo, a

respeito de seus atos viciados. HELY LOPES MEIRELLES destaca que:

Ato nulo é o que nasce afetado de vício insanável por ausência ou defeito substancial

em seus elementos constitutivos ou no procedimento formativo. A nulidade pode ser

‘explícita’ ou ‘virtual’. É ‘explícita’ quando a lei comina expressamente, indicando os

vícios que lhe dão origem; é virtual quando a invalidade decorre da infringência de

princípios específicos do Direito Público, reconhecidos por interpretação das normas

concernentes ao ato. Em qualquer destes casos, porém, o ato é ilegítimo ou ilegal e

não produz qualquer efeito válido entre as partes, pela evidente razão de que não se

pode adquirir direitos contra a lei. A nulidade, todavia, deve ser reconhecida e

proclamada pela Administração ou pelo Judiciário (cap. XI, itens II e IV), não sendo

permitido ao particular negar exeqüibilidade ao ato administrativo, ainda que nulo,

enquanto não for regularmente declarada sua invalidade, mas essa declaração opera

‘ex tunc’, isto é, retroage às suas origens e alcança todos os seus efeitos passados,

presentes e futuros em relação às partes, só se admitindo exceção para com os

terceiros de boa-fé, sujeitos às suas conseqüências reflexas.

Embora alguns autores admitam o ‘ato administrativo anulável’, passível de

convalidação, não aceitamos essa categoria em Direito Administrativo, pela

impossibilidade de preponderar o interesse privado sobre o público e não ser

admissível a manutenção de atos ‘ilegais’, ainda que assim o desejem as partes,

porque a isto se opõe a exigência da ‘legalidade administrativa’. Daí a impossibilidade

jurídica de se convalidar o ato considerado ‘anulável’, que não passa de um ato

originariamente ‘nulo’. O que a doutrina admite é a chamada ‘conversão’ ou ‘sanatória’

de ato administrativo imprestável para um determinado negócio jurídico mas

aproveitável em outro, para o qual tem os necessários requisitos legais.

282

MEIRELLES, H. L. Obra citada, p. 156 a 157;

229

OSWALDO ARANHA BANDEIRA DE MELLO, por seu turno, destaca que: Não

obstante dissenções na doutrina e na legislação dos povos cultos, na sistematização

dos princípios atinentes à teoria da invalidade dos atos jurídicos, no direito privado,

prevalece a distinção entre atos nulos e anuláveis.

283

Assume o festejado mestre tal

postura, na medida em que:

A distinção entre atos nulos e anuláveis, embora objeto de sistematização, pelos

civilistas, não envolve matéria jurídica de direito privado, mas de teoria geral do direito,

pertinente à ilegitimidade dos atos jurídicos, e, portanto, perfeitamente adaptável ao

direito público, especialmente, ao direito administrativo. Não se trata, por conseguinte,

de transplantação imprópria de teoria do direito privado para o direito público

inconciliável com os princípios informadores do ato administrativo.

Os atos administrativos ora padecem de vícios que os tornam juridicamente

insanáveis, e, destarte, não se admite a sua convalidação, ora de vícios sanáveis, e,

então, suscetíveis de convalidação.

284

MIGUEL SEABRA FAGUNDES, por seu turno, destaca que:

Atenta, porém, à particular natureza dos atos administrativos, não pode ser acolhida,

sem reserva, a sistematização da legislação civil, que é, em muitos casos,

evidentemente inadaptável àqueles atos. A nulidade como sanção com que se pune o

ato defeituoso por infringente das normas legais tem no direito Privado, principalmente,

uma finalidade restauradora do equilíbrio individual perturbado. No Direito Público já se

apresenta com uma função muito diversa. O ato administrativo, em regra, envolve

múltiplos interesses. Ainda quando especial, é raro que se cinja a interessar um só

indivíduo. Há quase sempre terceiros cujos direitos afeta. 285

Por tal prisma, portanto, MIGUEL SEABRA FAGUNDES constrói concepção

diferenciada da haurida no Direito Privado. Para tal doutrinador, em razão,

primordialmente, da natureza pública de tais atos, por ele reconhecida, qualifica-os, em

razão de eventuais vícios, como: atos absolutamente inválidos, atos relativamente

inválidos, e atos irregulares. Ou seja, constrói sistema classificatório apoiado no

283

MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de. Princípios gerais de direito administrativo,

volume I, Introdução, p. 576;

284

MELLO, O. A. B. de. Idem, p. 580;

285 FAGUNDES, Miguel Seabra. O controle dos atos administrativos pelo Poder

Judiciário, p. 250;

230

fenômeno da validade do ato o que, de qualquer modo, remete a questão ao sistema de

direito positivo, a partir da restrita concepção de legalidade ou de ilegalidade do ato,

dado que a validade, ou a invalidade de um ato administrativo há de ser apurado, ao

início, face aos termos da lei.

Visando proteger-se de eventual ataque, mormente em face da posição de

SEABRA FAGUNDES, OSWALDO ARANHA BANDEIRA DE MELLO assevera, em

defesa de sua concepção, que: (...) a aplicação da teoria da nulidade e anulabilidade

dos atos em um outro ramo jurídico se adota pela semelhança de situação e identidade

de razão. Jamais pela identidade de situação. Consiste em aplicação analógica.

286

tal posição, verifica-se, novamente, a referência a uma diretriz geral, a qual, sem dúvida

alguma, está assentada na lei e, por decorrência, no princípio da legalidade.

WEIDA ZANCANER, por seu turno, assevera que: (...) no estudo da invalidade,

o que se deve levar em conta são as conseqüências jurídicas que o direito objetivo

assinala, quando da emanação de atos que não lhe são acordes.

287

. Portanto, o que

sobreleva para tal doutrinadora é a conseqüência face à ordem jurídica positiva e não a

eventual categorização abstrata do ato a ser procedida pela doutrina ou pela

jurisprudência. De tal sorte, assevera a eminente Professora que:

Tendo em vista as conseqüências jurídicas que nosso ordenamento jurídico imputa aos

atos que não lhe são acordes, necessário se faz uma classificação dicotômica. Ei-la:

atos absolutamente sanáveis, atos absolutamente insanáveis, atos relativamente

sanáveis e atos relativamente insanáveis.

Os absolutamente sanáveis são aqueles que, apesar de produzidos em desacordo

com o Direito, este, pela irrelevância do defeito os recebe como se fossem regulares.

Seu reverso, os absolutamente insanáveis, são aqueles que o ordenamento jurídico

repele com radicalismo total, pois nem o tempo, nem a boa-fé, nem ato algum lhes

poderá conferir estabilização em razão da gravidade do vício.

Os relativamente sanáveis são aqueles que devem ser convalidados pela

Administração Pública ou sanados por ato do particular interessado. O tempo, contudo,

os estabiliza em cinco anos, ainda que não hajam sido convalidados ou saneados. Os

relativamente insanáveis são os que não podem ser convalidados, nem sanados por

286

MELLO, O. A. B. de. Obra citada, p. 583;

287 ZANCANER, Weida. Da convalidação e da invalidação dos atos administrativos, p.

84;

231

ato do particular afetado, podem ser estabilizados ‘longi temporis’, ou, quando

concessivos de benefícios, ‘brevi temporis’, se existir boa-fé do beneficiado e norma ou

princípio que lhe serviria de apoio se houvessem sido regularmente expedidos.288

Já MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO acolhe a teoria geral das nulidades,

na forma do consolidado, em gênero, pelo Direito Civil, ou seja da existência de atos

nulos e de atos anuláveis, observando, contudo, que: (...) dispondo a Administração do

poder de autotutela, não pode ficar dependendo de provocação do interessado para

decretar a nulidade, seja absoluta seja relativa. Isto porque não pode o interesse

individual do administrado prevalecer sobre o interesse público na preservação da

legalidade administrativa.

289

MIGUEL REALE, por seu turno, ao tratar da teoria dos vícios e dos defeitos que

possam vir a impregnar os atos administrativos, além dos já consagrados atos nulos e

anuláveis, acresce uma terceira categoria, a qual denomina de atos administrativos

inexistentes. Assevera o nominado Mestre que:

Focalizada a questão, já agora sob o prisma da ‘praxis administrativa’, a ‘fidelidade’

aos objetivos da lei pode sofrer duas espécies fundamentais de infração; no caso das

‘nulidades de pleno direito’, é a lei mesma que em sua essência é ferida, por ter-se

deixado, intencionalmente ou não, de atender a uma exigência posta pelo legislador

como condição ‘sine qua non’ do ato administrativo; no caso das ‘nulidades relativas’, o

vício se refere a elementos extrínsecos, pertinentes, não à estrutura do ato em si, mas

às condições em que ele surge e se ‘efetiva’. Assim, nulo é o ato administrativo por

falecer competência a quem o pratica, ou por ter-se constituído com violação de

exigências essenciais expressamente enunciadas na lei para cada caso particular;

anulável é o ato, se resultante de vício de vontade, de erro, simulação ou fraude, não

se ‘efetivando’ a finalidade da lei senão de forma aparente, ou pela carência de

requisitos de caráter complementar ou acessório.

290

(...)

Em suma, enquanto o ato inexistente carece de algum elemento constitutivo e

permanece juridicamente embrionário, o ato nulo reúne todos os requisitos aparentes

de uma realidade jurídica, mas inidôneos, como tais, a produzir efeitos válidos, desde o

seu nascimento. Já o ato anulável reúne requisitos aptos a produzir efeitos até e

enquanto alguém não lhe conteste legitimamente a validade.

288

ZANCANER, W. Obra citada, p. 90 a 91;

289 DI PIETRO, M. S. Z. Obra citada, p. 235;

290

REALE, MIGUEL, Revogação e anulamento do ato administrativo: contribuição ao

estudo das figuras que integram o instituto da revisão dos atos administrativos pela própria

administração, p. 53 a 54;

232

20. O sentido da expressão ‘ato inexistente’ prende-se, pois ao fato de poder ser ele

considerado como tal, destituído ‘per se’ de qualquer relevância jurídica, por qualquer

do povo, sem necessidade de se recorrer ao pronunciamento, quer da autoridade

judiciária, quer da administrativa.

291

DIOGENES GASPARINI. De forma pontual, no que se refere aos atos

administrativos inválidos, de forma geral, diz que:

A nosso ver, só há uma espécie de ato administrativo inválido: o comumente chamado

de ato nulo. Desse modo, não se tem no Direito Administrativo, como ocorre no Direito

Privado, atos nulos e atos anuláveis, em razão do princípio da legalidade, incompetível

com essa dicotomia. Ademais, os atos anuláveis ofendem direitos privados, disponíveis

pelos interessados, enquanto os nulos agridem interesses públicos, indisponíveis pelas

partes. Lá são anuláveis, aqui são nulos. O ato administrativo sempre ofenderá,

quando ilegal, um interesse público, sendo, portanto, nulo. Destarte, não há como ser

aplicada no Direito Administrativo a teoria dos atos nulos e anuláveis do Direito

Privado.

292

Por seu turno, JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO, após destacar que tal

matéria esta informada por forte controvérsia, refere que:

A adaptabilidade ou não da teoria das nulidades ao Direito Administrativo provocou

funda cisão na doutrina, dividindo-a em dois pólos diversos e antagônicos.

De um lado, a teoria monista, segundo a qual é inaplicável a dicotomia das nulidades

ao Direito Administrativo. Para estes autores, o ato é nulo ou válido, de forma que a

existência de vício de legalidade produz todos os efeitos que naturalmente emanam de

um ato nulo.

De outro lado está a teoria dualista, prestigiada por aqueles que entendem que os

atos administrativos podem ser nulos ou anuláveis, de acordo com a maior ou menor

gravidade do vício. Para estes, como é evidente, é possível que o Direito

Administrativo conviva com os efeitos não só da nulidade como também da

anulabilidade, inclusive, neste último caso, com o efeito da convalidação de atos

defeituosos.

Na doutrina estrangeira, encontramos inúmeros adeptos da doutrina dualista, como

CASSAGNE, MARCELO CAETANO, GUIDO e POTENZA, RENATO ALESSI etc.

291

REALE, M. Obra citada, p. 50 a 51;

292

GASPARINI, D. Obra citada, p. 103;

233

Permitimo-nos perfilhar a doutrina dualista, embora não possamos deixar de assinalar

um aspecto que nos parece fundamental. É que a regra geral deve ser a da nulidade,

considerando-se assim graves os vícios que inquinam o ato, e somente por exceção

pode dar-se a convalidação de ato viciado, tido como anulável. Sem dúvida é o

interesse público que rege os atos administrativos, e tais interesses são indisponíveis

como regra. Apenas quando não houver reflexo dos efeitos do ato viciado na esfera

jurídica de terceiros é que se poderá admitir seja convalidado; a não ser assim, forçoso

seria aceitar que a invalidade possa produzir efeitos válidos.

293

Contudo, sob a ótica da teoria da prescrição, independentemente das variadas

classificações apresentadas, tal discussão, em especial no que se refere aos atos

administrativos qualificados como inexistentes, já se encontra, de há muito superada,

na medida em que a possibilidade de prescritibilidade da prerrogativa inerente à

Administração Pública de rever aos seus próprios atos, configura circunstância

reconhecida como possível pelo Egrégio Supremo Tribunal Federal, seja qual for a sua

natureza.

Após tal trajeto pelas variadas concepções doutrinárias a respeito da nulidade,

da anulabilidade, e até da inexistência, enfim, da invalidade dos atos administrativos,

resulta viável examinar-mos, portanto, os efeitos de tais concepções a partir do prisma

da prescrição administrativa. Tal prisma há de ser visto, contudo, a partir de uma

pretensão que visa examinar a possibilidade, em um sentido positivo, ou a

impossibilidade, em um sentido negativo, de que a Administração Pública possa, ou não

possa, a partir, por primeiro, de um determinado momento, revisar os seus atos, ou

então, por segundo, a partir de qualquer momento, proceder a tal revisão.

Contudo, de qualquer modo, impende que manifestemos, de pronto, a posição

que aqui se assume em relação à cognominada teoria das nulidades do atos

administrativos. A nosso sentir, respeitadas às doutas opiniões em contrário, parece-

nos que o melhor caminho a ser seguido transita pela concepção dualista, ou seja: os

atos administrativos inválidos poderão ser categorizados como nulos, ou como

anuláveis. Tal perspectiva, contudo não nasce de uma mera adoção de critério por

simpatia, mas sim a partir da construção de um critério que busca sua concretização

293

CARVALHO FILHO, J. dos S. Obra citada, p. 119;

234

pela interpretação do conteúdo das súmulas 346 e 473, ambas do Supremo Tribunal

Federal.

Diz a súmula nº 346 daquele Egrégio Tribunal que: A administração pública

pode declarar a nulidade dos seus próprios atos. Ora, de tal preceito resulta seguro

afirmar dois pontos incontroversos. O primeiro, no sentido de que a Administração

Pública pode rever seus próprios atos, na medida em que a Suprema Corte nacional

acolhe tal concepção. Por segundo, torna-se incontroverso que se a Administração

Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos, por conseqüência, também

pode não declarar. Contudo, o divisor de águas de tais prerrogativas, a nosso sentir,

situa-se no princípio da legalidade. De tal sorte, se o ato fere, de modo grave e

insanável, a algum ditame legal, resulta ser dever da Administração Pública anular tal

ato. Contudo, se o vício mostra-se factível de ser corrigido, porquanto não há ofensa

insanável à lei, a Administração Pública, após a adequação do ato aos ditames legais,

não necessitará anulá-lo.

Tal concepção resulta reforçada a partir do preceituado pela súmula nº 473, a

qual disciplina que: A administração pública pode anular seus próprios atos, quando

eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou

revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos

adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial. Portanto, sendo o

ato administrativo portador de vício de ilegalidade estrita, a Administração Pública não

tem outro caminho senão o de anulá-lo. Por raciocínio ao reverso, sendo o ato portador

de vício de ilegalidade relativa, não há porque a Administração Pública anulá-lo. Tudo,

em princípio, porque da ilegalidade não se originam direitos.

Voz marcante na defesa da tese da imprescritibilidade do poder-dever de

anular, a qualquer tempo, atos administrativos marcados pelo vício da nulidade, RÉGIS

FERNANDES DE OLIVEIRA assenta sua concepção em duas premissas básicas. A

primeira, no sentido de que: Ao administrador cabe sempre reconhecer a nulidade de

algum ato, desde que praticado com vício, bem como decretar-lhe a nulidade, já que

235

qualquer deles é incompatível com a indisponibilidade do interesse público.

294

segunda, ao assentar que:

Partilha-se, nesse passo, da orientação de Hely Lopes Meirelles, ao afirmar que ‘o ato

administrativo é legal ou ilegal; é válido ou inválido. Jamais poderá ser legal ou meio

legal; válido ou meio válido, como ocorreria se se admitisse a nulidade relativa ou

anulabilidade, como pretendem alguns autores que transplantam teorias do Direito

Privado para o Direito Público sem meditar na sua inadequação aos princípios

específicos da atividade estatal. O que pode haver é correção de mera irregularidade

que não torna o ato nem nulo, nem anulável, mas simplesmente defeituoso ou ineficaz

até a sua ratificação.

Discorda-se, no entanto, do renomado autor, quando admite a prescrição dos atos,

pelos motivos já anteriormente expostos.

295

No sentir de RÉGIS FERNANDES DE OLIVEIRA, conforme o acima explicitado,

tanto a indisponibilidade que caracteriza o interesse público, quanto a ilegalidade do

ato, caracterizam-se como fatores impeditivos da convalidação do ato administrativo

nulo, devendo a Administração Pública proceder à sua anulação, prerrogativa esta que

tal doutrinador entende imprescritível.

296

294

OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Ato administrativo, p. 132;

295

OLIVEIRA, R. F. de. Obra citada, p. 134;

296

Em arrimo de sua tese, Régis Fernandes de Oliveira refere, à fl. 133, de sua obra

denominada: Da convalidação e da invalidação dos atos administrativos, o Recurso Especial n°202.362,

oriundo da Paraíba (99/0007364-9), tendo como relator o Min. Edson Vidigal e, como Recorrente, o

Estado da Paraíba (Advogado: Joas de Brito Pereira Filho e outros), e como recorrido José Valdevino

Filho (Advogado: José Hiram de Castro Veríssimo), cuja ementa explicita que: PROCESSUAL CIVIL.

MANDADO DE SEGURANÇA. ATO OMISSIVO DO SECRETÁRIO DE FINANÇAS. DECADÊNCIA. NÃO

CONFIGURAÇÃO. Não se verifica a decadência do direito de anular Ato Administrativo se a

Administração, devendo agir de oficio, não o faz; a cada ato omissivo resta configurada uma lesão ao

direito do impetrante. 2. Recurso não conhecido. Interessante destacar, contudo, o teor do voto condutor

da decisão, no qual resta explicitado pelo Exmo. Sr. Ministro EDSON VIDIGAL que: (...) o recorrido,

Fiscal de Tributos no Estado da Paraíba, foi descredenciado pela Portaria n° 027/GSF, de 23.04.97, do

Secretário de Finanças, por suposto envolvimento de extorsão com a empresa DISPABEL —

Distribuidora Paulista de Bebidas LTDA, muito embora tenha a Comissão de Inquérito formada para

apurar os fatos opinado pela sua suspensão por 90 (noventa) dias. Pediu o servidor a revisão do

inquérito, em petição juntada aos autos às lis. 14/18, tendo a Comissão Especial de Revisão opinado pela

absolvição do acusado, por absoluta falta de provas, e seu conseqüente arquivamento (fis. 19/21).

Parecer levado ao conhecimento do Sr. Governador do Estado, que opôs seu acordo (fl. 23). Foi a partir

dessa decisão que nasceu para o ora recorrido o direito líquido e certo de retomo ao cargo antes

ocupado. Não obstante a decisão tomada pelo Chefe do Poder Executivo estadual, o Secretário de

Finanças omitiu-se quanto à revogação da Portaria de descredenciamento. Cada mês em que não

realizada, da omissão desse ato renasce a ofensa do direito e a conseqüente pretensão a obter

judicialmente a satisfação. Ademais, não há de se reconhecer, como quer o recorrente, que o ato de

236

Para que bem se compreenda tais variáveis, importa que atentemos para a

preciosa e precisa lição de WEIDA ZANCANER, quando tal doutrinadora preleciona

que:

(...) a Administração Pública não tem por função dizer o Direito. A necessidade de

completa subsunção da Administração à lei não é um fim em si, mas constitui meio

para que ela possa cumprir o fim ao qual se encontra adstrita, isto é, a consecução do

interesse público.

Óbvio está que o interesse público deve ser conseguido através da fiel subsunção à lei;

todavia, esta assertiva não implica dizer que cabe à Administração Pública a aplicação

de normas jurídicas com o fito de dizer o Direito. Ao Judiciário é atribuída essa função,

e não ao Executivo.

O administrador público utiliza-se da lei e a ela se vincula para perseguir o interesse

público, mas a Administração Pública não é o órgão guardião da lei, e haverá

momentos em que não poderá mais invalidar seus próprios atos; em outros, verá a

sanação dos vícios que os afetam independentemente de seu querer.

297

Por isso, em razão de tão acertada assertiva, há de tomar-se em conta a

advertência formulada por ALMIRO DO COUTO E SILVA, no sentido de que:

A consagração dessa idéia importou que se formasse obstáculo intransponível à

integral transposição para o Direito Administrativo da teoria das invalidades do direito

privado. É sabido que, desde o Direito romano, prevalece no Direito privado a regra de

que o ato jurídico nulo de pleno direito jamais pode gerar efeitos jurídicos: ‘quod nullum

est nullum producit effectum’. Daí se extrai o corolário de que a nulidade absoluta é

perpétua. Ela é insuscetível de sanar ou de convalescer. A essas características

associam muitos autores a imprescritibilidade da pretensão à decretação de invalidade

do ato absolutamente nulo. E é por isso, também, que, em face de deficiência tão

grave, pode o juiz decretar de ofício a nulidade, enquanto que, em se tratando de

anulabilidade, seu pronunciamento fica condicionado à provocação dos interessados.

descredenciamento foi discricionário, tendo em vista a natureza jurídica da função exercida pelo servidor,

exonerável de oficio; essa conclusão não explica o fato de ter o impetrante continuado a exercer a

função, mesmo depois do rotulado ‘descredenciamento’, conforme demonstra os contracheques juntados

à fl. 24. Assim, não conheço do Recurso. É o voto. Da análise da decisão em tela verifica-se, contudo,

que o exemplo não se presta à tese defendida pelo autor, já que o direito à anulação do ato

administrativo de credenciamento está abarcado pelo acervo jurídico do servidor e não da Administração

Pública, o que, aliás, foi-lhe reconhecido em sede de mandado de segurança. Portanto, não se há que

falar em decadência, mas sim poder-se-ia falar em prescrição de direito pessoal do então impetrante, o

que, à evidência, fica subordinado ao disciplinado pelo Decreto nº 20.910, de 06 de janeiro de 1932;

297

ZANCANER, W. Obra citada, p. 23 a 24;

237

Ora, esses traços que compõe o quadro geral da invalidade dos atos jurídicos no

direito privado não podem ser deslocados por inteiro para o direito público porque a

noção de interesse público ou de utilidade pública, em torno da qual se estrutura e gira

todo aquele setor do direito, pode exigir, em certas situações, a permanência no

mundo jurídico do ato originariamente inválido, pela incidência do princípio da

segurança jurídica.298

A pretendida transposição dos conceitos que integram a teoria das nulidades no

âmbito do Direito Privado não se mostra de toda adequada. Aliás, é a partir de tal

transposição pura e simples que originou-se a base da concepção que, tomado em

conta o interesse público face a ato nulo, em sendo tal nulidade — na conformidade da

concepção firmada pelo Direito Privado — absoluta e perpétua, insanável e não

convalidável seria a pretensão de decretação da nulidade de ato administrativo nulo,

tornando-se, portanto, imprescritível tal possibilidade de atuação da Administração

Pública, o que, à evidência, face ao sistema jurídico nacional, mormente a partir das

diretrizes constitucionais, resulta, hodiernamente, em gritante absurdo.

De tal modo, tornou-se evidente que as noções de interesse público ou de

utilidade pública, em sua caracterização de elementos estruturais do Direito

Administrativo, em certas situações podem exigir a permanência no mundo jurídico do

ato originariamente inválido, não só por força do princípio da segurança jurídica, para o

efeito de que o ato possa ser convalidado, de molde que a nulidade possa ser sanada,

mormente quando passado longo período. Tudo se dá em razão da circunstância de

que, a partir da imobilidade do administrador público, gera-se a crença na legitimidade

do ato. De modo que restabelecer uma formal legalidade poderá causar mal maior,

restando, aí sim, lesados, de forma reflexa, o interesse e a utilidade pública.

Portanto, em razão da evolução das concepções que estruturam a

compreensão da indispensabilidade de um vínculo lógico e racional entre realidade e

sistema jurídico normativo, tem-se que, no cotejo entre os princípios da legalidade e da

segurança jurídica, prepondera o da segurança como imposição de uma justiça

material. Ou seja, em tais circunstâncias, no cotejo dos dois subprincípios do Estado de

298

SILVA, Almiro do Couto e. Prescrição qüinqüenária da pretensão anulatória da

administração pública com relação a seus atos administrativos, p. 24 a 25;

238

Direito, o da legalidade e o da segurança jurídica, este último prevalece sobre o outro,

como imposição da justiça material.

299

Por tais razões, portanto, desde já se pode afirmar, embora tal questão resta

tratada em espaço próprio, não há mais sentido algum em que se possa insistir,

salvante a hipótese constitucional já realçada, na assertiva de que as pretensões da

Administração Pública são imprescritíveis com relação aos administrados e aos

servidores, em geral, em especial no que diz respeito às eventuais nulidades de que

possam padecer os atos administrativos.

Equívoco eventual poderia surgir na medida em que procedêssemos tal análise

a partir da qualificação do ato administrativo em relação às suas feições de ato de

império, para o efeito de reconhecer-mos, ou não, a possibilidade de perda, por parte

da Administração Pública, da prerrogativa de, a qualquer tempo, poder rever seus atos

e, no que aqui interessa, de decretar a nulidade de ato administrativo que entenda estar

maculado por algum vício. Contudo, tal perspectiva de reconhecimento da

impossibilidade de perda de tal prerrogativa de revisão, mostra-se totalmente

desconforme com o contemporâneo sistema jurídico positivado, exigindo, dos que

assim pensam, a construção de teorias singularmente interessantes. Nessa senda,

FABIANO DE LIMA CAETANO afirma que: Ao nosso sentir, o que realmente ocorre é a

aquisição de um direito por parte do administrado pela inércia da Administração e o

decurso do tempo, pela validação do ato. É a prescrição aquisitiva.

300

Diante de tal perspectiva, o que se verifica na posição retro mencionada é um

exercício de verdadeiro malabarismo argumentativo, no fito de reconhecer, por uma via

totalmente transversal à orientação doutrinal majoritária, uma circunstância consolidada

pela própria ordem jurídica positivada. Tanto é assim que a idéia de uma prescrição

aquisitiva à não revisão do ato administrativo marcado por alguma espécie de vício

capaz de nulificá-lo, estaria a caracterizar, a partir do mesmo raciocínio desenvolvido

pelo mencionado doutrinador, uma afronta ao poder de império do Estado, dado que, do

299

SILVA, A. do C. e. Obra citada, p. 25;

300

CAETANO, F. de L. Obra citada, p. 5;

239

mesmo modo, estaria a imobilizar a Administração Pública, o que, de forma absoluta,

resultaria inaceitável.

É consabido que: Imperatividade é o atributo pelo qual os atos administrativos

se impõe a terceiros, independentemente de sua concordância.

301

Contudo, como bem

explicita HELY LOPES MEIRELLES:

A ‘imperatividade’ decorre da só existência do ato administrativo, não dependendo da

sua declaração de validade ou invalidade. Assim sendo, todo ato dotado de

imperatividade deve ser cumprido ou atendido enquanto não for retirado do mundo

jurídico por revogação ou anulação, mesmo porque as manifestações de vontade do

Poder Público trazem em si a ‘presunção de legitimidade. ’

302

Ora, não se pode confundir poder de império com a própria existência e

validade dos atos administrativos. Enquanto tal poder, à evidência, nunca decai e nunca

prescreve, o mesmo não se dá em relação aos atos por ela perpetrados em razão das

praticas que a Administração Pública exercita, a cavaleiro das prerrogativas a ela

asseguradas, em razão de tal poder. Portanto, há limites à possibilidade de que a

Administração Pública revise seus atos, sem que isso implique na perda ou na

diminuição de seu poder de império, tanto que, na lição de ALEXANDRE GROPPALI:

Nem o direito é qualquer coisa que está por si mesmo, fora e acima do Estado, uma

vez que ele representa o procedimento e a forma através dos quais o Estado se

organiza e dá ordens; nem o Estado, por outro lado, pode agir independentemente do

direito, porque é através do direito que ele forma, manifesta e faz atuar a própria

vontade.

O Estado é órgão do direito, assim como o direito representa a função específica do

Estado, e entre eles, conseqüentemente, ocorrem as mesmas relações que

normalmente ocorrem entre órgão e função, isto é, relações de correlação e

compenetração. Sob esse aspecto pode admitir-se com Binder, que o Estado

representa ‘a unidade vivente de um povo na forma do direito’, mesmo sem aderir à

sua idéia de que o Estado seja um fenômeno de criação do Espírito objetivo.

303

301

DI PIETRO, M. S. Z. Obra citada, p. 193;

302

MEIRELLES, H. L. Obra citada, p.143;

303

GROPPALI, Alexandre. Doutrina do estado, p. 168;

240

Por outro lado, da lição de ALEXANDRE GROPPALI, resulta manifesto que o

nominado poder de império titulado pelo Estado e, por decorrência, pela Administração

Pública, não configura um poder isento de qualquer limite e de qualquer controle. Está

submetido ao direito. Desse modo, os atos administrativos, mesmo àqueles que são

oriundos, de forma direta, de tal poder de império, não se mostram como manifestações

isentas ao controle pela lei.

Nessa senda, a partir da própria Teoria Geral do Estado exsurgem duas

concepções relevantes. A primeira, no que atine à diretriz no sentido de que, em sendo

o ato nulo, a Administração Pública deverá atuar, de molde a resguardar a ordem

jurídica violada. Por segundo, no que atine ao fato de que, mesmo tendo a

Administração Pública percebido a nulidade de algum de seus atos, deverá submeter-

se ao ordenamento jurídico, no fito de que a sua eventual atuação deva estar limitada

pelo direito e, por conseqüência, como decorrência da própria natureza do direito,

limitada a um determinado período de tempo.

Desse modo, tudo se dá, além das circunstâncias e fatores já acima apontadas,

em presença de uma razão pela qual a Administração Pública não mais poderá rever

aos seus atos, já que o Estado, como organização política, tem como fim a promoção

do bem comum, estando as suas decisões e o seu poder limitados, estruturalmente,

pelo direito.

Em realidade, o que se mostra indispensável reconhecer é que a teoria das

nulidades, independentemente dos institutos que possam vir a integrá-la, assume, na

esfera da regulação administrativa, um sentido diverso do assimilado pela ordem

privada,

304

como também, de modo concomitante, tal circunstância não implica que a

Administração Pública não deva submeter-se a um prazo prescricional para agir.

Ademais, tal posição resultou fortalecida a partir da lúcida posição assumida

pelo Supremo Tribunal Federal, no sentido de que:

304

Nesse sentido, assevera Vital Moacir Silveira que: As súmulas 346 e 473 do STF

reconhecem à Administração a faculdade de decretar a invalidade dos seus próprios atos quando

eivados de vícios ou de revoga-los por razão de oportunidade e conveniência. Inobstante, a

administração não disponha de séculos ‘et’ séculos para agir. É que a teoria das nulidades –

nulidades e anulabilidades – não é axiologizada do mesmo modo no Direito Público e no Privado.

In: Revista dos Tribunais, fascículo cível, ano 89, março. São Paulo: Revista dos Tribunais,

2000, p. 129;

241

(...) se a decretação de nulidade é feita tardiamente, quando a inércia da Administração

já permitiu se constituíssem situações de fato revestidas de forte aparência de

legalidade, a ponto de fazer gerar nos espíritos a convicção de sua legitimidade, seria

deveras absurdo que, a pretexto da eminência do Estado, se concedesse às

autoridades um poder-dever indefinido de autotutela. Desde o famoso ‘affaire Chachet’,

é esta a orientação no Direito francês, com os aplausos de Maurice Hauriou, que bem

soube pôr em realce os perigos que adviriam para a segurança das relações sociais se

houvesse possibilidade de indefinida revisão dos atos administrativos.

305

Há de ter-se em conta, por questão de singela razoabilidade, que a garantia à

Administração Pública de, a qualquer tempo, atuar para o efeito de proceder à anulação

de seus próprios atos eivados de vício que os qualifique como nulos, estar-se-á, não só

estimulando a intranqüilidade social, como também ferindo ao próprio Estado

Democrático de Direito, sob o arrimo de uma exagerada fidelidade ao princípio da

legalidade, em seu senso mais estrito. Nessa senda, bem alerta ALMIRO DO COUTO E

SILVA que:

A dificuldade no desempenho da atividade jurídica consiste muitas vezes em saber o

exato ponto em que certos princípios deixam de ser aplicáveis, cedendo lugar a outros.

Não são raras as ocasiões em que, por essa ignorância, as soluções propostas para

problemas jurídicos tem, como diz Bernard Schwartz, ‘toda a beleza da lógica e toda a

hediondez da iniqüidade’.

A Administração Pública brasileira, na quase generalidade dos casos, aplica o princípio

da legalidade, esquecendo-se completamente do princípio da segurança jurídica. A

doutrina e jurisprudência nacionais, com as ressalvas apontadas, tem sido muito

tímidas na afirmação do princípio da segurança jurídica.

Ao dar-se ênfase excessiva ao princípio da legalidade da Administração Pública e ao

aplica-lo a situações em que o interesse público estava a indicar que não era aplicável,

desfigura-se o Estado de Direito, pois se lhe tira um dos seus mais fortes pilares de

sustentação, que é o princípio da segurança jurídica, e acaba-se por negar justiça.

306

Resulta insofismável que, mesmo em presença de atos marcados pela

nulidade, mostrando-se inerte a Administração Pública, não há porque deixar-se de

305

Brasil. Supremo Tribunal Federal, 1ª Turma, Relator: Min. Bilac Pinto. Recorrente:

Estado do Rio de Janeiro. Recorridos: Lindalva Medeiro de Garrido e outros. Recurso

Extraordinário nº 85.179. Rio de Janeiro. Revista Trimestral de Jurisprudência, volume 83.

Brasília, p. 923;

306

SILVA, A. do C. e. Obra citada, p. 62;

242

reconhecer que a possibilidade de atuação do Estado há de restar atingida pela

prescrição.

Contudo, há de indagar-se se eventual ausência de previsão legal de prazo

específico, poderia dar azo ao reconhecimento de que a atuação da Administração

Pública restaria inviabilizada para agir, ante a presença de um princípio de

prescritibilidade.

ALMIRO DO COUTO E SILVA, por seu turno, refere, a título de regra geral

implícita, o prazo de cinco anos, buscando tal referência, por analogia, junto grafado

pelo art. 21, da Lei n. 4.717/65, agregando que tal compreensão está visceralmente

associada à própria lógica do sistema jurídico, de modo que, por tal percepção, além de

obter-se a solução da controvérsia no âmbito do próprio sistema jurídico positivado,

estar-se-ia, também, a preservar a própria harmonia do sistema;

Entretanto, na busca de resposta à perplexidade acima realçada, não há

de deixar de reconhecer a existência de uma tendência, de uma forma

generalizada, por parte da doutrina nacional, em lastrear tal delimitação a partir

do regulado pelo Decreto nº 20.910, de 6 de janeiro de 1932 e pelo Decreto-lei nº

4.597 de 19 de agosto de 1942. Contudo, é consabido que, além de existirem

outros regramentos legais a estabelecer prazos prescricionais, tais paradigmas

hão de ser considerados a partir de suas próprias limitações.

Conforme adverte PAULO DE TARSO DRESCH DA SILVEIRA:

(...) é possível afirmar-se que na realidade nacional, tanto o Decreto nº

20.910/32 como o Decreto-Lei nº 4.597/42 têm o seu campo de aplicação

limitado, apenas, às pessoas jurídicas de direito público, quais sejam: União

Federal, Estados-Membros, Municípios, Distrito Federal, autarquias e Fundações

Públicas, sendo aplicados, para as demais pessoas jurídicas da Administração

Pública Indireta, os prazos previstos no artigo 177 do Código Civil brasileiro.

307

É necessário salientar-se, a fim de que se tenha clara visão da aplicação do

instituto da prescrição no campo do direito administrativo nacional, que os dois

307

Nos dias de hoje, em razão da revogação da Lei nº 3.071, de 01 de janeiro de 1916

pela Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002, a qual instituiu o novo código civil brasileiro, tal

dispositivo restou ‘substituído’ pelo disposto no artigo 205 do novo estatuto civil brasileiro, ora

vigente, o qual disciplina que: ‘Art. 205. A prescrição ocorre em dez anos, quando a lei não lhe

haja fixado prazo menor. O anterior dispositivo dispunha que: Art. 177. As ações pessoais

prescrevem, ordinariamente, em 20 (vinte) anos, as reais em 10 (dez), entre presentes, e entre

ausentes em 15 (quinze), contados da data em que poderiam ter sido propostas;

243

decretos acima referidos deixam de ser utilizados, mesmo em se tratando de

pessoas jurídicas de direito público, quando a ação ajuizada pelo particular

contra essas for de natureza real, sendo, nessa hipótese, aplicados os prazos

previstos no Código Civil brasileiro, quais sejam: dez anos entre presentes e

quinze entre ausentes, conforme já teve condições de se manifestar o Supremo

Tribunal Federal desde longa data.

Buscar-se em tais referenciais normativos o prazo de cinco anos como sendo

um prazo passível de ser universalizado, à exceção de outros diplomas legais que

estabelecem prazos específicos, resulta, portanto, de todo impróprio. Ademais, outra

tendência que se mostra em evolução, diz respeito à utilização, por analogia, do prazo

grafado pelo art. 54, da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Diz tal dispositivo legal

que:

Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram

efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que

foram praticados, salvo comprovada má-fé.

§ 1º No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da

percepção do primeiro pagamento.

§ 2º Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade

administrativa que importe impugnação à validade do ato.

A respeito de tal tipologia, chama a atenção, por primeiro, a designação legal do

prazo como sendo de decadência e não de prescrição. A respeito de tal qualificação

conceitual, refere RAPHAEL PEIXOTO DE PAULA MARQUES que: (...) a natureza do

prazo de que a Administração goza para invalidar seus atos viciados é decadencial,

pois não pressupõe uma ação processual.

308

. A nosso sentir, contudo, tal conclusão

resulta equivocada. Não é a ausência de possibilidade jurídica para o ajuizamento de

uma ação que transforma um prazo prescricional em decadencial, mas sim a natureza

do fator impeditivo em si. No caso em tela, o fato de a Administração Pública não mais

poder anular ato administrativo viciado, nas condições do explicitado pelo dispositivo

em questão, não implica em perda do direito de anular, mas sim perda da possibilidade

de atuação de natureza invalidante. Portanto, se a Administração Pública não age no

308

MARQUES, R. P. de P. Obra citada, p. 17;

244

lapso legalmente fixado, o seu direito de invalidar continua intacto, restando, tão-

somente, obstada em agir. O direito em-si não desaparece.

Tanto é assim que, caso o ato tenha provocado efeito desfavorável ao

administrado, tal prazo não mais se aplica. Como também, caso o administrado ou a

Administração Pública, por seus agentes, tenham agido de má-fé, tal prazo, novamente,

não se aplica. Ora, admitir-se que o evento extintivo de uma prerrogativa única, qual

seja a de invalidar os atos viciados, assume naturezas distintas, tão-somente, em

relação às conseqüências, ou a informação subjetiva que imantaram o ato

administrativo em si, redunda em manifesta incoerência, além de ferir com gravidade o

interesse público, no que se refere à hipótese de efeitos adversos ao administrado, na

medida em que se privilegia o interesse privado sem qualquer justificativa plausível.

Para que tal pretensão restasse dotada de um mínimo de racionalidade, deveria

a regra estabelecer prazos idênticos, até porque se a lei assim não o fez pode estar

dando azo para que, em razão da omissão legal apontada, possam alguns invocar o

malsinado preceito da imprescritibilidade. Ou seja, no caso de atos administrativos

perpetrados sob a influência de má-fé do administrado, ante a não previsão legal

expressa do prazo para a invalidação do ato, teria a Administração Pública, em tese,

oportunidade para agir a qualquer tempo, o que, como já realçado acima, se mostra de

todo iníquo, e em colisão direta com o âmago do sistema.

Há de advertir-se que não só a categorização da lei, como também de parte da

doutrina, encontra apoio na assertiva lançada por WEIDA ZANCANER, a qual refere

que:

(...) podemos concluir que no Direito Privado a prescrição basta para garantir a

segurança jurídica, o mesmo não se dá no Direito Público, pois o princípio da

segurança jurídica só fica resguardado através do instituto da decadência, em se

tratando de atos inconvalidàveis, devido ao fato de a Administração Pública ‘não

precisar valer-se da ação, ao contrário do que se passa com os particulares, para

exercitar o seu poder de invalidar. Logo, o instituto da prescrição não seria suficiente

para pacificar a situação que advém da matéria objeto desse estudo. Tanto é exata tal

assertiva que não se concebe a possibilidade de interrupção ou suspensão do prazo

para a Administração invalidar, característica essa da decadência, em oposição à

prescrição.

245

Assim, muito embora a doutrina tenha utilizado o prazo prescricional como forma de

sanação dos atos inválidos, este consiste em prazo decadencial, para poder surtir os

efeitos em razão dos quais é invocado.309

Entretanto, tal assertiva encontra resposta na manifestação de ODETE

MEDAUAR, a qual, com clareza inatacável destaca:

Sem a preocupação de discutir o objetivo de proteção do direito do funcionário ou

particular, que também informa, a nosso ver, o procedimento sancionador, inegável

que aí se regula precipuamente o exercício do poder atribuído à Administração.

Quando a legislação respectiva menciona o termo ‘prescrição’ ou ‘prescrever’ ou

quando tais obstáculos dizem respeito a prazos para apresentar reclamação ou

recurso de particulares ou servidores na via administrativa, não se trata do mesmo

instituto da prescrição tradicionalmente contraposta à decadência pela doutrina

especializada.

O que se utiliza é a idéia essencial de uma figura que impede a atuação da

Administração ou o uso da via administrativa pela passagem do tempo. Essa figura, em

virtude daquela idéia essencial, tem sido denominada prescrição administrativa porque

dotada de características próprias, sem envolver ação em juízo.

310

Trata-se, como destacado acima, de uma idéia essencial, cuja denominação diz

respeito, tão-somente, a um impedimento de atuação da Administração Pública, e não

da perda de seu direito de invalidar atos marcados por vício de ilegalidade.

Por isso, há de indagar-se, por primeiro, em que sentido a segurança jurídica

restaria atingida, caso o prazo fosse de prescrição. À evidência, em nenhum sentido.

Em realidade, tal perspectiva que recepciona a visão decadencial, parte do pressuposto

de que em se reconhecendo que tal anulação dar-se-ia, no lapso máximo de cinco

anos, a título de prescrição, tal atividade poderia restar submetida a exame judicial,

enquanto que, dizendo a lei que se trata de prazo decadencial, tal invocação à tutela

jurisdicional não mais poderia ser efetivada. À evidência que não. Mesmo dizendo a lei

que se trata de prazo decadencial, tanto como se fora previsto prazo prescricional, em

caso de possibilidade de atuação do Poder Judiciário, nada muda, porquanto os efeitos

práticos seriam os mesmos. Basta que se reflita a partir do grafado pela súmula nº 473,

309

ZANCANER, W. Obra citada, p. 77;

310

MEDAUAR, O. Obra citada, p. 82 a 83;

246

a qual disciplina que: A administração pública pode anular seus próprios atos, quando

eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou

revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos

adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.

Ou seja, na medida em que sempre resta ressalvada a apreciação judicial não

se há que falar em decadência. Ademais, o direito de invalidação a ser exercitado pela

Administração Pública não perece, o que perece é a possibilidade de fazê-lo. Tanto é

assim que DIOGENES GASPARINI alerta para o fato de que: A prescrição

administrativa não se confunde com a ‘decadência’, dado que esta consubstancia a

perda do próprio direito, por não ter sido utilizado pelo seu titular no prazo legalmente

previsto para seu exercício.

311

Ademais, inusitado seria, até porque possível que um Estado da Federação, ou

até mesmo um Município, ambos no seu pleno exercício de legislar a respeito de

processo administrativo, venham a disciplinar tal matéria de forma diversa, asseverando

que, em idênticas hipóteses, trata-se de prescrição. De qualquer forma, o que é

importante que reste realçado é que é constitucionalmente assegurado a tais entes

federados assim atuar, de modo que, insistindo-se na tese da decadência, estar-se-ia,

no mínimo, diante de uma situação esdrúxula. Portanto, importa que se destaque que,

também, o prazo grafado pelo art. 54, da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, além

de configurar uma inadequação terminológica, caracteriza-se, tão-somente, como mais

um mero referencial, em nada se mostrando apto para assumir a configuração de

orientação a ser universalizada. Não se há de olvidar nunca a especificidade que há de

ser dada a interpretação de tal dispositivo. Qual seja a partir de uma especificidade que

nasce e se fortalece na compreensão inabalável da autonomia teórico-científica do

Direito Administrativo, o qual há de ser compreendido como um sistema autônomo e

não mais como um complexo conjunto de normas fragmentariamente associadas.

311

GASPARINI, D. Obra citada, p. 753;

247

7.5. PRESCRIÇÃO E RESGATE DO DIREITO: CONVALIDAÇÃO.

Entre as perspectivas decisórias possíveis à atuação do administrador, a

convalidação de atos viciados inscreve-se como uma alternativa. É evidente, contudo,

que, em princípio, o vício não pode estar marcado por grave defeito, de molde a

possibilitar, substancialmente, qualquer espécie de lesão ao interesse público, ou

afronta direta ao texto da lei.

Tal atuação resulta firmemente delimitada. DIOGENES GASPARINI312 destaca

que:

Se os atos administrativos afrontam o ordenamento jurídico e, por essa razão, são

tidos como inválidos, não cabe falar em convalidação (supressão retroativa da

ilegalidade de um ato administrativo). Não se convalida o que é inválido. O que se

admite é a correção de pequenas irregularidades, que não consubstanciam a

invalidade, a exemplo de vícios gráficos (trocas de letras e números). Os que admitem

a anulabilidade podem falar em convalidação.

Entretanto, a manifesta impossibilidade de convalidar um ato administrativo

viciado, mas tão-somente a possibilidade de proceder à correção de eventuais

irregularidades, não é concepção que se mostra facilmente aceita pela unanimidade da

doutrina. Àqueles que admitem a doutrina dualista313, em presença de um ato

administrativo portador de vício sanável, reconhecem, por conseqüência, a

possibilidade de sua convalidação. Isto porque:

O instituto da convalidação tem a mesma premissa pela qual se demarca a diferença

entre vícios sanáveis e insanáveis, existente no direito privado. A grande vantagem em

sua aceitação no Direito Administrativo é a de poder aproveitar-se atos administrativos

312

GASPARINI, D. Obra citada, p. 107;

313

A doutrina dualista está delimitada pela categorização dos atos administrativos

viciados em duas espécies distintas. Os atos nulos e os atos anuláveis. Já a doutrina monista

não aceita tal dicotomia, na medida em que para tal concepção o ato administrativo ou é válido,

ou é nulo, resultando, por conseqüência, inaceitável a possibilidade de convalidação. Na

primeira compreensão, inscrevem-se, entre outros, Celso Antônio Bandeira de Mello, Osvaldo

Aranha Bandeira de Mello, Seabra Fagundes, José Cretella Júnior, Sérgio de Andréa Ferreira e

Lúcia Valle Figueiredo. Adotando a visão dualista estão, entre outros, Hely Lopes Meirelles,

Diógenes Gasparini, Regis Fernandes de Oliveira e Sérgio Ferraz;

248

que tenham vícios sanáveis, o que freqüentemente produz efeitos práticos no

exercício da função administrativa.314

Tal diretriz não se revela como caminho único a ser seguido. Sob a ótica de

preservação do interesse público, mesmo os atos que configurem nulidades de pleno

direito podem restar convalidados. Tal perspectiva decorre da necessidade de que se

tenha sempre a considerar os critérios especiais que informam o Direito Administrativo.

Neste sentido, significativa é a lição de MIGUEL REALE

315

, o qual assevera que:

(...) No Direito Administrativo, em suma, é necessário o trato da matéria com critérios

especiais: as nulidades de pleno direito configuram-se ‘objetivamente’, mas a

Administração, desde que não se firam legítimos interesses de terceiros ou do Estado

e inexista dolo, pode deixar de proferi-la, ou, então optar pela sua validade, praticando

ato novo: a sanatória excepcional do nulo, ‘retroagindo os seus efeitos até à data da

constituição do ato inquinado de vício’, pode ser uma exigência do interesse público,

que nem sempre coincide com o restabelecimento da ordem legal estrita.

Na mesma senda, preleciona ALMIRO DO COUTO E SILVA que:

Quer isso significar, em outras palavras, que no direito público, não constitui uma

excrescência ou uma aberração admitir-se a sanatória ou o convalescimento do nulo.

Ao contrário, em muitas hipóteses o interesse público prevalecente estará

precisamente na conservação do ato que nasceu viciado mas que, após, pela omissão

do Poder Público em invalidá-lo, por prolongado período de tempo, consolidou nos

destinatários a crença firme da legitimidade do ato. Alterar esse estado de coisas, sob

o pretexto de restabelecer a legalidade, causará mal maior do que preservar o ‘status

quo’. Ou seja, em tais circunstâncias, no cotejo dos dois subprincípios do Estado de

Direito, o da legalidade e o da segurança jurídica, este último prevalece sobre o outro,

como imposição da justiça material. Pode-se dizer que é esta a solução que tem sido

dada em todo o mundo, com pequenas modificações de país para país.

Entretanto, a doutrina não se limita em buscar justificativas para a invalidação

dos atos administrativos viciados, tomando em conta, tão-somente, a sua possibilidade

sob a ótica da natureza do vício. A recepção de princípios, a título de diretrizes com

força de orientação ao agir do administrador público, permitiu que se visualizassem tais

314

CARVALHO FILHO, J. dos S. Obra citada, p. 126;

315

REALE, Miguel. Revogação e anulamento do ato administrativo, p. 63;

249

circunstâncias sob o prisma da passagem do tempo. Tanto é assim que, na visão de

ALMIRO COUTO E SILVA

316

(...) os atos inválidos praticados pela Administração Pública, quando permanecem por

largo tempo, com a tolerância do Poder Público, dando causa a situações

perfeitamente consolidadas, beneficiando particulares que estão de boa fé,

convalidam, convalescem ou sanam. [...] É importante que se deixe bem claro,

entretanto, que o dever (e não o poder) de anular os atos administrativos inválidos só

existe, quando no confronto entre o princípio da legalidade e o da segurança jurídica o

interesse público recomende que aquele seja aplicado e este não. Todavia, se a

hipótese inversa verificar-se, isto é, se o interesse público maior for de que o princípio

aplicável é o da segurança jurídica e não o da legalidade da Administração Pública,

então a autoridade competente terá o dever (e não o poder) de não anular, porque se

deu a sanatória do inválido, pela conjunção da boa fé dos interessados com a

tolerância da Administração e com razoável lapso de tempo transcorrido.

Ora, a partir de tal compreensão, em aceitando-a, o que nos parece, no mínimo,

razoável, nada obstaria que se possa admitir que, muito mais do que a mera

convalidação do ato administrativo viciado por força do decurso do tempo, o

acatamento da possibilidade do reconhecimento da prescrição administrativa exsurge

como fator com conseqüência fática idêntica, no sentido de impedir que tais atos

possam vir a ser revogados ou anulados por parte da Administração Pública.

Importa destacar que o que aqui se busca evidenciar diz respeito à prescrição

administrativa, ou seja, fator impeditivo do exercício do poder-dever de anular o ato nulo

a ser reconhecido pela própria Administração Pública.

Tal compreensão, aliás, não se mostraria esdrúxula e totalmente dissonante no

espaço da regulação jurídica, na medida em que tal reconhecimento é fator indiscutível

na esfera regulada pelo direito privado, não se criando, ante tal compreensão, nenhuma

circunstância que possa ser tida como absurda, face aos parâmetros do ordenamento

jurídico pátrio.

Ora, reconhecida a possibilidade de convalidação, enquanto ato jurídico de

maior abrangência, em caso de inexistência de um tempo legalmente determinado para

tal atuação, possibilitado também estará o reconhecimento da prescrição administrativa,

na medida em que tal efeito extintivo também pode restar compreendido como evento

316

SILVA, A. do C. e. Obra citada, p. 61;

250

que, em razão de seus particulares efeitos, acabaria por produzir efeito de natureza

sanatória.

É intuitivo, no mínimo, que, na esfera de regulação pública, não exsurge, de

imediato, nenhuma circunstância que pudesse impedir o advento da prescrição,

salvante o continuamente esgrimido princípio da legalidade estrita. Contudo, tal

perspectiva há de ser redimensionada, assumindo outro relevo a partir do realçado por

JUAREZ FREITAS, porquanto o princípio da legalidade estrita, por força do sistema

constitucional em vigor, passou a ser visto de forma relativizada:

Assim, a subordinação da Administração Pública não é apenas à lei. Deve haver o

respeito à legalidade sim, mas encartada no plexo de características e ponderações

que a qualifiquem como razoável. Não significa dizer que se possa alternativamente

obedecer à lei ou ao Direito. Não. A legalidade devidamente adjetivada razoa´vel

requer a observância cumulativa dos princípios em sintonia com a teleologia

constitucional. A submissão razoável apresenta-se menos como submissão do que

como respeito. Não é servidão, mas acatamento pleno e concomitante à lei e,

sobretudo, ao Direito. Assim, desfruta o princípio da legalidade de autonomia relativa,

assertiva que vale para os princípios em geral.

É óbvio, contudo, que tal efeito é aqui reconhecido sob um prisma de conteúdo

essencialmente pragmático e não num ângulo de natureza conceitual dogmática,

porquanto se tratam, à evidência, de circunstâncias substancialmente diversas. De

qualquer modo, reconhecida a incidência do fenômeno prescricional, nada mais se

pode dizer a respeito do vício portado pelo ato administrativo, na medida em que ação

alguma poderá ser esgrimida para o efeito de buscar atingir-lhe em sua validade e, por

conseqüência, em seu poder de vinculação às partes, às quais alcança em razão de

sua força normativa.

Estar-se-ia, portanto, diante de uma espécie de resgate do próprio direito

enquanto ideal almejado por aqueles a quem tal direito acolhe. Por isto, em se

admitindo circunstância contrária, estar-se-ia, por conseqüência, a reconhecer a

possibilidade da imprescritibilidade como princípio integrante do rol de instituições

integradoras do direito público, o que, por força do sistema constitucional em vigor, só

resulta reconhecido no que atine à possibilidade de exercício de pretensão de

251

ressarcimento a eventuais prejuízos causados ao erário, na forma do preceituado pelo

art. 37, § 5º da CF; nada mais, além disso.

Até mesmo nos casos em que inexiste regra expressa a legitimar uma

pretensão apoiada na idéia de prescrição, torna-se possível, portanto, acolher a tese da

incidência do instituto extintivo em relação a determinado ato administrativo nulo, já

que:

(...) se a decretação de nulidade é feita tardiamente, quando a inércia da Administração

já permitiu se constituíssem situações de fato revestidas de forte aparência de

legalidade, a ponto de fazer gerar nos espíritos a convicção de sua legitimidade, seria

deveras absurdo que, a pretexto da eminência do Estado, se concedesse às

autoridades um poder-dever indefinido de autotutela.

317

Em realidade, o que se vislumbra em tal concepção não é tanto o intento de

extinguir a possibilidade jurídica do exercício de um direito de anulação, assegurado por

força do sistema de direito positivo, à Administração Pública, mas sim de buscar, pela

via transversa da prescrição, a utilização de um critério de matiz fortemente axiológico,

dentro de um prazo havido por razoável. Tanto é assim que:

Escreve com acerto José Frederico Marques que a subordinação do exercício do poder

anulatório a um prazo razoável pode ser considerado requisito implícito no princípio do

‘due process of law’. Tal princípio, em verdade, não é válido apenas no sistema do

direito norte-americano, do qual é uma das peças basilares, mas é extensível a todos

os ordenamentos jurídicos, visto como corresponde a uma tripla exigência, de

‘regularidade normativa, de economia de meios e formas e de adequação à tipicidade

fática’. Não obstante a falta de termo que em nossa linguagem rigorosamente lhe

corresponda, poderíamos traduzir ‘due processo of law’ por devida atualização do

direito’, ficando entendido que haverá infração desse ditame fundamental toda vez que,

na prática do ato administrativo, for preterido algum dos momentos essenciais à sua

ocorrência; porém destruídas, sem motivo plausível, situações de fato, cuja

continuidade seja economicamente aconselhável, ou se a decisão não corresponder ao

complexo de notas distintivas da realidade social tipicamente configurada em lei. 318

Portanto, como acima realçado, torna-se plausível, senão aconselhável, que

passemos a visualizar a convalidação não como uma prática que possa dar azo ao

317

REALE, M. Obra citada, p. 71;

318

REALE, M. Idem, ibidem;

252

corriqueiro preconceito de constituir-se numa violação da lei, pura e simples, mas sim,

como acima destacado, num modo de atualizar o direito. Atualização esta que visa,

singularmente, evitar a destruição de situações de fato já consolidadas pelo tempo.

Significativa é a lição de JUAREZ FREITAS ao afirmar que:

A despeito da ausência lastimável de disposição legal expressa no Direito brasileiro,

parece inequívoco, entre nós, que o princípio da confiança estatui o poder-dever de o

administrador público zelar pela estabilidade decorrente de uma relação timbrada de

autêntica fidúcia mútua, no plano institucional. Em sentido mais amplo, possível dizer

que se trata de um dos princípios constitucionais de que mais carece o País para obter

a estabilidade em termos duradouros.

319

Na mesma senda, assevera JAUREZ FREITAS, mais ainda que:

Como se vê, o princípio da confiança do administrado na Administração Pública e vice-

versa deve ocupar, sob vários matizes, lugar de destaque em qualquer classificação

dos princípios fundamentais do Estado Democrático de Direito brasileiro, precisando

operar como um dos norteadores supremos do controle das relações de administração,

inclusive e especialmente para bem solver o problema da imprescritibilidade e da

eventualíssima não-decretação de nulidade dos atos administrativos, assim como,

numa evidente correlação temática, para fixar limites à cogência anulatória de atos

maculados por vícios originários. Força sopesar a íntegra das argumentações, dos

bens e dos males, em confronto com tal princípio, antes mesmo de efetuar a requerida

anulação em casos de longo curso temporal. Com efeito, às vezes impor-se-á, em seu

obséquio, sanar ou convalidar atos inquinados de vícios formais, no justo resguardo

das diretrizes cogentes do sistema, contanto que não haja prejuízo a terceiros e se

cristalizem situações marcadas por aquela nota de excepcionalidade, acentuada no

capítulo precedente. 320

À evidência, contudo, que tal fato não se equipara aos efeitos produzidos no

âmbito privado. As peculiariedades que tornam o Direito Administrativo um território

marcado por contornos extremamente específicos, exige que a atividade de

convalidação reste balizada por critérios de natureza pública. Entretanto, no que se

refere ao fenômeno prescricional, não há obstáculo algum que se lhe reconheça, na

hipótese de que o ato administrativo não reste convalidado, resulte sanado por força do

319

FREITAS, Juarez. O controle dos atos administrativos e os princípios fundamentais,

p. 73;

320

FREITAS, J. idem, p. 75;

253

evento prescricional. Isto porque a estabilidade e a ordem das relações jurídicas

caracterizam-se como um objetivo fundamental a ser observado da Administração

Pública. Neste escopo a prescrição administrativa virá a estatuir a indispensável

segurança jurídica. De tal sorte, impende que se atente para a advertência de JUAREZ

FREITAS, o qual destaca que:

É que sem estabilidade não há justiça, nem paz, tampouco respeito às decisões so

soberano. Por mais incertas que sejam as circunstâncias da vida, esta somente se

torna racionalmente experimentável se houver um horizonte de previsibilidade estatal,

em que a entropia ceda lugar à organização, ao método, à fundamentação, ainda que

com o resguardo da abertura ao diálogo e à mudança. A antinomia ordem-justiça foi

um dos maiores equívocos registrados na jusfilosofia, tão grave quanto o corte rígido

entre ser e dever-ser. É que, sem estabilidade, a justiça não se afirma, carecendo do

alicerce da ação estatal, que há de ser a inspiradora dos laços de coesão,

permanência e de respeitabilidade mútua.

321

Desse modo, conforme o até aqui realçado, no caso dos atos nulos, a

prescrição administrativa assume, além da condição de fenômeno extintivo do poder de

autotutela peculiar à Administração Pública, a feição de força sanatória dos eventuais

vícios portados pelo ato administrativo. Neste sentido, DIOGO DE FIGUEIREDO

MOREIRA NETO explicita que:

A prescrição produz, assim, uma sorte de sanatória indireta ou ‘não-voluntária’, como

preferimos classifica-la (...), considerando ‘interna’, aquela que se dá no âmbito da

Administração, impedindo-a de rever seus próprios atos, seja ‘ex-officio’ seja sob

provocação, e, ‘externa’, aquela que impede o Judiciário de operar a correção da

violação de direitos subjetivos acaso ocorrida.

Como se vê, em ambos os casos produzem-se ‘efeitos sanatórios’, ainda que os atos

ininquinados como tal permaneçam.

322

Desse modo, resta inexorável reconhecer-se que a prescrição administrativa

exerce, entre outros de seus efeitos, a força de evento convalidador dos vícios

eventualmente portados pelos atos administrativos, ante a imobilidade da Administração

Pública no exercício de seu poder de autotutela. Dá-se tal circunstância em razão de

321

FREITAS, J. Obra citada, p. 76;

322

MOREIRA NETO, D. de F. Obra citada, p.156;

254

diversas diretrizes que, hodiernamente, o Direito Administrativo vê-se submetido,

conforme acima explicitado. O primeiro de tais paradigmas é a relativização do princípio

da legalidade. O segundo diz respeito ao acatamento do princípio da boa fé dos

administrados e dos servidores, os quais acreditam na legitimidade e na legalidade dos

atos administrativos, além da presunção que lhes é inerente e integrante. Por fim, o

terceiro referencial está diretamente associado ao princípio da segurança social, no fito

de que a ordem, a estabilidade e a certeza das relações jurídicas nas quais intervém a

Administração Pública, não restem marcadas pela desconfiança e pela insegurança,

gerando-se, de tal circunstância, forte instabilidade social, o que se mostra totalmente

inadequado ao Estado Democrático de Direito.

8. FORMAS JURÍDICAS EXTINTIVAS

8.1. PRESCRIÇÃO E DECADÊNCIA

Decadência e prescrição mostram-se como institutos cuja semelhança quase

nos induz a confundi-los. Em realidade, não possuem tamanha identidade a tal ponto

relevante, de modo a persistir tal confusão.

Trata-se, de forma inequívoca, por primeiro, de modos de extinção de direitos.

Por segundo, caracterizam-se, ainda, pela circunstância de surgir em razão da inércia

do titular de determinado direito ou pretensão. Por fim, ambos tomam em conta um

determinado período de tempo transcorrido, previsto previamente na lei.

Marcantes são as diferenças de substância entre tais institutos. Enquanto na

prescrição, sob a ótica da Teoria Geral do Direito, é o direito de ação que resulta

atingido, na decadência é o próprio direito quem desaparece. No caso da prescrição, tal

instituto mostra-se consolidado pela legislação antes mesmo do surgimento do direito a

ser protegido pela via da tutela jurisdicional. Já no caso da decadência, tanto a ação

quanto o direito a restar protegido, surgem de forma concomitante. É lógico que, no

caso da decadência, tal geração concomitante não decorre de uma espécie de geração

espontânea, porquanto, além dos casos em que a lei a refere de modo expresso,

nasce, primordialmente, da compreensão sistematizada do ordenamento jurídico

positivo, em seu todo, devendo, contudo, estar sempre lastreada por preceito legal

informado pela sua anterioridade ao caso concreto, no fito de não lesar o princípio da

segurança jurídica.

Ademais a decadência, ao contrário do fenômeno prescricional, não possibilita

ou admite a sua suspensão ou a interrupção de seu curso. Já no caso da prescrição,

como antecipado acima, tanto a suspensão, quanto à interrupção do transcurso de seu

prazo, são tolerados pela lei. Em síntese, no que atine ao curso temporal gerador da

extinção, característica conformada pelos dois institutos em tela, só aquele atinente à

prescrição poderá restar suspenso ou interrompido.

Nesse sentido, assim preleciona HELY LOPES MEIRELLES:

256

Prescrição é a perda da ação pelo transcurso do prazo para seu ajuizamento ou pelo

abandono da causa durante o processo. Não se confunde com ‘decadência ou

caducidade’, que é o perecimento do direito pelo não exercício no prazo fixado em lei.

A prescrição admite suspensão e interrupção pelo tempo e forma legais; a decadência

ou caducidade não permite qualquer paralisação da fluência de seu prazo, uma vez

iniciado.

323

Mas é ODETE MEDAUAR quem, de forma pedagógica, explicita tal

diferenciação entre prescrição e decadência. Diz tal doutrinadora que, entre os vários

critérios cunhados para evidenciar tais distinções, resulta que:

O mais usual menciona que na prescrição fenece a ação e em decorrência desaparece

o direito; na decadência extingue-se o direito e por via reflexa desaparece a

possibilidade de ação.

(...)

Outro critério diz respeito ao momento que surge a possibilidade da ação. Tratando-se

de prescrição, o direito existe antes da ação, esta tem por fim proteger o direito quando

violado; na decadência, ação e direito tem origem simultânea, constituindo a ação em

si, o próprio exercício do direito.

Usando-se como referência o tipo de direito, dois modos de diferenciar vêm

mencionados na doutrina civilista. Um deles baseia-se na distinção de Chiovenda entre

direitos a uma prestação positiva ou negativa de outrem e direitos potestativos, isto é,

direito a criação, modificação ou extinção de situação jurídica que o titular pode realizar

por ato unilateral de sua vontade; os primeiros sujeitam-se a prazo prescricional porque

suscetíveis de lesão; os segundos, à decadência.

Antunes Varela, com fulcro no art. 166 e § 5º do art. 219 do CPC, afirma que o ‘critério

de divisão da prescrição e decadência passa pela linha demarcatória dos direitos

patrimoniais (direitos de créditos; direitos reais; direitos patrimoniais de autor; direitos

sucessórios; etc.) em face dos direitos não patrimoniais (direitos de personalidade;

direitos pessoais familiares, direitos morais de autor, etc.)’.

O modo como pode ser invocado em juízo também distingue os dois institutos: a

prescrição só pode ser invocada pelo prescribente, vedada menção ‘ex officio’ pelo

juiz; a caducidade pode ser declarada pelo juiz.

Encontra-se ainda na doutrina o critério da possibilidade de paralisação do curso do

tempo: a prescrição admite suspensão e interrupção: a decadência corre fatalmente.

324

323

MEIRELLES, H. L. Obra citada, p. 623;

324

MEDAUAR, O. Obra citada, p. 82;

257

De tal lição, além das características mais visíveis já realçadas, resta possível

identificar-mos novos sentidos distintivos entre prescrição e decadência. De início, o

sentido atribuído à idéia de extinção pura e simples, mostra-se como um critério de

natureza concreta. Ou seja, o reconhecimento de que um direito, enquanto integrante

de um determinado acervo jurídico, pelo decurso do tempo, poderá sofrer duas formas

de “desmaterialização de sua existência”. A primeira, no caso da decadência,pela

extinção do próprio direito em si. A segunda, no caso da prescrição, pela extinção da

ação.

Ora, em presença da decadência, resta atingido o próprio direito material, ou

seja a substância jurídica que assegura consistência e relevância às pretensões de um

determinado titular, cujos interesses são reconhecidos por uma determinada ordem

jurídica.

No caso da prescrição não se questiona da vitalidade das pretensões e dos

interesses em si. O que resulta atingido é o meio protetivo a uma determinada

pretensão ou a um determinado interesse, qual seja o mecanismo institucionalizado e

garantido pelo Estado para o efeito de tutelar o direito, ou o interesse, lesado ou

ameaçado de lesão.

Em seguindo, percebe-se que um segundo sentido é construído a partir da idéia

de emergência dos fenômenos em si, em concomitância com os direitos a que estarão

agregados. Ou seja, segundo este outro critério, tanto a prescrição, quanto a

decadência constituem-se a partir da percepção do momento em que surge a

possibilidade extintiva. Aqui o sistema convoca fenômeno alheio à estrita esfera dos

fenômenos jurídicos em sua especificidade. Aqui o sistema e a ordem jurídica,

enquanto estrutura possibilitadora de um modo próprio de compreensão, traz ao seu

meio o fenômeno do tempo e, por força da sua jurisdicização, a atribuição de

conseqüências em razão de seu transcurso, o qual resulta jurisdicizado.

Por tais circunstâncias, no caso da decadência, tal possibilidade nasce junto ao

direito que irá extinguir. Concomitante à força que cria, emerge a força que extingue. Já

no caso da prescrição a extinção estará associada não ao nascimento da pretensão

originária, mas sim estritamente vinculada ao momento em que se torna possível

258

buscar o remédio processual adequado a fazer cessar a lesão, ou a ameaça de lesão

ao direito. Ou seja, ao contrário das circunstâncias que envolvem a decadência, como

consabido, o direito em si não resulta extinto, apenas desprovido de proteção por parte

do Estado. Há, portanto, no caso da decadência, a construção de um destino

inexorável, enquanto que, no caso da prescrição, emerge um paradoxo, ante a

circunstância de que o direito permanece desprovido de qualquer força para a sua

própria proteção.

Um terceiro sentido é percebido a partir de uma esfera de reflexão de natureza

puramente processual, embora diretamente associada à natureza do direito de fundo a

ser tutelado. Enquanto por força do primeiro critério a substância da pretensão ou do

interesse são os critérios que permitem identificar a dicotomia. Enquanto, pelo segundo

critério, é a instrumentalização das expectativas que gestam as fronteiras da

diversidade. No caso do terceiro critério, os direitos associados a uma pretensão de

prestação (positiva/negativa), a qual, em razão de sua eventual ofensa ou ameaça de

ofensa, podendo, ou não, dar azo a uma manifestação estatal, resulta ressaltado que o

comportamento do titular do direito é que constituirá a pedra angular da ocorrência, ou

não dos fenômenos em tela. Contudo, tal conduta exige que se compreenda e

identifique a relevância da diversidade de efeitos decorrentes da natureza dos direitos

titulados, no que diz respeito à extensão e vigor da vontade que possa promovê-los.

No caso dos direitos nominados como de natureza potestativa, quais sejam

aqueles que, de modo singelo, tem o seu exercício garantido no âmbito da vontade

exclusiva de seu titular, sem necessidade alguma da co-participação de outra pessoa,

estaremos, ante ao fato resultante da inação do titular de tal direito, em presença do

fenômeno da decadência. Essa não é outra senão a visão de AGNELO DE AMORIM

FILHO, o qual preleciona que:

Deste modo, fixada a noção de que a violação do direito e o início do prazo

prescricional são fatos correlatos, que se correspondem como causa e efeito, e

articulando-se tal noção com aquela classificação dos direitos formulada por

Chiovenda, concluir-se-á, fácil e irretorquivelmente, que só os direitos da primeira

categoria (isto é, os 'direitos a uma prestação'), conduzem à prescrição, pois somente

eles são suscetíveis de lesão ou de violação, conforme ficou amplamente

demonstrado. Por outro lado, os de segunda categoria, isto é os direitos potestativos

259

(que são, por definição, 'direitos sem pretensão', ou 'direitos sem prestação', e que se

caracterizam, exatamente, pelo fato de serem insuscetíveis de lesão ou violação), não

podem jamais, por isso mesmo, dar origem a um prazo prescricional.

Por via de conseqüência chegar-se-á, então, a uma segunda conclusão importante: só

as ações condenatórias podem prescrever, pois são elas as únicas ações por meio das

quais se protegem os direitos suscetíveis de lesão, isto é, os da primeira categoria da

classificação de Chiovenda.

325

Contudo, em se tratando de direito que exige como condição intransponível à

sua fruição, vontade outra além da do titular da prerrogativa de exigir uma determinada

satisfação a seu interesse ou pretensão, na forma de uma determinada prestação,

estaremos diante do fenômeno prescricional. Isto porque, no caso de descumprimento

do avençado, por não se tratar de direito potestativo descumprido, só pela via de uma

condenação judicialmente obtida é que o direito poderá restar exercitado, o que não

ocorre, como consabido, no caso dos direitos designados por potestativos.

Em prosseguindo, um quarto critério resulta visceralmente associado ao sentido

de conteúdo patrimonial, ou não patrimonial do direito a ser extinto. Dá-se relevância,

neste caso, ao bem jurídico do mundo-da-vida que resta tutelado pelo direito em si, sob

a ótica específica de seu conteúdo informado por uma substância de natureza como

valor econômico. Nessa senda, a distinção estaria associada ao valor pecuniário a ser

protegido, embora se saiba que, ao reverso, o que se visa é um direito pessoal a ser

tutelado.

Tal dicotomia guarda sua origem numa das distinções estruturais do fenômeno

jurídico, oriunda no alvorecer dos modos de regulação informados pelo direito. Esta

distinção foi cunhada a partir de uma abstrata dicotomia existente entre os direitos

associados à pessoa e os direitos associados ao patrimônio submetido ao domínio

desta pessoa. A partir de tal referencial, portanto, a prescrição exsurge então sempre

associada a todo direito marcado por conteúdo essencialmente patrimonial, ao qual, por

sua natureza, admite-se a possibilidade de disponibilidade, o que, por força da evolução

do processo civilizatório resultou vedado no que se refere à objetualização de seres

325

AMORIM FILHO, Agnelo. Critério científico para distinguir a prescrição da

decadência e para identificar as ações imprescritíveis, p. 19 a 20;

260

humanos. Aqui, a idéia de prescrição constrói-se a partir de um referencial marcado

pela relação sujeito-objeto, tão-somente.

No que atine à decadência, ao contrário, o direito há de reportar-se a direito de

conteúdo não patrimonial e, por isto, indisponível. Importa que se destaque, contudo,

que tal restrição não se dá em relação à natureza essencial do bem jurídico tutelado em

si, mas sim em relação aos limites que a ordem jurídica, em um determinado momento,

impõe à vontade do titular do direito, por força de um modelo estrutural, abstratamente

composto a partir da dissociação entre o direito em-si e a explicitação limitada de seu

conteúdo, atenta à diretriz ideológica idealizada pelo próprio sistema.

Ou seja, o óbice não se origina do bem jurídico, mas sim da possibilidade

jurídica do exercício de um direito a ser unilateralmente exercitado, a partir da vontade

exclusiva de seu titular. Aqui a decadência estrutura-se a partir de uma diretriz que

assegura o exercício de um direito a partir, tão-somente, da figura do sujeito, sem

consideração alguma em relação ao seu objeto.

Num quinto critério, a racionalidade distintiva objetiva-se a partir da viabilidade,

ou não, da prerrogativa de alegação do fenômeno extintivo, tomando, nesta esfera de

diferenciação, como fator identificador de uma contraposição encontrada, a

possibilidade de sua declaração, de ofício, pelo Estado-juiz, ou pelo Estado-

administração, de forma autônoma e suficiente. De tal sorte, em sendo prerrogativa

exclusiva do interessado, independentemente da vontade do Estado, a alegação da

ocorrência do fenômeno extintivo, tem-se como materializada a prescrição. Ao

contrário, se, independentemente da alegação do beneficiário do evento extintivo, o

Estado-juiz, ou o Estado-administração, puder decretar de ofício tal evento extintivo,

tem-se então como presente o instituto da decadência.

No âmbito de uma relação procedimental, “lato sensu”, a prescrição também

pode restar reconhecida pelo Estado-Administração, independentemente da vontade do

administrado, em razão do exercício do poder de auto-tutela da Administração Pública.

Prepondera, no caso, um sentido de proteção marcado por uma subjetividade

interessada, sem que, como fator essencial, no núcleo duro de tal perspectiva, tenha-se

em conta a natureza do direito material tutelado. É lógico que a natureza do direito, por

261

força de uma opção de valor formulada pela própria ordem jurídica, historicamente

situada, irá influenciar. Contudo, o critério, na sua feição ontológica, não necessita de

tal juízo prévio, porquanto tal correspondência haver-se-á de dar a partir de uma

valoração marcadamente cultural, a qual resulta, por força do direito, institucionalizada.

Isto por que:

Pelas instituições o espírito humano se limita, a subjetividade canaliza seu

comportamento. É que o espírito humano somente pode comunicar-se na história,

somente pode relacionar-se na cultura, na medida em que se põe em seus gestos,

suas atitudes, sua obra. O espírito encontra seu caminho para os outros pelo desvio

das instituições, que sob certo aspecto são a alienação do próprio espírito.

(...)

O problema está em determinar a verdadeira relação entre instituição e subjetividade.

O fato da tradição histórica e cultural, na qual nascemos infalível e inelutavelmente, já

mostra que dependemos, como espíritos das instituições.

326

Por fim, busca-se como referencial distintivo a possibilidade de interromper-se,

ou não, o transcurso natural do tempo. De tal forma, admitindo-se, por expressa

previsão legal, a possibilidade de que o fenômeno extintivo reste interrompido, ou

suspenso em seu curso, resta reconhecida a figura da prescrição. Contudo, caso seja

impossível qualquer forma interruptiva ou suspensiva do eventos extintivo, estar-se-á

em presença da decadência. Ou seja, o sentido de diversidade nasce da possibilidade

de intervenção no próprio transcurso do tempo, configurando-se como critério

estritamente abstrato e associado a uma ideologia vinculada através de uma política

legislativa, pela qual o legislador estabelece o que pode e o que não pode ser

interrompido.

A partir de tais referenciais, o legislador optou pela utilização conjunta de tais

critérios. No âmbito do direito privado, esta múltipla escolha de fundamentação não

gera problemas de solução complexa. Contudo, no âmbito do direito público, em

especial na esfera do Direito Administrativo, surgem várias hipóteses que configuram

dificuldades relevantes, como por exemplo, o caso de decretação de ofício, por parte do

juiz, da prescrição de pretensão de natureza patrimonial associada a direito titulado pela

Administração Pública. Ante tal perspectiva seria de perguntar-se: em tal caso qual o

326

STEIN, Ernildo J. Obra citada, p. 41;

262

papel do interesse público? É nosso intento, portanto, no que se segue, encontrar, entre

outras indagações possíveis, tal resposta.

8.2. PRINCÍPIO DA ACTIO NATA

Entre os princípios que gravitam junto ao instituto da prescrição, o princípio da

actio nata assume posição de destaque. Isto porque, tomando-se em conta a diretriz de

que é a partir da lesão, ou da ameaça da lesão, que surge o direito de ação, torna-se

possível admitir que, por força de tal articulação, inicia-se o prazo prescricional.

Tal compreensão, contudo, decorre, em grande parte, de construção

jurisprudencial. A premissa da lesão, ou da ameaça de lesão, como um a priori, não se

constitui num elemento de composição necessária para o fenômeno da prescrição. Tal

concepção, contudo, visa estabelecer uma espécie de termo inicial da prescrição.

Estabelece a possibilidade de agir como uma atividade que se torna só então possível a

partir do momento em que passa existir uma circunstância de faticidade concreta que

agrida, ou ameace de agredir o direito a ser tutelado.

Tal raciocínio mostra-se adequado na medida em que não se poderia falar em

prescrição, salvo em presença de algum fato ou conduta que tenha, efetivamente,

colocado em risco o direito a ser protegido pela via de uma ação. Tal conseqüência

gera efeito em contrário na presença da decadência. Neste último caso, como já

realçado, a necessidade de proteção ao direito é concomitante ao seu surgimento, não

exigindo pressuposto externo para constituição do fenômeno extintivo.

Vê-se então que, em presença de uma percepção instaurada a partir do

princípio da actio nata, a prescrição passa a ser visualizada sob uma ótica pragmática e

não mais puramente abstrata. Ou seja, a prescrição passa a ser compreendida não

mais na sua feição puramente idealizada de fenômeno potencialmente extintivo de um

determinado direito, mas sim a partir da compreensão da necessidade inafastável de

um agir para proteger. Proteger a um determinado sujeito, em uma determinada

circunstância, cujo desenlace, ante a inação reiterada de seu titular, encaminhar-se-á

263

para a extinção da possibilidade de defesa de um direito agredido ou ameaçado, num

movimento ao reverso, quase que numa autofagia.

Desse modo, a partir, tão-somente, da compreensão estatuída pelo mecanismo

principiológico da actio nata, o termo inicial da prescrição decorre, em sua imediação,

de duas condições empíricas específicas, quais sejam: a) a existência de uma

pretensão à tutela jurisdicional, em benefício de um determinado direito; b) a violação,

ou a ameaça de violação, a tal direito.

Transfunde-se, portanto, o fenômeno material extintivo para uma esfera de

compreensão prática, qual seja: para a sede processual de intenção protetiva. Tal

intenção, contudo, poderá restar frustrada em razão do decurso do tempo, por força de

um paradoxo inerente à própria ordenação do sistema jurídico, em sua totalidade. O

fenômeno prescricional, no âmbito do espaço processual instaurado e em movimento,

poderá determinar o não reconhecimento da possibilidade da própria proteção

invocada.

Portanto, nessa ótica, a prescrição é deslocada de sua condição de fator

material extintivo de proteção a um determinado direito, previsto dentro das

circunstâncias cotidianas e contingentes em que está inserido como mera possibilidade,

para uma esfera de imediação de seus efeitos em razão da ocorrência de um fato lesivo

ou possibilitador de causação de eventual lesão. Nesse sentido, ANTÔNIO LUÍS DA

CÂMARA LEAL explicita que:

Enquanto o direito tem uma existência normal, sendo por todos respeitado, e

cumpridas as obrigações positivas a que corresponde, ele, por si, provê à sua

conservação, bastando-se a si mesmo. Mas, no momento em que sofre alguma

perturbação, ou pelo desrespeito, por parte dos que tinham a obrigação geral-

negativa de respeitá-lo, ou pelo não-cumprimento das obrigações correlativas, por

parte dos que estavam a elas diretamente vinculados, ele já não pode, por si, prover

à sua conservação, já não se basta a si mesmo, e necessita de um meio de

proteção que o assegure e defenda. Esse meio protetor é a intervenção do poder

público, pelos seus órgãos judiciários, mediante o exercício da ação promovida pelo

titular. Tendo por fim proteger e garantir o direito, a ação tem uma individualidade

própria, distinta do direito, em benefício do qual exerce a sua atividade, e, por isso,

diferentes são as suas origens. É assim que o direito nasce do fato que o gera, ‘jus

oritur ex facto’; e a ação da violação por ele sofrida. enquanto nenhuma perturbação

sofre o direito, nenhuma ação existe que possa ser posta em atividade pelo seu

titular.

264

Ora, sendo o objetivo da prescrição extinguir as ações, ela só é possível desde que

haja uma ação a ser exercitada, em virtude da violação do direito. Daí sua primeira

condição elementar: existência de uma ação exercitável. É a ‘actio nata’ dos

romanos.

327

Resta incontroverso que é a partir da ocorrência de lesão, ou da ameaça de

ocorrência de lesão a um determinado direito, que teremos o início do prazo

prescricional instaurado, configurando-se tais circunstâncias como causa originária de

seu termo inicial. São desse modo, portanto, a conduta lesiva, ou com potencialidade

efetiva de lesão, os estímulos à geração do fenômeno prescritivo em sua concretude e

singularidade.

É a partir da possibilidade concreta da propositura da ação com vocação

protetiva de natureza genérica, que, a qualquer momento, surge o território propício ao

início do transcurso do prazo prescricional.

Entretanto, importa ter-se presente que a extensão da expressão a qualquer

momento, impõe duas elucidações formais. Dizem-se formais em razão da necessidade

de ter-se incontroverso que a sensação de insegurança gerada pela lesão, ou pela

ameaça de lesão, não se dá a partir do puro imaginário do titular do direito. Exige-se a

presença de fato de existência concreta, tanto da lesão, como da ameaça, concreta, de

lesão.

Importa ainda, também, realçar que não se pode desconhecer que a

propositura de uma ação, mesmo que sua força esteja vocacionada para a

institucionalização de um conflito, gera intranqüilidade social. Isto porque os interesses

em colisão estão, ainda, sob o pálio da incerteza, e as partes em dissenso não sabem

como restará composta a lide. Desse modo, no escopo de buscar o restabelecimento

da paz social, o instituto da prescrição surge com a pretensão de recomposição da

tranqüilidade perturbada.

Entretanto, não se pode olvidar que, por força do evento prescricional, o direito

não recebe golpe mortal em sua existência, como ocorre no caso da decadência, mas

sim resulta extinto, tão-somente, o direito público subjetivo de invocar a tutela

jurisdicional. Qual seja, é extinta a ação e não o direito.

327

LEAL, A. L. da C. Obra citada, p. 21 a 22;

265

Tanto é assim que EDILSON PEREIRA NOBRE JÚNIOR destaca que:

Ao invés de representar pena ao inerte, funda-se a prescrição no princípio da

segurança jurídica, a reputar como atentatório da paz social que as relações jurídicas

perdurem, insolúveis e definitivamente, no tempo.

A sua caracterização requer o concurso dos seguintes fatores: a) ocorrência de

violação do direito positivo, a ensejar uma ação exercitável; b) situação de passividade

do titular da pretensão pela não dedução desta perante o Judiciário; c) prolongamento

dessa inércia por um lapso de tempo, previsto em lei, sem a ocorrência de causas

impeditivas, suspensivas e interruptivas.

328

Ao cabo de tudo o que até aqui se asseverou, importa destacar que a alegação

de prescrição, no âmbito das relações jurídicas disciplinadas pelo Direito Público, em

geral, e, em específico, no caso do Direito Administrativo, situa-se no limite das ações

ditas de natureza pessoal

329

, porquanto as ações de natureza real não podem restar

obstadas pela alegação de prescrição, em benefício de algum ente público. Tal posição

resultou assentada a partir de jurisprudência consolidada pelo Supremo Tribunal

Federal. A base racional de tal entendimento está arrimada, fundamentalmente, no juízo

de que, caso assim não o fosse, estar-se-ia a criar nova forma de aquisição, ou de

perda, de direito real, cujo sítio adequado está sedimentado pela esfera de regulação

do Direito Civil

330

328

NOBRE JÚNIOR, E. P. Obra citada, p. 55;

329

Tal distinção entre ações de natureza real e ações de natureza pessoal, para efeito

da prescrição na esfera do Direito Administrativo, era adotada a partir do grafado pelo código

civil revogado, na forma de seu art. 177. Contudo, com o advento da nova legislação civil

codificada, tal distinção restou excluída em sua forma explícita, mantendo-se tal norma,

entretanto, como integrante do sistema, na forma de uma pré-compreensão consensualizada

junto ao ordenamento jurídico brasileiro;

330

Tanto é assim que o Superior Tribunal de Justiça, no sentido de tal compreensão, editou a

súmula 119, cujo verbete determina que: A AÇÃO DE DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA PRESCREVE EM

VINTE ANOS;

266

8.3. PRESCRIÇÃO E PRECLUSÃO

Figura adstrita à meditação a respeito da prescrição administrativa, a preclusão

mostra-se como evento, a princípio, de efeito semelhante àquela. Contudo, seu espaço

de regulação configura-se de modo diverso. Situa-se o instituto da preclusão,

originariamente, no âmbito do Direito Processual. Esclarece JOSÉ FREDERICO

MARQUES

331

que:

465. Um dos institutos processuais que possibilitam, com mais eficácia, o impulso ‘ex-

officio’do procedimento, é o da ’preclusão’.

(...)

466. Sob o ponto de vista objetivo, a preclusão é um fato impeditivo destinado a

garantir o avanço progressivo da relação processual e a obstar o seu recuo para fases

anteriores do procedimento. Do ponto de vista subjetivo, é a perda de uma faculdade

ou direito processual que, por se haver esgotado ou por não ter sido exercido em

tempo e momento oportuno, fica praticamente extinto.

(...)

Ela é fato processual porque é um acontecimento decorrente, ou do decurso do tempo,

ou de uma incompatibilidade lógica, ou da consumação de uma faculdade processual,

que produz efeitos jurídico processuais.

Os efeitos desse fato ou acontecimento que se verifica na relação processual resultam

da necessidade de que a marcha do procedimento se opere com rapidez e sem

recuos.

(...)

A preclusão não é uma sanção processual. Tal fato processual não provém de violação

ou inobservância de um ‘preceptum juris’, e sim, da consumação de um interesse ou

de uma incompatibilidade do direito subjetivo com o desenvolvimento processual até

aquele momento realizado.

Um dos traços básicos e capitais da preclusão é o confinamento de seus efeitos à

relação processual em que se dá o fato preclusivo. Fora da relação processual, e em

outro processo, a preclusão não produz conseqüências que dela se derivem de forma

imediata.

332

Mas, para o efeito das reflexões em tela, o que mais interessa realçar, ainda

sob a ótica de JOSÉ FREDERICO MARQUES, é que:

331

MARQUES, José Frederico. Instituições de direito processual civil, volume II, p. 284

a 287;

332

MARQUES, J. F. Idem, ibidem;

267

470. A preclusão não se confunde com institutos afins, como a decadência, a

prescrição e a perempção.

Com a prescrição, impossível é qualquer confusão. O referido instituto atinge o próprio

direito subjetivo material em que se esteia a pretensão, enquanto que a preclusão

torna inoperantes tão-só faculdades processuais.

Da decadência, distingue-se a preclusão, em primeiro lugar, por seus efeitos. A

decadência, embora possa alcançar direitos processuais, impede o exercício destes

em qualquer processo, ao contrário da preclusão cujos efeitos estão restritos à relação

processual onde ocorreu.

Por outro lado, a decadência tem no fator tempo um requisito do ato a ser praticado,

pelo que a decadência é sanção decorrente da inobservância do prazo estabelecido. A

preclusão, porém, não é sanção. Seus efeitos se produzem, não como providência

sancionadora, e sim para impedir, a quem perdeu um prazo, o retorno do processo à

fase anterior.

Da perempção ela se distingue também pelos efeitos produzidos. O instituto

mencionado impede o autor ‘de demandar o réu sobre o mesmo objeto’, não podendo

ele, assim, instaurar relação processual eficaz para o julgamento da lide. A preclusão,

no entanto, só no processo onde se verificou é que produz efeitos. Além disso, a

perempção é uma ‘sanctio juris’, o que não se dá com a preclusão.

333

Entretanto, na esfera do Direito Administrativo, duas situações podem

configurar caminhos distintos. No espaço da atuação puramente material da

Administração Pública, resta caracterizado, de modo geral obstáculo à possibilidade da

ocorrência do fenômeno preclusivo, em razão do exercício permanente e contínuo do

princípio da autotutela administrativa, por parte dos agentes públicos. Isto porque tal

agir de correção é de trânsito permanente, inerente às rotineiras e às reiteradas

atuações administrativas perpetradas na contidianeidade do administrar, sempre

focado, contudo, nos termos do possibilitado pela lei.

Contudo, mesmo sendo da própria essência do sistema a possibilidade jurídica

de que o autocontrole das decisões administrativas resulte procedido por parte da

própria Administração, em processo contínuo, o fenômeno procedimental preclusivo

pode resultar como obstáculo a tal possibilidade de alteração permanente. Isto porque,

no âmbito das atividades de controle promovidas pela própria Administração Pública,

onde os atos de regulação restam materializados com a observância formal a

determinados ritos de natureza procedimentalizada, a inexistência de prévia fixação de

333

MARQUES, J. F. Obra citada, p. 289 a 290;

268

tempo, para o exercício de tal atividade, resultaria por permitir a instauração de

insegurança permanente, em razão da perpetuação ilimitada da possibilidade da prática

de atos de natureza corretiva.

Ou seja, em não se reconhecendo um termo final à possibilidade do exercício

da autotutela, o administrado estaria, a todo tempo, a ver-se sujeitado a mutações

significativas na regulação de circunstâncias juridicamente relevantes a seu interesse

específico.

Não se pode olvidar que se dá tal controle: (...) para que a atividade pública em

geral se realize com legitimidade e eficiência, atingindo sua finalidade plena que é a

satisfação das necessidades coletivas e atendimento dos direitos individuais dos

administrados.

334

Contudo, tal atividade há de ter um limite. De qualquer forma,

importa, mais uma vez destacar, como já realçado acima, que:

A prescrição e a decadência também não se confundem com a 'preclusão', instituto

que delas muito se aproxima. A preclusão é a perda, em termos de processo, da

oportunidade de agir, em razão do decurso do prazo para essa ação. Com a preclusão

não se tem mais como voltar a esse momento do processo. Não se confunde com a

prescrição, nem com a decadência. Na prescrição há a perda do direito de ação,

operando-se antes da possibilidade de interposição da ação. Na preclusão há a perda

da oportunidade de volver-se àquele momento do processo, operando-se depois do

início e no transcorrer do processo. Também não se confunde com a decadência, pois

nesta perde-se direito substantivo, enquanto na preclusão perde-se o direito

subjetivo.

335

Portanto, não só pelo acolhimento do princípio da prescritibilidade por parte do

ordenamento jurídico nacional, limitado, tão-somente, em presença de dispositivo

constitucional expresso, o fenômeno preclusivo exsurge como fator de limitação das

atividades da Administração Pública, situando-se no contexto dos atos de exercício

procedimentalizado por parte da Administração Pública. Tal circunstância dá-se,

fundamentalmente, em razão do princípio da segurança jurídica, no fito de estabilizar o

próprio sistema em si.

334

MEIRELLES, H. L. Obra citada, p. 573;

335

GASPARINI, D. Obra citada, p. 753;

269

Sob a mesma inspiração temática, relevante equívoco pode emergir como

obstáculo de natureza formal à garantia da segurança jurídica, como também em

afronta ao princípio da prescritibilidade, qual seja o da possibilidade de reconhecer-se a

existência de uma coisa julgada administrativa.

Entretanto, como destaca MAURO ROBERTO GOMES DE MATTOS

336

: a

doutrina e a jurisprudência nacional não seguiram os passos da corrente doutrinária

argentina e da austríaca, desprestigiando a coisa julgada administrativa.

337

. O que se

reconhece e categoriza, em presença de tal fator impeditivo à prática do ato

administrativo, assume a identidade de preclusão administrativa. Tal evento, portanto, à

semelhança da preclusão processual, limita-se a produzir, tão-somente, efeitos com

repercussão interna junto aos respectivos sistemas de produção de atos praticados pela

Administração Pública. Nesta esfera limitada e sob tais contornos restritos, é que a

constatação do transcurso do tempo impossibilitaria a revisão de determinados atos.

Isso porque, conforme explicita HELY LOPES MEIRELLES:

(...) a denominada ‘coisa julgada administrativa’, que na verdade, é apenas uma

‘preclusão de efeitos internos’, não tem o alcance da ‘coisa julgada judicial’, porque o

ato jurisdicional da Administração não deixa de ser um simples ato administrativo

decisório, sem força conclusiva do ato jurisdicional do Poder Judiciário. Falta ao ‘ato

jurisdicional administrativo’ aquilo os publicistas norte-americanos chamam ‘the final

enforcing power’ e que se traduz livremente como o ‘poder conclusivo da Justiça

Comum’. Esse poder, nos sistemas constitucionais que não adotam o ‘contencioso

administrativo’, é privativo das decisões judiciais.

(...)

Realmente, o que ocorre nas decisões administrativas finais é, apenas, preclusão

administrativa, ou a ‘irretratabilidade’ do ato perante a própria Administração. É a sua

imodificabilidade na via administrativa, para estabilidade das relações entre as partes.

336

MATTOS, M. R. G. de. Obra citada, p.14;

337

Tal posição doutrinária no Brasil, contudo, não se mostra pacífica. Diógenes

Gasparini, por seu turno, assevera que: Quando inexiste, no âmbito administrativo, possibilidade

de reforma da decisão oferecida pela Administração Pública, está-se diante da ‘coisa julgada

administrativa’. Esta não tem o alcance da coisa julgada judicial, porque o ato jurisdicional da

Administração Pública é tão-só um ato administrativo decisório, conforme ensinança de Hely

Lopes Meirelles [...] destituído do poder de dizer do direito em caráter definitivo. Tal prerrogativa,

entre nós, é só do Judiciário. Em outros países, pode caber a tribunais Administrativos o

exercício dessa competência. GASPARINI, D. Obra citada, p. 757-758; Portanto, depreende-se

da, embora confusa, manifestação de GASPARINI, a possibilidade reconhecer-se a existência de

uma “coisa julgada” administrativa, resultando restrita, por conseqüência, a tal esfera;

270

Por isso, não atinge nem afeta situações ou direitos de terceiros, mas pemanece

imodificável entre a Administração e o administrado destinatário da decisão interna do

Poder Público. Essa imodificabilidade não é efeito da ‘coisa julgada administrativa’,

mas é conseqüência da ‘preclusão’ das vias de impugnação interna (recursos

administrativos) dos atos decisórios da própria Administração.

338

Por outro lado, mostra-se importante realçar que de tais assertivas se destaca a

constatação de que, os efeitos internos dos atos perpetrados pela Administração

Pública, atingem, tão-somente, os direitos e pretensões titulados pela Administração e

pelo administrado, não se admitindo que tais decisões possam vir a atingir interesses

ou direitos de terceiros. Permanecem, tão-somente, intocáveis para a Administração e

para o administrado destinatário da decisão, como identificado acima.

Diante do apontado, resulta manifesto que a prescrição não pode ser havida

como semelhante à preclusão, embora ambas acabem por gerar efeitos extintivos. A

preclusão, à semelhança da decadência, configura-se como mero fato de natureza

objetiva e autônoma, decorrendo, exclusivamente, do decurso initerrupto do tempo.

Contudo, ao contrário da decadência e da prescrição, a preclusão opera

independentemente do exercício, ou do não exercício de determinado direito, já que sua

finalidade primordial reside em dar garantia e seguimento ao conteúdo da

processualidade inerente à atividade administrativa, servindo, portanto, para impedir

que determinados atos venham a ser praticados em desatenção, tão-somente, ao prazo

legalmente delimitado para tanto.

De qualquer modo, o que importa destacar, no preciso dizer de MAURO

ROBERTO GOMES DE MATTOS é que:

A indeterminação e a perpetuidade de a Administração Pública rever seus atos ‘ad

eternum’ criariam verdadeiro caos para a sociedade, administrados e servidores

públicos, em razão da criação da instabilidade jurídica que seria vivida por todos.

(...)

Assim, nessa moldura, a prescrição e a preclusão funcionam também em favor da

coletividade, estabilizando situações jurídicas constituídas sob o manto da boa-fé, e

acabando com o velho dogma de que a Administração Pública pode fazer tudo o que

338

MEIRELLES, H. L. Obra citada, p. 582 a 583;

271

entender ser necessário, inclusive rever os seus atos já sepultados pelo decurso dos

anos, sob o argumento de que, por serem nulos, não geram direitos.

339

Apesar das manifestas diferenças entre os institutos da prescrição

administrativa, da decadência e da preclusão, ainda há quem não tenha percebido a

ausência de identidade entre essas formas de extinção. A exemplo disto, VITAL

MOACIR DA SILVEIRA, partindo de uma interpretação equivocada do grafado pelo art.

2º, do Decreto nº 20.910, de 06 de janeiro de 1932, conclui que: (...) a administração

possui a faculdade de invalidar seus atos no prazo de cinco anos. Não o fazendo,

preclui o direito de autotutela. Tanto para os atos anuláveis como para os atos nulos.

340

Tal compreensão mostra-se equivocada, na medida em que VITAL MOACIR

DA SILVEIRA, na esteira da idéia de que o art. 2º do Decreto nº 20.910, de 06 de

janeiro de 1932, estabelece prescrição a todo e a qualquer direito titulado pela

Administração Pública, inclusive no que se refere à possibilidade de revogação de atos

administrativos, assevera, em justificando sua compreensão, que:

Esse raciocínio lógico depreende-se do próprio texto legal, visto que o art. 2º do Dec.

20.910/32 impõe prazo prescricional de 5 (cinco) anos para o exercício de ‘todo o

direito’, sem exceção. O que leva o intérprete a concluir que pela dicção do sadio

princípio da igualdade, norma assente no ‘caput’ do art. 5º da CF, a consumação do

lapso prescricional é endereçada tanto para o ente público como também para o

administrado.

341

Ora, como exaustivamente demonstrado acima, não se há que confundir

preclusão com prescrição e, muito menos, com decadência. Portanto, no manejo

inadequado dos conceitos, tal autor acaba por confundir categorias jurídicas distintas.

Partindo de uma compreensão inadequada, dá uma interpretação não

contemplada pela possibilidade jurídica grafada pelo art. 2º do Decreto nº 20.910, de 06

de janeiro de 1932. Tal regramento normativo, em substância de sua regulação, trata da

339

MATTOS, M. R. G. Obra citada, p.15;

340

SILVEIRA, Vital Moacir da. Excertos doutrinários e jurisprudenciais sobre a

prescrição qüinqüenal para a administração declarar a nulidade de seus atos, p. 132;

341

SILVEIRA, V. M da. Idem, p. 129;

272

prescrição em relação a dívidas passivas da Administração Pública em geral,

disciplinando, pontualmente, no que se refere ao dispositivo referenciado, a prestações

relativas a pensões vencidas ou por vencerem, ao meio soldo, ao montepio civil e

militar, a quaisquer restrições ou diferenças, e a todo direito relativo a tais prestações e

não a todo e qualquer direito titulado pela Administração Pública.

Ademais, ad argumentandum tantum, caso tal interpretação fosse correta, a

identificação do instituto extintivo também se mostra equivocada em relação aos efeitos

por tal doutrinador identificados. Caso a Administração Pública, por força do dispositivo

invocado, acabasse por ter a sua faculdade de invalidar ato administrativo, posto

decorrido o prazo de cinco anos, não se estaria em presença de fenômeno preclusivo

da prerrogativa legal de autotutela, mas sim diante do fenômeno da prescrição

administrativa, independentemente dos atos serem nulos ou anuláveis, questão esta

última que, aliás, além de ser extremamente complexa, mostra-se segmentada por forte

debate doutrinário, a partir de respeitáveis posições sustentadas por ínsignes

doutrinadores.

Portanto, como demonstrado, não se há de confundir prescrição, decadência ou

preclusão, porquanto se tratam de fenômenos extintivos com sede, oportunidade e

características configuradas a partir de sólidas diferenças.

8.4. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE

Não se pode duvidar que a idéia que configura a figura jurídica da prescrição

intercorrente está marcada pelo mesmo sentido de abandono que informa às demais

formas de prescrição, em todas as esferas do ordenamento jurídico positivado. A

exemplo disto, entre tais circunstâncias, pode-se elencar os casos que envolvem

pretensões de natureza executiva, partindo-se do pressuposto, por óbvio, de que o

direito de fundo já se encontra reconhecido, não mais podendo restar questionado, a

modo de tornar possível à inviabilização de uma pretensão de conteúdo material.

Em tais circunstâncias, nos limites do exemplo aventado, é possível encontrar-

se referência a tal fenômeno até mesmo na Constituição Federal. Tal é o caso dos

273

créditos trabalhistas. Conforme delimita o art. 7º, inciso XXIX, da Carta Constitucional,

na medida em que, caso o titular de crédito de tal natureza, não promova os atos

necessários ao andamento do processo, verá restar extinto, de modo inexorável, o seu

direito de proteção à sua pretensão deduzida.

Tal compreensão, aliás, recebeu forte reforço a partir da visão estatuída por

força de interpretação oriunda do STF, nos termos da súmula nº 150, na qual resta

assentado que: prescreve a execução no mesmo prazo de prescrição da ação.

Portanto, percebe-se que tal compreensão permite recepcionar um novo sítio de origem

para o fenômeno prescricional. Lastreada a partir das fronteiras de delimitação

edificadas pelo direito material, encontra a prescrição, a partir de tal compreensão, a

possibilidade de gerar efeitos extintivos no âmbito de uma relação jurídica de natureza

processual, deslocando o eixo de matriz genética de tal fenômeno de seu lócus

originário, mantendo, contudo, a sua essencial característica de fenômeno extintivo.

Em presença de tais fatos, resulta possível, numa primeira localização do

instituto em tela, asseverar que: recebe a denominação de prescrição intercorrente o

fenômeno extintivo de ação que ocorre e é argüível no curso de um processo judicial

em tramitação. Ademais, a prescrição intercorrente tanto pode ocorrer após a citação

válida, quanto após a sentença de primeiro grau de jurisdição. Portanto, tal forma de

prescrição pode surgir em duas circunstâncias processuais distintas. Numa primeira

forma, ela é alegável no curso do processo de conhecimento, gerando, caso reste

reconhecida, decisão extintiva do processo, com julgamento de mérito. Isto poderá vir a

ocorrer porquanto não se mostra como causa absolutamente suficiente, a obstar o

curso prescricional, o mero ajuizamento da ação, exigindo-se do autor, por

conseqüência, que promova todos os atos necessários ao desenvolvimento regular do

processo, sob pena de, em assim não procedendo, ver frustrada a sua pretensão de

recebimento da tutela jurisdicional invocada, não porque não se lhe reconheça a

titularidade de eventual direito invocado, mas, tão-somente, pelo fato de sua inação em

relação aos atos processuais necessários ao andamento do processo.

Para efeito de que se melhor compreenda tal instituto, importa destacar que a

omissão geradora do evento prescricional não se dá por força de omissão específica do

274

exeqüente, ao qual se estaria a exigir uma determinada conduta positiva, a partir da

qual resultaria então gestada determinada situação de fato exigida pelo trâmite

processual. Além de tal hipótese genérica, outras circunstâncias tornam possível a

ocorrência da prescrição intercorrente. Nessa senda, por exemplo, ocorre a prescrição

intercorrente quando não são encontrados bens do devedor para penhora e o credor

deixar de movimentar, de modo injustificável, o processo por um determinado prazo,

que a doutrina aponta ser de cinco anos. Ou seja, a inação se qualifica a partir de uma

carência externa à esfera de interferência do credor, resultando o seu direito atingido,

de forma reflexa, pela prescrição intercorrente, na medida em que o exeqüente, sem

justificativa plausível, deixa de agir na movimentação do instrumental processual

instaurado.

No caso do direito público, ainda seguindo no território das pretensões

executórias, para efeito de argumento, é consabido que em relação à execução de

crédito titulado pela Administração Pública, marcada pela pretensão executória contra

particular, é pacífico o entendimento da possibilidade de restar reconhecida a

prescrição intercorrente. Contudo, já contra a Fazenda Pública, o reconhecimento e o

acolhimento da prescrição intercorrente levanta significativa polêmica. Isto porque

existem inúmeras decisões judiciais de segundo grau de jurisdição mostrando

entendimento visceralmente contrário à possibilidade da existência da prescrição

intercorrente contra a Fazenda Pública, pensamento e construção jurisprudencial que

acabou por se consolidar como se regra legal fosse.

Tal perspectiva constrói-se a partir da percepção da existência de um obstáculo

intransponível, obstáculo este que se constrói pela associação dos princípios da

indisponibilidade dos bens públicos e da supremacia do interesse público sobre o

interesse privado. Em tal visão estritamente dogmática, assentada na compreensão

inflexível dos preceitos legais que disciplinam, a um modo geral, a tutela do interesse

público, tal corrente de pensamento vê impossível falar-se de prescrição intercorrente,

na medida em que tal aceitação geraria o perigoso alargamento das possibilidades de

lesão ao erário, ante simples circunstância de natureza processual, na qual a lei não

expressa tal sentido, de forma manifesta, sendo, por conseqüência, intolerável tal

275

extinção em detrimento dos interesses da coletividade social, face aos quais é dever da

Administração Pública assumir a condição de guardiã severa.

Contudo, tal compreensão recebe posição adversa, no sentido de que, mesmo

em se tratando de interesses de natureza pública, não há como desconsiderar a inação

e o descaso, até mesmo, da Administração Pública. Tal corrente de pensamento

assenta nas razões de legitimação de tal possibilidade, fundamentada na necessidade

de estabilização e de segurança das relações jurídicas, bem como da impossibilidade

da execução durar eternamente, de modo a inviabilizar àquilo que comumente se

reconhece sob a designação de paz e harmonia social. Em tal compreensão, portanto,

nada legitima a Administração Pública omissa a beneficiar-se de seu próprio descaso.

O cidadão, portanto, não pode ficar a mercê do Estado, de um modo geral, submetido

ao constrangimento de um processo, pelo tempo que a Fazenda Pública entenda

oportuno, ou que venha a manifestar interesse no prosseguimento da demanda. A

Administração Pública há de estar submetida à lei de modo inflexível.

De este modo, los difusos o débiles vínculos legales son complementados por un

sometimiento general al sentido político de la legislación y, a través de este, a las

normas y valores constitucionales. La generalidad o imprecisión de la ley no será así

uma invitación a la arbitrariedad de la actividad administrativa o que se pretenda su

inmunidad al control. Si el legislador no es absolutamente libre em su capacidad de

decisión mal podría serlo la administración que viene habilitada por este: nunca podría

delegarse aquello de lo que no se dispone.

342

Hodiernamente, contudo, há uma forte tendência doutrinária em pretender

consolidar como melhor entendimento àquele em que o acatamento da prescrição

intercorrente deve estar sedimentado por duas circunstâncias básicas. A primeira, no

sentido de que há de restar demonstrada a desídia por parte da Administração Pública.

A segunda, como condição de complementação empírica do sentido da primeira

circunstância, de que a paralisação do feito não tenha decorrido da atuação, ou da

inação do particular. Há aqui, como se percebe, uma tentativa de construir uma

justificativa de caráter ético, associada a uma visão voluntarista do impasse criado no

342

FREIRE, Antonio Manuel Pena. La garantia em el estado constitucional de derecho,

p. 277;

276

curso da contenda, o que se mostra totalmente em desacordo com o preceituado com o

disposto pelo art. 3º do Decreto-lei n. 4.597, de 19 de agosto de 1942.

Do simples exame do texto legal em comento, percebe-se que: (...) consumar-

se-á a prescrição no curso da lide sempre que a partir do último ato ou termo da

mesma, inclusive da sentença nela proferida, embora passada em julgado, decorrer o

prazo de dois anos e meio. De tal sorte, o legislador não quis atrelar à consumação da

prescrição intercorrente, no âmbito da regulação administrativa, nenhuma outra variável

que não a do simples passar do tempo, resultando forçada a pretensão de que para tal

consumação haja a necessidade de identificar-se o modo pelo qual se comportou a

Administração Pública no curso da contenda. Por força do regramento legal, tal

concepção voluntarista é totalmente descabida. Tanto é assim que o legislador, de

modo a não deixar dúvida alguma a respeito de seu intento, determinou no art. 4º, do

mesmo Decreto-lei n. 4.597, de 19 de agosto de 1942, que: Art. 4º As disposições do

artigo anterior aplicam-se desde logo a todas as dívidas, direitos e ações a que se

referem, ainda não extintos por qualquer causa, ajuizados ou não, devendo a prescrição

ser alegada e decretada em qualquer tempo e instância, inclusive nas execuções de

sentença.

Ora, da leitura de tal dispositivo legal, percebe-se, de modo insofismável que o

legislador ratificou o reconhecimento da prescrição intercorrente como um fato

inapelável, reprimindo qualquer pensamento capaz de buscar, para efeito de aplicação

de tal regra, motivação diversa daquela que a lei estabelece de forma objetiva, qual seja

o decurso do tempo. De tal sorte, buscar na comprovação da desídia da Administração

Pública, ou na atuação omissa do particular, motivos qualificados como pressupostos

ao reconhecimento, ou não, da prescrição administrativa, em modo intercorrente,

configura racionalização inaceitável, dado que a lógica, a racionalidade e a aceitação da

prescrição intercorrente há de ser buscada do estatuto legal que a disciplina e no qual

nenhum outro fator, que não o mero decurso do tempo, resta exigido para o seu

reconhecimento.

277

Desse modo, resulta inaceitável a visão de JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO

FILHO

343

, ao assentar que:

Se, no litígio, a alegação da prescrição couber ao particular, não pode o juiz decreta-la

de ofício, visto que a omissão poderia ser tida como renúncia tácita por parte do

interessado. É o caso, por exemplo, de execuções fiscais promovidas pela Fazenda

Pública. Se o executado não suscita a prescrição em seu favor, não pode o juiz

substituir sua vontade e declará-la existente. Incidem, pois, normalmente, os arts. 166

do Código Civil, e 219, § 5º, do CPC. Caso, contrariamente, a prescrição beneficie a

Fazenda e não tenha ela sido invocada por seus Procuradores, deve entender-se

inaplicáveis aqueles dispositivos, admitindo-se que o juiz possa decidir de ofício sobre

a prescrição porque favorável à Fazenda. Aqui não há falar-se em interesse privado ou

em renúncia tácita; tratando-se de direito em favor da Fazenda, caracteriza-se como

direito indisponível e atrelado ao interesse público por ela protegido.

Inaceitável por dúplice motivo. Primeiro porque tal autor busca, em um

referencial normativo de natureza estritamente processual, identificar limites

inexistentes na regra material de natureza administrativa, ou seja criando obstáculo que

a lei de modo expresso não cria. O que é pior, presumindo estado de espírito de

renúncia, sem que estabeleça nenhum critério para que se possa identificar, de modo

unilateral, de que modo há de ter-se certeza de que o particular efetivamente queria

renunciar a seu direito Por segundo, ante a dualidade de pesos expressados pela

principiologia esgrimida pelo jurista em tela, trata de forma absolutamente desigual a

Administração Pública e o particular, no âmbito de uma relação de conteúdo meramente

econômico, asseverando agora que, em se tratando de silêncio dos Procuradores da

Administração Pública, a presunção de renúncia não há de vigorar, sob a alegação de

que se trata de interesse público e, por conseqüência, indisponível.

É consabido que a indisponibilidade do interesse público, por força da evolução

do Direito Administrativo, como também pela submissão do ordenamento jurídico aos

princípios informadores do Estado Democrático de Direito, não se mostram mais a partir

de uma face absoluta e inquestionável, na superada dicotomia entre o servo e o senhor.

A garantia da segurança jurídica há de caracterizar-se como princípio informador de

natureza superior a um presumível interesse público, sob pena de admitir-se, na senda

343

CARVALHO FILHO, J. dos S. Obra citada, p. 775 a 776;

278

de tal pensamento, que qualquer direito ou garantia individual do cidadão pode

simplesmente restar suprimida ante a singela invocação de interesse público.

É lógico que o interesse público há de restar sempre protegido. Contudo, o

particular não pode ser despojado de seu direito e agredido em seus interesses em face

de alegação tão genérica. Conforme destaca Floriano Peixoto de Azevedo Marques

Neto

344

7. Não se pode mais entender por ‘interesse público’ algo tão genérico a ponto de se

resumir ou pela negativa — como interesses não privados — ou a partir dos abstratos

interesses definidos por um Estado plenipotenciário e distante dos reais interesses no

cada vez mais complexo corpo social. Ao nosso ver , deve-se hoje enfocar o interesse

público como um elo de mediação de interesses privados dotados de legitimidade.

8. A partir dos processos de internacionalização e de fragmentação vistos acima, e de

suas conseqüências no colapso do conceito de soberania e na separação

público/privado, sucumbe o pressuposto universalizante e homogêneo da sociedade,

bem como o caráter monopolista e autoritário do Estado.

Por tais circunstâncias, não há como pretender recusar o acolhimento da

prescrição intercorrente, sob a singela alegação da presença obstativa de eventual

interesse público. Até porque importa destacar que ante a inexistência de norma

expressa, não há como negar a incidência da prescrição intercorrente em sua

aplicabilidade ao processo administrativo. Injustificado seria que tão-somente na esfera

das relações conformadas pelo Direito Público, o passar do tempo, no curso de

tramitação de uma contenda administrativa, não pudesse gerar, por força do fenômeno

prescricional, a estabilização da relação jurídica conflituosa. O princípio da segurança

jurídica há de prevalecer.

Ademais, por força de um contínuo processo gerador de maior complexidade

das relações conformadas no âmago da sociedade contemporânea, tornou-se

extremamente vital que o Estado deixasse de agarra-se a preceitos de natureza

344 MARQUES NETO, Floriano Peixoto de Azevedo. Regulação estatal e interesses

públicos, p. 148 a 149;

279

absolutizante, assumindo a postura de um mediador. Nessa senda, alerta Norberto

Bobbio

345

que:

A vida de um Estado moderno, no qual a sociedade civil é constituída por grupos

organizados cada vez mais fortes, está atravessada por conflitos grupais que se

renovam continuamente, diante dos quais o Estado, como conjunto de organismos de

decisão (parlamento e governo) e de execução (o aparato burocrático), desenvolve

uma função de mediador e de garante mais do que a de detentor do poder de império

segundo a representação clássica da soberania.

Em realidade, mais por falta de percepção da dinâmica evolutiva que permeia a

sociedade humana, gerou-se, a partir de posições marcadas por um imobilismo

injustificável, a concepção de que as esferas pública e privada são incompatíveis, não

se percebendo que, hodiernamente, ambas interpenetram-se. É, ainda, Norberto

Bobbio quem ensina, ao asseverar que:

Os dois processos, de publicização do privado e de privatização do público, não são de

fato incompatíveis, e realmente compenetram-se um no outro. O primeiro reflete o

processo de subordinação dos interesses do privado aos interesses da coletividade

representada pelo Estado que invade e engloba progressivamente a sociedade civil; o

segundo representa a revanche dos interesses privados através da formação dos

grandes grupos que se servem dos aparatos públicos para o alcance dos próprios

objetivos. O Estado pode ser corretamente representado como o lugar onde se

desenvolvem e se compõe, para novamente decompor-se e recompor-se, estes

conflitos, através do instrumento jurídico de um acordo continuamente renovado,

representação moderna da tradicional figura do contrato social.

346

Há de realçar-se que a idéia equivocada de inadmissão da prescrição

intercorrente, dá azo a uma compreensão em colisão direta com o sentido do sistema

jurídico nacional. É consabido que a regra geral, ou até mesmo o princípio angular, é a

da prescritibilidade. Tal concepção está associada, fundamentalmente, com o princípio

da segurança jurídica. De modo que, caso se pretenda ter como inviável a ocorrência

da prescrição intercorrente, até mesmo sob a ultrapassada e gasta alegação da

supremacia do interesse público — em qualquer circunstância ou condição, estar-se-á a

345

BOBBIO, Norberto. Estado, governo, sociedade: para uma teoria geral da política, p.

26;

346

BOBBIO, N. Obra citada, p. 27;

280

garantir a qualquer processo administrativo a condição de evento eterno, deixando que

a Administração Pública, a seu puro e exclusivo talante, resolva, quando a seu bel-

prazer quiser resolver, dar fim aos eventuais conflitos em que esteja figurar na condição

de parte. Por óbvio, tal pensamento não se sustenta por si só.

Por fim, importa destacar manifestação do Supremo Tribunal Federal, na esteira

de voto prolatado pelo Ministro Marco Aurélio, do qual se retira que:

(...) não se coaduna com o nosso sistema constitucional, especialmente no campo das

penas, sejam de índole criminal ou administrativo, exceto relativamente ao crime

revelado pela ação de grupos armados, civis ou militares, contra a ordem constitucional

e o Estado democrático - inciso XLIV do artigo 5° da CF/88, a inexistência de

prescrição. Inconcebível é que se entenda, interpretando os preceitos das Lei nº 8.112,

de 11 de dezembro de 1990, que, uma vez aberta a sindicância ou instaurado o

processo disciplinar, não se cogite mais, seja qual for o tempo que se leve para a

conclusão do feito, da incidência da prescrição. É sabido que dois valores se fazem

presentes: o primeiro, alusivo à Justiça, a direcionar à possibilidade de ter-se o

implemento a qualquer instante; já o segundo está ligado à segurança jurídica, à

estabilidade das relações e, portanto, à própria paz social que deve ser restabelecida

num menor espaço de tempo possível. Não é crível que se admita encerrar a ordem

jurídica verdadeira espada de Dâmocles a desabar sobre a cabeça do servidor a

qualquer momento.

347

Desse modo, portanto, nas palavras de MAURO ROBERTO GOMES DE

MATTOS, torna-se possível reconhecer que: (...) fica bem nítido que a prescrição

intercorrente é plenamente aplicável ao processo administrativo, estabilizando as

relações jurídicas no decurso do tempo, como uma forma de garantir a paz social.

348

Admitir-se compreensão em contrário, não só caracterizaria grave distonia com relação

ao ordenamento jurídico nacional, como também ausência de percepção da evolução

histórica do direito e da sociedade contemporâneas, estimulando-se a insegurança e a

desarmonia entre a Administração Pública e o particular, ou seja entre o Estado e a

sociedade.

347

Brasil. Supremo Tribunal Federal. RMS nº 23.436/DF. Relator: Min. Marco Aurélio.

Julgamento: em 24/08/1999. Órgão Julgador: Segunda Turma. Publicação: DJU de 15/10/1999.

Pág. 28. Ementário, volume 1967-01, página 35;

348

MATTOS, M. R. G. de. Obra citada, p. 61;

9. CAUSAS MODIFICATIVAS

9.1. A LEI, O LIMITE, A CERTEZA

A prescrição não se caracteriza como um fenômeno sem limites, passível de

suspensão ou de interrupção encontra na lei delimitação. Tal diretriz, além de mostrar-

se em consonância com o princípio constitucional da legalidade, ao qual a

Administração Pública está adstrita, busca, por outro lado, consolidar a certeza e a

segurança jurídicas, não permitindo que as relações jurídicas de natureza

intersubjetivas possam permanecer submetidas a alguma espécie de incerteza ou de

insegurança.

Caso assim não o fosse, mesmo reconhecendo-se a impossibilidade da

imprescritibilidade em favor da Fazenda Pública, em não havendo previsão expressa a

respeito das causas de suspensão, ou de interrupção, da prescrição, acabar-se-ia, em

razão de uma força intuitiva oriunda do sistema jurídico como um todo, pela simples

razão de acolhermos a existência de limites ao agir da Administração Pública. A

concepção que pretendesse albergar a possibilidade de um curso indefinido, acabaria

por gerar perplexidade ao administrado, como também, de certo modo, à própria

Administração Pública. Não se pode olvidar que a prescrição é: (...) instituto de ordem

pública, imposta pela necessidade da estabilidade, certeza e segurança das relações

jurídicas, (...)

349

Tal delimitação mostra-se relevante na medida em que, pelo advento da

prescrição, extingue-se a ação que, em tese, estaria a materializar uma pretensão de

garantia ao direito, sem que este último, contudo, reste também extinto. O que ocorre,

em realidade, é a perda da possibilidade de defesa do direito ofendido ou ameaçado de

ofensa. Contudo, importa que seja destacado que o direito não desaparece, apenas

torna-se, em presença de eventual espécie de agressão, inerte. Inércia que decorre de

seu reconhecimento pela lei.

349

CRETELLA JÚNIOR. J. Obra citada, p. 69;

282

Entretanto, é importante que resulte salientada a constatação problemática de

que, na prática, a prescrição extintiva, na esfera de regulação do Direito Administrativo,

em presença de direito subjetivo público do titular, corporificado tanto pelo Estado,

quanto pelo particular, perde a possibilidade de sua efetivação material, isto, tão-

somente, por causa do decurso do tempo que atinge fatalmente o direito de ação.

Outro aspecto a destacar, no que atine à regra geral da prescritibilidade, na

esfera das relações disciplinadas pelo Direito Público, às quais a Administração Pública

se encontra submetida, é a da ruptura situada na regulação constitucional, nos termos

do disciplinado pelo art. 37, § 5º, o qual disciplina que:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União,

dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de

legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao

seguinte:

(...)

§ 5º A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer

agente, servidor ou não, que causem prejuízo ao erário, ressalvadas as respectivas

ações de ressarcimento.

Como se vê, a possibilidade de prescrição, em detrimento dos interesses

situados no rol de prerrogativas da Administração Pública, encontra embaraço, tão-

somente, ao tratar-se de pretensões de ressarcimento ao erário, restando tais

interesses, ao que parece de imediato, excluídos da possibilidade de serem atingidos

pelo fenômeno prescricional.

Desse modo, eventuais causas modificativas, no que atine ao curso da

prescrição administrativa, sofrerão, apenas, a restrição grafada a título constitucional,

mantendo-se, nas demais hipóteses, eventuais limites a tal categoria jurídica

350

, desde

que submetida à previsão legal prévia.

Contudo, há de atentar-se que, enquanto a prescrição admite a possibilidade de

suspensão e de interrupção de seu curso, observando-se, entretanto, o tempo e a

350

A expressão categoria jurídica, no que se refere à prescrição administrativa, é

oriunda da percepção de tal fenômeno sob a ótica de JOSÉ CRETELLA JÚNIOR, o qual

assevera que: (...) interessa-nos firmar o princípio de que a prescrição, quer extintiva, quer

aquisitiva, é categoria jurídica, que tem como causa única determinante, o decurso do tempo,

...”. Obra citada, p. 69;

283

forma legais, a decadência ou caducidade não permitem suspensão e interrupção, uma

vez iniciado o prazo. Neste sentido, diz HELY LOPES MEIRELLES que

351

Prescrição é a perda da ação pelo transcurso do prazo para seu ajuizamento ou pelo

abandono da causa durante o processo. Não se confunde com a ‘decadência’ ou

‘caducidade’, que é o perecimento do direito pelo não exercício no prazo fixado em lei.

A prescrição admite suspensão e interrupção pelo tempo e forma legais; a decadência

ou caducidade não permite qualquer paralisação da fluência de seu prazo, uma vez

iniciado.

Portanto, ao início da busca de compreensão das causas de suspensão e de

interrupção da prescrição, enquanto causas modificativas do lapso temporal em curso,

no que atine aos seus efeitos concretos de extinção da possibilidade do exercício do

direito em-si, ou de sua proteção pela via de ação judicial, é de anotar-se que tanto as

interrupções, quanto a suspensão de seu curso, configuram circunstâncias de natureza

restrita a tal fenômeno, o que, conforme o explicitado, não se dá com relação à

decadência.

9.2. INTERRUPÇÃO DA PRESCRIÇÃO

De início, não se pode desconsiderar que se mostra fundamental que se

compreendam tais circunstâncias interruptivas, na medida em que mostram,

indubitavelmente, como singularidades diversas. Portanto, não se há de confundir

suspensão com interrupção da prescrição, já que os resultados práticos decorrentes de

tais eventos resultam significativamente diversos.

No que se refere à interrupção da prescrição administrativa, não há qualquer

circunstância imediata que possa revelar, de início, grave perplexidade, no sentido da

possibilidade jurídica de tal causa modificativa da prescrição.

Diz o Decreto nº 20. 910, de 06 de janeiro de 1932, na sua condição de estatuto

geral de regulação da prescrição administrativa, no atinente às dívidas passivas da

Administração Pública, em seus arts. 8º, 9º, e 10 que:

351

MEIRELLES, H. L. Obra citada, p. 623;

284

Art. 8º A prescrição somente poderá ser interrompida uma vez;

Art. 9º A prescrição interrompida recomeça a correr pela metade do prazo, da data do

ato que a interrompeu ou do último ato ou termo do respectivo processo;

Art. 10. O disposto nos artigos anteriores não altera as prescrições de menor prazo,

constantes das leis e regulamentos, as quais ficam subordinadas às mesmas regras.

Por seu turno, o Decreto-lei nº 4.597 de 19 de agosto de 1942, disciplina, em

seus arts. 3º e 4º, que:

Art. 3º A prescrição das dívidas, direitos e ações a que se refere o Dec. 20.910, de 06

de junho de 1932, somente pode ser interrompida uma vez, e recomeça a correr, pela

metade do prazo, da data do ato que a interrompeu, ou do último do processo para a

interromper; consumar-se-á a prescrição no curso da lide sempre que a partir do último

ato ou termo da mesma, inclusive da sentença nela proferida, embora passada em

julgado, decorrer o prazo de dois anos e meio.

Art. 4º As disposições do artigo anterior aplicam-se desde logo a todas as dívidas,

direitos e ações a que se referem, ainda não extintos por qualquer causa, ajuizados ou

não, devendo a prescrição ser alegada e decretada em qualquer tempo e instância,

inclusive nas execuções de sentença.

Como resta incontroverso, na esteira do disciplinado pelos diplomas legais

acima transcritos, é indubitável a possibilidade de que a prescrição administrativa tenha

seu curso temporal interrompido. Ademais, desde já há que se ressaltar que, na forma

do disciplinado pelo art. 3º, do Decreto-lei nº 4.597 de 19 de agosto de 1942, resta

inserido no sistema prescricional administrativo a figura da prescrição intercorrente

352

caracterizada como àquela que ocorre no curso de relação de natureza processual

litigiosa em andamento, ou até mesmo após o trânsito em julgado de decisão que visou

por fim a conflito.

Nesse último caso, ante a força de uma decisão judicial de natureza definitiva,

consolida-se muito mais do que o fenômeno prescricional, mas circunstância muito

próxima da decadência. Entretanto, de tal dicotomia, há de alertar-se para a

352

É de destacar-se que tal referência legislativa apenas reforça a existência de instituto

prescricional situado no âmbito de uma relação jurídica de direito processual civil. Não

possibilita, portanto, visualizar-se, por tal regra jurídica, a figura de uma prescrição

administrativa estrita, ou seja, marcada por um conteúdo de natureza puramente material,

embora submetida aos contornos do Direito Público;

285

necessidade de uma reflexão mais particularizada em razão de tal evento. Tal reflexão

resulta necessária ante a circunstância do não reconhecimento da existência de uma

coisa julgada puramente administrativa, nos termos ou conforme o modelo que restou

teoricamente consolidado no âmbito do Direito Processual. Portanto, a compreensão do

fenômeno sob a ótica de uma possível decadência, está diretamente ligada à

pressuposição da necessidade de uma decisão judicial, sob a ótica de uma

compreensão de natureza puramente doutrinária, nos limites das perquirições

procedidas em presença e nos contornos do Direito Administrativo brasileiro, o que, por

óbvio, não ocorre na espécie.

O efeito primordial de tal pré-compreensão, no caso de uma decisão

administrativa, mormente por tratar-se de uma solução estritamente vinculativa ao

âmbito puramente administrativo, é o de que tais decisões poderão restar sempre

reexaminadas pelo Poder Judiciário, circunstância essa que permite afirmar-se da

impossibilidade do cognominado fenômeno decadencial situado na esfera puramente

administrativa. Tal visualização mostra-se necessária, na medida em que as regras que

integram o ordenamento administrativo brasileiro podem gerar uma má compreensão

da estrutura sistemática conformada pelo direito positivo, em sua totalidade. Como

exemplo de tal circunstância podemos referir o regrado pelo art. 54 da Lei nº 9.784, de

29 de janeiro de 1999, a qual regula o processo administrativo no âmbito da

Administração Pública Federal. Diz tal dispositivo que:

Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorrem

efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que

foram praticados, salvo comprovada má-fé.

§ 1º No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da

percepção do primeiro pagamento.

§ 2º Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade

administrativa que importe impugnação à validade do ato.

Da singela leitura de tal dispositivo, verifica-se que a pretensa decadência, ao

contrário do instituto da decadência conforme o modelo integrado ao ordenamento

jurídico nacional, mostra-se submisso a exigências incompatíveis com a sua vocação

286

de instituto voltado à extinção do direito, nos termos como a decadência, estrito senso,

assim o produz. Basta que reste comprovada a existência de má-fé para que seus

efeitos já não se produzam. Ademais, tal comprovação poder-se-á dar tanto na esfera

administrativa, quanto na esfera judicial, de modo que, em se comprovando tal vício, a

inusitada decadência perde seu vigor e seus efeitos. Em realidade, portanto, não se

trata de decadência estrito senso, mas sim de uma redesignação do fenômeno

prescricional. Tanto é assim que o que resulta obstado está associado a efeitos

favoráveis e não à substância do direito em si. Por fim, há de realçar-se que o pretenso

direito de anular assume feições extensas, podendo ser concebido, tudo por força da

descrição normativa estatuída pelo dispositivo nominado, até mesmo a de mera

impugnação à validade do ato, o que fragmenta à própria idéia de decadência em-si.

Por outro lado, dado que a lei explicita a natureza e as feições do exercício do

direito de anular, descrevendo-o como qualquer medida que importe impugnação à

validade do ato, não só por força do sumulado pelo STF, mas primordialmente em

razão do princípio constitucional da inafastabilidade do controle judiciário, nos termos

do grafado pelo art. 5º, inciso XXXV, da CF, a referida decadência poderá restar

reexaminada e afastada, com sua pretensão extintiva resultando totalmente

desconsiderada.

Ora, diante de tais circunstâncias, que decadência é esta que, ante

comprovação de má-fé, ou, tão-somente por força de reexame do ato por parte do

Poder Judiciário, resulta liminarmente desconsiderada? Por óbvio decadência não é.

Tanto é assim que, no caso de agressão ao interesse público, ou por violação ao

princípio da legalidade, qualquer ato administrativo pode restar, por força de decisão

judicial, eliminado do mundo jurídico, circunstância essa que, por si só, demonstra a

impropriedade da terminologia apontada. Isso porque o direito à anulação não decorre

de uma vontade absoluta, identificada por um conteúdo potestativo, conforme se

caracterizam os direitos submetidos ao fenômeno extintivo da decadência, mas sim de

fenômeno prescricional, já que não há, por exemplo, possibilidade de reconhecer-se,

em nenhuma circunstância, a possibilidade de que o direito do Estado possa a vir

suprimido em seu exercício.

287

Em realidade, tal efeito, muito semelhante ao da decadência, mostra-se

diferenciado daquela, na razão em que o lapso prescricional se mantém adstrito a prazo

com início a contar da decisão judicial, tomado em conta o momento em que nasce o

direito de ação para eventual prejudicado. Portanto, mostra-se incontroverso que, em

realidade, os efeitos decorrem de evento oriundo de uma relação jurídica processual e

não de direito material estrito, afastando-se, portanto, do modelo institucionalizado e

recepcionado tanto pela doutrina, quanto pela jurisprudência, sob o nomem juris de

decadência.

Tal perspectiva, aliás, embora a partir de argumentação semelhante à acima

referida, é destacada por ARNOLD WALD

353

, o qual refere que:

4. A leitura dos textos transcritos linhas atrás esclarece, sobejamente, que se trata de

prazo prescricional. Não somente os textos legais se referem expressa e

explicitamente à ‘prescrição’, como ainda admitem a possibilidade de interrupção e

suspensão de prazos, o que caracteriza a existência de prazo prescricional em

oposição à decadência e aos termos extintivos, que não se suspendem, nem se

interrompem.

5. A doutrina também reconhece que os prazos de decadência são aqueles em que a

parte pode praticar ou deixar de praticar um ato, enquanto, ao contrário, na hipótese de

lesão de direito, o prazo é sempre de prescrição.

Concluímos, pois, atendendo tanto à letra da lei e às palavras por ela empregadas,

como à sua interpretação sistemática, que o ‘prazo para intentar a ação contra a União

Federal é de prescrição e não de decadência’.

Mormente, face ao grafado pelo art. 3º, do Decreto-lei nº 4.597, de 19 de agosto

de 1942, surgiu dúvida a respeito da correta interpretação de tal dispositivo, na medida

em que, por interpretação de natureza linear e restrita, poderia o administrado restar

injustificadamente beneficiado, caso a interrupção da prescrição viesse a ocorrer em

período anterior à metade do decurso do prazo de cinco anos.

Em razão de tal circunstância, o Supremo Tribunal Federal editou a súmula nº 383, cujo

verbete disciplina que:

353

ARNOLD WALD. Prescrição contra as pessoas jurídicas de direito público, p. 543 a

544;

288

Súmula 383. A prescrição em favor da Fazenda Pública recomeça a correr, por dois

anos e meio, a partir do ato interruptivo, mas não fica reduzida aquém de cinco anos,

embora o titular do direito a interrompa durante a primeira metade do prazo.

Tal concepção originou-se de precedentes do STF, os quais, em razão de

reiterado entendimento, visualizaram, por outro lado, a possibilidade de benefício

ilegítimo à Fazenda Pública, com manifesto prejuízo ao administrado. Nesse sentido,

restou decidido nos autos do Recurso Extraordinário nº 45.030, em julgamento de

embargos

354

, em voto de lavra do Min. HENRIQUE D’ÁVILA que:

O acréscimo de dois anos e meio à prescrição qüinqüenal, constitui uma ampliação,

em benefício da parte.

Conseqüentemente, não se me afigura lícito interpretar a franquia de modo a restringir

ou encurtar o próprio prazo primitivo de cinco anos.

Depois de promovida a ação, se a parte permitir sua estagnação em Juízo por mais de

dois anos e meio, operar-se-á, sem dúvida alguma, a prescrição intercorrente.

Mas, se não a tiver promovido; e inadvertidamente, antes do decurso da metade do

qüinqüênio, haja interrompido a prescrição pelos meios regulares, seria injusto e incivil

reconhece-la antes de decorridos os cinco anos.

Tal tese jurisprudencial nada mais fez que repetir entendimento anterior,

quando do julgamento do Recurso Extraordinário nº 43.346, tendo o Min. Luiz Gallotti,

entre outros argumentos, assentado que:

Há que distinguir. Ao estabelecer que a prescrição, além de só se interromper uma

vez, recomeça, quando interrompida, pela metade do prazo, o legislador teve em

mente a interrupção pelo protesto, que habitualmente se faz quase ao completar-se o

qüinqüênio, de modo a dever a ação ajuizar-se, no máximo dentre o de sete anos e

meio, a contar do ato que lhe deu origem.

Mas não poderia o legislador ter pretendido que quem protestou logo após o ato

ficasse, quanto ao prazo prescricional, em situação pior do que quem se conservou

inerte e até quase o fim do qüinqüênio.

354

RE. nº 45.030. São Paulo. Embargos ao Recurso Extraordinário. Relator: Min.

Henrique D’Ávila. Julgamento em 03.08.1962. STF. Tribunal Pleno. Publicado em 16.11.1962 no

DJU, p. 3441. RTJ 24-1/160;

289

Faze-lo seria desatender ao próprio fundamento filosófico da prescrição, que constitui

uma sanção contra a inpercia do credor, a bem da paz social.

A inércia mais prolongada corresponderia melhor tratamento, o que é ilógico.

A interpretação razoável há de ser esta: o prazo da prescrição é de cinco anos, dentro

no qual pode ser iniciada a ação contra a Fazenda Pública. Se o credor protesta na

primeira metade do período, não se pode atribuir ao protesto o efeito de encurtar

aquele prazo, que prevalecerá, não obstante terminar antes dele o de dois anos e

meio, contado da data do protesto. Se este se faz na segunda metade do qüinqüênio, a

prescrição se consumará dois anos e meio após o protesto, pois já não haverá o risco

de que a medida acauteladora produza ilógicamente o efeito de reduzir o prazo da

prescrição.

355

Ora, como restou explicitado, a interrupção da prescrição, em detrimento dos

interesses da Administração Pública recebeu tratamento diferenciado do atribuído ao

administrado. O modelo construído a partir do grafado pelo Decreto-lei n° 4.597/42, em

seu art. 3°, só permite a ocorrência interruptiva do fenômeno prescricional por uma vez,

resultando possível seu recomeço pela metade do prazo, tomando em conta, como

lapso de referência a tal reinício, a data do ato que a interrompeu. Ademais, na forma

dos ditames legais retro-referidos, a prescrição restará consumada no curso da

tramitação processual, a partir do último ato ou termo do processo, não excluída a data

da sentença prolatada, mesmo que tenha transitado em julgado, desde que decorrido o

prazo de dois anos e meio, a contar do evento interruptivo, mas sempre preservando o

prazo-base de cinco anos.

Tal circunstância revelou-se questionável, dado que em se tratando de

interrupção do prazo prescricional de ações aforadas pelo particular, face à

Administração Pública, a doutrina e a jurisprudência firmaram entendimento de que,

nesses casos, o prazo interruptivo há de tomar em conta o regramento legal estatuído

pelo Código Civil. A questionabilidade de tal entendimento não se dá no que se refere à

355

No mesmo feito, asseverou o Min. Vítor Nunes que: (...) No tocante à primeira tese

discutida nestes autos, estou de acordo com o sr. Ministro Relator e, consequentemente, com o

acórdão recorrido: o protesto interruptivo da prescrição qüinqüenal não pode encurtar o prazo

originário de cinco anos, porque isto seria contra a índole da medida processual, acautelatória

de direitos, e contra a intenção da parte. [...] Não tem, porém, o efeito de aumentar aquele

prazo, em qualquer caso, para sete anos e meio. O termo do prazo suplementar de dois anos e

meio, resultante da interrupção, deve ser observado, desde que recaia além dos cinco anos

originários, ainda que apenas alguns dias depois;

290

circunstância da possibilidade restrita a tão-somente uma interrupção, mas sim ante ao

fato de que a lei civil não refere que o recomeço do prazo prescricional dever-se-á dar

pela metade do prazo inicialmente previsto, conforme se recolhe do disciplinado pelos

arts. 202 a 204 do estatuto civil. Desse modo, caracteriza-se pela diversidade de

prerrogativas asseguradas à Administração Pública e ao administrado,

respectivamente, tratamentos diferenciados, o que, de início, mostra-se injustificável.

Surge aqui, portanto, a necessidade gritante de construir-se um modelo de natureza

puramente administrativista, abandonando-se, de vez, a doutrina civilista.

De outra banda, ainda no que atine à possibilidade de interrupção do lapso

prescricional, em favor da Fazenda Pública, perspectiva interessante resta aventada por

JOÃO LEITÃO DE ABREU. Tal doutrinador visualiza, na possibilidade restrita da

interrupção dar-se por uma só vez, com devolução do prazo por metade, a construção

de um sentido marcado por um conteúdo de sentido preclusivo.Desse modo, para que

não se gere uma incoerência sistêmica, a qual tal autor categoriza como inconsistência,

identifica a necessidade de que, em havendo interrupção da prescrição administrativa, o

demais prazo deverá ser dado de modo a integrar o prazo pleno de cinco anos. LEITÃO

DE ABREU destaca a circunstância interruptiva como um problema a ser solvido pela

preservação, no seu todo, do prazo de cinco anos. Nesse sentido, diz LEITÃO DE

ABREU

356

que:

Problema interessante é o que tem suscitado no tocante à prescrição quinqüenária,

quando interrompida esta antes do transcurso de dois anos e meio. Indaga-se se, em

tal hipótese, o prazo novo será, ainda, o mesmo, isto é, de dois anos e meio. A

resposta afirmativa acarretaria a incongruência de se ter por encurtado o prazo de

cinco anos precisamente para os que mais vigilantes se hajam mostrado na defesa de

seu direito ou pretensão, como se daria quanto aos que interrompessem a prescrição

logo no primeiro ano. Poderia consumar-se, a respeito destes, a prescrição pouco após

o decurso de dois anos e meio a contar do ato ou fato de que tivesse resultado a

ofensa ao direito ou pretensão, quando, se não tivessem interrompido a prescrição,

esta só se consumaria ao cabo de cinco anos. Para que se não ocorra, pois, nessa

inconsistência, mister é que se empreste acolhida ao princípio de que, em tais casos, o

prazo prescricional se devolve pelo tempo que faltar para a integração do qüinqüênio.

Poderia parecer ‘prima facie’, que essa inteligência do texto legal briga com os

princípios que informam a prescrição. O certo é porém, que a chamada prescrição

quinqüenária, tal como se acha desenhada no Decreto nº 20.910, é instituto em que se

356

ABREU, J. L. de. Obra citada, p. 53;

291

não guardam, na sua pureza, os elementos que são que são característicos da

prescrição, tais como a interrupção indefinida e a devolução do prazo por inteiro. A

prescrição quinqüenária, com só admitir uma interrupção e com o devolver do prazo

por metade, está, contudo, a meio caminho entre a figura da prescrição e do prazo

preclusivo ou preclusão. Com fundamento nas notas preclusivas do instituto é que se

reputa aceitável a solução que ao problema se tem oferecido, quando a interrupção se

registre antes do transcurso dos dois anos e meio a contar da ofensa do direito.

É da leitura do determinado pela Lei Federal nº 9.873, de 23 de novembro de

1999, na qual resta estabelecido o prazo prescricional relativo ao exercício de ações

punitivas por parte da Administração Pública Federal, direta ou indireta, que resulta

possível compreender o móvel teleológico que vem diferenciando o conceito material de

prescrição, oriundo do direito privado, do escopo finalístico da prescrição situada nos

limites e para os efeitos do Direito Administrativo.

Examinando-se às causas interruptivas da prescrição, em tal estatuto legal

referenciado (art. 2º), verifica-se que, em tal senda, não só as formas de interrupção,

mas o próprio instituto em si assumiu as feições de um mecanismo de natureza

meramente processual. Já, no caso da suspensão da prescrição (art. 3º), a prescrição

administrativa assume as feições de um pressuposto de ajuste entre a Administração

Pública e o particular, relativizando o interesse público, como também assumindo uma

forma de garantia indireta do cumprimento do ajustado.

À evidência, portanto, resta evidenciado que, por força de uma nova ideologia,

a prescrição administrativa, a cada momento, distancia-se do fenômeno extintivo

marcado por força características extintivas, assumindo a condição de pressuposto

passível de afastamento por força da manifestação da vontade das partes. Ou seja,

àquilo que deveria, a princípio, estar indelevelmente marcado pelo espírito público,

assume, cada vez mais, coloração de feições privadas.

9.3. ÂMBITO ADMINISTRATIVO

Como visto até aqui, em geral, o tratamento legal do fenômeno da interrupção

da prescrição, dá-se sempre a partir de sua localização no âmbito de um processo,

deslocando tal evento da possibilidade de que possa ser questionada tal interrupção a

292

partir da idéia de uma prescrição puramente administrativa, no que atine às

conformações de natureza estritamente material, ou seja, na esfera limitada dos

deveres e das obrigações regulados pelo Direito Administrativo.

Entretanto, nada impede, resultando até razoável, que se vislumbre, também, a

partir de reflexões associadas à idéia genérica de interrupção da prescrição, a

possibilidade de existência de uma prescrição puramente administrativa, a qual, por seu

turno, em princípio, também haveria de reconhecer como possível a sua interrupção,

porquanto em sua essência em nada proíbe tal circunstância.

Num sítio propício a tal concepção, SÍDIO ROSA DE MESQUITA JÚNIOR

357

procedendo à análise da Lei nº 8.884/94, com redação que lhe foi dada pela Medida

Provisória nº 1.708/98, tendo esta última sido convertida, posteriormente, na Lei nº

9.873/99, construíu um entendimento de que é da instauração do processo

administrativo que ocorre a interrupção da prescrição. De tal sorte, assevera, em

referindo-se ao grafado pelo inciso II, do art. 2º, da Lei nº 9.873, de 23 de novembro de

1999, que:

As causas suspensivas e interruptivas da prescrição devem estar expressas em lei. O

preceito do inciso II é muito vago, gerando certa insegurança jurídica, mormente

porque pode criar em favor da Administração Pública o entendimento de que é

admissível a imprescritibilidade. Estando a prescrição sujeita a inúmeras causas

interruptivas, ou seja, podendo ser interrompida a “cada ato inequívoco de apuração

dos fatos”, poderá o prazo estender-se indefinidamente, por meio de diligências vazias

de objetivos, sem escopo prático significativo. Assim, melhor seria a determinação

exata de quais são os atos administrativos que interrompem o prazo da prescrição. Por

tais razões, entendemos que a instauração do processo administrativo é quem vai

gerar a interrupção do prazo, mas para a sua convalidação é necessária a notificação

do indiciado ou acusado.

Já no atinente ao inciso I, do art. 2º, da Lei nº 9.873, de 23 de novembro de

1999, refere que:

O preceito do art. 2o, inciso I, tem a grande vantagem de esclarecer a dúvida outrora

reinante sobre o momento da interrupção. Hoje, a conclusão que se impõe é a de que

somente a instauração do processo administrativo é quem interrompe a prescrição.

Esse entendimento, outrora manifestado,13 está melhor solidificado, em face da

357

MESQUITA JÚNIOR, S. R. de. Obra citada, p. 6;

293

previsão legal, pois na averiguação preliminar não existirá nenhuma notificação

semelhante à citação.

358

Como visto, portanto, não seria de todo inusitado pretender-se identificar e

compreender o fenômeno da interrupção da prescrição, a partir do reconhecimento da

existência de uma prescrição estritamente administrativa. Para o exame de tal

perspectiva, realçamos que outro espaço de regulação onde se percebe a presença do

fenômeno prescricional interrompido, numa esfera puramente administrativa, é

encontrado, geralmente, nos estatutos de regime jurídico dos servidores públicos.

Para efeito de análise de tal fenômeno e em tal sede, limitar-nos-emos ao

disciplinado pela Lei Federal nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990

359

. Tal escolha,

desde já se alerta, dá-se em razão de tratar-se de texto legal cuja vigência torna

incontroversa a existência do fenômeno interruptivo da prescrição administrativa em-si.

Tal fenômeno está previsto de forma expressa pela regra mencionada. Portanto, de tal

estatuto resulta ser inconteste a possibilidade jurídica da interrupção e da suspensão do

prazo prescricional, porquanto decorrente de lei

360

Diz o art. 142, em seus parágrafos 3º e 4º, da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro

de 1990, que:

Art. 142. A ação disciplinar prescreverá:

(...)

§ 3º. A abertura de sindicância ou a instauração de processo disciplinar interrompe a

prescrição, até decisão final proferida por autoridade competente.

§ 4º. Interrompido o curso da prescrição, o prazo começará a correr a partir do dia em

que cessar a interrupção.

358

MESQUITA JÚNIOR, S. R. de. Obra citada, p. 11;

359

A Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, dispõe sobre o regime jurídico dos

servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais;

360

Não se pretende aqui, dado que avançaríamos além dos limites a que se destina a

presente investigação, tratar da divergência terminológica na denominação dos tipos de

procedimentos disciplinares conformados em cada estatuto, e da linguagem adotada por cada

legislação. Nesse sentido, Odete Medauar, em tratando da interrupção da prescrição alerta para

que: Ressalte-se, em primeiro lugar, a diversidade terminológica, no tocante à denominação dos

tipos de procedimento disciplinar, existentes na legislação específica. In: Obra citada, p. 86. O

que não implica, contudo, por tal circunstância, a possibilidade de negarmos a existência da

interrupção;

294

Ora, da singela leitura da lei, verifica-se não só a existência de uma prescrição

de contornos puramente administrativos, como também da possibilidade de sua

interrupção. Diz-se de uma prescrição de feições puramente administrativas no sentido

de que, ao reverso de outras circunstâncias, não há referência alguma, ou vinculação

necessária, ao fenômeno prescricional encontrado no bojo de uma ação judicial.

Contudo, como visto acima, há como pressuposto necessário a presença indispensável

de um procedimento em curso, cujo final a lei não refere, conduzindo, de início, o

intérprete à aceitação de uma possível imprescritibilidade, o que, à evidência, colide, de

forma inaceitável, como princípio geral da prescritibilidade.

Ademais, é de anotar-se que, por força de tal regra, a Administração Pública, ao

contrário do grafado pelo Decreto-lei nº 4.597 de 19 de agosto de 1942, em seus arts.

3º e 4º, não estabelece redução alguma ao prazo por força de reinício do prazo

prescricional, como também nada é dito a respeito de que tal interrupção possa ser

efetivada, tão-somente, por uma vez. Tais circunstâncias, ao início, podem parecer

configurar, tão-somente, singela peculiariedade. Contudo, em meditando-se a seu

respeito, resulta possível identificar-lhes como características próprias de um fenômeno

que se esforça por assumir feições de uma identidade própria. Há aqui, de forma

subliminar, um início de ruptura em relação ao modelo consagrado.

Diante de tais assertivas, não há como recusar que resulta demonstrado, mais

uma vez, a existência de uma prescrição administrativa marcada por contornos

totalmente autônomos em relação à legislação privada. De tal sorte, não mais se

justifica, a título de condição necessária, a sua adoção como modelo de elucidação de

circunstâncias controversas, surgidas no âmbito do Direito Administrativo. Ao que tudo

indica, passa a despontar um equívoco a ser eliminado.

Tal perspectiva, portanto, deve restar acolhida. No mínimo porque se percebe

que a forma como que o fenômeno prescricional é tratado, nos diversos sítios em que

se configuram relações jurídicas em que atua a Administração Pública, configuram-se

sentidos e tratamentos marcados por uma ausência de identidade. Ora, em presença

de um ordenamento jurídico informado por preceitos gestados no seio de Estado

295

Democrático de Direito, resulta inaceitável, senão profundamente injusto que ainda se

insista num pensamento marcado por uma uniformidade totalizadora. A diversidade

retratada por uma prescrição administrativa não retrata a subversão do sistema, mas

sim a quebra de um pensamento acomodado e sem compromisso com os paradigmas

do Direito Público. Entretanto, há de reconhecer-se a necessidade de uma

sistematização de todas essas variáveis, a partir de razões que possam ser

confrontadas, na mesma senda de pretensões de validade estatuídas com atenção aos

paradigmas do Estado Democrático de Direito.

9.4. SUSPENSÃO DA PRESCRIÇÃO

Face a face com a idéia de suspensão da prescrição, de imediato, percebe-se

que a vocação associada a uma condição de causa interruptiva é o seu caráter

marcante. Não se pode, contudo, confundirem-se tais causas modificativas do

fenômeno prescricional. Nada impede, entretanto, ao vislumbrarmos na suspensão,

como seu ponto de referência marcante, o reconhecimento de sua característica

estrutural de meio de interrupção. Contudo, não há porque confundi-la com o fenômeno

da interrupção em si. Ontologicamente a suspensão interrompe. Contudo, faticamente,

a suspensão não interrompe, mas sim suspende. Tal dicotomia apontada pode parecer

de uma obviedade instransponível. Contudo, tal obviedade só se mostra redundante a

partir de uma ótica de natureza descritiva. Basta que se visualize a suspensão da

prescrição com olhos marcados por uma intuição de natureza racional, de imediato

emergem questões indagando a respeito de um inquestionável relativismo subjascente

a tal normatização.

A caracterização da suspensão da prescrição administrativa há de ser

visualizada, portanto, a partir da estrutura formal das questões que ela permite elucidar,

só se esclarecendo, portanto, a partir de sua função prática, de seu propósito e de seus

motivos. Portanto, embora fundamentalmente não possamos desconhecer que a

suspensão da prescrição, na sua existência transcendente, interrompe o lapso temporal

delimitado pela lei, mostra-se necessário, nos estritos termos de uma ratio cognoscendi

296

do próprio fenômeno suspensivo, que sendo o transcurso do tempo a feição primordial

do fenômeno prescritivo, a suspensão passa também a apresentar-se como uma causa

modificativa da prescrição em si. Este, portanto, há de ser a sua primeira referência à

elucidação de seu sentido específico.

A suspensão, a exemplo da interrupção, há também, de modo inafastável, de

decorrer da lei. A lei deve, não só estatuir a sua possibilidade jurídica, como também

disciplinar a sua forma e o seu modo. Neste sentido, disciplina o Decreto nº 20.910/32,

em seu art. 4º, que: (...) a entrada do requerimento a suspende até a decisão final; não

importa se a dívida é liqüída ou não. Para efeito da compreensão mais adequada do

modo de interpretar tal evento, são significativas as manifestações grafadas nos

recursos extraordinários nº 69.571, e nº 101.212

361

. Explicitando a adequada

interpretação do dispositivo legal retrocitado, o eminente Ministro Carlos Madeira,

referiu, na situação fática descrita no aresto mencionado, que:

Vê-se, assim, que seis anos depois da autora haver se dirigido ao Governador, foi

respondido que não constava existir qualquer ação de indenização. Vale dizer, o

Estado só pagaria quem o acionasse judicialmente. E deixou fluir o prazo prescricional

para responder à reclamação da autora. Claro que, nos termos do art. 4º do D.

20.910/32, não ocorreu a prescrição durante a demora, no reconhecimento ou no

pagamento da dívida. Sendo clara a responsabilidade do Estado, tanto que

reconhecida de público pelo Governador, não se há de argüir que a dívida não era

liqüída.

Tendo sido a ação proposta em 30 de novembro de 1977, um mês depois do

recebimento da carta pela recorrida, o prazo qüinqüenal da prescrição só começara a

fluir a partir da resposta do Secretário de Governo do Estado.

361

RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAÇÃO. A Ação de reparação do dano causado

por obra pública prescreve em cinco anos (Art. 178, § 10, nº.VI do Código Civil). Entretanto, se a

reparação foi reclamada à autoridade administrativa e só seis anos depois foi indeferida, o prazo

prescricional começa fluir a partir dessa data, a teor do disposto no artigo 4º do Decreto 20910, de 1932.

Recurso conhecido e improvido. RE 101212 / RJ – Rio de Janeiro. Recurso Extraordinário. Relator: Min.

CARLOS MADEIRA. Julgamento: 01/04/1986. Órgão Julgador: Segunda Turma. Publicação: DJU de 09-

05-86, pág. 07628. Ementário, volume nº 01418-02, pág. 00323. Site do STF; No mesmo sentido: Ato

Administrativo. Ação para anulá-lo. Prescrição. Reclamação Administrativa. Efeitos. II. A reclamação

administrativa cabe para todos os direitos a que se refere o Art. 1 do Decreto n. 20910/1932. Seu

tempestivo ingresso faz suspender o fluxo do prazo prescricional. III. Exegese dos Arts. 1, 4 e parágrafo

6, do Decreto n. 20910/1932. Precedentes. Recurso conhecido e provido. RE 69571 / SP – São Paulo.

Recurso Extraordinário. Relator: Min. Thompson Flores. Julgamento: 23/10/1970. Órgão Julgador:

Segunda Turma. RTJ, vol 55, pág. 725;

297

Analisando-se às razões transcritas, verifica-se, por primeiro em um nível

meramente factual, que o requerimento, na decisão cognominado como reclamação, é

fator de suspensão do curso prescricional, até a manifestação da Administração Pública

a respeito daquilo que foi requerido. Por segundo, não há necessidade alguma que se

tenha aforado ação judicial para o efeito de postular direito face à Administração

Pública, desde que presente a responsabilidade do Estado. Ante tal perspectiva,

resultam manifestas três conclusões. A primeira, no sentido de que há um curso

prescricional situado, exclusivamente, na órbita administrativa. Segundo, que tal curso

pode restar suspenso no mesmo âmbito, qual seja, na esfera puramente administrativa.

Terceiro, se há um curso de prescrição em andamento, já que só se suspende àquilo

que existe e que está a transcorrer, resulta viável visualizarmos a existência de uma

prescrição administrativa de feições materiais e concretas e a possibilidade jurídica da

suspensão do seu curso, sem que para isso tenha que ser instaurada sede

procedimentalizada.

Como se vê, não há obstáculo algum para que se reconheça, não só o

fenômeno da prescrição administrativa, em sua existência autônoma, como também a

possibilidade da suspensão de seu curso, também, no mesmo espaço puramente

administrativo. Entretanto, nem sempre foi assim. JOÃO LEITÃO DE ABREU

362

realça

que:

Debates acesos sempre se feriram a respeito dos meios de se interromper a

prescrição. Concentrou-se a polêmica, invariavelmente, em torno do efeito da

reclamação administrativa, a fim de se apurar se era interruptiva ou se apenas

suspensiva do prazo prescricional. Sob o regime do Decreto nº 857 prevaleceu à

opinião que dava à reclamatória eficácia interruptiva.

(...)

Diante da fórmula ambígua que ai se utiliza para determinar-se a eficácia da

reclamatória administrativa e da assertiva corrente em doutrina, de que a suspensão

ex tunc corresponde à interrupção, é de convir-se em que havia lugar para a exegese

segundo a qual a reclamação administrativa constituía meio de interromper a

prescrição. Com o advento do Código Civil reacendeu-se, porém, a querela em torno

do problema. A prescrição, ainda a tocante à matéria administrativa, fez-se, por obra

da codificação, tema de direito civil. As formas estatuídas, pois, no direito civil, como

capazes de operar a interrupção da prescrição, deviam, pois, em boa hermenêutica,

ter-se como as sós idôneas para operar esse efeito. Cumpria se repelisse a

362

ABREU, J. L. de. Obra citada, p. 53 a-54;

298

reclamação administrativa como meio de interromper a prescrição, por isso que não

contemplado esse procedimento, peculiar no âmbito da administração, entre as causas

que o Código dá como instrumento de interrupção do prazo prescricional.

(...)

Com a promulgação, porém, do Decreto nº 20.910 ganhou terreno, conquanto em meio

a vacilações, o princípio de que a reclamação administrativa apenas suspende o curso

prescricional. A tornar esse princípio irrecusável concorrem, de maneira categórica, os

termos inequívocos dos arts. 4º e 5º desse ato legislativo.

O só efeito da reclamação administrativa, quanto à prescrição das dívidas passivas do

Estado e de qualquer direito ou ação pessoal contra ele é, pois, o de suspender o

curso da prescrição, ficando-lhe a interrupção na dependência da utilização pelo credor

ou titular da pretensão, direito ou ação de um dos meios que, pela lei civil, operam

esse efeito. Importa, ainda, se observe que a suspensão da prescrição, por via da

reclamatória administrativa, somente ocorrerá quando esta se apresente ou produza

dentro do prazo estatuído para a sua formalização. A reclamatória que se deduzir, pois,

fora do prazo, ainda que não prescrita a pretensão ou ação, não obstará, destarte, o

curso do prazo da prescrição de direito material.

Da análise da manifestação de JOÃO LEITÃO DE ABREU retira-se, além da

certeza da possibilidade da suspensão da prescrição administrativa, em meio e sob a

tramitação de um procedimento de natureza administrativa, a origem de um

pensamento dependente aos ditames do Direito Civil, que, lamentavelmente, até os

dias de hoje, ainda insiste na pretensão de traçar diretrizes para o Direito

Administrativo.

Como realçado por tal doutrinador, o Código Civil e a sua interpretação, numa

perspectiva marcada pelo pensamento da época, arvorou-se em paradigma para a

interpretação da prescrição administrativa. Tal postura, além de inadequada, retratava

injustificável amnésia com relação à legislação anterior que bem disciplinava tal instituto

do Direito Administrativo. A exemplo é de destacar-se o Decreto nº 857, de 12 de

novembro de 1851, o qual, ao explicar o art. 20 da Lei de 30 de Novembro de 1841,

assumia a condição de regramento geral da prescrição administrativa. Portanto, da

análise, não só do estatuto civil referenciado, como também da legislação especial que

ao depois passou a regrar a prescrição administrativa, verifica-se a ocorrência de

evidente retrocesso, o que, a nosso sentir deu-se em razão do excessivo

conservadorismo dos juristas da época, no sentido de manterem-se amarrados aos

paradigmas do Direito Civil, como uma reminiscência da visão romana de Direito.

299

Contudo, o fenômeno da suspensão da prescrição, nos limites da legislação

que o disciplina, recebeu outras contribuições de vocação regulatória. Entre essas

pode-se destacar a grafada pela Lei Federal nº 9.873, de 23 de novembro de 1999, a

qual estatuí acréscimo pontual de conteúdo significativo, nos termos de seu artigo 3º

363

Nesse sentido, SÍDIO ROSA DE MESQUITA JÚNIOR

364

destaca que: A prescrição não

pode correr enquanto o órgão competente estiver impossibilitado de atuar. Pôr essa

razão, a lei prevê causas impeditivas (suspensivas) da prescrição, a saber, por

exemplo, o compromisso de cessação e compromisso de desempenho.

É no Decreto nº 20.910, de 06 de janeiro de 1932, em seu art. 4º, que o instituto

da suspensão recebe regramento havido por geral, embora tal estatuto só se refira às

dívidas passivas e a qualquer direito ou ação contra a Fazenda Pública, remanescendo,

portanto, outros conflitos delimitados em contornos de relações jurídicas diversas das

acima explicitadas.

De tal sorte, o que ao início da regulação do fenômeno suspensivo do prazo

prescricional, na esfera restrita do Direito Administrativo, mostrava-se controverso,

assumiu, hodiernamente, não só a condição de fenômeno corriqueiro, como também

prestou-se a informar tal evento através de regulações específicas, ao que, em tudo

associado à interpretação jurisprudencial, tornou-se fenômeno de feições pacíficas,

afastando-se as antigas incompreensões que viscejavam ao seu redor.

363 Art. 3o Suspende-se a prescrição durante a vigência: I - dos compromissos de cessação ou

de desempenho, respectivamente, previstos nos arts. 53 e 58 da Lei no 8.884, de 11 de junho de 1994;

II - do termo de compromisso de que trata o § 5o do art. 11 da Lei no 6.385, de 7 de dezembro de 1976,

com a redação dada pela;

364

No sentido de que: Durante o cumprimento das condições do compromisso de

cessação, ou de desempenho, não há como o Estado impulsionar o processo para apuração da

infração. O processo, necessariamente ficará suspenso. Assim, estando o Estado impedido de

agir, nada mais justo que suspender o lapso prescricional. Mas, uma vez descumpridas a

condições e restabelecido o processo, o prazo volta a correr a partir da data do restabelecimento

do processo, o que deve ocorrer antes de expirar o prazo fixado, considerando-se o prazo que

fluiu antes do compromisso. MESQUITA JÚNIOR, S. R de. Obra citada, p. 8;

300

9.5. REDUÇÃO DO PRAZO

Mas nos meandros da análise do fenômeno suspensivo, surge um evento que

exige atenção. Trata-se do fenômeno da redução de prazo. Tal atenção se mostra

necessária na medida em que, numa análise apressada, pode sugerir tratar-se de uma

forma de prescrição intercorrente. Contudo, o primeiro óbice à sua adequada

compreensão diz respeito ao fato de que a interrupção no curso prescricional não se

daria como fato ocorrente na formação de conteúdo da causa modificativa em si, mas

sim de fator caracterizado por uma autonomia diversa da suspensão, quanto da

interrupção.

Importa destacar que a redução aqui referida não é a destacada pelo art. 9º, do

Decreto nº 20.910, de 06 de janeiro de 1932, como também a referida pelo art. 3º do

Decreto-lei nº 4.597, de 19 de agosto de 1942, na medida em que a redução dos prazos

prescricionais, na forma dos estatutos retro-referidos deve dar-se a partir de um evento

prévio e necessário de interrupção do prazo prescricional e não da redução decorrente

de regra que não vincula tal redução a evento modificativo anterior, em nível de

suspensão ou de interrupção.

Desse modo, no caso em tela, o que aqui se refere diz respeito a circunstâncias

tais como as referidas pela pela Lei nº 6.385, de 7 de dezembro de 1976 , a qual dispõe

sobre o mercado de valores mobiliários e cria a Comissão de Valores Mobiliários, a qual

foi alterada pela Lei nº 9.457, de 05 de maio de 1997, onde o prazo da prescrição, por

determinação expressa de lei, foi reduzido, passando a ser de quatro anos

365

. O que

365

Art. 3º Fica incluído na Lei nº 6.385, de 7 de dezembro de 1976, o seguinte art. 33,

renumerando-se os demais: Art. 33. Prescrevem em oito anos as infrações das normas legais cujo

cumprimento incumba à Comissão de Valores Mobiliários fiscalizar, ocorridas no mercado de valores

mobiliários, no âmbito de sua competência, contado esse prazo da prática do ilícito ou, no caso de

infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado; § 1º Aplica-se a prescrição a todo

inquérito paralisado por mais de quatro anos, pendente de despacho ou julgamento, devendo ser

arquivado de ofício ou a requerimento da parte interessada, sem prejuízo de serem apuradas as

responsabilidades pela paralisação, se for o caso; § 2º A prescrição interrompe-se: I - pela notificação do

indiciado; II - por qualquer ato inequívoco que importe apuração da irregularidade; III - pela decisão

condenatória recorrível, de qualquer órgão julgador da Comissão de Valores Mobiliários; IV - pela

assinatura do termo de compromisso, como previsto no § 5º do art. 11 desta Lei. § 3º Não correrá a

prescrição quando o indiciado ou acusado encontrar-se em lugar incerto ou não sabido. § 4º Na hipótese

do parágrafo anterior, o processo correrá contra os demais acusados, desmembrando-se o mesmo em

301

resultou criado pela regra legal mencionada. Portanto diz respeito a uma causa legal de

redução de prazo prescricional. Importa destacar, contudo, que tal regra pressupõe,

sempre, a existência de um procedimento administrativo, mas que, tão-somente por

isto, não pode ser confundida com a prescrição intercorrente.

Por outro lado, a idéia de redução de prazo, em realidade, nos termos do

regramento legal referenciado, gerou uma circunstância, a primeira vista, muito

semelhante à da prescrição intercorrente. Tal perspectiva, ad argumentandum tantum,

portanto, sob a forma de uma interpretação sistemática, poderia dar azo ao não

reconhecimento da possibilidade, por força de tal categorização, do acolhimento da

possibilidade de suspensão do curso prescricional, em razão da ocorrência de algum

dos eventos com força de interrupção da prescrição.

Contudo, resulta manifesto que a possibilidade de redução não se dá, aos olhos

do legislador, como um evento atrelado a qualquer causa legal de natureza interruptiva,

lato senso, a título de pressuposto, mas sim, primordialmente, como sanção à

imobilidade do administrador. Ou seja, ante a mera circunstância da paralisação de

inquérito administrativo em razão de pendência de despacho ou de julgamento, por

mais de quatro anos, a lei determina o seu imediato arquivamento.

De outra banda, resulta importante que mais uma vez se demonstre da

impossibilidade de confundir-se tal redução de prazo prescricional aos limites do

conceito de prescrição intercorrente. Tal perspectiva resulta facilitada a partir do

reconhecimento de que o regramento legal apontado estatuiu causa de suspensão

permanente da prescrição, bastando para tanto que o indiciado ou acusado esteja em

lugar incerto e não sabido (art. 33, § 3º, da Lei nº 6.385, de 7 de dezembro de 1976).

Ou seja, no caso de inação da Administração Pública, o prazo prescricional,

independentemente de qualquer causa, que não a inação referida, é reduzido. No caso

de encontrar-se o indiciado ou acusado em lugar incerto e não sabido, o prazo é

suspenso sine die, o que, a rigor, configura medida em afronta ao ordenamento jurídico

nacional, como sistema.

relação ao acusado revel. Art. 4º Para os inquéritos administrativos pendentes ou fatos já ocorridos, os

prazos de prescrição previstos no art. 33 da Lei nº 6.385, de 7 de dezembro de 1976, começarão a fluir a

partir da data de vigência desta Lei;

302

Entretanto, até que tal regramento legal receba o devido controle abstrato de

sua constitucionalidade, há de observar-se a sua vigência, e, por conseqüência, além

das causas comuns modificativas da prescrição administrativa, há de ter-se em conta a

existência de causa de redução, e de causa de prorrogação associadas a um limite

marcadamente empírico, qual seja o do comparecimento do indiciado, ou do acusado à

sede procedimental à qual ele há de submeter-se. Tal perspectiva, por conseqüência,

apesar de sui generis, recolhe a sua validade jurídica por força da regra legal que a

estatuiu, a qual, por seu turno, recolhe a sua validez dos pressupostos empíricos que

ela normatizou, embora caracterize uma orientação que destoa do demais acervo

normativo. Em realidade, tais circunstâncias refletem a total ausência de uma

sistematização, em nível genérico, do instituto da prescrição administrativa, gerando-se

excrescências como o acima referenciado.

9.6. RENÚNCIA DA PRESCRIÇÃO ADMINISTRATIVA

Em todos os âmbitos de uma reflexão sediada nos limites da compreensão do

fenômeno jurídico, a partir do Direito Administrativo, dificilmente consegue-se subtrair

qualquer análise ou avaliação sem que se tenha em conta o princípio do interesse

público. Desse modo, tanto o relevo quanto a renúncia à prescrição, tomando-se em

conta, por exemplo, a possibilidade de relevar à prescrição para evitar eventual decisão

condenatória, configura-se como atividade a ser sopesada a partir do princípio acima

referido, mormente em razão de seu conteúdo marcadamente de natureza negativa.

A possibilidade de renúncia está diretamente associada à esfera de regulação

do direito privado, de modo que, só por tal circunstância, em se ratando de Direito

Administrativo, os cuidados devem ser redobrados. Isto resulta a exigir maior cuidado

ainda na medida em que, como destacado por PONTES DE MIRANDA: (...) Para

renunciar à exceção de prescrição, é preciso que o titular desse direito tenha ‘poder de

dispor’.

366

. Desse modo, caso não haja decisão judicial que tenha expressamente

declarado a prescrição, impedindo a Administração Pública de continuar a buscar a

366

MIRANDA, F. C. P. de. Obra citada, p. 269;

303

pretensão atingida pelo fenômeno extintivo, em tratando-se de patrimônio público, só

mediante autorização legislativa poder-se-á cogitar de renúncia, salvo a hipótese da

promulgação de lei que venha a autorizar tal ato.

Em razão de tal compreensão, a possibilidade de renúncia à prescrição

administrativa, por parte da Administração Pública, resulta resguardada em razão do

interesse público, cuja existência se presume, enquanto que, no âmbito do regramento

legal privado, em específico, por exemplo, no caso do art. 194 do Código Civil, resulta

vedado ao juiz suprir a alegação de prescrição, à exceção no caso de proteção ao

absolutamente incapaz. Deste modo, resta caracterizado, mais ainda, que, em se

tratando de bens que integram ao patrimônio público, a prescrição não poderá ser

renunciada, mesmo até que já se tenha consumado e não esteja a prejudicar interesse

de terceiro. Tal perspectiva decorre da circunstância associada à indisponibilidade do

patrimônio público, não se caracterizando, em presença de tais circunstâncias, a figura

da renúncia tácita. Isto por que: A renúncia à prescrição é ato de disposição; depende

de poderes especiais e expressos.

367

Ante tal peculiaridade, o que se mostra fundamental à compreensão da

impossibilidade de renúncia à prescrição administrativa, dá-se em razão da natureza

indisponível inerente a todos os bens e interesses marcados pelo interesse público, em

relação aos quais o administrador não se posta como titular do poder de dispor. Tanto é

assim que MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO assevera que:

Apesar das críticas a esse critério distintivo, que realmente não é absoluto, algumas

verdades permanecem: em primeiro lugar, as normas de direito público, embora

protejam reflexamente o interesse individual, têm o objetivo primordial de atender ao

interesse público, ao bem-estar coletivo. Além disso, pode-se dizer que o direito

público somente começou a se desenvolver quando, depois de superados o primado

do Direito Civil, (que durou muitos séculos) e o individualismo que tomou conta dos

vários setores da ciência, inclusive a do Direito, substituiu-se a idéia do homem como

fim único do direito (própria do individualismo) pelo princípio que hoje serve de

fundamento para todo o direito público e que vincula a Administração em todas as suas

decisões: o de que os interesses públicos têm supremacia sobre os individuais.

368

367

MIRANDA, F. C. P. de. Idem, p. 270;

368

DI PIETRO, M. S. Z. Obra citada, p. 69;

304

De tudo o que restou realçado, percebe-se então que os paradigmas oriundos

do direito Civil não mais viscejam na esfera do Direito Público, em especial no que se

refere ao Direito Administrativo. Nessa senda esclarece EDILSON PEREIRA NOBRE

JÚNIOR que: (...) no campo do Direito Público, os interesses curados pelo

administrador, por pertencerem à sociedade, encontram-se afetados por uma finalidade

legalmente prevista, não possuindo aquele capacidade, aqui denominada de

competência, para livremente praticar atos de disposição, os quais somente emergirão

válidos quando autorizados por lei específica.

369

São, isto sim, o bem comum e os relevantes interesses da comunidade os

qualificativos essenciais à conformação da idéia de indisponibilidade dos bens e

interesses públicos e, por conseqüência, da impossibilidade de renúncia à prescrição

administrativa, a qual só poderá restar acolhida na medida em que tal decisão esteja

qualificada normativamente. Ademais, ainda na visão de EDÍLSON PEREIRA NOBRE

JÚNIOR, importa destacar que: No campo do Direito Público, o vocábulo ‘capacidade’

transmuda-se em ‘competência’, elementar do ato administrativo integralmente

vinculada. Assim, cabe à lei dispor qual o agente que possui o poder-dever de praticar

determinado ato e a forma de praticá-lo.

370

Importa destacar, contudo, que:

O Poder Público pode renunciar a direito próprio, mas esse ato de liberalidade não

pode ser praticado discricionariamente, dependendo de lei que o autorize. A renúncia

tem caráter abdicativo e em se tratando de ato de renúncia por parte da Administração

depende sempre de lei autorizadora, porque importa no despojamento de bens ou

direitos que extravasam dos poderes comuns do administrador público.

371

Embora tal diretriz resulte inquestionável no seio da doutrina, como também

merece reconhecimento uníssono da jurisprudência, significativo foi o reconhecimento

de tal diretriz, no âmbito do direito positivo pátrio, na forma do grafado pelo art. 112 da

Lei Federal nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, na qual restou grafado que: A

prescrição é de ordem pública, não podendo ser relevada pela Administração. Ou seja,

369

NOBRE JÚNIOR, E. P. Obra citada, p. 55;

370

NOBRE JÚNIOR, E. P. Idem, p. 59;

371

NOBRE JÚNIOR, E. P. Idem, p. 60;

305

a natureza pública do instituto, quando inserida na esfera das relações regradas pelo

Direito Público, assume a condição de bem e de valor a ser tutelado de forma

incondicional pela Administração Pública, o que resulta possível concluir no sentido de

que, salvo o caso de autorização legislativa, a prescrição administrativa é irrenunciável.

9.7. TERMO INICIAL DA CAUSA EXTINTIVA

Sendo o fenômeno prescricional evento extintivo de repercussões graves e

severas, o início do prazo prescricional há de ser marcado de modo incontroverso.

PONTES DE MIRANDA realça que: O prazo da prescrição começa de correr desde que

nasce a pretensão.

372

. Mas destaca, ainda que:

(...) As pretensões que se adquirem mediante exercício de direito de impugnação,

denúncia ou reclamação, começam de prescrever desde o momento em que a

impugnação, denúncia ou reclamação é admissível, sem se indagar de quando o que

poderia impugnar, ou reclamar, conhecia, ou não, o direito de fazê-lo. Dá-se o mesmo

em caso de anulabilidade. Todavia, se a pretensão teria nascido no intervalo, atende-

se a esse momento.

373

Ou seja, por tratar-se de fenômeno associado diretamente ao transcurso do

tempo, configura-se a partir dos eventos que venham a suceder no seu curso. Ademais,

ainda é PONTES DE MIRANDA quem preleciona que:

(...) Há outras espécies em que o exercício, e não o nascimento da pretensão,

depende da vontade do credor. Rege o ‘princípio da exercibilidade da pretensão’: se

depende, não o nascimento da pretensão, mas só o exercício (pretensão que só se

pode exercer depois, ou após algum fato ou ato), é da exercibilidade que se conta o

prazo. Como, de regra, exercibilidade e pretensão nascem juntas, nada obsta a que se

enuncie o princípio da coincidência do começo do prazo com o nascimento da

pretensão. Se ao credor é que cabe fazer nascer a pretensão, desde o momento em

que o pode se inicia o prazo prescricional: ‘Toties praescribitur actioni nondum natae,

quoties nativitas eius est in potestate creditoris’

374

372

MIRANDA, F. C. P. de. Obra citada. p. 148;

373

MIRANDA, F. C. P. de. Idem, p. 149;

374

MIRANDA, F. C. P. de. Obra citada, p. 150;

306

Aqui se percebe então a possibilidade de uma compreensão diversa a respeito

do nascimento do fenômeno prescricional conforme é comumente percebido. Na esfera

de um pensamento voltado à generalização e caracterizado pela feição de acríticidade,

o princípio da actio nata assumiu as feições de regra inquestionável para a fixação de

tal termo. Contudo, não se pode olvidar que o princípio retromencionado guarda uma

subserviência desnecessária aos ditames do direito processual. Conforme tal

compreensão, só a partir do momento em que determinado titular de direito possa fazer

uso da via processual para garantia de seu interesse juridicamente relevante é que teria

início o prazo prescricional.

Nunca é demais realçar que, PONTES DE MIRANDA, com visão percuciente,

aponta para um caminho diverso. No sentir do insigne jurista, o que delimita o início do

prazo prescricional é o nascimento da pretensão, início esse consolidado pelo princípio

da exercitabilidade de tal pretensão. Ou seja, o início do prazo prescricional passa a

vincular-se com a sua origem de instituto jurídico de natureza material, o que, no caso

da prescrição administrativa, assume relevância significativa.

Por conseqüência, nessa senda, por analogia ao raciocínio formulado por

PONTES DE MIRANDA, já que o festejado mestre cunhou sua interpretação nos limites

da regulação privada, torna-se significativamente oportuno que se tenha como diretriz o

reconhecimento fático de que a prescrição administrativa passa a gerar seus efeitos

extintivos não a partir do momento em que o eventual prejudicado, ou interessado,

possa ingressar em juízo para proteger o seu direito de lesão ou de ameaça de lesão,

mas sim a partir do momento em que nasce a pretensão, tanto a do administrado,

quanto à da Administração Pública.

Ante a um ato ou fato juridicamente relevante, independentemente de sua plena

conformação, com força suficiente à geração da pretensão do titular de um determinado

direito a ser exercitado processualmente, nasce, a partir daí, a fluência do prazo

prescricional. É lógico, contudo, que tal concepção não invalida a percepção comum do

início do prazo prescricional a partir do momento em que o direito de ação passa a ser

possível de ser invocado. Entretanto, na visão de PONTES DE MIRANDA, o

fundamental é o surgimento do direito material lastreado, tão-somente, por uma

307

pretensão a seu exercício, independentemente da necessidade de que tal exercício

esteja, de alguma forma, sendo obstado, ou a exigir proteção pela via da tutela

jurisdicional.

O que se afigura relevante é a possibilidade de que a idéia de pretensão possa

assumir a coloração de um instituto autônomo. Tal independência pode restar

materializada na percepção de que a pretensão não só nasce a partir da insatisfação de

um determinado direito subjetivo, mas também junto a formação da própria relação

jurídica. Nesse sentido, preleciona ANDRÉ FONTES que:

A determinação do momento em que nasce a pretensão ensejou a elaboração de duas

teorias que se tornaram partes fundamentais para a compreensão do instituto. Seja

pela aplicação de uma, seja pela da outra, os contrastes desses elementos

verdadeiramente conceituais definiriam decisivamente o próprio instituto da pretensão,

além de consagrar a sua função diferenciada do direito subjetivo. Podem ser reunidas

como sendo ‘uma’ a teoria que sustenta o nascimento coetâneo ao da insatisfação do

direito subjetivo e ‘outra’ a de que a pretensão é contemporânea à própria relação

jurídica.

375

Mas não é só o princípio da pretensão que se mostra diverso da compreensão

generalizadora vulgarizada pelo princípio da actio nata. RENATO SOBROSA

CORDEIRO, por seu turno, constrói sua percepção a partir do paradigma conformado

pelo princípio da igualdade, justificando sua concepção apoiando-se na lição do Mestre

português

376

. Para tanto, nas pegadas do constitucionalista lusitano, assume a

categorização de tal princípio como sendo uma das diretrizes estruturantes do regime

geral dos direitos fundamentais, a partir de paradigmas que tenham como pilares: a

exigência de igualdade na aplicação e na criação do direito; da construção de uma

igualdade que se mostre justa, assumindo, por conseqüência, a condição de valor a ser

observado, de modo que qualquer violação arbitrária do princípio da igualdade jurídica,

caracteriza e confroma uma regulação jurídica sem fundamento sério, não produzindo

nenhum sentido de legitimidade, na medida em que tolera a presença de diferenciações

375

FONTES, André. A pretensão como situação jurídica subjetiva, p. 18;

376 Tal referência diz com a pessoa de José Joaquim Gomes Canotilho;

308

desprovidas de razoabilidade. De tal sorte, RENATO SOBROSA CORDEIRO

377

destaca

que:

Ninguém desconhece que o princípio da igualdade é um dos princípios estruturantes

do regime geral dos direitos fundamentais, que se desdobra, segundo Canotilho, em

‘igualdade na aplicação do direito’ e ‘igualdade na criação do direito’.

(...)

A criação de direito igual significa que ‘para todos os indivíduos que tem as mesmas

características devem prever-se, através de lei, iguais situações ou resultados

jurídicos.

(...)

A igualdade justa, assim, segundo Canotilho, assume caráter valorativo, ou seja,

‘existe observância da igualdade quando indivíduos ou situações iguais não são

arbitrariamente (proibição de arbítrio) tratadas como desiguais. Por outras palavras: o

princípio da igualdade é violado quando a desigualdade de tratamento surge arbitrária

(...) Existe uma violação arbitrária da igualdade jurídica quando a disciplina jurídica (i)

não se basear em fundamento sério; (ii) não tiver um sentido legítimo; (iii) estabelecer

diferenciação jurídica sem ser razoável’.

Tal perspectiva, no que se refere ao núcleo de legitimação de tal raciocínio,

refere, a partir da esfera da experiência prática, por conseqüência, a construção

concreta da idéia de igualdade perante à lei, em razão da substancial e até mesmo

ingênua crença de que a ordem é decorrência natural da lei.

Por isso que, a partir do momento em que se passa a questionar a respeito de

qual seria o momento em que teria início o prazo prescricional, surge, antes que se

responda à indagação de fundo, a pressuposição de que o início de tal prazo deverá,

antes de qualquer circunstância, ser igual tanto para o administrado, quanto para a

Administração Pública. A ordem construída a partir da lei deverá vincar as relações a

partir de um sentido prévio de igualdade.

À evidência, tal percepção resulta problemática, porquanto sabe-se que a idéia

dogmatizada de interesse público tem-se mostrado como o principal embaraço a tal

concepção de natureza igualitária. Não porque à Administração Pública resulte

inaceitável a possibilidade de assimilar uma igualdade juridicamente delimitada pela lei,

mas fundamentalmente pela circunstância de que a questão do prazo está, entre outros

377

CORDEIRO, R. S. Obra citada, p. 115 a 116;

309

aspectos, diretamente associada à possibilidade de anular atos administrativos

marcados por algum vício que lhes corrompa a indispensável higidez.

Entretanto, a contar de tal perspectiva, emerge a possibilidade do surgimento

de um problema. A partir do momento em que se passa admitir prazos iguais, tanto

para a Administração Pública, quanto para seu eventual antagonista, para o efeito de

início da contagem inicial do evento prescricional, sob um certo sentido, numa ótica

estritamente legalista, a Administração Pública estaria, de modo ‘inconsciente’, em

tolerando tal igualdade, acolhendo, de forma mediata, a orientação de que, pelo simples

decurso do tempo, atos nulos possam resultar intocáveis. Isto porque não resultaria

irracional admitir-se que a força principiológica da diretriz de isonomia pudesse estender

seus efeitos além da mera similitude de oportunidades.

Contudo, a doutrina não se mostra uníssona na construção de paradigmas que

digam respeito ao acolhimento de tal concepção isonômica de forma generalizadora,

apoiando-se, para tanto, com destacada relevância, em referenciais situados fora dos

estritos limites conformados pela lei. Desconsiderando referenciais metanormativos,

como os informados, entre outros, pelo princípio da igualdade e do exercício da

pretensão, numa visão marcada por um fatualismo estrito, SÍDIO ROSA DE MESQUITA

JÚNIOR

378

manifesta que:

O que marcará o termo inicial da prescrição é a data do fato, ou seja, quando o mesmo

se concretiza. Há que se verificar, no entanto, que existem infrações permanentes e

infrações continuadas. Nestas, o termo inicial será a data que cessar a conduta, ou que

a reiteração da mesma for interrompida.

Entretanto, a adoção do princípio da igualdade também se configura, em nosso

sistema jurídico, como mecanismo próprio a preservar uma determinada compreensão

da ordem normativa. Tal compreensão, entretanto, não se conforma a partir de uma

concepção marcada por um subjetivismo estrito, mas sim a partir de uma visão que

privilegie o direito e o interesse de um conjunto de interessados, conforme a própria

lógica do sistema, a qual se reconstrói a partir do princípio em tela. Ou seja, a partir de

um legalismo, hodiernamente atenuado, estrutura-se um modelo de mediação visando,

378

MESQUITA JÚNIOR, S. R. de. Obra citada, p. 4;

310

na maioria das vezes, um resultado técnico, para a confecção do qual corresponde, não

só o dispositivo legal, mas, fundamentalmente, a expectativa da realização do direito.

Ou seja, o móvel substancial para a construção do critério há de ser aquele que

possibilita a efetivação do direito. No caso da prescrição administrativa, portanto, tal

critério há de apontar, além da prescrição administrativa em-si, a sua efetiva ocorrência,

dando azo que ela gere o efeito extintivo que lhe constitui a substância e vocação.

Tal perspectiva mostra-se salutar, na medida em que consegue sobrepujar a

própria abstração inerente a todo e qualquer instituto jurídico. Entretanto, é fundamental

que se concretize a partir da estruturação de um modelo de regulação, no qual não haja

discrepância alguma, de molde a gerar uma contradição insuperável, tanto em relação a

prazos recursais, quanto à demarcação de início e de fim dos efeitos relativos às

decisões administrativas, no que se refere à possibilidade de sua revisão, em especial

no que atine aos atos administrativos vistos como portadores de algum vício. Desse

modo, o remédio não pode matar o doente. Contudo, mesmo buscando-se a

conformação de um critério informado pela coerência e pela adequação ao sistema

jurídico positivo, controvertidas, porém, são as posições, no que atine ao início do prazo

de demarcação do fenômeno prescricional, não no que se refere á sua identificação a

partir da sua característica de inicialidade, mas sim em razão da possibilidade de

mostrar-se como o elemento inaugural da conduta inerte da Administração Pública,

após o transcurso de um prazo legal não previsto.

Importa destacar que tal delimitação resulta dificultada na medida em que, pela

transmutação de princípios estruturados no âmbito do Direito Romano, é quase que

unânime a concepção de que ao administrador cabe sempre reconhecer a nulidade de

algum ato, desde que tal ato seja portador de algum vício. Ou seja, todo ato

administrativo que esteja maculado por grave violação ao determinado pela lei, há de

ser anulado e a qualquer tempo. Gesta-se, por tal raciocínio a concepção de que não

há, portanto, no que atine às nulidades, no âmbito do Direito Público, limitação temporal

ao poder da Administração Pública de anular aos seus próprios atos, salvo em

presença de norma legal expressa.

311

Como resultante de tal concepção, a singela e superficial conduta de só e, tão-

somente, aplicar à lei, ou de buscar assegurar à Administração Pública um lugar

marcado pelo reconhecimento de seu poder absoluto, pode dar azo a danos muito

maiores do que se imagina. Isto porque o administrado e a própria Administração

Pública não estão resguardados, em seus interesses e em suas prerrogativas, grosso

modo, exclusivamente pelo ordenamento jurídico legal ordinário. Importa que sempre

tenhamos presente que estamos situados sob uma ordem delimitada pelos contornos

de um Estado Democrático de Direito. Portanto, a lei e a ordem não podem se restringir

aos limites estreitos da regra jurídica estatal. Conforme destaca CLARISSA SAMPAIO

SILVA:

Em um Estado de Direito, a produção de atos administrativos em desconformidade

com o ordenamento jurídico determina que estes tenham de ser eliminados, em virtude

da necessidade de observância do princípio da legalidade, procedendo-se a tal fim por

meio da invalidação dos referidos atos. A desconstituição desses atos e de seus

efeitos pode acarretar, em algumas situações, a violação de outros princípios e

valores, como a segurança jurídica e a boa-fé dos administrados. Por esta razão, faz-

se mister reconhecer a existência de limites à atividade invalidatória, dentre os quais se

destacam o decurso de tempo, a criação de situações ampliativas de direito dos

particulares, o exaurimento da competência administrativa e a possibilidade de

convalidação do ato, quando este possa ser repraticado sem vício. Além dos limites de

ordem material, há ditames de ordem constitucional estabelecendo que o desfaziemnto

dos atos administrativos deve ser realizado por procedimentos que assegurem a

participação daqueles atingidos por suas disposições.

379

Ora, no estádio em que se encontra a ciência jurídica contemporânea, não

resulta mais possível que se mantenha assegurado à Administração Pública a

perpetuação de seus poderes de invalidação de seus próprios atos, sem qualquer

limite. A aplicação da lei pela lei agride a Constituição Federal, na medida em que

inviabiliza, ou o que é pior, desconhece os princípios da segurança jurídica e do devido

processo legal. Desse modo, há de ter-se em conta que o início do prazo prescricional

não há de estar adstrito ao momento em que o ato administrativo é praticado, tão-

somente, em sua generalidade de configurações, mas sim ao momento em que tal

prática restou conhecida daqueles a quem se dirige. O velho paradigma positivista da

379

SILVA, Clarissa Sampaio. Limites à invalidação dos atos administrativos, p. 13;

312

impossibilidade de alegação do desconhecimento da regra jurídica, presumindo-se-a

conhecida de todos, não mais viceja. Não há mais como pretender-se exigir a

onisciência, de quem quer que seja. Tal perspectiva, portanto, resulta inafastável, dado

que caso assim não o fosse, estar-se-ia, de forma mediata, a ferir o princípio da

isonomia, como parâmetro angular do fenômeno prescricional. De tal modo: O prazo da

prescrição começa a correr desde que nasce a pretensão.

380

, ou seja, desde o

momento em que conhecido o fato, a consciência o processa e o assimila a partir de

uma vontade livre.

De outra banda, analisando-se a transmudação da teoria das nulidades do

direito privado para o direito público, forçando uma analogia a partir de uma

pressuposta lógica do sistema jurídico como um todo, percebe-se que tal postura nada

trouxe de positivo ao deslinde da controvérsia. Se, no caso das nulidades, tal orientação

de feição privada, por muito tempo, serviu de norte ao Direito Administrativo,

seguramente não tem mais se mostrado tão útil quanto o foi. O advento do Estado

Democrático de Direito baniu qualquer possibilidade de um absolutismo incontrastável,

a ponto de RAPHAEL PEIXOTO DE PAULA MARQUES asseverar que o prazo de que

dispõe a Administração Pública para anular os seus próprios atos é de natureza

decadencial, na medida em que não necessita da via judicial para fazê-lo.

381

qualquer modo, não se afastando a possibilidade de considerar exagerada tal assertiva,

importa que se lhe desvende às razões, quais sejam a proteção do terceiro de boa-fé e,

primordialmente, a proteção da confiança do administrado.

Por fim, para o efeito de delimitar o início do prazo prescricional, como também

identificar a origem remota das concepções que associam a prescrição administrativa

com a decadência, basta que se examine a posição consolidada pelo Egrégio Supremo

Tribunal Federal, o qual, de há muito, delimitou que o início do prazo prescricional dá-se

a partir do momento em que nasce para o titular do direito a ser protegido, ou seja a

partir do momento em que se torna juridicamente possível o exercício do direito de

380

MIRANDA, F. C. P. de. Obra citada, p. 148;

381

MARQUES, R. P. de P. Obra citada, p. 16;

313

ação. Configura-se, a partir de tal paradigma, o princípio da actio nata.

382

Entretanto,

além do parâmetro diretamente delimitado pela Excelsa Corte, veio à baila a questão

relativa ao fundo de direito. Ou seja, no caso de créditos a serem pagos em prestações,

criou-se o entendimento de que, em razão do decurso de tempo sem o exercício da

postulação relativa aos créditos vencidos, estes prescreveriam, mantendo-se intactos,

tão-somente, os vincendos, caso não prescrito o direito que os legitima, ou seja, o fundo

de direito de sustentação dos créditos, em prestação, pagos. A partir de tal perspectiva

então, emergiu a idéia de que caso negado, possível seria a decadência do direito de

fundo.

382

Brasil. Supremo Tribunal Federal. RE 101082 / SP – São Paulo. RECURSO

EXTRAORDINÁRIO. Relator: Min. ALDIR PASSARINHO. Julgamento: 15/06/1984. Órgão Julgador:

SEGUNDA TURMA. Publicação: DJU de 31-08-84, p. 13938. Ementário, vol. 01347-03, p. 00561 RTJ,

vol. nº 112-01, p. 391. PRESCRIÇÃO. APLICAÇÃO DA SÚMULA 443. Se nada há que indique haver a

Administração negado implícita ou explicitamente o direito vindicado mas, ao contrário, deixou assinalado

não ter havido qualquer manifestação sua a respeito, e, a par disso, a lei complementar do Estado de

São Paulo n. 75 não estipulou prazo para que fosse requerida a vantagem nela prevista e pleiteada pelo

postulante, cabe a aplicação da jurisprudência fixada no enunciado da súmula 443. Recurso conhecido e

provido. RE 106956 / PR – PARANÁ. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. Relator: Min. ALDIR

PASSARINHO. Julgamento: 05/06/1987. Órgão Julgador: SEGUNDA TURMA. Publicação: DJ DATA-07-

08-87 PG-15436 EMENT VOL-01468-03 PG-00479. FUNCIONALISMO. PRESCRIÇÃO. Não prescrevem

apenas as prestações, mas o próprio fundo do direito se a Administração, por ato expresso, ou

implicitamente, nega o direito vindicado, e a ação não é ajuizada, no prazo prescricional. A prescrição

incide apenas sobre as prestações anteriores ao qüinqüênio quando não há tal negativa. Precedentes.

Óbice regimental ultrapassado: súmula 443. RE 102071 / SP - SÃO PAULO. RECURSO

EXTRAORDINÁRIO. Relator: Min. OSCAR CORREA. Julgamento: 18/06/1984. Órgão Julgador:

PRIMEIRA TURMA. Publicação: DJ DATA-10-08-84 PG-12451 EMENT VOL-01344-05 PG-00759.

PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. VANTAGEM NÃO INCORPORADA (ADICIONAIS POR TEMPO DE

SERVIÇO). Prescrição do direito. Decreto 20.910/32, Art. 1. Distinção entre a simples prescrição das

prestações vincendas, regulada pelo art. 3. do Decreto 20.910, e a prescrição do fundo de direito prevista

no art. 1., que está em causa. Jurisprudência do STF consubstanciada em que a prescrição, pelo

princípio da "Actio Nata", atinge o próprio direito instituído quando não reclamado "oportuno tempore".

Recurso Extraordinário conhecido e provido; RE 99544 / SP – São Paulo. RECURSO

EXTRAORDINÁRIO. Relator: Min. CARLOS MADEIRA. Julgamento em: 26/11/1985. Órgão Julgador:

SEGUNDA TURMA. Publicação: DJU de 19-12-85, p. 23627. Ementário, vol nº 1405-03, p. 600.

FUNCIONALISMO. PRESCRIÇÃO. A prescrição do artigo 1. do Decreto n. 20.910, de 1932, refere-se ao

próprio direito, não se confundindo com a prescrição de prestações. Assim, o direito a que a

Administração Pública pratique um ato, de que decorrem benefícios a funcionários, prescreve em cinco

anos; Importa destacar que a referência à prescrição do fundo de direito pressupõe sempre um direito

não reconhecido. Desse modo, tão-somente, no caso de não reconhecimento do direito, por parte da

Administração Pública é que se poderá falar em prescrição do direito. É justamente nessa filigrana que

reside à confusão de ver na inação do administrado, face ao não reconhecimento de seu fundo de direito,

a sua submissão a um evento decadencial. Tal circunstância não ocorre, porquanto não se poderia falar

em decadência de um direito que não era reconhecido e, por conseqüência, não atributivo de

prerrogativa, crédito ou vantagem alguma;

314

Em realidade, a confusão restou situada no fato de que se confundiu

denegação de direito material com preclusão de direito reconhecido. Ou seja, não há

como equiparar a direito reconhecido eventual prerrogativa não exercitada, dado que,

como bem identificou o Egrégio Supremo Tribunal Federal, o que prescreve são as

prestações e não o direito já reconhecido. Caso tal direito de base venha a não ser

reconhecido, não há que se falar em decadência de tal acervo, na medida em que, não

tendo sido reconhecido, não se lhe pode reconhecer eficácia alguma.

Tanto é assim que a lógica do sistema resulta de mais fácil compreensão a

partir do grafado pelo art. 4º, do Decreto nº 20.910, de 6 de janeiro de 1932, no qual se

assevera que: (...) Não corre a prescrição durante a demora que, no estudo, no

reconhecimento ou no pagamento da dívida considerada líqüida, tiverem as repartições

ou funcionários encarregados de estudar e apurá-la. Ou seja, impende destacar que,

mantendo-se silente a Administração Pública, no que se refere a eventual direito

titulado pelo administrado, não se caracterizando lesão alguma capaz de legitimar o

ajuizamento de pretensão pela via judicializada, não se há que falar de início de prazo

prescricional, como também não se poderia pressupor decadência, dado que esta só

restaria possível ser considerada com o reconhecimento do direito por parte da

Administração Pública. Ademais, mesmo assim, caso o direito reconhecido seja

daqueles que se exercitam mediante pagamento por prestações, tão-somente estas

restariam atingidas, mas não por decadência, mas sim por prescrição, ante aos

incontroversos termos do art. 2º do Decreto nº 20.910, de 6 de janeiro de 1932.

Há de realçar-se, ainda, que, em mantendo-se silente a Administração Pública

quanto ao reconhecimento de direito do administrado, o fato de ser possível o

ajuizamento de ação declaratória não caracterizaria a ocorrência da prescrição

administrativa. Isto porque tal prescrição só restaria caracterizada e, por conseqüência,

iniciado o curso do prazo prescricional, caso a inação da Administração Pública

estivesse a gerar lesão a direito patrimonial do administrado, propiciando então, por tal

razão, o ajuizamento de ação própria. Ora, no caso de ação declaratória, o

administrado não obtém prestação alguma, mas, tão-somente, o reconhecimento da

existência de uma relação jurídica de natureza material. Portanto, caso ajuizado pedido

315

declaratório, mesmo após o trânsito em julgado de tal pretensão, o lapso prescricional

só iniciaria o seu curso a partir do momento em que o administrado passasse a exigir o

seu direito reconhecido pela via declaratória, porquanto a decisão declaratória nada

determina, tão-somente reconhece a existência do direito.

Desse modo, há de reconhecer-se que o início do prazo prescricional, na esfera

administrativa, nasce a partir do momento em que surge, de forma concreta, tanto para

o administrado, quanto para a Administração Pública, a pretensão a direito

incontroverso, a qual poderá ser reconhecida pela Administração Pública,

independentemente de manifestação judicial, em razão de sua autonomia político-

administrativa. Supera-se, com isso o princípio da actio nata, dado que o

reconhecimento do direito independe da mediação pelo Poder Judiciário.

9.8. SILÊNCIO LEGISLATIVO E PRAZO PRESCRICIONAL

Questão controvertida, entre tantas outras que gravitam em torno do instituto da

prescrição administrativa, diz respeito ao silêncio do legislador em relação ao prazo

prescricional. No âmbito das relações em que atua a Administração Pública, aqui

delimitada a controvérsia, para efeitos puramente heurísticos, no que se refere ao prazo

de que dispõe tal ente estatal para o efeito de anular aos seus próprios atos, tal

problema assume significado transcendente, na medida em que, a partir de tal omissão

do legislador, poder-se-ia concluir, até mesmo, pelo acolhimento, em nosso sistema

jurídico positivo, do princípio da imprescritibilidade.

Ao exame da controvérsia, tem-se que, nos dias de hoje, em relação à

prescrição administrativa, tanto a doutrina nacional, quanto a jurisprudência pátria, em

sua maioria, a visão ofertada pelo Direito Privado, em específico pelo Código Civil

383

constitui-se num referencial a ser, no mínimo, observado. Tanto é assim que ALMIRO

DO COUTO E SILVA refere que:

383

Importa destacar que o estatuto civil, ao qual o autor se reporta, é o regramento de

1916, revogado pelo novo Código Civil (Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002). Contudo, para

efeito do qual aqui se menciona, à exceção do tempo, o qual restou modificado de 20 anos para

10 anos, em nada resta prejudicada a assertiva do ilustre administrativista;

316

Sobre a prescrição em Direito Administrativo pode-se dizer que o entendimento até

hoje basicamente prevalecente é o mesmo que acabou por cristalizar-se na

interpretação que a doutrina e a jurisprudência deram às disposições do nosso Código

Civil. Em outras palavras e em termos práticos, o prazo geral da prescrição a que se

sujeita a Administração Pública, relativamente as suas pretensões contra os

particulares, é o de vinte anos, se prazo menor não tiver sido especialmente previsto

em lei federal.

384

Entretanto, a posição acima referida não pode ser assumida como uma visão

granítica. Trata-se, tão-somente, da posição de um insigne autor, entre tantos outros,

em relação à prescrição administrativa. De tal sorte, a assertiva da vinculação dos

prazos prescricionais, em sede de Direito Administrativo, ao regrado pelo estatuto civil,

diz, tão-somente, em relação àquilo que poderia restar caracterizado como um prazo

geral de prescrição administrativa, a muito mais na direção de um sentido associado a

uma tentativa de colmatar uma falta.

A exemplo do acima mencionado, no caso da inexistência de prazo

prescricional, expressamente previsto em lei, para o efeito de anotar-se a prescrição

administrativa em relação à anulação de atos administrativos lesivos a bens, valores ou

interesses tutelados pelo grafado a partir do art. 5º, LXXXIII, da Constituição Federal e,

por decorrência do mandamento constitucional, nos termos do art. 1º da Lei nº 4.717,

de 29 de junho de 1965, a qual regula os casos de ação popular, o prazo prescricional

resulta delimitado em cinco anos, asseverando tal administrativista que: O prazo de

cinco anos, que é o prazo prescricional previsto na Lei da Ação Popular, seria, no meu

entender, razoável e adequado para que se operasse a sanação da invalidade e, por

conseqüência,a preclusão ou decadência do direito e da pretensão de invalidar, salvo

nos casos de má-fé dos interessados. A isso poder-se-ia chegar por elaboração

doutrinária e por construção jurisprudencial.

385

A postura de buscar apoio no sistema legislado, a partir de um caso de

regulação particular, para o efeito de situar um prazo que possa ser generalizado, de

modo que, nos casos de omissão de manifestação legislativa, tenha-se uma parâmetro

a ser universalizado, esbarra na circunstância de que, além do fato de que muitas leis,

384

SILVA, A. do C. e. Obra citada, p. 22;

385

SILVA, A. do C. e. Obra citada, p. 30;

317

na esfera de regulação administrativa, estatuem lapsos temporais diversos, a escolha

de um só critério mostra-se extremamente problemático, ante a razão de que, de

imediato, o primeiro gesto a ser praticado diz respeito à necessária demonstração da

legitimidade da escolha procedida.

Tanto é assim que a própria escolha, tradicionalmente procedida, qual seja em

relação aos prazos estatuídos pelo Direito Civil, padece da mesma ilegitimidade, dado

que a escolha de tal critério não espelha ou indica a sua origem a partir de critério que

possa ser havido, no âmbito do direito público, como um critério inquestionavelmente

adequado.

Em presença de tal perplexidade, manteve-se e, sob um certo sentido, mantém-

se acesa a polêmica. Enquanto LÚCIA VALLE FIGUEIREDO assume posição no

sentido de que a Administração Pública detém o prazo de cinco anos para anular a

seus próprios atos, qualificando-o a título de um prazo geral, RÉGIS FERNANDES DE

OLIVEIRA manifesta-se no sentido de que a Administração Pública não tem prazo

algum para desfazer os seus atos. Na mesma esteira de LÚCIA VALLE FIGUEIREDO,

HELY LOPES MEIRELLES assevera que: (...) quando a lei não fixa o prazo da

prescrição administrativa, esta deve ocorrer em cinco anos, à semelhança da prescrição

das ações pessoais contra a Fazenda Pública.

386

Ante tais perspectivas, não resulta inviável, portanto, deixar-se de envidar um

esforço preliminar para a identificação de um prazo a ser universalizado. Poderíamos,

por exemplo, partir de um critério inicial apoiado em diplomas legais, no âmbito da

regulação administrativa, nos quais tal lapso resta fixado entre dois e cinco anos. Para

tanto se usaria, como referência, às Leis: nº 8.429, de 02 de junho de 1992

387

; nº 8.112,

de 11 de dezembro de 1990

388

; e nº 4.717, de 29 de junho de 1965

389

, as quais, devem,

386

MEIRELLES, H. L. Obra citada, p. 583;

387

A Lei nº 8.429, de 02 de junho de 1992, dispõe sobre as sanções aplicáveis aos

agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego

ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências;

388

A Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, dispõe sobre o regime jurídico dos

servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais;

389

A Lei nº 4.717, de 29 de junho de 1965, regula a ação popular;

318

por óbvio, serem compreendidas a partir do estabelecido pelo art. 37, § 5º, da

Constituição Federal. Como conseqüência deste primeiro movimento de intelecção, de

imediato exsurgem duas variáveis de identificação de tal concepção, quais sejam: a de

que inexiste prescrição na esfera administrativa, salvo com expressa previsão legal; e

que tais prazos serviriam como uma forma de identificação daquilo que se

convencionou designar como sendo o espírito do legislador.

Percebe-se desde logo que a simples utilização de um ou mais diplomas legais

para o efeito de assumirem, a título de referência, a função de identificação de um

prazo a ser universalizado, caracteriza tarefa que já se depara com embaraço

intransponível, na medida em que a própria lei abstém-se de firmar, de modo claro,

incontroverso e pontual, um prazo fixo para as hipóteses que ultrapassam o seu

conteúdo normativo. Ou seja, tais estatutos legais, de início, manifestam, de forma

incontroversa, os limites e a temática que visam obedecer e regular, respectivamente,

não dando, contudo, um passo além de si próprios.

Ante tal perspectiva, construiu-se uma nova tentativa de solução. Qual seja:

ante a ausência de previsão legal expressa a respeito do prazo para correção dos atos

administrativos ilegais, por parte da própria Administração Pública, deslocaram-se os

intentos para a construção de um critério a partir dos paradigmas estatuídos pelo

estudo das nulidades e anulabilidades, no âmbito do Direito Administrativo, cuja

característica maior é a de ter-se sedimentado sob a influência do Direito Civil. De tal

sorte, como bem salienta MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO:

Existem muitas controvérsias doutrinárias a respeito dos vícios dos atos

administrativos, girando principalmente em torno da possibilidade ou não de aplicar-se

aos mesmos a teoria das nulidades do Direito Civil. Sendo o ato administrativo

modalidade de ato jurídico, é evidente que muitos dos princípios do Código Civil podem

ser aplicados; porém, não se pode deixar de considerar que o ato administrativo

apresenta certas peculiariedades que têm que ser levadas em consideração; de um

lado, com relação aos próprios elementos integrantes, que são em maior número e de

natureza um pouco diversa do que o ato de direito privado; de outro, com relação às

conseqüências da inobservância da lei, que são diferentes no ato administrativo.

De qualquer forma, mesmo tendo-se presente tal advertência, a qual nunca

passou despercebida dos administrativistas, porquanto a falta de previsão legal sempre

319

se mostrou como uma lacuna importante, mormente sob o ângulo da necessidade de

restar resguardada a segurança jurídica dos administrados, cunharam-se, no dizer de

SÉRGIO DE OLIVEIRA NETTO, sob a inspiração do princípio da isonomia, três teorias:

(...) Pela primeira, propugna-se pela inexistência de prazo decadencial, podendo a

Administração a qualquer momento retirar o ato viciado da arena jurídica. [...] De

acordo com a segunda, seria de se aplicar os critérios de direito privado, ou seja,

prazos curtos para a invalidação de atos anuláveis, e longos para os atos nulos; E,

sendo o maior prazo instituído no CC de 20 anos, este seria aplicado para a eliminação

dos atos nulos. Enquanto que para os anuláveis seria empregado, por analogia, os

critérios reinantes para os casos em que se verifique vícios de vontade, para o qual o

prazo de invalidação seria de 4 anos. [...] E, para uma outra corrente de pensamento,

deveria ser utilizado, analogicamente, o Decreto nº 20.910/32, [...] Bem como com

base no prazo instituído para a interposição da ação popular, que prescreve em cinco

anos (Lei nº 4.717/65, art. 21).

390

Como se percebe, tal construção teórica em nada resolveu o problema. Ao

contrário, além de misturar decadência e prescrição, buscou solucionar a lacuna de três

modos distintos. Primeiro admitiu a possibilidade de imprescritibilidade, o que conflita

com o regramento constitucional. Por segundo, intentou-se o deslocamento da teoria

das nulidades do direito privado para o direito público, o que, à evidência, mostra-se

inoportuno, na medida em que a idéia de vontade, por constituir-se em peça angular do

sistema privado, recebe, no âmbito do direito público, cores totalmente diversas. Por fim

a solução ofertada transferiu o problema para o uso da analogia. Neste último caso,

portanto, resultaria admissível servir-se tanto de normas de Direito Público, quanto de

normas integrantes do sistema de Direito Privado.

Essa última solução, de imediato, deparou-se com a peculiariedade de não

conseguir ultrapassar o princípio da legalidade estrita, na forma do disciplinado pelo art.

37 da Constituição Federal, posto que se mostra inadmissível, no âmbito da atuação da

Administração Pública, buscar-se a possibilidade de suprimir-lhe algum direito ou

prerrogativa, sem que se tivesse norma expressa para tanto. Ante tal perspectiva,

portanto, restou fortalecida a concepção daqueles que, na ausência de prazo legal

390

NETTO, S. de O. Obra citada, p. 01;

320

determinando e disciplinando a prescrição administrativa, a Administração Pública

estaria livre para agir a qualquer tempo.

Mantida a perplexidade, em nada restou, entretanto, obstada a tentativa de

encontrar-se um critério, face ao silêncio do legislador. Partindo do pressuposto de que,

no direito brasileiro, a regra é a prescritibilidade das pretensões

391

[...] e que: De longa

data, o direito administrativo desfruta de autonomia didática e científica, tendo

princípios, conceitos e regras próprios.

392

, LUÍS ROBERTO BARROSO assentou que:

O fato de não haver uma norma dispondo especificamente acerca do prazo

prescricional, em determinada hipótese, não confere a qualquer pretensão a nota da

imprescritibilidade. Caberá ao intérprete buscar no sistema normativo, em regra

através da interpretação extensiva ou da analogia, o prazo aplicável. Com efeito, o

argumento de que o tema da prescrição seria de ‘direito estrito’, não admitindo por isso

a analogia, não tem fundamento. Como se sabe, a analogia só é vedada nas hipóteses

de disposições excepcionais. Como a exceção, no caso, é que os direitos sejam

imprescritíveis, não se poderão criar novas situações de imprescritibilidade mediante

analogia. A prescritibilidade, ao contrário, sendo a regra, admite a integração.

Ora tal concepção, no que atine a uma solução efetiva, pouco avançou. O uso

da analogia no âmbito da regulação delimitada por normas de Direito Público,

caracteriza-se, a princípio, como meio inadequado, porquanto, por força de ditame

constitucional expresso, a Administração Pública deverá obedecer, sempre, o princípio

da legalidade. Ou seja, a existência de lei é fator fundamental a atividade estatal. De tal

sorte, com o máximo respeito à formulação de LUÍS ROBERTO BARROSO, embora

seja inescusável a sua assertiva de que a ausência de prazo não pode implicar em

aceitação de eventual imprescritibilidade, a analogia, face ao princípio da legalidade

estrita, ou a interpretação extensiva, por ora, em nada nos auxilia.

Ademais, atentos, ainda, a posição de LUÍS ROBERTO BARROSO, resta

manifesto que a sua preocupação, no que atine à qualificação da prescrição como

direito estrito ou não, diz com a provável intenção de evitar o obstáculo criado,

391

BARROSO, L. R. Obra citada, p.115;

392

BARROSO, L. R. Idem, ibidem;

321

fundamentalmente, por CARLOS MAXIMILIANO. Do exame do já clássico:

Hermenêutica e Aplicação do Direito, encontramos que:

(...) O recurso à analogia tem cabimento quanto a prescrições de Direito ‘comum’; não

do ‘excepcional’, nem do penal. No campo destes dois a lei só se aplica aos casos que

especifica.

O fundamento da primeira restrição é o seguinte: o processo analógico transporta a

disposição formulada para uma espécie jurídica a outra hipótese não contemplada no

texto; ora, quando este só encerra exceções, os casos não incluídos entre eles

consideram-se sujeitos à ‘regra geral’. Não se confunda, entretanto, o Direito

‘excepcional’ com o ‘especial’ ou ‘particular’; neste cabem a ‘analogia’ e a exegese

‘extensiva.

393

Mas não é só LUÍS ROBERTO BARROSO que vê na analogia a solução do

problema. RENATO SOBROSA CORDEIRO, além de identificar na analogia, enquanto

regra de integração, a solução do problema, funda sua perspectiva no princípio da

plenitude do ordenamento jurídico.

Tal concepção estaria, portanto, assentada nos critérios estatuídos pelo art. 4º

da Lei de Introdução ao Código Civil, no caso da inexistência de regras de Direito

Administrativo. Para tanto; RENATO SOBROSA CORDEIRO

394

assenta que: a) a

integração de lacunas, pela via analógica, por parte da Administração Pública, não se

mostra inconciliável como o princípio da legalidade; b) sendo as normas que

estabelecem a prescrição, regras gerais de ordem jurídica, não se pode objetar o seu

uso a partir de sua qualificação como sendo direito singular

395

, com o que resulta

possível a utilização de integração analógica, para efeito de integração de lacuna; c)

sendo agir irrecusável à Administração Pública a atuação direcionada a não lesar, ou

tolerar que se lese, às garantias constitucionais dos administrados, incumbe ao

administrador público o dever de efetivar a completude do ordenamento jurídico,

393

MAXIMILIANO, Carlos. Hermenêutica e aplicação do direito, p. 213;

394

CORDEIRO, R. S. Obra citada, p. 118 a 119;

395

Nesse sentido, aliás, assevera o Ministro Moreira Alves, em seu voto nos autos do

Mandado de Segurança nº 20.069 (RDA vol. 155), que: (...) em matéria de prescrição em nossos

sistema jurídico, inclusive no terreno do direito disciplinar, não há que se falar em ‘ius singulare’,

uma vez que a regra é a da prescritibilidade;

322

servindo-se para tanto, face à lacuna legal, do processo analógico; d) a ausência de

regra expressa prevendo prazo prescricional, desafia e exige do administrador público

uma conduta interpretativa que situe a Constituição Federal como elemento normativo

com força mediadora entre o interesse público e os interesses dos administrados em

geral, de modo a não ofender ou por em risco bens e interesses juridicamente

relevantes.

Portanto, do acima mencionado com base na concepção conformada pelo retro-

referido autor, há de ter-se em conta que eventual vazio de regra, em sede de

prescrição administrativa, exige a sua suplementação. A partir de tal circunstância,

portanto, torna-se possível a atuação tanto da analogia como regra de integração,

quanto de eventual interpretação analógica, caso exista norma que possibilite tal

atuação interpretativa.

Tal atuação, contudo, há de estar direcionada, primordialmente, ao bem

comum, visando, a partir de tal desiderato, assegurar à eficácia ao princípio sistêmico

da prescritibilidade. Desse modo, em caso de ausência de norma legal expressa, há de

reconhecer-se que o sistema não proíbe a identificação de preceito que possa, por

analogia, vir a suprir a lacuna encontrada, até porque, em sentido contrário, por via

mediata, ante a não formulação de meio capaz de suplantar a lacuna, estar-se-ia a

fomentar o intolerável acolhimento da idéia da imprescritibilidade.

Na mesma senda, em havendo norma cuja interpretação permita a extensão de

seu conteúdo normativo, em favor do reconhecimento do fenômeno prescricional, o fato

de inexistir norma expressa a respeito de prescrição administrativa, em nada impede ao

administrador, e, por decorrência, ao próprio administrado, em defesa de seus

interesses, de buscar, no âmago do sistema jurídico positivo, norma que, por força de

interpretação extensiva, possibilite fixar um prazo a ser aplicado.

Importa que resulte destacado que a analogia e a interpretação extensiva não

se caracterizam como mecanismos idênticos.

(...) Do exposto já ficou evidente não ser lícito equiparar a analogia à 1interpretação

extensiva’. Embora se pareçam à primeira vista, divergem sob mais de um aspecto. A

última se atém ‘ao conhecimento de uma regra legal em sua particularidade em face de

outro querer jurídico, ao passo que a primeira se ocupa com a semelhança entre duas

323

questões de Direito’. Na analogia há um pensamento fundamental em dois casos

concretos; na interpretação é uma idéia estendida, dilatada desenvolvida, até

compreender outro fato abrangido pela mesma implicitamente. Uma submete duas

hipóteses práticas à ‘mesma’ regra legal; a outra, a analogia, desdobra um preceito de

modo que se confunda com ‘outro’ que lhe fica próximo.

A analogia ocupa-se com uma lacuna do Direito Positivo, com hipótese não prevista

em dispositivo ‘nenhum’, e resolve esta por meio de soluções estabelecidas para casos

afins; a interpretação extensiva completa a norma existente, trata de espécie já

‘regulada pelo Código’, enquadrada no ‘sentido’ de um preceito explícito, embora não

se compreenda na ‘letra’ deste.

396

Tal intento há de ser viabilizado, na medida em que, na lição de CAIO TÁCITO,

não se pode olvidar que:

A ordem jurídica contempla entre seus pressupostos, a par da busca de justiça e da

eqüidade, os princípios da estabilidade e da segurança. O efeito do decurso de tempo

como fator de paz social, tranqüilizando as relações jurídicas pendentes, conduz a que

— salvo direitos imperecíveis por sua própria natureza, como os da personalidade —

as pretensões (e, por via de conseqüência as ações em que elas se possa exercitar)

tenham de regra, um limite temporal de exercício.

397

Não se vê, de início, embaraço algum para o uso da analogia, em matéria de

prescrição Administrativa. Tanto é assim que HELY LOPES MEIRELLES assevera que:

A analogia admissível no campo do Direito Público é a que permite aplicar o texto da

norma administrativa à espécie não prevista, mas compreendida no seu espírito; a

interpretação extensiva que negamos possa ser aplicada ao Direito Administrativo, é a

que estende um entendimento do Direito Privado, não expresso no texto administrativo,

nem compreendido no seu espírito, criando norma administrativa nova.

398

Na mesma senda, CAIO TÁCITO reverbera que:

Firmado o princípio geral da prescritibilidade, cumpre ao intérprete construir o

suprimento da lacuna legal, recorrendo ao método previsto no art. 4º da Lei de

396 MAXIMILIANO, C. Obra citada, p. 214 a 215;

397 TÁCITO, C. Obra citada, p. 286 a 287;

398 MEIRELLES, H. L. Obra citada, p. 40;

324

Introdução ao Código Civil: omissa a lei, cabe aplicar o apelo à analogia como recurso

de integração.

A norma jurídica vai além do comando explícito. Da virtualidade de seus princípios

promana a força expansiva que projeta a vontade do legislador, nos interstícios do

silêncio não intencional.

399

Ante tais perspectivas, tem-se então que o uso da analogia há de permitir, em

casos semelhantes, usar-se de norma que, em regulando circunstância específica,

possa restar utilizada para a fixação da regulação a caso análogo. Já no caso da

interpretação extensiva, há de tomar-se em conta a utilização de regra jurídica cujo

conteúdo esteja imantado pelo acolhimento de duas idéias fundamentais. A primeira, no

sentido de tornar concreto o princípio da prescritibilidade, salvante a exceção

constitucional expressa (art. 37, § 5º, da Constituição Federal), a segunda, no escopo

de garantir a efetividade do princípio da segurança jurídica.

Desse modo, há de ter-se sempre em conta a advertência de CAIO TÁCITO, ao

momento em que alerta para o fato de que:

A estabilidade interna na sociedade tem um preço político que supera a vantagem

corretiva que a sanção exprime. [...] Inexistindo norma específica, a prescrição

administrativa, que se impõe,deverá ser determinada pelo processo da analogia,

fundado na semelhança de situações. [...] O silêncio da autoridade terá efeito positivo

de inexistência de responsabilidade.

400

Por conseqüência, tomando-se em consideração, fundamentalmente, o

princípio da segurança jurídica, considerando-se, também, os contornos que resultam

delimitados a partir das concepções inerentes ao Estado Democrático de Direito, torna-

se possível assegurar que o princípio da prescritibilidade, com as suas exceções já

realçadas, permeia o ordenamento jurídico nacional, no qual, por óbvio, encontra-se,

também, inserida a regulação conformada pelo Direito Administrativo.

Equivocada, portanto, qualquer resistência ao reconhecimento de tal fenômeno,

sob a alegação de que o uso da analogia, especificamente, estaria vedado ao âmbito

399 TÁCITO, C. Obra citada, p. 289;

400

TÁCITO, C. Obra citada, p. 290 a 292;

325

da prescrição administrativa, porquanto sua sede estaria delimitada a partir do art. 4º da

Lei de Introdução ao Código Civil, o qual, por sua natureza específica, destina-se a

regular relações situadas no âmbito das relações privadas, o que, por si só, se

mostraria incompatível com as relações submetidas à esfera do Direito Público. Tal

argumento, de há muito restou superado.

Superado, basicamente, em razão das normas constitucionais em vigência,

face às quais, em razão de sua interpretação extensiva, permitem perceber que os

casos exíguos de imprescritibilidade encontram-se perfeitamente delimitados pelo

sistema constitucional, resultando seguro que, no demais, resulta inviável falar-se de

imprescritibilidade.

Tal conclusão resulta da simples compreensão de que o legislador

constitucional, quando pretendeu regular a prescrição, no que atine a possibilidade de

firmar situações em que o evento extintivo não há de ser reconhecido, identificou-os de

forma explicita. Ou seja, disse que são imprescritíveis os casos que envolvam a prática

de racismo (art. 5º, inciso XLII, da CF), as ações de grupos armados, civis ou militares,

contra a ordem constitucional e o Estado Democrático (art. 5º, inciso XLIV, da CF), e

para o ajuizamento de ações de ressarcimento, em razão de prejuízos causados ao

erário (art. 37, § 5º, da CF). Ou seja, só nestes casos é que se pode falar de

imprescritibilidade.

De tal forma, tanto a analogia, quanto a interpretação extensiva, podem ser

utilizadas para estabelecer prazo prescricional, sendo tal interpretação o resultado da

observância do princípio da supremacia da Constituição. Nesse sentido, esclarece LUÍS

ROBERTO BARROSO que: Toda interpretação constitucional se assenta no

pressuposto da superioridade jurídica da Constituição sobre os demais atos normativos

no âmbito do Estado

401

. De modo que, conforme ainda ensina o festejado mestre: Por

força da supremacia constitucional, nenhum ato jurídico, nenhuma manifestação de

vontade pode subsistir validamente se for incompatível com a Lei Fundamental. Ou

seja, se o legislador constitucional disse, de forma pontual, expressa e incontroversa

quais seriam os casos em que se toleraria a possibilidade de imprescritibilidade, resulta

401

BARROSO, L. R. Obra citada, p. 158;

326

manifesto que, caso pretendesse ampliar tal espectro a todos os casos em que a lei

ordinária não faz referência a tal fenômeno, também o haveria de dizer. Ora, se não

disse, resta logicamente incontroverso que optou pelo princípio da prescritibilidade.

Tanto é assim que GERALDO CAMARGO VIDIGAL alerta que:

(...) A conduta do legislador constitucional, ao declarar expressamente

imprescritibilidade daquelas situações em que a desejou, ao silenciar em hipóteses de

crimes gravíssimos, intercaladas na declaração de princípios do art. 5º, patenteou

haver a Constituição reconhecido a presença do princípio geral de Direito de que

nasceu o instituto da prescrição. Este princípio geral é que reclama a preservação da

dignidade humana, afirmado no art. 1º da Constituição do Brasil: afronta a exigências

da Ética, possa alguém ser submetido a qualquer tempo, ao longo da vida, à

exumação de possíveis faltas de um momento remoto de seu passado.

402

E, no que atine ao Direito Administrativo, assevera, ainda, GERALDO

CAMARGO VIDIGAL que:

Na análise e interpretação dos diferentes textos constitucionais que regem a

prescrição, o parágrafo 5º do Artigo 37, especificamente voltado para os fatos

administrativos; os três incisos referidos do Artigo 5º, dois deles afirmando

imprescritibilidade excepcionalmente estabelecida para condutas determinadas, o

terceiro silenciando, em face do princípio geral de direito que afirma a prescritibilidade

— inciso do artigo 1º, reivindicando respeito à dignidade humana — conduzem à

certeza de que também são prescritíveis os ilícitos de natureza administrativa, impondo

a aplicação das regras legais da analogia, quanto aos prazos, nos casos em que

houvesse omissão do legislador.

403

Ora, não padece dúvida alguma que, em havendo omissão do legislador, não

há que pretender construir entendimento em afronta direta ao texto constitucional, até

porque caso: (...) adotado o critério de interpretação da ‘ratio legis’, chegar-se-ia, no

caso do princípio geral da prescritibilidade, a conclusão idêntica: desumano seria

submeter alguém ao perpétuo questionamento da regularidade de todos os seus atos

passados.

404

Portanto, em presença de silêncio do legislador, não só o sistema

402

VIDIGAL. G. de C. Obra citada, p. 301;

403

VIDIGAL. G. de C. Idem, p. 302;

404

VIDIGAL. Geraldo de C. Idem, ibidem;

327

constitucional, mas o conjunto universal dos princípios que permeiam a ordem jurídica

nacional, resulta seguro manifestar que, tanto por analogia, quanto por interpretação

analógica, há de restar reconhecido, em nome da segurança jurídica, o princípio da

prescritibilidade a alcançar todos os atos e todas as condutas abrangidos pelo Direito

Administrativo, à exceção de norma constitucional expressa, em sentido contrário.

10. REMANESCÊNCIAS: DISTINÇÕES E DIFERENÇAS

10.1. ALÉM DO ADMINISTRAR

À evidência, resulta plenamente possível que as indagações relativas à

prescrição, no caso específico em que se refere à prescrição administrativa, situem-se,

também, além dos contornos estabelecidos pela prática cotidiana do mister objetivo de

administrar. No inter-relacionamento entre a Administração Pública e o administrado,

permeiam direitos informados por interesses que resultam, eventualmente não

atendidos. Dá-se tal defasagem tanto no que se refere aos interesses da Administração

Pública, quanto aos interesses titulados pelo administrado. Nessa esfera multifacetada,

por óbvio, sobre tais direitos e interesses também há de reconhecer-se a possível

incidência do evento prescricional. Ante tal perspectiva, pode-se indagar: qual seria

então o fio condutor adequado à solução das controvérsias resultantes de tal

entrechoque.

Em princípio, parece-nos que o princípio da legalidade seria, indubitavelmente,

o mais adequado. Contudo, no caso das dívidas ativas de titularidade da Administração

Pública há carência de regulação legislada de forma expressa, a qual discipline de

forma incontroversa e pontual tal espaço de controvérsia, além de eventuais

circunstâncias atinentes aos ditos direitos pessoais. De tal sorte, ante este vazio

normativo específico, a referência mais imediata a ocupar tal território, passa a ser

assumida pelo princípio da igualdade, porquanto tal princípio, entre as múltiplas feições

que possa vira a assumir, dá azo a um sentimento de equilíbrio e de justiça, capaz de

legitimar as atitudes que venham, eventualmente, a pacificar tais confrontos. Ademais,

tal escolha dá-se, fundamentalmente, em razão da ordem jurídica estar situada num

Estado Democrático de Direito, exigindo-se, portanto, que a proteção jurídica deva dar-

se a partir de critérios que não gerem desigualdade injustificada

405

, o que por certo

acabaria por afrontar a própria ordem constitucional.

405

A idéia da existência de uma desigualdade injustificada está diretamente associada a

uma conduta que se mostra afrontosa, de início, a um preceito legal, ou, de forma mediata, a um

princípio situado no âmago do sistema jurídico, com os quais, norma e princípio, estejam em

329

10.2. AÇÕES PESSOAIS MOVIDAS PELO PARTICULAR CONTRA PESSOAS

JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO E FUNDO DE DIREITO

Por óbvio, não são somente as pretensões da Administração Pública que

restam atingidas pela prescrição. As dívidas passivas a serem suportadas pela Fazenda

Pública também prescrevem. Neste caso, a legislação mostra-se marcada por um

número maior de peculiariedades e de especificidades, dado ser incontroverso que o

sistema jurídico há de estar atento ante à perspectiva de ser o Estado o devedor ou o

responsável por uma prestação positiva ou negativa, visando, basicamente, o

atendimento ao direito de outrem, sem, contudo, conseguir despir-se do móvel

ideológico informado pelo princípio da supremacia do interesse público.

Ademais, tal dicotomia resta exacerbada em razão das novas feições que está

a assumir o Direito Administrativo contemporâneo, na medida em que:

O individualismo jurídico se decompõe sob a pressão poderosa de causas e concausas

sociais. A socialização do Direito transcende ao plano doutrinário e se afirma na

criação legislativa e na hermenêutica constitucional. Não se trata apenas — disse o

professor Afonso Arinos de Melo Franco — de crise do Direito, mas de Direito da crise.

As condições sociais atribuem ao Estado uma posição de tutela e gerência de

interesses individuais. A manutenção e sobrevivência do indivíduo, a sua proteção

contra riscos e incertezas sociais, a própria defesa da soberania nacional motivam a

revisão de alicerces, a propriedade, a família, o trabalho, a autonomia da vontade ou a

liberdade de contrato, obedecem a novos pressupostos de inspiração coletiva.

406

De tal forma, a partir de tal perspectiva, o servidor, em geral, e o administrado

não podem mais figurar como sendo personagens antagônicas à Administração Pública

e aos interesses que a lei lhe determina defender, até porque não são seus, mas muito

mais da sociedade e de cada um dos indivíduos que a compõe. Tanto é assim que

conflito evidente. Portanto, o sentido de não justificação da conduta só pode ser identificado a

partir do próprio sistema jurídico consolidado segundo as diretrizes do Estado Democrático de

Direito. Há, portanto, um deslocamento da percepção racional dos sentidos possíveis da

desigualdade, como categoria, para os limites estritos da ordem jurídica, de modo a evitar-se

que tal circunstância possa ser discutida em parâmetros de referência puramente abstratos,

inviabilizando uma intencionalidade reguladora de tal fenômeno, sob o prisma necessário de uma

igualdade material a ser reconhecida;

406

TÁCITO, Caio. Perspectivas do direito administrativo no próximo milênio, p. 6;

330

desde os albores da regulação em relação às dívidas passivas da Administração

Pública, restaram resguardados os interesses dos particulares.

Nos termos da Lei nº 243, de 30 de Novembro de 1841, que fixava a

despesa, o orçamento e a receita para o exercício do ano financeiro de 1842 —

1843, já restava determinado, em seu art. 20 que:

Do 1º de Janeiro de 1843 em diante não terá mais lugar inscripção alguma da

devida passiva fluctuante, mandada fundar pela Lei de 15 de Novembro de 1827,

á excepção daquellas que nessa epoca se acharem em liquidação, ou penderem

de processo judicial, ficando inteiramente prescriptas, e perdido para os

credores o direito de requerer a liquidação e pagamento dellas. Da mesma data

em diante ficão em vigor os Capitulos 209 e 210 do regimento de Fazenda,

assim pelo que respeita à divida passiva posterior ao anno de 1826, existente

até hoje e á divida futura, como pelo que respeita a toda divida activa da Nação.

O Governo dará toda publicidade á disposição deste Artigo e dos referidos

Capitulos.

Ou seja, reconhecendo a existência de dívida passiva, não se omitia a

Administração Pública, da época, em delimitar o prazo prescricional para o seu

exercício, com o que, indubitavelmente, de forma expressa, assegurava aos credores

da Fazenda Pública uma referencial legislado, donde, inequivocamente, exsurgia

segurança jurídica. Ademais, ao contrário da legislação contemporânea, também

estabelecia limite expresso às suas pretensões no tocante à dívida ativa.

No mesmo sentido e de modo mais minudente, demonstrando significativa

preocupação com a segurança jurídica dos administrados, embora com visível

desigualdade no que se refere ao prazo prescricional em benefício da Fazenda

Pública

407

, determinava o Decreto nº 857, de 12 de novembro de 1851, ao explicar o

407

Art. 9º A prescripção de 40 annos posta em vigor pelo citado Art. 20 da Lei de 30 de

Novembro de 1841, com referencia ao Capitulo 210 do Regimento da Fazenda, a respeito da divida

activa da Nação, opera a completa desoneração dos devedores da Fazenda Nacional do pagamento das

dividas, que incorrem na mesma prescripção, de maneira que, passados os 40 annos, não póde haver

contra elles penhora, execução, ou outro qualquer constrangimento; Art. 10. Os 40 annos para a

prescripção da divida activa começão a correr, para as dividas contrahidas até o ultimo de Dezembro de

1842, do dia 1º de Janeiro de 1843, e para as posteriores, desde o ultimo dia do prazo estabelecido para

o pagamento por Lei, regulamento, ou contracto, huma vez que passem continuada e seguidamente sem

interrupção; Art. 11. O curso dos 40 annos interrompe-se, impedindo a prescripção: 1º Pela citação,

penhora, ou sequestro feito aos devedores para se haver pagamento. 2º Por qualquer outro

procedimento judicial ou administrativo havido contra elles para o mesmo fim. 3º Pela concessão de

espaço aos devedores, admitindo-os pagar por prestações.

331

disposto pelo art. 20 da Lei de 30 de Novembro de 1841, relativo à prescrição da divida

ativa e passiva da Nação, extensa regulação a respeito da prescrição administrativa.

Com um escopo de muito maior abrangência, tal legislação, não só, regulava a

prescrição das dívidas passivas, mas também delimitava prazo para a busca de

satisfação de dívida a ser suportada pela Administração Pública, independente da

natureza do direito em que se fundava.

408

Outra previsão de natureza significativa delimitada pelo Decreto nº 857, de 12

de novembro de 1851, diz respeito à inscrição da dívida junto aos assentamentos da

Fazenda Nacional, no prazo de cinco anos, reconhecendo-se, posteriormente, aos

credores, novo prazo de cinco anos, caso não tivessem suas pretensões satisfeitas. Vê-

se, portanto, de tal dispositivo, que aí já se encontrava o germe da diversidade entre

prescrição administrativa e prescrição processual.

409

A própria idéia fundante do conceito de fundo de direito, resultava também

prevista por tal legislação imperial

410

, sendo que a possibilidade de suspensão do curso

408

Art. 1º A prescripção de 5 annos, posta em vigor pelo Art. 20 da Lei de 30 de Novembro de

1841, com referencia ao Capitulo 209 do Regimento da Fazenda, a respeito da divida passiva da Nação,

opera a completa desoneração da Fazenda Nacional do pagamento da divida, que incorre na mesma

prescripção. Art. 2º Esta prescripção comprehende: 1º o Direito que alguem pretenda ter a ser declarado

credor do Estado, sob qualquer título que seja. 2ºO direito que alguem tenha a haver pagamento de

huma divida já reconhecida, qualquer que seja a natureza della.;

409

Art. 3º Todos aquelles, que pretenderem ser credores da Fazenda Nacional por ordenados,

soldos, congruas, ou gratificações e outros vencimentos de empregos; por pensões, tenças, meio soldo e

monte pio; por preço de arrematações e contractos de qualquer natureza, e pagamento de despezas

feitas e serviços prestados; e por quaesquer reclamações, indemnisações, e restituições, deverão

requerer o reconhecimento e liquidação de suas dividas, a expedição de despachos, ordens, e titulos

para o pagamento, e fazer o assentamento das que o precisarem dentro dos 5 annos; e passado este

prazo, ficará prescripto a favor da Fazenda Nacional todo o direito que tiverem; Art. 4º Todos aquelles

que depois de haverem os seus despachos correntes para o pagamento, tiverem feito o assentamento,

ou estiverem lançados na folha, não requererem que effectivamente se lhes pague o que lhes for devido

dentro dos 5 annos, perderão o direito a esse pagamento em virtude da prescripção a favor da Fazenda

Nacional;

410

Art. 5º Quando o pagamento que se houver de fazer aos credores for dividido por prazo de

mezes, trimestres, semestres ou annos, e se der a negligencia da parte dos mesmos credores, a

prescripção se irá verificando a respeito d'aquelle ou d'aquelles pagamentos parciaes, que se forem

comprehendendo no lapso dos 5 anos; de sorte que por se ter perdido o direito a hum pagamento

mensal, trimestral, semestral, ou annual, não se perde o direito aos seguintes a respeito dos quaes ainda

não tiver corrido o tempo da prescripção;

332

prescricional podia restar obtida por mera postulação administrativa, face à demora da

Administração Pública e atender o pleito de seus credores.

411

Na mesma senda, a Lei de 28 de agosto de 1908, em seu art. 9º, delimitou,

para efeito de prescrição, no que se refere a direitos patrimoniais ou não, o prazo de

cinco anos, prazo este que resultou consolidado pelo Código Civil de 1916, nos termos

de seu artigo 178, § 10, inciso VI, embora tenha regulado a matéria de forma

reducionaista, face à sua vinculação normativa estrita à União, aos Estados e aos

Municípios. Tal orientação codificada veio a ser acolhida pelo Decreto nº 20.910, de 06

de janeiro de 1932, o qual, contudo, alargou seu espectro a todo e qualquer direito ou

ação, embora restrita às pretensões de natureza passiva, tão-somente.

Com uma pequena ampliação do arco regulatório, embora, ainda, restrita às

dívidas passivas, o Decreto-lei nº 4.597, de 19 de agosto de 1942, estendeu o prazo

prescricional em relação às dívidas a serem suportadas pelas autarquias, ou entidades

e órgãos paraestatais, criados por lei e mantidos mediante impostos, taxas ou

quaisquer contribuições, exigidas em virtude de lei federal, estadual ou municipal. Tal

legislação também manteve o dever de responsabilidade passiva em relação a todo e

qualquer direito e ação contra tais entes da Administração Indireta eventualmente

postulados.

Entre uma multiplicidade de conflitos possíveis, as pretensões pessoais, face à

Administração Pública, não se mostram como algo inusitado. A contínua interferência

do Estado na vida dos cidadãos acaba por gerar pontos de entrechoque entre os

interesses privados e o interesse público. É o redobrado cuidado com tal interesse que

se constitui em uma categoria de mediação para efeito de solução das contendas nesta

esfera de litígio. Tanto é o cuidado e tão relevantes são os valores envolvidos na

pacificação de tais colisões de interesses, dado serem juridicamente relevantes em um

nível tido por superior, que a lei avoca para si, em específico, o controle de tais

situações, o que, indubitavelmente, se mostra acertado.

411

Art. 12. Aquelles que quizerem segurar o seu direito obstando á que corra para a prescripção

o tempo consumido por demora e embaraços das Repartições, poderão requerer, e se lhes dará hum

certificado da apresentação do requerimento e documentos com especificada declaração do dia, mez e

anno;

333

Hodiernamente. no caso da prescrição administrativa, no que atine às dívidas

passivas da Fazenda Pública, observa-se que o Decreto nº 20.910 de 1932 dá início a

seu escopo regulatório, em matéria prescricional, tratando, especificamente, das dívidas

passivas da Administração Pública, em suas três esferas, bem como de todo e qualquer

direito ou ação contra a Fazenda Pública, no fito de exigir-lhe alguma prestação de

conteúdo pessoal. Tal orientação restou mantida na forma do Decreto-lei nº 4.597, de

19 de agosto de 1942. Portanto, o legislador demonstra, de modo inconteste, que as

ações de cunho pessoal, oriundas de interesses privados, face à Administração Pública,

no geral, possuem significação e importância de destaque.

Nesse caminho, não padece dúvida alguma, não só da possibilidade de

prescrição das dívidas passivas a serem suportadas pela Administração Pública, como

também por uma decorrência reflexa decorrente da própria certeza da existência

concreta do direito pessoal titulado pelo administrado, ou titular de direito inadimplido ou

não reconhecido, gerando-se, por conseqüência, colisão de interesses com a esfera

pública. Desse modo: “A prescrição das ações pessoais contra a Fazenda Pública e

suas autarquias’ é de cinco anos, conforme estabelece o Decreto ditatorial (com força

de Lei) n. 20.910, de 06.01.1932, complementado pelo Decreto-Lei n. 4.597, de

19.08.1942.

412

Contudo, importa destacar que a aplicação do regramento legal retro-referido

destina-se a atuar, tão-somente, na esfera restrita dos direitos categorizados como

direitos pessoais, na medida em que:

As ações pessoais’ têm por finalidade fazer valer direitos oriundos de uma obrigação

de dar, fazer ou não fazer algo, quer assumida voluntariamente pelo sujeito passivo,

quer imposta por norma jurídica. São aquelas correspondentes a direitos cujo objeto

seja uma prestação. Neste sentido direcionam-se para defesa dos direitos creditícios,

ou direitos pessoais, não abrangendo a garantia dos direitos privados da personalidade

que, embora constituam direitos pessoais por excelência, são imprescritíveis.

413

412

NASSAR, Elody. Prescrição na administração pública, p.153;

413

NASSAR, E. Idem, ibidem;

334

Em presença de tais circunstâncias, resulta, por conseqüência lógica, a

conclusão de que direitos reais não se submetem a tais referenciais normativos, não só

no que atine ao prazo prescricional, como também a respeito da própria matéria de

fundo a sofrer regulação. Tal assertiva prende-se ao fato de que:

A ‘prescrição das ações reais contra a Fazenda Pública’ tem sido considerada pelos

tribunais como sendo comum (agora dez anos), e não a qüinqüenal do Decreto n.

20.910/32, a teor do art. 205 do Código Civil de 2002.

Esse entendimento vigora para as ações indenizatórias por desapropriação indireta,

também denominadas por apossamento administrativo.

Verdadeiramente, admitir-se a prescrição qüinqüenal nas ações reais importaria em

estabelecer um usucapião de cinco anos em favor da União, dos Estados e dos

Municípios, o que redundaria em nova forma de aquisição, não permitida em lei.

414

Tal compreensão, aliás, restou consolidada nos termos da súmula nº 119, do

Egrégio Superior Tribunal de Justiça, no sentido de que: A ação de desapropriação

indireta prescreve em vinte anos.

415

Mas o problema maior situa-se na medida em que é consabido que não resulta

impossível que o interesse privado, materializado por um direito integrado ao patrimônio

de um titular, possa restar atingido em razão de um agir situado na esfera de auto-

gestão da própria Administração Pública, e que, pelo seu reconhecimento em tal sede

estrita, não se necessite buscar a prestação dele decorrente junto ao Poder Judiciário.

Ademais, importa destacar que em circunstâncias diversas, a própria

Administração não reconhece tal direito e, de certo modo, sanciona a inadequação do

pretendido, negando ou revendo situação concreta, a titulo de restaurar,

primordialmente, a legalidade. Diz-se primordialmente, dado que tal princípio assume

uma prevalência significativa na condição de diretriz fundamental de atuação da

Administração Pública. Contudo, nada há a impedir que a atuação corretiva da

Administração Pública esteja informada, em suas razões de base, por outros dos

princípios que regem à sua atuação.

414

NASSAR, E. Obra citada, p.155;

415

Brasil. Superior Tribunal de Justiça. Brasília. Distrito Federal;

335

Dá-se tal agir de natureza recompositiva, sob o pálio daquilo que se reconhece

como Princípio da Autotutela, porquanto, no mínimo, não seria admissível que se

imaginasse que só o particular possa cometer equívocos. Ademais, não se pode olvidar

que a Administração Pública configura uma abstração, atuando no mundo da vida

através de pessoas físicas, às quais é inerente, dada a sua condição humana, a

possibilidade de falha. No sentido das razões que possibilitam tal atuação corretiva,

JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO

416

preleciona que:

A Administração Pública comete equívocos no exercício de sua atividade, o que não é

nem um pouco estranhável em vista das múltiplas tarefas a seu cargo. Defrontando-se

com esses erros, no entanto, pode ela mesma revê-los para restaurar a situação de

regularidade. Não se trata apenas de uma faculdade, mas também de um dever, pois

que não se pode admitir que, diante de situações irregulares, permaneça inerte e

desinteressada. Na verdade, só restaurando a situação de regularidade é que a

Administração observa o princípio da legalidade, do qual a autotutela é um dos mais

importantes corolários.

[...]

Registre-se, ainda, que autotutela envolve dois aspectos quanto à atuação

administrativa:

1. aspectos de legalidade, em relação aos quais a Administração, de ofício, procede à

revisão de atos ilegais;

2. aspectos de mérito, em que reexamina atos anteriores quanto à conveniência e

oportunidade de sua manutenção ou desfazimento.

Portanto, resulta plenamente possível que a Administração Pública, no

exercício de sua autotutela, passe a disciplinar relação jurídica entre ela e o particular,

suprimindo direito, ou reconhecendo-o, nos limites que a lei, a juízo do gestor público, o

possibilita.

De qualquer modo, no caso de supressão ou não acolhimento de pretensão a

direito, o credor deverá buscar a via jurídica adequada para a ressalva dos seus

jurídicos interesses, em sua singularidade, no que atine ao exaurimento da pretensão

por ato de adimplemento único. Buscará, portanto, aquilo que entenda estar protegido

pela ordem jurídica positiva.

416

CARVALHO FILHO, J. dos S. Obra citada, p. 19;

336

Isso, a nosso juízo, de modo geral, poderá dar-se tanto na esfera puramente

administrativa, quanto, ao depois, perante o Poder Judiciário. É de alertar-se, desde já,

que no caso das relações jurídicas de trato sucessivo, estando a Administração Pública

obrigada a adimplir suas obrigações por atos que se repetem no transcurso do tempo,

poderá, na esfera dos efeitos decorrentes do fenômeno prescricional, surgir situação

diferenciada.

Diferenciada, no sentido do ao final destacado, por peculiar, entre às

possibilidades do exercício da mencionada autotutela, é de se destacar situações

caracterizadas por aquelas em que a Administração Pública já havia reconhecido o

direito do administrado, agindo, entretanto, em presença de uma pontual inação do

particular credor, em detrimento da forma de implementação concreta de tal pretensão

já reconhecida.

Em tais circunstâncias, partindo de uma compreensão obstativa do

reconhecimento absoluto de tal direito, a Administração Pública identifica um fato ou

circunstância com matiz, a seu juízo, constitutivo, ao qual atribui feição negativa, de

modo a gerar evento que lhe atribua a possibilidade jurídica de negar o adimplemento

de uma particular obrigação a ser cumprida por reiteração de conduta, a qual se

identifica sob o título de relação jurídica de trato sucessivo. Ou seja, a Administração

Pública encontra e identifica um modo de não cumprir com o atendimento de um direito

já reconhecido, negando-se, contudo, a adimpli-lo, no que se refere à sua prestação

sucessiva.

Muitas podem ser as razões de tal agir, desde que sempre lastreadas na

observância da lei. Mas, no caso em tela o que nos interessa é o fenômeno prescritivo.

De tal sorte, categorizando tal direito a partir de sua singular autonomia, a

Administração Pública esquiva-se de adimplir sua genérica obrigação passiva, por

pretendê-la alcançada pela prescrição.

Visando solver a controvérsia oriunda do rechaço à obrigação passiva, deu azo

ao Supremo Tribunal Federal formular solução concretizada em súmula. De tal sorte,

diz a súmula 85 do STF que: Nas relações jurídicas de trato sucessivo em que a

Fazenda Pública figure como devedora, quando não tiver sido negado o próprio

337

direito reclamado, a prescrição atinge apenas as prestações vencidas antes do

qüinqüênio anterior à propositura da ação.

Ora, como efeito de tal autorizada mediação interpretativa, o que se

percebe, de imediato, é que houve uma relativização do grafado pelo art. 1º do

Decreto nº 20.910, de 06 de janeiro de 1932. Diz-se relativização na medida em

que a intelecção judicial autoriza a incidência da prescrição, tão-somente, no que

se refere às prestações já vencidas há mais de cinco anos. Mantêm-se intacto,

portanto, àquilo que recebeu a denominação de fundo de direito, o qual

permanece íntegro. Devendo, portanto, ser reconhecido pela Administração.

Nesse aspecto, diz PAULO DE TARSO DRESCH SILVEIRA

417

que:

A súmula nº 85, acima transcrita, relativiza, sem qualquer dúvida, o rigor do art.

1º do Decreto nº 20.910/32, permitindo que esse atinja, apenas, as prestações já

vencidas há mais de cinco anos, mantendo, intacto o fundo de direito. Esse,

contudo, poderá desaparecer no qüinqüênio se já tiver sido objeto de postulação

junto à administração Pública e tenha sido negado.

Entretanto, no momento em que se passa a indagar a tal perplexidade,

sob a ótica da prescrição, surge o vazio legislativo como fator provocador de

dúvida imediata. Ante tal perplexidade, há de perquerir-se então qual seria, além

da interpretação judicial, o critério adequado a formatar regulação para tais

circunstâncias. Impende que se conheça de algum critério, na medida em que a

orientação jurisprudencial situa-se em mera análise de relação de conseqüência a

partir de um entendimento historicamente situado em face de um determinado

caso concreto. Isto tudo porque tal entendimento, como é de sua própria

natureza, poderá resultar alterado. Portanto, para efeito de que seja resguardada

a segurança jurídica, mostra-se necessária a localização de preceito jurídico que

autorize tal perspectiva.

Entender-se, em razão de tal vazio, que a Lei n. 9.784, de 29 de janeiro de

1999 restringiu, de modo generalizado, o direito de autocontrole, fixando o prazo

417

SILVEIRA, Paulo de Tarso Dresch. Breves apontamentos sobre a prescrição no

direito administrativo brasileiro, p. 2;

338

improrrogável de 5 (cinco) anos, parece-nos configurar uma interpretação, no mínimo,

forçada. O que é possível vislumbrar da norma grafada pelo art. 54 da Lei nº

9.784/1999, é o estabelecimento de um regramento básico para o processo

administrativo, no âmbito da Administração Federal direta e indireta, devendo atuar,

também, na proteção do administrado, como também para o melhor cumprimento dos

fins da Administração. Contudo, tal regulação não vai além disso.

Por primeiro, constata-se que da análise do cipoal de normas administrativas

componentes da tecitura de regulação do Direito Administrativo pátrio, são encontráveis

outras regras que também disciplinam matéria prescricional. Isto, contudo, não legitima

imaginar-se que devam, tão-só por isso, assumirem a condição de preceitos de

aplicação universalizada para a regulação do fenômeno prescricional. De modo que

pretender generalizar o peculiar comando extintivo grafado pela Lei nº 9.784/1999, além

de caracterizar atitude precipitada, cria manifesto equívoco, estabelecendo alcance que

a própria lei não reconhece a si própria.

Nessa senda, o STF, ao que parece, sem formular uma estrutura conceitual de

solução, buscou no princípio da actio nata uma solução que nos parece provisória, dada

a possibilidade permanente de alteração de tal compreensão jurisprudencial. Conforme

lançado nos autos do recurso extraordinário nº 99.544, oriundo do Estado de São

Paulo, restou assentado que:

‘Funcionalismo’. Prescrição. A prescrição do art. 1º do Decreto nº 20.910, de 1932,

refere-se ao próprio direito, não se confundindo com a prescrição de prestações.

Assim, o direito a que a Administração Pública pratique um ato, de que decorrem

benefícios a funcionários, prescreve em cinco anos.

418

419

418

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Conhecimento e deferimento de recurso Recurso

Extraordinário nº 99.544-SP. Estado de São Paulo e Ireno Perassi e outros. Relator: Ministro

Carlos Madeira. Brasília, 26 de novembro de 1985. Revista Trimestral de Jurisprudência, vol.

117, p. 122;

419

No mesmo sentido: a prescrição qüinqüenal a favor da Fazenda Pública,

estabelecida pelo Decreto nº 20.910, de 1932, alcança todo e qualuer direito e ação, seja qual

for a sua natureza, sem exceptuar os assegurados em lei ao servidor público. A prescrição

apenas das prestações pressupõe que a Administração Pública não tenha praticado ato de que

decorra o não pagamento delas. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Conhecimento e

deferimento de recurso Recurso Extraordinário nº 95.592-2-SP. Relator: Ministro Soares Muñoz.

Brasília. Revista Trimestral de Jurisprudência, vol. 117, p. 123, mês e ano; e: Quando é um

direito reconhecido, sobre o qual não se questiona, aí, são as prestações que vão prescrevendo,

339

Entretanto, importa que se destaque que tais: quaisquer direitos estão situados

na esfera dos direitos pessoais, conforme já realçado acima. De modo que resulta

consagrado, portanto, que em se tratando de dívidas passivas da Administração

Pública, a prescrição da ação necessária à recomposição do patrimônio privado lesado,

ocorre no prazo de cinco anos, sendo tal limite adstrito a qualquer direito de natureza

pessoal. Quanto ao cognominado fundo de direito, também ocorre a prescrição no

mesmo prazo, independentemente de eventuais prestações devidas, não porque o

princípio da igualdade constitua a razão de tal reconhecimento, mas sim em razão do

princípio da actio nata. Nessa senda, encontram-se posições dissonantes, Nesse

sentido, diz JOSÉ CRETELLA JÚNIOR

420

que:

Não é assim tão absoluta e rígida a regra, ainda em vigor do D. n. 20.910, de 1932, art.

1º, ao preceituar que ‘todo e qualquer direito ou ação, seja qual for a sua natureza,

prescrevem em cinco anos’. De maneira alguma. Existem direitos e ações contra a

Fazenda Pública que ‘nunca prescrevem’. São direitos subjetivos públicos, que, por

sua natureza intrínseca, ficam imunes à prescritibilidade, quer pelo caráter alimentar,

quer pela índole previdenciária de que se revestem.

Nos dias de hoje, tal compreensão não mais se sustenta. Por força da

Constituição Federal de 1988, restou claro que o princípio geral atinente à prescrição,

enquanto fenômeno extintivo resultou universalizado. Tanto é assim que o regramento

constitucional explicitou, de forma pontual, específica e incontroversa as situações que

escapam à regra geral da prescritibilidade. Ora, entre essas não se encontram os

mencionados direitos referidos por CRETELLA JÚNIOR. Portanto, à exceção das

hipóteses constitucionalmente explicitadas, o não exercício de direito a ser postulado ao

cumprimento da Administração Pública, no prazo de cinco anos, restará,

inexoravelmente, atingido pelo evento prescricional, sob pena de afronta mediata ao

mas, se o direito às prestações decorre do direito à anulação do ato, é claro que, prescrita a

ação em relação a este, não é possível julgar prescritas apenas as prestações, porque

prescreveu a ação para o reconhecimento do direito, do qual decorreria o direito às prestações.

Do contrário seria admitir o efeito sem causa. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso

Extraordinário conhecido e não provido. Relator: Ministro Luiz Gallotti. Brasília. Revista

Trimestral de Jurisprudência, vol. 117, p. 123, Brasília, agosto de 1966;

420

CRETELLA JR. J. Obra citada, p. 8;

340

ordenamento constitucional positivo, tomando-se em conta, contudo, a dicotomia

existente entre direitos pessoais e direitos reais.

10.3. PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO RÉS - DIREITO POSTULADO E

NEGADO ADMINISTRATIVAMENTE

Como já realçado acima, a posição passiva da Administração Pública, no

que se refere ao fenômeno da prescrição, não gera maior perplexidade. Tal

circunstância decorre da existência de regulação expressa neste sentido, através

do disciplinado, primordialmente, pelo Decreto nº 20.910, de 06 de janeiro de

1932, em seu art. 1º. Contudo, como já realçado, tal disciplina é de abrangência

estrita.

No caso das obrigações de trato sucessivo, também é o mesmo

regramento legal quem estabelece às diretrizes gerais ao adimplemento de tais

obrigações a serem suportadas pela Fazenda Pública, em especifico na forma do

estatuído pelo art. 2º do Decreto nº 20.910/1932, conforme o acima destacado.

No que se refere à especificidade apontada, qual seja às das obrigações

de trato sucessivo onde surge, por vínculo estrito, a figura do denominado fundo

de direito, há de ter-se em conta, como pressuposto de existência e de arrimo

mediato, a necessidade de que tal direito não tenha sido negado na via

administrativa.

Tratando-se, contudo, de situação peculiar, ou seja, em presença de

negativa do direito postulado, face a negativa de seu reconhecimento por parte da

Administração Pública, nos termos do invocado pelo administrado, gera-se

questão problemática, no que se refere ao evento prescricional, na medida em

que se cria impasse a partir da possibilidade, ou não, de aplicar-se, em princípio,

a disciplina formatada pelo art. 1º do Decreto nº 20.910/1932.

A delimitação judicial sumulada pouco auxilia, na medida em que a súmula

nº 85 do Superior Tribunal de Justiça estabelece que: Nas relações jurídicas de

trato sucessivo em que a Fazenda Pública figure como devedora, quando não

341

tiver sido negado o próprio direito reclamado, a prescrição atinge apenas as

prestações vencidas antes do qüinqüênio anterior a propositura da ação. Nada

afirma, portanto, com relação ao direito de base, ou, como reiteradamente

sedimentado, ao fundo de direito.

A regulação legal, por seu turno, sofreu forte influência de tal orientação

jurisprudencial, embora tenha inserido uma compreensão de conteúdo ideológico

diverso, porquanto ampliou o efeito extintivo dimensionado pela compreensão judicial.

Tal assertiva é percebida da leitura do art. 103 da Lei Federal nº 8.213, de

24.07.1991, o qual, como exemplo do que aqui se aponta, dispõe:

Art. 103. É de dez anos o prazo de decadência de todo e qualquer direito ou ação

do segurado ou beneficiário para a revisão do ato de concessão de benefício, a

contar do dia primeiro do mês seguinte ao do recebimento da primeira prestação ou,

quando for o caso, do dia em que tomar conhecimento da decisão indeferitória

definitiva no âmbito administrativo. (grifos nossos).

Parágrafo único. Prescreve em cinco anos, a contar da data em que deveriam ter

sido pagas, toda e qualquer ação para haver prestações vencidas ou quaisquer

restituições ou diferenças devidas pela Previdência Social, salvo o direito dos

menores, incapazes e ausentes, na forma do Código Civil. (grifos nossos).

Tomando em conta a legislação acima transcrita, resulta interessante

destacar que, por força de tal regra legal, resta, por primeiro, reconhecido que o

evento extintivo é consolidado através de prazo categorizado como de

decadência e não de natureza prescricional, a atingir o próprio fundo de direito.

Gestou-se, a partir de tal regra, o apoio legal que possibilita à Administração

Pública, não considerado aqui, por óbvio, a própria ausência do direito em-si,

negar o direito em-si na esfera administrativa, atribuindo a tal ato um efeito

extintivo perpétuo.

A repercussão de tal regulação mostra-se significativa, a partir do

momento em que submetemos à análise, num movimento de descentramento da

razão formal de legitimação do agir da Administração Pública, o conteúdo

ampliativo propiciado pela norma legal em tela. Ou seja, tal negativa não decorre

de um mero juízo de conveniência ou oportunidade da Administração Pública,

342

mas sim que, apoiada na força do evento extintivo decadencial, nega o direito na

esfera administrativa, atingindo-o de morte, já que o prazo decadencial atinge o

próprio fundo do direito em-si.

Do cotejo de tais circunstâncias, percebe-se que o conteúdo ideológico da

legislação que disciplina a matéria prescricional, em sede administrativa, evoluiu,

mostrando-se ideologicamente dissidente das diretrizes estabelecidas pelo

próprio Estado Democrático de Direito. Percebe-se, portanto, que, a

Administração Pública busca isentar-se, de forma definitiva, de seu dever, caso o

administrado não tenha agido em tempo oportuno para revisar àquilo que lhe está

sendo prestado em desacordo com a lei, ou até mesmo negado.

Tal perspectiva, além da desconsideração à observância do princípio da

boa-fé do administrado, revela profunda insensibilidade, dado que a maioria

desses direitos foram adquiridos mediante o custeio de sua aquisição por

dispêndio retirado do patrimônio do administrado, durante o largo transcurso dos

anos, o que revela, até mesmo, sob um ângulo de percepção construído a partir

de uma idéia singular de justiça, uma forma insidiosa de enriquecimento ilícito.

No que se refere às prestações vencidas ou quaisquer valores devidos a

título de restituições ou diferenças, o preceito legal remete ao prazo prescricional

de cinco anos. Não inova, apenas resguarda-se em seus interesses. Portanto,

mantém-se, no que atine ao efeito prescricional, a regra grafada pelo art. 1º do

Decreto nº 20.910, de 06 de janeiro de 1932, em seu artigo primeiro.

Vê-se, portanto, no caso dos direitos negados administrativamente, que a

Administração Pública, em uma de suas variáveis de regulação, estatui regra

extintiva de direito do administrado, cuja rigidez, dada à natureza do direito em

tela, não é encontrável nem mesmo na esfera privada. Sabe-se, ad

argumentandum tantum, que os alimentos — e os benefícios previdenciários tem

este conteúdo — são irrenunciáveis, bastando ao exercício da pretensão ao seu

recebimento que resulte comprovada a necessidade. Tal reconhecimento dá-se

343

inclusive no caso do cônjuge culpado pela dissolução da sociedade conjugal, ao

qual a lei busca assegurar a sobrevivência

421

Estranhável, portanto, que a Administração Pública, em tratando-se de

direitos semelhantes quanto à sua natureza, qual seja direito pessoal à

sobrevivência, insira, por ora, no caso de revisão de benefício, regra extintiva do

direito em-si, limitando os efeitos extintivos da prescrição, tão-somente no que se

refere a eventuais prestações associadas ao fundo de direito.

Dessa forma, em razão de eventuais conflitos nos quais a matéria

controvertida esteja situada, a partir da discussão da viabilidade da categoria que

se convencionou designar por direitos de fundo, ou fundo de direito, resulta

inadequado limitá-lo por efeito de decadência e não de prescrição. Em realidade,

tal concepção decorre da superada compreensão dualista do fenômeno jurídico,

na qual a legitimidade decorre, tão-somente, como efeito direto do processo de

regulação estatuído a partir do modelo que só exige um comportamento objetivo

conforme a norma. Como resultado de tal visão não democrática do direito, ao

optar-se pelo instituto da decadência ao invés da prescrição, o sistema acaba

sendo permeado pela imoralidade e pela ausência de um alicerce ético. Não se

pode, nunca, esquecer que, num Estado Democrático de Direito:

(...) a legitimidade de regras se mede pela resgatabilidade discursiva de sua

pretensão de validade normativa; e o que conta, em última instância, é o fato de

elas terem surgido num processo legislativo racional – ou o fato de que elas

poderiam ter sido justificadas sob pontos de vista pragmáticos, éticos e morais.

A legitimidade de uma regra independe do fato de ela conseguir impor-se.

422

Já a visão jurisprudencial com maior acatamento assume postura mais

consentânea com as diretrizes do Estado Democrático de Direito, estatuindo que

a pretensão a destempo ajuizada, dá causa à prescrição e não a decadência do

direito, na forma do disciplinado pelo art. 1º, do Decreto nº 20.910, de 06 de

421

Tal disciplina é conformada pelo Código Civil, nos termos dos artigos. 1.694 a 1.710;

422

HABERMAS, J. Obra citada, p. 50;

344

janeiro de 1932.

423

Ou seja, a compreensão jurisprudencial reconhece que a

prescrição referida pelo art. 1º, do Decreto nº 20.910/1932, diz respeito ao próprio

direito, não se referindo à prescrição que atinge às prestações. Ou seja, a não

atuação do administrado dá azo à perda da possibilidade de reconhecimento do

fundo de direito e não apenas ao de pagamento das sucessivas prestações.

424

A partir de tal entendimento jurisprudencial, formou-se compreensão

doutrinária no sentido de que: Não há, por conseguinte, prescrição do fundo de

direito, se não foi indeferida, expressamente, pela Administração, a pretensão ou

o direito reclamado.

425

Desse modo, mais uma vez, resta configurada a existência

de uma prescrição administrativa, na medida em que, caso o direito postulado

seja negado pela Administração Pública, tal evento dá causa a prescrição do

próprio direito, no prazo de cinco anos, nos termos do grafado pelo art. 1º, do

Decreto nº 20.910, de 06 de janeiro de 1932, o que, em princípio, não exclui, de

forma definitiva, o restabelecimento de uma situação eticamente justificável.

10.4. PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO COMO AUTORAS

A Administração Pública, por óbvio, não se inscreve, no âmbito das

relações jurídicas que integra, tão-somente, na condição de parte passiva.

Assume, também, a condição de credora e, por decorrência de tais feições,

eventualmente ocupa o espaço processual na condição de autora.

423

Brasil. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário nº 116.732. Rio de Janeiro.

2ª Turma. Relator: Ministro Carlos Madeira. Recorrente: o Estado do Rio de Janeiro. Recorrido:

Milton Corrêa da Silva e outros. RTJ 129/431. Prescrição qüinqüenal. Pretensão ajuizada

dezesseis anos após o transcurso do prazo prescricional. Prescrição do direito. Decreto nº

20.910/32, art. 1º. Segundo o princípio da ‘actio nata’, prescreve, no qüinqüênio, o próprio direito

não postulado oportunamente e não as prestações sucessivas não alcançadas pelo decurso do

tempo. Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal;

424

Brasil. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário nº 99.544. São Paulo. 2ª

Turma. Relator: Ministro Carlos Madeira. Recorrente: o Estado de São Paulo. Recorridos: Irene

Perassi e outros. RTJ 117/122. Funcionalismo. Prescrição. A prescrição do artigo 1º do Decreto

nº 20.910, de 1932, refere-se ao próprio direito, não se confundindo com a prescrição de

prestações. Assim o direito a que a Administração Pública pratique um ato, de que decorrem

benefícios a funcionários, prescreve em cinco anos;

425

NASSAR, E. Obra citada, p. 161;

345

Tal condição dá azo, no que atine ao fenômeno jurídico da prescrição

administrativa, à perplexidade marcada por forte relevância. Tal perplexidade

configura-se na medida em que, à exceção de regulação específica, no geral, não

se encontra, hodiernamente, dispositivo legal que refira, de modo expresso, geral

e direto, estrutura de regulação em relação às dívidas ativas da Administração

Pública

426

Nesse caso, tais pretensões são acolhidas pelo sistema jurídico como um

todo, observada, tão-somente, a especificidade da matéria. Mesmo assim, tal

tolerabilidade, para o efeito de opção, de interpretação, e de aplicação de uma

determinada regulação legislativa, não gera nenhuma uma espécie de

circunstância impeditiva à Fazenda Pública Federal. Esta pode buscar,

indubitavelmente, os créditos dos quais é titular. No caso, no que atine à

prescrição, é reconhecida a legitimidade do sistema que disciplina a relação

jurídica de base. Contudo, muitas são as omissões legais, inexistindo regramento

específico.

Desse modo, tal circunstância exige atenta reflexão por suas eventuais

conseqüências. Importa que se destaque que tal carência legislativa poderia dar

azo, por ausência de regra legal expressa, em presença de pretensão lastreada

pelo princípio constitucional da igualdade, a que o administrado, viesse exigir o

reconhecimento da prescrição de todas as suas eventuais obrigações não

reclamadas pela Administração Pública no prazo de cinco anos. Visualizar-se-ia,

portanto, uma ilegítima e inadequada reciprocidade entre interesse público e

interesse privado, igualdade esta que nem mesmo a lei e muito menos a

Constituição Federal reconhecem.

426

Importa destacar que tal afirmação assume aqui uma condição de pressuposto

heurístico, de molde a possibilitar a construção das hipóteses necessárias ao deslinde das

controvérsias em nível de solução. De tal sorte, toma-se como modelo empírico a submeter-se a

tais contingências, a Administração Pública Federal. Tal atitude vincula-se, não só a

necessidade de um referencial concreto a submeter-se aos necessários questionamentos, como

também a impossibilidade de buscarem-se outros referenciais, tais como os regramentos

administrativos estaduais e municipais, porquanto tal opção redundaria em imprecisão

inaceitável, na medida em que restaria impossível, nos limites aos quais se propões as

presentes indagações, examinar-se toda a legislação relativa a tais entes federados;

346

Portanto, face à possibilidade concreta de que a Administração Pública seja

titular de créditos, importa, por primeiro, que se tenha bem claro o que significam tais

pretensões. Ora, tais pretensões, na sua variabilidade concreta, significam àquilo que,

genericamente, passou a ser cognominado de dívida ativa. JOSÉ CRETELLA

JÚNIOR

427

explicita o que são dívidas da Fazenda Pública, asseverando que:

Dívida ativa é o mesmo que crédito. É a obrigação jurídica vista pela ótica do credor,

que pode contabilizá-la na coluna do ativo, já que se integra em seu patrimônio É o

crédito a ser recebido pelo titular da dívida proveniente de impostos, direitos ou

indiretos, concernentes a dado exercício financeiro e que não tenha entrado para os

cofres públicos, no devido tempo. Dívida ativa é, assim, o somatório de impostos

atrasados e devidos, não recebidos ainda pelo Estado e cuja cobrança, amigável ou

judicial, pode ser promovida tempestivamente, dentro do prazo fixado em lei. Não só.

Há dívidas provenientes de diversas naturezas, como, por exemplo, entre outras, as

relativas ao quantum pago a mais, por erro de cálculo, ao funcionário público federal e

que a União tem o poder-dever de pedir de volta, administrativa ou judicialmente. E há

ainda dívidas ativas originadas de ilícito penal.

O problema decorrente de tal compreensão que, de início, pareceria, tão-

somente, um falso problema, exsurge como forte perplexidade, na medida em que

se o visualiza a partir dos contornos inerentes ao princípio da supremacia do

interesse público. Tanto é assim que, equivocadamente, a esse respeito,

referindo-se, ainda, ao sistema de regulação estatuído pelo Código Civil de 1916,

diz JOSÉ CRETELLA JÚNIOR

428

que:

Não só o art. 178, § 10, VI do Código Civil Brasileiro, como também o art. 1º do

Decreto nº 20.910 de 6 de janeiro de 1932, fazem referência apenas a dívidas

passivas, determinando que elas prescrevem em cinco anos, contados da data

do ato ou fato do qual se originaram.

Esses dispositivos, assim como os da Lei nº 5.761, de 25 de junho de 1930, os

do Decreto-lei nº 4.597, de 19 de agosto de 1942, e os da Lei nº 2.221, de 31 de

maio de 1954, estão na mesma linha do Código Civil e do Decreto nº 20.910/32.

Nenhum desses dispositivos, repetimos, emprega a expressão dívidas ativas.

Nesse caso, existe, portanto, uma lacuna da lei a respeito do prazo prescricional

para este tipo de dívida, assim como falta, na legislação, dispositivo expresso,

427

CRETELLA JR. J. Obra citada, p. 67 a 68;

428

CRETELLA JÚNIOR. J. Idem, p. 71 a 72;

347

que indique o momento preciso em que se começara a contar o prazo

prescricional, na hipótese de dívida ativa da União. Entretanto, como todos,

Estado e particular, são constitucionalmente iguais perante a lei, os dispositivos

concernentes às dívidas passivas, relativas à União, aos Estados e aos

Municípios, seja qual for a natureza, aplicam-se às dívidas ativas, fazendo-se

abstração, no caso, da qualificação do credor ou do devedor. Basta que haja

relação jurídica de crédito e débito, para que se apliquem as regras do prazo

prescricional e o momento em que se principia a contagem desse prazo.

De imediato se percebe que tal critério, no mínimo, é fonte de sérias

dúvidas quanto à sua adequação. Isto porque funda a sua racionalidade em

compreensão de extensão generalizadora, igualando, em tabula rasa,

Administração Pública e administrado, embora ninguém duvide, ou saiba, de que

se tratam de desiguais. Desiguais, entre outros aspectos, em razão de uma

marcante desigualdade no que atine aos seus correspondentes interesses. Se

resultar admissível que interesses privados podem estar, eventualmente,

alinhados a interesse públicos, também resulta seguro que tal identidade de

interesses, quase sempre, mostra-se absolutamente dissonante, bastando, para

tanto, que o objeto almejado seja identificado por sua unicidade, como também

pelo fato de que deve ser assegurado a tão só um dos interessados.

Não há dúvida de que a expressão: todos são iguais perante à lei, gera, de

imediato, uma certeza transitória de que a Administração Pública e o administrado

estão em identidade de direitos. Contudo, tal assertiva não se revela verdadeira, na

medida em que não se pode olvidar que a igualdade dá-se, tão-somente, em face da

lei. E lei, neste sentido, não há. Ademais, como acima realçado, mostra-se

seguramente preocupante o fato de que tal equiparação pode se mostrar lesiva ao

interesse público.

Portanto, no que se refere ao prazo relativo à prescrição das dívidas ativas da

Fazenda nacional, como tê-lo por igual ao assegurado ao particular, quando na

condição de credor, se a própria Constituição Federal diz ser a lei o parâmetro da

pretendida igualdade e, no caso, lei não há.

De tal sorte, retornando-se ao problema anteriormente destacado, tomando-se

em conta de que a lei é, em princípio, o divisor de águas para o acolhimento de tal

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igualdade, e que, no caso em tela, a lei nada diz em relação às dívidas ativas, impende

que se identifique a existência, ou a inexistência de um critério de solução para tal

perplexidade. Mas qual critério?

Em razão de tal perplexidade, outra circunstância que tornou tal pretensão de

delimitação de um prazo geral complicada, é aquela que, por absoluta falta de

convicção na possibilidade de formulação de um determinado critério, reconheceu, por

uma via de solução mais fácil, a simplificadora aceitação da existência de direitos

imprescritíveis em favor da Fazenda Pública. Entretanto, trata-se de perplexidade que já

recebeu exame adequado em sítio específico das presentes indagações.

O que se buscou com a reflexão acima realçada, além de destacar-se da

inadequação específica do princípio da igualdade, foi identificar-se o surgimento de um

novo complicador, ou seja, a vazia e fácil aceitação da imprescritibilidade em favor da

Administração Pública, servindo-se, para tanto, do surrado argumento de proteção

inafastável do interesse público.

A nosso sentir, o problema em tela só pode ter sua solução estruturada a partir

de uma argumentação relativa aos limites estabelecidos pelo princípio geral da

prescritibilidade. Até porque, caso ainda se pretendesse esgrimir com a pretensão de

igualdade, a supremacia do interesse público, enquanto diretriz basilar de nosso

sistema jurídico normativo de Direito Administrativo, poderia acabar sendo vítima de um

outro sentido de natureza simplificadora, marcado por uma racionalidade que,

estrategicamente, acabaria por tolerar praticas, sob tal premissa construída e

direcionada, voltadas ao atendimento de interesses privados, em detrimento dos

interesses da própria Administração Pública.

Como se vê, as posições formuladas pela doutrina e pela jurisprudência não

encaminham para a construção de uma solução que se mostre plenamente justificada.

O ponto fulcral da questão dá-se na medida em que, na ausência de preceito legal

expresso, a adoção do princípio da igualdade pode dar azo à legitimação de condutas

lesivas ao interesse público e, por decorrência, à própria sociedade como um todo. Ante

tais circunstâncias, portanto, há de buscar-se a solução da controvérsia, a partir da

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construção de um critério de mediação de natureza ético-jurídica. Mas qual seria tal

critério?

No que se refere às dívidas ativas, em razão das quais a Administração Pública

assume a condição de credora, podemos encontrar, por primeiro, nas Ordenações

Filipinas

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as primeiras regras que garantiram tal espécie de pretensão. Ali, o prazo

prescricional restava limitado, como regra geral, ao transcurso de trinta anos. Contudo,

tal lapso temporal, nos dias de hoje, mostra-se como totalmente inadequado.

Contudo, é o Decreto n. 857, de 12 de novembro de 1851, que consolida, em

nosso ordenamento jurídico, pela primeira vez, no que atine à Fazenda Pública, a

regulação da prescrição sob uma ótica generalizadora. Tal regramento estabeleceu

prazos diversos para incidência do fenômeno extintivo, tendo, à época de sua vigência,

diferenciando o lapso temporal a ser exaurido, tanto no atinente às condições de

credora, quanto de devedora, assumidas, respectivamente, pela Fazenda Pública.

No que se atine à Fazenda Nacional, na condição de devedora, o Decreto n.

857, de 12 de dezembro de 1851, delimitou o curso do lapso prescricional em cinco

anos. Já no que se refere à dívida ativa sob a titularidade da Administração Pública,

qual seja naquela em que a Fazenda é credora, tal regramento legal fez ressurgir o

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A primeira legislação de que se tem notícia, a respeito da prescrição administrativa, está

fundada nas Ordenações Filipinas, a qual, em seu título 79, de seu livro IV, estabelecia o prazo de 30

anos em relação às dívidas ativas, norma esta que era aplicável à Fazenda. Dizia tal dispositivo que: Se

alguma pessoa for obrigada à outra em alguma certa cousa, ou quantidade, por razão de algum

contracto, ou quasi-contracto, poderá ser demandada até trinta annos, contados do dia que essa cousa

ou quantidade haja de ser paga, em diante. E passados os ditos trinta annos, não poderá ser mais