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NÉLIO LIMA GASPAR
Orientador: Prof. Dr. Valter Moreno Jr.
Rio de Janeiro, 21 de dezembro de 2005
FACULDADES IBMEC
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Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado
Profissionalizante em Administração das Faculdades
Ibmec como parte dos requisitos para obtenção do
título de Mestre em Administração
Área de concentração: Sistemas de Informação e
Apoio à Decisão.
NÉLIO LIMA GASPAR
Orientador: Prof. Dr. Valter Moreno Jr.
Rio de Janeiro, 21 de dezembro de 2005
FACULDADES IBMEC
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Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado
Profissionalizante em Administração das Faculdades
Ibmec como parte dos requisitos para obtenção do
título de Mestre em Administração.
Área de concentração: Sistemas de Informação e
Apoio à Decisão.
Aprovada em:
BANCA EXAMINADORA:
Prof. Dr. Valter Moreno Jr.
Prof. Dr. Edson Dalto
Prof. Dr.Josir Simeone
Rio de Janeiro, 21 de dezembro de 2005
FACULDADES IBMEC
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ADMINISTRAÇÃO E ECONOMIA
iii
FICHA CATALOGRÁFICA
iv
DEDICATÓRIA
Dedico este trabalho ao meu saudoso pai e à minha
mãe, Silvio e Maria Eline, pela formação e educação
fornecida ao longo de minha vida, que fundaram os
alicerces da execução deste trabalho.
Também a minha esposa e filhos, Fátima Cristina,
Luana e Gustavo pelo apoio e compreensão ao longo
da jornada do mestrado.
v
AGRADECIMENTOS
Ao professor Valter Moreno pela transmissão de conhecimentos, orientação e apoio na
montagem desta dissertação, desde o momento em que decidiu ser o orientador até a sua
conclusão.
Ao corpo docente do IBMEC pela competência, profissionalismo e didática na transmissão
dos conhecimentos durante o curso.
E, aos entrevistados que contribuíram fortemente com suas opiniões na construção desta
pesquisa.
vi
RESUMO
O tema Compras Governamentais passou a ser um importante quesito nas negociações para
acordos de livre comércio e formação de blocos de países, como o Mercosul, União Européia,
entre outros. E influi fortemente sobre a competitividade dos governos em uma economia
globalizada. No Brasil, as discussões sobre o tema vêm sendo freqüentes.
Este trabalho faz uma análise do processo de compras de serviços de tecnologia da
informação da Administração Pública Brasileira. Esta análise é feita baseada no modelo do
Balanced Scorecard, na qual é feito um elo entre os objetivos estratégicos da Administração e
indicadores operacionais de performance. Neste sentido, é montado um Scorecard para a área
de compras governamentais de projetos de tecnologia.
A pesquisa faz uma comparação das práticas de compras de projetos de tecnologia da
informação com um outro país, utilizando-se da metodologia de Benchmarking. No caso, o
país escolhido foi os Estados Unidos da América.
A análise comparativa permite perceber as diferenças entre os processos de compras dos dois
países e fornece algumas sugestões de melhoria nos procedimentos e de fontes de análise para
próximas pesquisas sobre o tema.
Palavras Chaves: Compras Governamentais, Tecnologia da Informação, Projetos de TI e
EUA.
vii
ABSTRACT
The Government Acquisition subject has been an important issue in countries free trade
agreements and blocks, like Mercosul or European Union. And has a huge influence in the
global economy for country government competition. In Brazil, the discussions are up-to-
date.
This research makes an analysis of the Brazilian public administration acquisition process for
information technology services. This analysis is made upon the Balanced Scorecard model,
in which is studied the link between the public administration strategic objectives and
operational performance indicators. To do this, this study provides a sample of a scorecard for
information technology projects public acquisition.
It also has a public acquisition practices comparison with another country, using the
benchmarking methodology. In this case, the USA is the benchmark.
The comparative analysis allows to see the differences between the two countries for the IT
project acquisition practices, and provides some upgrade suggestions and future research
subjects inside the knowledge area.
Key Words: Government Acquisitions, Information Technology, IT Project and USA.
viii
LISTA DE FIGURAS
Figura 1: Perspectivas Estratégicas (Procurement Executives Association, 1999, p. X) -------23
Figura 2: Objetivos e Medidas Principais (Procurement Executives
Association, 1999, p. X) ----------------------------------------------------------------------25
Figura 3: Avaliação do Cliente para Diferentes Tipos de Produtos (Zeithaml e
Bitner, 2003, p.52)----------------------------------------------------------------------------32
Figura 4: Objetivos e Medidas Principais do Processo de Compras-------------------------------43
Figura 5: Mapa do Processo de Compras no Brasil--------------------------------------------------46
Figura 6: Mapa do Processo de Compras nos EUA--------------------------------------------------60
ix
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO................................................................................................................11
2. O PROBLEMA ................................................................................................................15
2.1 Contextualização do Problema...................................................................................... 15
2.2. Formulação do Problema.............................................................................................. 17
2.3. Delimitação do Estudo.................................................................................................. 18
3. REFERENCIAL TEÓRICO.............................................................................................20
3.1. Modelo do Balanced Scorecard ................................................................................... 21
3.2. Logística ....................................................................................................................... 26
3.3. Orçamento e Licitação.................................................................................................. 28
3.4. Tecnologia da Informação............................................................................................ 29
3.5. Projetos e Serviços de TI.............................................................................................. 31
4. METODOLOGIA DE PESQUISA ..................................................................................36
5. ANÁLISE DOS PROCESSOS DE COMPRAS ..............................................................41
5.1. Compras no Brasil ........................................................................................................ 45
5.1.1 Viabilização das compras.......................................................................................48
5.1.2 Modalidades de licitação ........................................................................................ 49
5.1.3 Habilitação dos ofertantes ...................................................................................... 53
5.1.4 Comunicação entre governo e ofertantes ...............................................................54
5.1.5 Recursos administrativos........................................................................................ 55
5.1.6 Visão dos entrevistados .......................................................................................... 56
5.2. Compras nos EUA........................................................................................................ 59
5.2.1 Viabilização das compras.......................................................................................61
5.2.2 Modalidades de licitação ........................................................................................ 63
5.2.3 Habilitação dos ofertantes ...................................................................................... 66
5.2.4 Comunicação entre governo e ofertantes ...............................................................67
5.2.5 Recursos administrativos........................................................................................ 68
x
6. ANÁLISE COMPARATIVA BRASIL x EUA ...............................................................69
6.1.Viabilização das Compras ............................................................................................. 69
6.2. Modalidades de Licitação............................................................................................. 71
6.3. Habilitação dos Ofertantes............................................................................................ 73
6.4. Comunicação entre Governo e Ofertantes.................................................................... 74
6.5. Recursos Administrativos............................................................................................. 76
7. CONCLUSÕES................................................................................................................77
8. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .............................................................................80
ANEXO – Roteiro de Entrevistas.............................................................................................87
11
1. INTRODUÇÃO
As negociações para a formação de blocos comerciais, acordos de livre comércio e integração
econômica estão sendo tratadas e publicadas nos jornais com freqüência. O tema Compras
Governamentais passou a ser um importante quesito nessas negociações e na comparação de
normas e procedimentos governamentais entre países. Ele tem sido abordado e debatido por
alguns blocos comerciais como é o caso da União Européia, e em documentos como o Acordo
de Compras Governamentais da Organização Mundial de Comércio - OMC e o Acordo de
Livre Comércio da América do Norte - NAFTA (MOREIRA E MORAIS, 2002, p.7).
Os acordos sobre compras governamentais surgem como fruto do movimento de integração
entre países e da necessidade de tornar o país mais competitivo internacionalmente. Segundo
Pereira (1997):
A globalização impôs uma dupla pressão sobre o Estado: de um lado
representou um desafio novo – o papel do Estado é proteger seus cidadãos,
e essa proteção estava agora em cheque; de outro lado, exigiu que o Estado,
que agora precisava ser mais forte para enfrentar o desafio, se tornasse
também mais barato, mais eficiente na realização de suas tarefas, para
aliviar o seu custo sobre as empresas nacionais, que concorrem
internacionalmente.
A busca da eficiência pela Administração Pública faz com que seja repensado o seu modelo
de operação. Segundo Pimenta (1998):
O Estado está abandonando algumas funções e assumindo outras, o que o
está levando a um novo papel, onde o setor público passa de produtor direto
de bens e serviços para indutor e regulador do desenvolvimento, através da
ação de um estado ágil, inovador e democrático.
12
Ademais de outras ações na busca do objetivo relatado acima, como a criação das Agências
Reguladoras e as privatizações, o Brasil tem investido em tecnologia da informação. O país é
referência em uma série de iniciativas, como o sistema de pagamentos do setor financeiro, o
processo de declaração do imposto de renda pela internet e a automação das eleições, como
pode-se verificar pelas comitivas internacionais que têm vindo estudar estas ações (BORGES,
2005). Segundo o Tribunal Superior Eleitoral (BRASIL, 2005b), o Brasil já emprestou as
Urnas Eletrônicas, que possibilitam o voto e a apuração de forma rápida e segura, e o apoio
técnico necessário, às eleições em países como Paraguai, Argentina, México e Equador.
Em relação a Compras, outras iniciativas do Governo Federal vêm sendo adotadas para
aumentar a sua agilidade, como a implantação do Sistema Integrado de Administração de
Serviços Gerais - SIASG e seu portal Comprasnet na Internet, que ganhou o prêmio de e-
government good practice concedido pela Comissão Européia, em 2001 (FERNANDES,
2003, p.12). Em outra frente, a criação da modalidade de contratação Pregão no Brasil vem
produzindo redução nos prazos e custos de contratação e nos preços contratados, tanto no
Governo Federal, como no Estado de Minas Gerais, conforme relato de representantes destas
instituições no VII Fórum de Debates sobre Licitações Públicas ocorrido em junho de 2005.
Tendo em vista esta busca por eficiência da Administração Pública, vem ocorrendo uma
alteração do tipo de compra do governo, da aquisição de produtos, para cada vez mais adquirir
serviços. Este é um movimento sendo percebido no governo americano e que deve se
aprofundar nas próximas décadas. Exemplificando, o governo ao invés de comprar satélites de
comunicação, plataforma de lançamento e serviços de lançamento, ele pode comprar serviços
de comunicação garantindo uma certa largura de banda ou canais de comunicação
(GANSLER, 2002, p.9).
13
As mudanças nos investimentos para a aquisição de serviços de tecnologia da informação
também são percebidas no Brasil, tanto nas empresas, quanto no governo. Os projetos de
implantação de sistema de gestão empresarial (Enterprise Resource Planning) desenvolvidos
nas empresas são bons exemplos, pois necessitam de investimentos de milhões de dólares e
costumam ser longos. Na Vale do Rio Doce, considerada uma implantação rápida, o projeto
fez sua primeira implantação em um ano e meio (CESAR, 2004a). Na Petrobrás, a estimativa
inicial para implantação foi de três anos, que inclusive já foi superada (CESAR, 2004b).
Outras iniciativas como a implantação de sistemas de recursos humanos, migração e
treinamento de equipes para a implantação de software livre têm estado na pauta dos
governos, seja para melhorar o controle dos gastos com a folha de pagamento, ou diminuir
gastos com licenças de softwares (BORGES, 2005). Contudo, o fato é que representam a
demanda por projetos de tecnologia da informação. A questão é que, quando se verificam
estas aquisições, percebe-se a necessidade de melhores processos de contratação. Segundo
Pereira Jr (2000), pode-se verificar uma tendência à morosidade no processamento da
licitação de informática. Serviços e tecnologia são mais difíceis de serem avaliados e,
conseqüentemente, adquiridos, conforme concordam Zeithaml e Bitner (2003, p.36).
O presente estudo procura fazer uma comparação entre os processos de contratação do Brasil
e o dos Estados Unidos da América - EUA, para as compras de serviços de tecnologia da
informação. Em termos de serviços, o que se pretende é analisar a compra de projetos e
consultoria, e não a compra de serviços continuados como a manutenção de equipamentos ou
suporte técnico de um aplicativo. Neste sentido, o próximo capítulo contextualiza a questão da
pesquisa e os delimitadores do estudo.
14
No Referencial Teórico, é feita a correlação dos benefícios esperados pelos procedimentos de
contratação e as estratégias da Administração Pública. Esta análise é feita baseando-se na
metodologia Balanced Scorecard - BSC, para conectar a estratégia aos processos,
proporcionando a visão dos objetivos e indicadores de performance da área de compras.
O capítulo sobre a Metodologia da Pesquisa expõe como foi organizada esta pesquisa de
caráter exploratório, explica o universo de documentos e publicações que fazem parte da
bibliografia e justifica a necessidade da coleta de opiniões das pessoas participantes e
influenciadas no processo de compras.
Os capítulos sobre os Processos de Compras e Análise Comparativa trazem uma descrição
sobre os processos de compras no Brasil e nos EUA e comparam estes dois países sob a ótica
de indicadores de performance que influenciam nos objetivos estratégicos da Administração
Pública.
As Conclusões sumarizam as avaliações do processo de compras de serviços de tecnologia
brasileiro, destaca pontos de melhoria comparando-se aos EUA e sugere áreas para
aprofundamento em outras pesquisas sobre o tema.
15
2. O PROBLEMA
2.1. CONTEXTUALIZAÇÃO DO PROBLEMA
O processo de compras da Administração Pública Brasileira é regido pela Lei n
o
8.666 de
1993 (BRASIL, 2004b), a chamada Lei de Licitações. As características desta legislação
levam às análises dos compradores e fornecedores do setor público quanto a sua praticidade,
ao surgimento de novas modalidades de aquisição e à análise do modo como é feito o
processo de compras em outros países.
Dentro desta perspectiva, já se encontra disponível para consulta e sugestões uma nova
proposta, anteprojeto de lei, para Contratações da Administração Pública no Comprasnet. E os
debates sobre o tema não estão restritos a iniciativas do governo. Exemplificando, em
setembro de 2004, ocorreu o 4º Seminário Internacional de Compras Governamentais,
organizado pela RHS Licitações, que visa o debate entre administradores públicos,
fornecedores, advogados, compradores e gestores sobre o tema. Um outro exemplo, foi a
realização, em junho de 2005, do 7
o
Fórum de Debates sobre Licitações Públicas, também
com a participação de membros dos diversos setores da sociedade Brasileira. Por estas
iniciativas, entende-se que o tema está na ordem do dia das políticas governamentais, tanto
internamente, quanto nas relações internacionais, nas negociações da ALCA, NAFTA, União
Européia e outros organismos.
As compras de tecnologia da informação por parte do governo brasileiro refletem a demanda
por melhorias nos procedimentos de compras. Citando Pereira Jr (2000, p.2): “A formação de
uma cultura da informatização e a massificação do uso do computador na Administração
Pública brasileira são processos históricos relativamente recentes.”. Ainda segundo o autor:
16
“Não é incomum frustrarem-se licitações de informática porque a especificação do objeto a
ser contratado é deficiente, omissa ou equivocada, insuflando troca de acusações e imputação
de culpas recíprocas entre órgãos e profissionais de variada formação.”.
A demanda por melhorias nos processos é um ponto em comum entre as organizações. Dentre
as metodologias geralmente adotadas em busca de melhores práticas e melhores resultados
tem-se o Benchmarking, que Pagliuso (2005, p. 8) define da seguinte forma:
Benchmarking: método para comparar o desempenho de algum processo,
prática de gestão ou produto da organização com o de um processo, prática
ou produto similar que esteja sendo executado de maneira mais eficaz e
eficiente, na própria ou em outra organização, visando a entender as razões
do desempenho superior, adaptar a realidade da organização e implementar
melhorias significativas.
Um ponto importante nesse método é, portanto, a identificação de um benchmark, ou um
marco de referência, uma medida de desempenho, um referencial (PAGLIUSO, 2005, p.9).
No contexto desta dissertação, escolheu-se os Estados Unidos para servir de base de
comparação com o Brasil, no que tange aos procedimentos de compras governamentais.
Os EUA são uma referência por diversos aspectos. Não bastasse sua representatividade na
economia mundial, produzindo um PIB de mais de US$ 11 trilhões em 2004, segundo dados
do Department of Commerce (EUA, 2005a), isto é, cerca de um terço do PIB mundial, os
investimentos em pesquisa e desenvolvimento (R&D) estiveram na casa de 2,55% na década
de 90. Comparativamente a outros países desenvolvidos, em 1998, os EUA investiram US$
220 bilhões em R&D, enquanto que Japão, Alemanha, França, Reino Unido, Itália e Canadá
somados investiram US$ 204 bilhões. Ainda segundo a pesquisa deste órgão, com relação aos
investimentos em tecnologia e na formação do povo americano, em 1999, 95% das escolas
17
públicas já tinham acesso à internet, sendo a maioria por linhas dedicadas de comunicação,
isto é, por canais rápidos. Ademais destes argumentos, o processo de contratação do governo
americano tem evoluído no sentido da contratação de serviços, ao invés da compra de
produtos, conforme destaca Gansler (2002) e poderá ser verificado no capítulo sobre os
processos de contratação.
Justificada a escolha dos EUA como benchmark, o presente trabalho analisa os procedimentos
de compras governamentais, comparando Brasil e EUA, no trato das aquisições de serviços de
tecnologia da informação.
2.2. FORMULAÇÃO DO PROBLEMA
Esta pesquisa tem o objetivo de avaliar se o processo de Compras de Serviços de TI atende às
demandas do Governo Federal e contribui para que este atinja seus objetivos estratégicos.
A busca por atingir esse objetivo envolve a investigação de duas questões secundárias:
a. quais as práticas utilizadas pela administração pública na consecução de um procedimento
de compra de serviços de tecnologia da informação?
b. quais as relações existentes, em termos de proximidade ou afastamento, nos
procedimentos de compras de serviços observados em outro país, no caso, os EUA,
comparativamente ao Brasil?
Espera-se que, ao atingir o objetivo proposto, respondendo às perguntas acima, o presente
trabalho possa gerar sugestões de melhoria para o processo de compras de serviços de TI
brasileiro, permitindo que governo e empresas consigam um processo mais adequado e ágil
18
nas suas relações de contratação. E ainda, contribuir com o governo federal, na comparação
de seus processos de compras com os EUA, e com a comunidade acadêmica, no sentido da
identificação e visão dos processos, objetivos e indicadores de performance relacionados ao
tema.
2.3. DELIMITAÇÃO DO ESTUDO
As compras governamentais, neste estudo, estarão adstritas às compras de serviços de
tecnologia da informação feitas pelo Governo Federal Brasileiro. Embora o foco das
comparações de procedimentos seja com os EUA, alguns exemplos de outros países, sempre
em âmbito federal, serão abordados.
O foco está em discorrer sobre as fases da licitação que tendem a procrastinar o processo de
aquisição, ou eventualmente não são adequadas a estas compras. Não estarão sendo discutidos
os motivadores ao planejamento de uma compra, as ações para a inclusão da mesma no
orçamento, e os detalhamentos de procedimentos em cada fase próprios a cada órgão do
governo, procurando sim, sempre ter uma visão holística do processo de compras.
Quando se fala em tecnologia da informação tem-se duas frentes de análise. As compras de
produtos, normalmente associadas às compras de hardware e software, e as compras de
serviços. O foco nesta dissertação está na compra de serviços, e refere-se à contratação de
consultoria ou projetos, e não aos serviços comuns ou continuados, que podem ser
qualificados como commodities, como, por exemplo, a contratação de serviços de limpeza e
manutenção de equipamentos.
19
Outro ponto importante a ser destacado é que o estudo não pretende fazer análises da
legislação ou de suas eventuais lacunas, como exemplo, casos em que emendas contradizem
outros princípios legais. Mas sim, pretende-se desenvolver uma pesquisa com enfoque na
gestão da máquina administrativa, tentando estimular a reflexão sobre formas operacionais
diferenciadas nos processos de compras governamentais de serviços de tecnologia da
informação.
20
3. REFERENCIAL TEÓRICO
A busca por mudanças estratégicas e culturais é algo inerente às organizações de hoje.
Conforme relata Daft (2002, p.328) estas mudanças vêm da necessidade de inovações rápidas
em tecnologia, serviços, produtos e processos. Ainda, segundo Daft (2002, p.328), “a norma é
a mudança”.
As mudanças também estão sendo necessárias nos governos. Apesar de o governo possuir
interesses fundamentalmente diferentes das empresas, uma vez que as empresas visam o lucro
e o governo o bem estar social, ou ainda, conforme Osborne e Gaebler (1994), a busca da
reeleição da autoridade governamental, “o ambiente contemporâneo exige instituições
extremamente flexíveis e adaptáveis, instituições que produzam bens e serviços de alta
qualidade” (OSBORNE e GAEBLER, 1994, p.16). Por exemplo, a busca por verificar
resultados mais expressivos para a arrecadação tributária ocorre em todos os níveis de
governo, seja nos EUA ou no Brasil.
O governo deve ser aberto e democrático, e assim, requer uma quantidade de controles e
cuidados nos gastos bastante significativos, daí o fato de seus movimentos serem mais lentos
comparando-se aos das empresas (OSBORNE E GAEBLER, 1994, p.22). Ainda assim, as
iniciativas do governo para uma maior eficiência são diversas, seja pela contratação de
serviços, por modelos de administração participativa, por parcerias público-privadas, ou
ainda, por planejamento estratégico, entre outras iniciativas.
21
3.1. MODELO DO BALANCED SCORECARD
Ao procurar analisar processos de compras deve-se relacioná-los à estratégia da organização.
Em uma pesquisa com gestores de organizações, verificou-se que a implementação da
estratégia era o fator mais importante na avaliação de uma gerência ou corporação (KAPLAN
e NORTON, 2000, p.11). Em uma linha de pensamento similar, Porter (2000) disse que
estratégia e efetividade operacional são ambas essenciais para uma performance superior.
Neste sentido, esta pesquisa situa o tema dentro do modelo proposto do Balanced Scorecard
(BSC). O BSC é um sistema de gestão estratégica que procura, através da medição de
indicadores de performance, fazer o elo entre a estratégia da organização e objetivos
estratégicos específicos (KAPLAN E NORTON, 1997). Ainda segundo os autores, o BSC
“traduz a missão e as estratégias das empresas num conjunto abrangente de medidas de
desempenho que serve de base para um sistema de medição e gestão estratégica”. De acordo
com Kaplan e Norton (2000, p. 20), “O BSC fornece um referencial para descrever e
comunicar a estratégia de maneira coerente e imaginosa”. No momento em que toda a
organização está orientada com o mesmo foco, a possibilidade de aumento da eficiência da
organização é maior. Executivos que mudaram suas organizações e implantaram com sucesso
o BSC resumiram este sucesso em duas palavras: alinhamento e foco (KAPLAN e NORTON,
2000, p.18).
Embora inicialmente focado no setor privado, o BSC está sendo utilizado na administração
pública. Por exemplo, a cidade de Charlotte, Carolina do Norte, EUA, lançou em setembro de
1995 um scorecard com vários indicadores, para avaliar objetivos estratégicos relativos à
satisfação dos cidadãos quanto aos serviços prestados pela administração, à capacidade de
criar novos produtos e processos para melhorar a vida da população, e à eficiência na gestão
22
do dinheiro público, reduzindo taxas e contratos públicos. O scorecard permitiu o foco nos
indicadores e transmitiu a responsabilidade sobre a busca por melhores performances aos
departamentos municipais. (KAPLAN e NORTON, 1997, p. 192).
O BSC equilibra os objetivos estratégicos através do uso de quatro perspectivas, conforme
relatam Kaplan e Norton (1997, p.26): a Financeira, do Cliente, dos Processos Internos e do
Aprendizado e Crescimento. Estas perspectivas devem estar relacionadas entre si em uma
relação de causa e efeito e traduzidas em indicadores que permitam o atendimento aos
objetivos estratégicos (KAPLAN E NORTON, 2001). Conforme exemplifica Ruas (2003),
quando uma empresa decide ser a mais lucrativa do seu setor, ela deve perseguir o aumento da
lucratividade (Perspectiva Financeira), que pode ser traduzido por índices de lucratividade.
Para isso, ela pretende aumentar sua base de clientes (Perspectiva do Cliente), que pode ser
mensurada, por exemplo, por um índice de número de clientes novos no ano. Em aumentando
sua base de clientes, ela terá que aumentar sua produtividade e com isso melhorar seus
processos internos (Perspectiva dos Processos Internos), o que pode ser medido por
indicadores de eficiência de produção, como a produtividade por homem hora. E para que seja
possível este aumento de produtividade, a empresa deve investir em qualificação da mão-de-
obra e treinamento, o que pode ser medido pela quantidade de cursos, definidos como
essenciais, por empregado.
O BSC procura alinhar os objetivos de performance de cada perspectiva em torno dos
objetivos estratégicos e da missão. Embora na iniciativa privada os objetivos estratégicos
estão diretamente ligados à perspectiva financeira e destes são desenhados os objetivos em
cada uma das demais perspectivas, na administração pública, a perspectiva priorizada é a do
cliente (KAPLAN E NORTON, 2001).
23
A Figura 1 mostra a organização das perspectivas do BSC e suas relações. Embora sendo uma
figura clássica do modelo BSC, conforme preconizam Kaplan e Norton (1997), vem com
comentários, nas setas entre as perspectivas, promovidas pelo Procurement Executives
Association (PEA), dos EUA. Esta organização é uma associação de executivos da área de
compras, que tem realizado várias iniciativas na procura da melhoria do processo de aquisição
do governo americano, e utiliza o BSC como metodologia para o alcance dos objetivos e
definição de políticas.
Balanced Scorecard
Perspectivas Estratégicas:
Cliente
Financeira
Processos
Internos
de Negócios
Aprendizado
e
Crescimento
Missão
Visão
Estratégia
Como nossos clientes
nos vêem?
Em que devemos
melhorar?
Nós conseguimos
a melhor negociação
para o Governo?
Nós continuamos
a crescer e criar valor?
Figura 1: Perspectivas Estratégicas (PROCUREMENT EXECUTIVES ASSOCIATION, 1999, p. X)
No intuito de fortalecer a metodologia escolhida para esta pesquisa, semelhantes às
perspectivas do BSC, a Fundação para o Premio Nacional da Qualidade (2004), que tem como
objetivo a difusão do tema Excelência em Gestão entre as organizações no Brasil, destaca nos
seus fundamentos de excelência questões associadas à visão de futuro e foco nos resultados,
foco no cliente e no mercado, abordagem por processos e aprendizado organizacional. Estes
fundamentos estão diretamente relacionados à Missão e Estratégica da organização, e a
24
objetivos da perspectiva do Cliente, da perspectiva dos Processos Internos e da perspectiva do
Aprendizado e Crescimento, respectivamente.
Trazendo o conceito do BSC para a área de compras, deve-se identificar a sua missão ou
visão, para que seja possível identificar os objetivos em cada perspectiva. O Procurement
Executives Association (1999) relata a visão do sistema de aquisição federal americano, isto
é, onde se deseja chegar no futuro, traduzida abaixo:
A visão do Federal Acquisition System é a de entregar, em uma base de
tempo correta, o melhor valor de produto ou serviço para o cliente,
mantendo-se a confiança pública e atendendo às políticas públicas.
Participantes do processo de aquisição devem trabalhar como um time e ter
o poder de tomar decisões dentro de sua área de responsabilidade.
E ainda, traduz esta visão em objetivos estratégicos mais palpáveis:
O Federal Acquisition System vai :
1 - Satisfazer seus clientes em termos de custo, qualidade e prazos, na
entrega de produtos e serviços;
2 - Minimizar custos operacionais administrativos;
3 - Conduzir o negócio com integridade, confiabilidade e abertura;
4 - Atender a objetivos e políticas públicas.
Dentro destes objetivos estratégicos, o PEA identificou os seguintes objetivos e indicadores
de performance para processos de compras em cada uma das perspectivas do BSC, conforme
ilustra a Figura 2.
25
Perspectiva do Cliente
Satisfação do Cliente
- % de clientes satisfeitos com os prazos
- % de clientes satisfeitos com a qualidade
Parceria de Serviços Efetiva
- % de clientes satisfeitos com as
competências de cooperação,
comunicação, e de dar respostas da área
de aquisição
Perspectiva dos Processos Internos
Excelência em aquisição: Sistema de Controle de
Qualidade Efetiva:
- taxa de protestos tratados pelo General
Accounting Office e Court of Federal
Claims
Excelência em aquisição: Uso Efetivo de Práticas de
Compras Alternativas:
- número de ações usando Comércio
Eletrônico
Atendendo Objetivos das Políticas Públicas
- % de atingimento de objetivos sócio-
econômicos
- % de compras competitivas no total de
compras
Perspectiva do Aprendizado e do Crescimento
Disponibilidade da informação para tomada de
decisão estratégica
- nível de confiança na informação
gerencial
Satisfação dos Empregados: Qualidade do
Ambiente de Trabalho
- % de empregados satisfeitos com o
ambiente de trabalho
Satisfação dos Empregados: Liderança Executiva
- % de empregados satisfeitos com profissionalismo,
cultura, valores e empowerment
Perspectiva Financeira
Minimizando custos Administrativos
- taxa dos custos frente aos gastos
Maximizando a Eliminação de Custos Contratuais
- eliminação de custos através do uso de
cartões de compra
- % de juros pagos frente ao total de
desembolso
Figura 2: Objetivos e medidas principais (PROCUREMENT EXECUTIVES ASSOCIATION, 1999, p. X)
Não se pretende aqui explicar o conceito de cada um dos indicadores escolhidos pelo PEA,
mas é importante salientarmos a relação de causa e efeito entre eles, como é o caso do
objetivo de satisfação do cliente, que está apoiado por um indicador de % de clientes
satisfeitos com o prazo, para o qual a taxa de protestos (recursos aos processos de compras),
da perspectiva de processos internos, influencia fortemente, ou a disponibilidade da
informação para tomada de decisão, da perspectiva do aprendizado, que também pode
influenciar nos prazos de contratação.
A Figura 2, com o quadro de objetivos e indicadores de cada perspectiva, embasa a escolha de
indicadores estudados nesta pesquisa, que está descrita no capítulo 5.
26
Este Referencial Teórico aborda a seguir alguns conceitos correlatos ao tema da dissertação,
que permitem um melhor entendimento da importância da tecnologia da informação (TI) na
ótica do governo e das complexidades intrínsecas às compras governamentais.
3.2. LOGÍSTICA
Os procedimentos de Compras estão inseridos no contexto do gerenciamento logístico das
organizações. A idéia neste item é mostrar que o tema Compras está inserido na questão
logística, que é uma área de estudo acadêmico e das empresas de grande utilidade no
mercado. Este item ainda corrobora com a escolha de indicadores de performance neste
estudo.
Conforme relata Christopher (2001, p.10), “a missão do gerenciamento logístico é planejar e
coordenar todas as atividades necessárias para alcançar níveis desejáveis dos serviços e
qualidade ao custo mais baixo possível”. Estes princípios se aplicam às empresas e também ao
governo, pois o intuito é prestar o melhor serviço ao cliente final, ou cidadãos, no caso do
Governo, ao menor custo possível. Outro conceito que estende a abrangência do
gerenciamento logístico é o conceito de gerenciamento da cadeia de suprimentos. Enquanto o
gerenciamento logístico está preocupado com a otimização de fluxos dentro das organizações,
a cadeia de suprimentos envolve também a integração entre as organizações
(CHRISTOPHER, 2001, p.15).
Dentro destes conceitos, e o advento da Internet, percebe-se a aplicação de tecnologias no
gerenciamento da cadeia de suprimentos. Conforme registra Fernandes (2003, p. 39), “A
transformação da gestão de compras é uma das mais importantes tendências de aplicação das
tecnologias eletrônicas na reestruturação interna e no re-posicionamento externos das
27
organizações”. Dentre as possíveis formas em que a reorganização de rotinas e a automação
podem afetar a função de compras, pode-se destacar, conforme Fernandes (1999 apud Turban
et al, 2003):
Como objetivos, que podem ser alcançados com a automação e o
realinhamento das rotinas no âmbito da função compras, Turban et al.
(1999, 210) enumeram os seguintes:
• redução do tempo e de custos no ciclo de compras;
• fortalecimento de controles orçamentários;
• eliminação de erros de procedimento administrativo;
• aumento da produtividade dos gestores de compras;
• redução de preços, por meio da padronização de produto e da
concentração de compras;
• melhoria dos sistemas de informação, inclusive sobre fornecedores e
preços de mercado, e
• melhoria do processo de pagamento.
A aplicação dos conceitos de logística à lógica governamental pode ser verificada em artigos
como o de Atkinson e Ulevich (2000), no qual destaca-se a necessidade de o governo
americano se reorganizar para ter uma postura mais voltada ao cidadão, ao invés de atender às
necessidades das agências governamentais, e ainda, à necessidade de fazer com que as
aplicações governamentais interoperem com aplicações comerciais.
28
3.3. ORÇAMENTO E LICITAÇÃO
O Estado realiza suas despesas através de um instrumento da Administração Pública chamado
Orçamento, que “está intimamente ligado ao desenvolvimento dos princípios democráticos”
(SILVA, 2002, p.26), pois é facultado aos representantes legais do povo, no caso o legislativo,
aprovar os gastos que o Estado realizará.
Não bastasse a representatividade democrática do orçamento, também a sua participação na
economia de diversos países é representativa. Nos EUA, por exemplo, as despesas dos
governos federal e estaduais, sem considerar as despesas com segurança nacional, foram de
14,4% do PIB em 2001, segundo dados coletados por Guimarães (2003, p.9). Por outro lado,
somente as licitações públicas representaram 3,67% do PIB da Suécia e 3,81% do PIB da Grã-
Bretanha em 2000 (GUIMARÃES, 2003, p.16). No Brasil, os gastos governamentais também
têm importante parcela no desenvolvimento da economia nacional. Segundo a pesquisa de
Fernandes (2003, p. 28), o total das despesas somente do governo federal, com contratações,
em suas diversas modalidades, foi de R$ 14,2 bilhões, em 2001.
Para a promoção de uma compra por parte do governo, é necessária a fase de licitação ou a
sua dispensa. A licitação, segundo Silva (2002, p.154) “destina-se a garantir a observância do
princípio constitucional da isonomia e da seleção da proposta mais vantajosa para a
administração”. A licitação está organizada em uma série de procedimentos que serão
discutidos no capítulo 5. O importante neste momento é destacar que, como um instrumento
da Administração, a licitação requer inúmeros controles e cuidados.
29
3.4. TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO
Hoje, o investimento em tecnologia da informação é altamente necessário às organizações.
Pires e Marcondes (1985 apud Porter e Milar, 2003) enfatizam “a influência da TI, pois ela
está alterando a relação entre escala, automação e flexibilidade presentes nas indústrias”.
Afirmaram ainda que o investimento em tecnologia poderia modificar as regras da
competição das empresas, gerar novos negócios e ser uma alavanca para criar vantagem
competitiva.
Dentro do cenário de globalização, a inovação e a tecnologia são importantes aliados na
competição com outros países. Pires e Marcondes (1993 apud Drucker, 2003) afirmam “que
as organizações necessitam de uma competência central, a inovação”. Afirmam ainda que “a
inovação é considerada como um dos elementos centrais responsáveis pela manutenção e ou
geração de uma vantagem competitiva sustentável pelas firmas”. Exemplificando, a Fundação
para o Prêmio Nacional de Qualidade (2004), no Brasil, tem, dentre outros, os fatores
Inovação e Qualidade como fundamentos para a avaliação da excelência em gestão nas
empresas.
Procurando demonstrar o movimento do mercado no sentido dos investimentos em tecnologia
da informação, em recente pesquisa do Aberdeen Group (2004), é verificado que as empresas
líderes nas ações na área de Suprimentos vêem a tecnologia como o viabilizador para deslocar
os profissionais de compras das funções mais burocráticas para as funções de
desenvolvimento da base de fornecedores e a gerência estratégica da cadeia de suprimentos. É
verificado ainda que mais de 60% destas já possuem softwares de relacionamento com seus
fornecedores e aplicações de compras. E quando já não as possuem, estão pretendendo montar
um modelo de Scorecard para análise dos fornecedores.
30
O Brasil está inserido no contexto de investimentos em tecnologia da informação. Para se ter
uma idéia da pujança deste setor, faz-se necessário avaliarmos alguns números. Segundo
dados do IDC Brasil, relatados em parecer do Ministério da Fazenda, o mercado de serviços
de TI no Brasil, em 2001, ultrapassou R$ 9,3 bilhões (BRASIL, 2003). Ainda segundo
pesquisa do IDC, o governo, nas suas três instâncias, é o quarto maior consumidor de serviços
de tecnologia, atrás do mercado financeiro, dos segmentos de manufatura e de
telecomunicações, conforme artigo da revista TI & Governo (2003).
Pelos investimentos relatados, pode-se inferir que os governos se assemelham cada vez mais
com as empresas nos gastos, investimentos e gestão da TI (CUNHA, MARQUES E
MEIRELLES, 2002). Como exemplo do investimento dos governos em tecnologia, destaca-se
o conceito de Governo Eletrônico, ou e-government, surgido ainda nos anos 90, após os
conceitos de e-commerce e e-business. O e-government constitui-se basicamente em permitir
ao governo disponibilizar serviços e informações aos seus diversos públicos, através da
tecnologia da informação, e, em especial, pela Internet, proporcionando assim os movimentos
de reforma do Estado (CUNHA E CRUZ, 2003, p.2; OLIVEIRA, CUNHA E SANTOS,
2003, p.3). Dentre as frentes de atuação do e-government, está o e-procurement, ou Eletronic
Government Procurement, que é a utilização da Internet para a aquisição de bens e serviços
pela administração pública (DÍAZ E JAUME, 2004).
O Brasil também possui seu portal de e-government, www.e.gov.br, onde o cidadão encontra
a possibilidade de acesso a diversas informações e serviços, como notícias sobre ações do
governo, consulta a saldo do FGTS, cálculo e emissão de guias para contribuição à
Previdência Social, extrato de contribuições à Previdência, atualização de dados sociais,
dentre diversos outros serviços. Neste portal é possível o acesso aos diversos outros endereços
eletrônicos do governo federal, e consulta a informações de projetos como o Infovia Brasil.
31
Este constitui um grande projeto de implantação de rede de comunicação de dados, voz e
imagens entre os diversos órgãos da administração pública federal. No endereço da Receita
Federal, www.receita.fazenda.gov.br, tem-se acesso às informações sobre a submissão da
declaração de Imposto de Renda anual, o que constitui outro investimento realizado em
tecnologia pelo governo.
Uma grande inovação realizada na área de compras do governo federal foi a mudança da
legislação para permitir o pregão eletrônico. O portal do Comprasnet (BRASIL, 2004a)
permite a divulgação de licitações pela Internet e a disputa dos fornecedores eletronicamente.
Conforme atesta Fernandes (2003, p. 21), “No pregão eletrônico, a confrontação se dá em
meio virtual, na Internet, possibilitando a participação à distância do fornecedor, em qualquer
lugar do país.”.
Mas, não se quer, neste documento, avançar mais nas justificativas para os investimentos em
tecnologia da informação. É suficiente verificar a sua necessidade, a realidade dos
investimentos, e avançar agora sobre a ótica dos serviços e projetos.
3.5. PROJETOS E SERVIÇOS DE TI
Produtos possuem características de poderem ser estocados, ser devolvidos ou revendidos,
serem produzidos, em geral, de forma padronizada e antes do consumo ou aquisição pelo
cliente, por outro lado, os serviços não podem ser estocados, normalmente são produzidos ao
mesmo tempo em que são consumidos pelos clientes, são afetados pelos funcionários que os
prestam, e não podem ser devolvidos ou revendidos (ZEITHAML E BITNER, 2003, p.36).
Estas características fazem com que seja mais difícil determinar o preço dos serviços, e
também de preencher as expectativas de qualidade do cliente, para que o mesmo forneça o
32
aceite ao serviço proposto e entregue. A dificuldade de avaliação da qualidade de produtos e
serviços é melhor representada no quadro abaixo.
Figura 3: Avaliação do cliente para diferentes tipos de produtos (ZEITHAML E BITNER, 2003, p.52)
Nesta, percebe-se que a facilidade de avaliação está relacionada aos atributos que se busca no
produto ou serviço sendo entregue. Para produtos, os atributos são facilmente tangibilizados, e
para serviços, os atributos são mais difíceis de serem mensurados e a avaliação acaba sendo
relacionada a confiança que o cliente tem no prestador de serviços (ZEITHAML E BITNER,
2003, p.51). Esta dificuldade de avaliação dos serviços leva a frequentes solicitações de
ajustes nos serviços prestados para obter o aceite pelo cliente, sendo assim, um gerador de
atrasos em projetos.
Não bastasse a intangibilidade dos serviços, a tecnologia em si é outro difícil objeto de
avaliação e, conseqüentemente, de aquisição (ZEITHAML e BITNER 2003, p.36). Gansler
(2002, p.8) cita que a tecnologia da informação vem evoluindo de geração em geração, com
33
melhorias em performance, enquanto os custos vêm caindo dramaticamente. Diz ainda que o
ciclo de vida das modernas tecnologias é de cerca de 18 meses ou menos, e como o prazo
necessário ao processo de aquisição é longo, muitas vezes o governo acaba não realizando o
processo de compra, e ficando com tecnologias e produtos obsoletos.
Os serviços de tecnologia da informação, tais como, o desenvolvimento de um sistema, a
implantação de um ERP (Enterprise Resource Planning), ou a criação de um sistema de
controle gerencial, são tipicamente organizados em forma de projetos. Os projetos são
caracterizados como serviços que têm um início e fim, e um objetivo único (PMBOK GUIDE,
2004), diferentemente dos serviços continuados, como o suporte a usuários, a operação de
sistemas de grande porte ou a manutenção de computadores.
Em suas publicações, o PMI (Project Management Institute), instituto que organiza e
disciplina a gerência de projetos, sendo referência em diversas indústrias e em especial na de
Tecnologia da Informação, discorre sobre uma metodologia para a organização e condução
das atividades de um projeto. Segundo o PMBOK GUIDE (2004, p.70), a gerência do projeto
pode ser dividida em 9 áreas de conhecimento, a saber: a gerência da Integração, do Escopo,
do Tempo, de Custo, de Qualidade, de Recursos Humanos, de Comunicação, de Riscos e de
Compras. Em cada uma destas áreas de conhecimento, ocorre o sequenciamento de atividades
em processos. Os processos podem ser divididos em grupos, como processos Iniciais, de
Planejamento, Execução, Controle e de Fechamento. Destaque, no PMBOK GUIDE (2004), é
dado à importância do processo de planejamento para o sucesso do projeto e à necessidade de
iteração entre os diversos processos.
De acordo com Schwalbe (2002, p.27), o ciclo de vida de um projeto envolve tipicamente as
fases de Conceito, Desenvolvimento, Implementação e Fechamento. O autor relata ainda que
34
“O projeto deve terminar com sucesso uma fase antes de iniciar a seguinte”. Além disso, a
organização do projeto, nas diversas fases, áreas e processos, deve se dar de acordo com as
características da organização e das necessidades particulares do projeto (SCHWALBE, 2002,
p.48).
O PMBOK GUIDE (2004, p.21) destaca que o nível de incerteza, e, conseqüentemente, o
risco de insucesso, é maior nas fases iniciais do projeto. Erros nestas fases podem
comprometer o término do projeto, seja em termos de seu escopo, de seu orçamento, de seu
prazo ou de sua qualidade. Segundo Rumbaugh et al (1994, p.5): “As falhas de projeto
surgidas durante a implementação têm correção mais dispendiosa do que aquelas encontradas
mais cedo”. Em particular, na área de tecnologia da informação, segundo dados de pesquisa
feita pelo Standish Group, em fevereiro de 2001, a taxa de sucesso dos projetos de TI era de
28%, em 2000, isto é, somente 28% dos projetos foram concluídos dentro do prazo e do
orçamento e implementaram todas as funcionalidades requeridas por seus clientes. A mesma
pesquisa apontava o uso de metodologias e a análise de requerimentos inicial como dois dos
dez principais fatores de sucesso em projetos de TI.
Exemplificando, a implementação de sistemas ERP (Enterprise Resource Planning) é,
tipicamente, um projeto de grande porte na área de TI. Segundo Mcquiston (2005), embora
empresas de médio e grande porte venham adotando o ERP como forma de aumentar sua
eficiência, produtividade e controle organizacional, mais da metade das empresas que
implementaram um sistema deste tipo acharam que seus esforços não tiveram sucesso. Um
dos motivos destacados é o não atendimento às expectativas acerca da implementação,
reforçando a necessidade de um completo entendimento dos requisitos iniciais e dos passos
necessários à implementação do projeto.
35
As metodologias de desenvolvimento de sistemas de informações são conhecidas por formas
de trabalho padronizadas, e especificam fases para a condução das atividades (SCHMITZ E
SILVEIRA, 2000, p.2). Sejam as metodologias tradicionais, como Análise Estruturada e
Desenho Estruturado, ou as mais recentes, como a orientação a objeto e suas derivações na
RUP (Rational Unified Process) e UML (Unified Modelling Language), elas discorrem
sempre sobre a importância das fases iniciais de análise e planejamento (ou projeto) das
demais atividades e módulos. Para o desenvolvimento de software, Scwalbe (2002, p.29)
concorda que o ciclo de vida de desenvolvimento de software mais apropriado para grandes
projetos de governo é o modelo espiral, por ter uma estratégia mais iterativa, ao invés de uma
estratégia linear. Neste modelo, vão sendo criados protótipos evolutivos, a medida em que são
elaboradas ou refinadas as definições de requerimentos, planejamentos, validações e análises
de riscos (SCHWALBE, 2002, p.30).
É interessante perceber que as dificuldades para contratar tecnologia da informação, por parte
do governo, são comuns aos EUA, conforme relata Gansler (2002), e ao Brasil, conforme
relata Pereira Jr. (2000). Pois além das dificuldades inerentes ao objeto sendo contratado,
conforme discorrido acima, tem-se as características próprias do governo, que procura
associar os requerimentos a critérios objetivos e tangíveis para a avaliação de serviços. Deve-
se lembrar os princípios da Lei de Licitações, que, em seu Artigo 3º, discorre que:
A licitação destina-se a [...] e a selecionar a proposta mais vantajosa para a
Administração e será processada e julgada em estrita conformidade com os
princípios básicos de legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da
igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao
instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são
correlatos.
36
4. METODOLOGIA DE PESQUISA
Esta pesquisa tem o intuito de fazer um estudo exploratório sobre o processo de compras
governamentais de serviços de tecnologia da informação, para contribuir com as empresas que
atuam nessa área, com o governo brasileiro, nas questões relacionadas à aquisição de serviços
de tecnologia, e com a comunidade acadêmica.
A abordagem por processos, conforme recomenda a Fundação para o Premio Nacional da
Qualidade (2004) às organizações e projetos, é a forma como este trabalho procura analisar as
compras governamentais. O estudo organiza a análise do processo de compras dentro do
modelo de Balanced Scorecard. O objetivo de uso do BSC é associar os procedimentos de
compras à estratégia da administração pública, através da mensuração de indicadores de
objetivos e de performance. Neste sentido, é proposta uma grade de objetivos e indicadores de
modelo BSC para a área de compras governamentais de serviços de tecnologia.
Para facilitar a avaliação dos processos no Brasil, a metodologia de Benchmarking foi
utilizada, tomando-se os EUA como o país referência e fruto das análises comparativas.
Disserta-se sobre os processos de compras, em cada um dos dois países, focando nas
características que mais influenciam os objetivos e indicadores escolhidos, e também
procurando relacionar as diferenças entre estes países. Os processos e as características
estudadas tiveram como base, dados obtidos em documentos e publicações relevantes e em
entrevistas com diferentes stakeholders do processo de compras governamentais.
Os documentos e publicações consultados incluem leis, regulamentações, dados
governamentais e econômicos provenientes de fontes como o Ministério do Planejamento,
IBGE e o U.S. General Services Administration, entre outras citadas na bibliografia desta
37
dissertação. Além disso, foram pesquisados artigos em revistas e jornais, livros, textos e os
diversos sites informativos dos processos governamentais sobre contratações públicas no
Brasil e nos EUA, sempre na ótica da compra de serviços de tecnologia da informação.
Na fonte bibliográfica, os trabalhos que mais se destacam são os de Moreira e Morais (2002)
que traz um comparativo entre procedimentos de compras no Brasil, EUA, União Européia,
OMC e Nafta com um enfoque nos políticas para a participação em blocos comerciais e no
tratamento de empresas estrangeiras, porém sem o foco em tecnologia da informação.
Todavia, contribuiu para a escolha das características importantes do processo de compras
governamental. Outro trabalho a ser destacado, é o de Fernandes (2003) que aborda sobre os
resultados alcançados na implementação de um sistema de compras eletrônicas na
administração, o Comprasnet. Por último, foi importante fonte de referência o livro do
professor Pereira Jr (2000) sobre o processo de compras e a análise jurídica nas contratações
da Urna Eletrônica Brasileira em 1995-96, 1997-98 e 1999-2000. Todavia, estas licitações
estão mais voltadas à aquisição de equipamentos.
Para o entendimento do processo de compras no Brasil, foi necessária a análise dos
procedimentos contidos na legislação Brasileira de compras governamentais, a Lei 8.666, de
junho de 1993 (BRASIL, 2004b), e suas atualizações, entre elas, a Lei 9.648/98 e a Emenda
Constitucional n
o
6/95. Estas atualizações já estão inclusas no texto da Lei 8.666/93
disponível no Comprasnet (BRASIL, 2004a), a chamada Lei de Licitações.
No caso dos EUA, este trabalho analisou a Federal Acquisition Regulation – FAR (EUA,
2001). A FAR regula as políticas, práticas e procedimentos para o processo de aquisição
federal, sendo complementado pelas regulações das Agências que a irão utilizar (MOREIRA e
MORAIS, 2002, p.83). As Agências compreendem os órgãos denominados Executive
38
Departments, Departamentos Militares, Empresas Públicas e outros órgãos definidos pelo
United States Code (MOREIRA e MORAIS, 2002, p.82).
No intuito de coletar opiniões acerca destes processos e suas etapas, foram realizadas
entrevistas semi-estruturadas com pessoas envolvidas em atividades de compras
governamentais de TI. Como relata Cooper e Schindler (2003, p. 132), “apenas uma parte do
conhecimento existente em uma área está documentado”. As entrevistas objetivam confirmar
as informações obtidas na bibliografia e trazer à tona dificuldades e eventuais sugestões de
melhoria nos procedimentos. Afinal, o enfoque desta pesquisa é qualitativo e não quantitativo.
Foram idealizadas entrevistas com pessoas do governo, tanto membros das comissões de
licitação, quanto requisitantes a estas áreas, no Brasil e nos EUA, e fornecedores da
administração pública nestes dois países. Esta escolha foi feita de forma a obter a perspectiva
dos diferentes tipos de stakeholders envolvidos no processo. E para cada tipo, entrevistou-se
pelo menos duas pessoas, na expectativa de reduzir o risco de tendenciosidade e distorções
nas informações coletadas. Ressalta-se que tais dados refletem percepções subjetivas dos
entrevistados com relação aos processos estudados.
Seguindo-se o roteiro de entrevistas em anexo a esta Dissertação, foram entrevistados no
Brasil:
♦ dois diretores de linha de serviços para o setor público da empresa Unisys Brasil, na área
de serviços de tecnologia da informação, responsáveis por projetos e resposta a editais
junto à administração pública;
♦ o diretor de serviços de tecnologia para o setor público da IBM Brasil, responsável pela
equipe da IBM no Brasil, para o atendimento ao governo;
39
♦ o diretor da área de consultoria e presidente do Conselho da empresa brasileira Módulo
Security Solutions, responsável pelos serviços e pré-vendas junto a administração pública
brasileira;
♦ o Secretário de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI), órgão do Ministério do
Planejamento responsável por planejar e coordenar as atividades do Sistema de
Administração dos Recursos de Informação e Informática e do Sistema de Administração
de Serviços Gerais no âmbito da administração federal;
♦ a diretora do Departamento de Logística e Serviços Gerais, vinculado a SLTI, responsável
por formular e promover a implementação de políticas relativas a licitações e contratos
adotados na Administração Federal;
♦ dois assessores da Secretaria de Administração do município do Rio de Janeiro,
responsáveis por promover licitações e recentemente envolvidos na criação de um edital
para a implantação de um sistema de informação para a área de recursos humanos;
♦ o assessor de recursos humanos para a empresa municipal de limpeza urbana, Comlurb, do
Rio de Janeiro, responsável por promover as contratações relativas a projetos de RH,
inclusive serviços de TI.
Outras opiniões também foram coletadas através da participação em seminários como o 3º
Seminário Internacional sobre Compras Governamentais e o VII Fórum de Debates sobre
Licitações Públicas, com juristas e estudiosos do assunto, através de suas palestras e nos
debates ocorridos nestes seminários.
A coleta de opiniões sobre os procedimentos de compras nos EUA deverá ser realizada em
uma futura pesquisa. A indisponibilidade de entrevistados com conhecimentos e vivência nas
aquisições do governo federal americano, e as limitações para buscar uma maior aproximação
40
com os potenciais entrevistados, dificultaram esta parte da pesquisa. Por sua dimensão, a
avaliação dos processos americanos justificaria uma coleta em separado, e, talvez, com o foco
em uma das fases do processo de compras nos EUA.
41
5. ANÁLISE DOS PROCESSOS DE COMPRAS
Para comparar as compras de serviços de tecnologia pela Administração Pública é necessário
inicialmente definir as métricas utilizadas nesta comparação e também entender os
procedimentos de compras em cada um destes países. Neste sentido, e conforme preconizado
no modelo BSC, descrito no Referencial Teórico, deve-se inicialmente definir os objetivos
estratégicos da área de compras governamental, traduzir estes objetivos em indicadores,
relacionados entre si, e então analisar os processos de compras sob esta ótica.
A missão do governo federal brasileiro, na área de compras, conforme pode-se extrair dos
objetivos do Ministério do Planejamento (BRASIL, 2005a), é a de “reduzir custos e melhorar
a qualidade das compras e dos serviços contratados, além de ampliar a transparência e o
controle social” e agilizar os processos de compras e contratações. Esta missão está bastante
coadunada com a visão do governo americano, relatada no Referencial Teórico, na busca da
satisfação do cliente em termos de prazos e qualidade, e no controle de gastos e transparência
da Administração Pública.
Para atingir esta missão, deve-se verificar os objetivos em cada uma das perspectivas do BSC,
conectá-los entre si e identificar os indicadores de performance a atender estes objetivos.
Nesta pesquisa, utilizou-se como base as definições do Procurement Executive Association
(1999) e do Department of Energy (EUA, 2005c) americano, conforme abaixo:
Perspectiva do Cliente: Esta é a principal perspectiva atendida pela missão da área de
compras do governo, estando as outras perspectivas com o foco no atendimento a esta
perspectiva (KAPLAN E NORTON, 1997). Nesta, é importante que se tenha métricas de
avaliação da satisfação do cliente quanto ao prazo do processo de contratação e à qualidade
42
dos serviços contratados, que poderiam ser traduzidos nos indicadores de “% de clientes
satisfeitos com o prazo” e “% de clientes satisfeitos com a qualidade”. Qualidade é um tema
bastante abrangente, mas deve-se ater aqui apenas a aderência do objeto contratado às
expectativas do requisitante, e ao relacionamento que a área de compras mantém com as áreas
requisitantes.
Perspectiva dos Processos Internos: Para o atendimento dos objetivos da perspectiva do
cliente: (1) os processos internos devem ser ágeis para atender ao objetivo de redução de
prazo ao cliente, o que pode ser medido pela quantidade de recursos tratados durante o
processo licitatório e pelo prazo de consecução do processo de compra desde a confecção do
edital a homologação do vencedor; (2) conduzir o processo a atender o objetivo da qualidade
ao cliente final, o que pode ser medido pelo indicador já previsto na perspectiva do cliente; e
(3) também a um indicador de satisfação do fornecedor com a cooperação e comunicação da
área de compras. Estes objetivos podem ser traduzidos nos indicadores de “taxa de recursos
tratados pela comissão de licitação”, “% de licitações encerradas em prazo inferior a um
determinado número de dias, 120 dias”, como proposto pelo Department of Energy (EUA,
2005c), e “% de fornecedores satisfeitos com o processo licitatório”, respectivamente.
Perspectiva do Aprendizado e do Crescimento: Para atender aos objetivos de qualidade das
perspectivas do cliente e dos processos internos, como produzir as peças licitatórias com uma
boa especificação do que se pretende adquirir, a equipe de compras deve estar devidamente
capacitada a executar o trabalho, e ainda, satisfeitos com o ambiente de trabalho para poder
atender aos objetivos de cooperação e relacionamento com as áreas requisitantes. Os
indicadores de “% de empregados atendendo aos padrões de qualificação”, quanto a
educação, treinamento e experiência, e “% de empregados satisfeitos com o ambiente de
trabalho” traduzem estes objetivos.
43
Perspectiva Financeira: Nesta perspectiva tem-se o intuito de atender a missão da área de
compras de reduzir custos, e uma vez que os processos de contratação sejam mais ágeis,
tende-se a reduzir custos operacionais na contratação. Assim, pode-se traduzir este objetivo
no indicador de “% de custos operacionais frente aos gastos” da aquisição.
Resumindo os objetivos e indicadores de performance perseguidos em cada uma das
perspectivas do BSC, tem-se o seguinte quadro:
Perspectiva do Cliente
Satisfação do Cliente
- % de clientes satisfeitos com os prazos
- % de clientes satisfeitos com a qualidade
- % de clientes satisfeitos com as
competências de cooperação e
comunicação da área de aquisição
Perspectiva dos Processos Internos
Excelência operacional
- % de recursos tratados pela Comissão de
Licitação
- % de licitações encerradas em prazo
inferior a 120 dias
- % de fornecedores satisfeitos com o
processo licitatório
Perspectiva do Aprendizado e do Crescimento
Qualificação e satisfação da equipe
- % de empregados atendendo aos padrões
de qualificação mandatórios;
- % de empregados satisfeitos com o
ambiente de trabalho
Perspectiva Financeira
Minimizando custos
- % de custos operacionais frente aos
gastos
Figura 4: Objetivos e medidas principais do processo de compras
A análise do processo de compras de serviços de TI, no Brasil e nos EUA, está orientada a
esta visão de objetivos e indicadores de performance a serem perseguidos, descritos acima.
Estes objetivos devem nortear o trabalho das equipes envolvidas com o encaminhamento da
licitação, tipicamente a comissão de licitação e as áreas que a apoiam, como as áreas jurídica
e técnica do órgão. O cliente, citado na Perspectiva do Cliente, são órgãos do governo que
demandam a aquisição para seu benefício e, no final, irão prestar serviços à sociedade, ou, os
próprios cidadãos serão o cliente diretamente. E, complementando os principais participantes
do processo de compras, tem-se os fornecedores, que participam como proponentes do
processo licitatório e, eventualmente depois, como contratado.
44
Esta pesquisa detalha sua análise comparativa em procedimentos, que influenciam fortemente
os indicadores de performance escolhidos, e são:
a. Viabilização da compra: parte da fase de Preparação referente à montagem do edital,
definição do projeto básico e inclusão do projeto no orçamento. Estas atividades,
detalhadas para cada país neste capítulo, determinam a qualidade da especificação do
que vai ser adquirido, e conseqüentemente, influenciam no atendimento aos objetivos
de satisfação do cliente e excelência operacional, devido ao fato, por exemplo, de que
uma especificação de pouco detalhamento, normalmente gera muitos recursos e
questionamentos, afetando o prazo do processo licitatório;
b. Modalidades de licitação: as modalidades definem como irá transcorrer o processo
licitatório, e são definidas durante a fase de Preparação. Devido ao fato de a
modalidade da licitação estar diretamente ligada ao modo como esta será conduzida,
influenciando os prazos de propostas e respostas dos ofertantes, a possibilidade de
questionamentos e de análises que levam em conta outros valores além do preço, a
escolha da modalidade irá influenciar os indicadores de tempo do processo e de custo
de aquisição, afetando os objetivos de minimização de custos e satisfação do cliente.
c. Habilitação dos ofertantes: referente à fase de Habilitação da licitação e diz respeito à
verificação se os ofertantes têm condições de propor à Administração. A fase de
habilitação, conforme está descrita ainda neste capítulo, alonga o tempo do processo
licitatório, afetando os objetivos de satisfação do cliente, minimização de custos e de
excelência operacional.
d. Comunicação entre governo e ofertantes: procedimentos que ocorrem nas fases de
Convocação, Habilitação e Competição. As possibilidades e as formas de comunicação
entre governo e ofertantes são peças importantes para melhorar a sintonia entre
45
contratante e contratadas. Desta forma, a qualidade do atendimento às especificações
do edital e, conseqüentemente, o custo alocado pela contratada serão mais adequados
conforme fluírem as comunicações, afetando ou sendo influenciados pelos objetivos de
satisfação do cliente e qualificação e satisfação da equipe, respectivamente.
e. Recursos administrativos: procedimentos legítimos de contestação de um ato
administrativo, que ocorrem em todas as fases do processo licitatório. Os recursos
influenciam fortemente o indicador de tempo do processo licitatório e afetam os
objetivos das quatro perspectivas do modelo BSC, pois diminuem a eficiência
operacional, aumentam o custo do processo, e conseqüentemente a satisfação do
cliente. Para boas respostas aos recursos, a qualificação da equipe da comissão de
licitação é fator fundamental.
De maneira geral, ao afetar um objetivo de uma das perspectivas do modelo BSC, afeta-se os
outros objetivos das outras perspectivas, uma vez que os objetivos estão conectados entre si, e
ao final, irão influenciar ao objetivo inicial de satisfação do cliente.
5.1. COMPRAS NO BRASIL
Ao analisar o processo de compras no Brasil previsto na Lei de Licitações e na visão de
autores como Pereira Jr (2000) e Fernandes (2003), pode-se deduzir o seguinte mapa de
processos, desde a preparação da licitação, à contratação da empresa ganhadora do certame.
46
Preparação:
Projeto Básico
Preparação:
Edital
Convocação
dos licitantes
Habilitação
dos licitantes
Exame das pro-
postas técnica
e comerciais
Homologação e
Adjudicação
Empresas
Fornecedoras
Sociedade
Brasileira
Procedimento Licitatório
Administração Pública
Propostas
Recursos
Conv ocações
Comunicações
Decisões
Contratos
Esclarecimentos
Demandas
da sociedade
1.1
1.2
2
3
4
5
Figura 5: Mapa do processo de compras no Brasil
O processo se inicia pela demanda por novas aquisições, e segue as seguintes fases
(FERNANDES, 2003, p. 27):
1. Preparação: Nesta fase, resumidamente, tem-se as seguintes atividades, segundo
Fernandes (2003, p. 27), abrangendo os itens 1.1 Preparação: Projeto Básico e 1.2
Preparação: Edital da figura acima. Embora esta fase de preparação, por vezes, já envolve
o relacionamento com os potenciais fornecedores, não há previsão explícita na Lei de
Licitações para tal.
♦ Elaboração do Projeto Básico de prestação de serviço (detalhado na seção 5.1.1);
♦ Designação do dirigente responsável pela licitação;
♦ Reserva de dotação orçamentária para a licitação;
47
♦ Parecer jurídico sobre a legalidade da licitação;
♦ Elaboração do Edital da licitação
2. Convocação dos licitantes: Esta fase consiste na divulgação dos resumos dos editais em jornal
de grande circulação e nos diários oficiais, contendo a indicação do local em que os
interessados poderão obter o texto integral, conforme reza a Lei de Licitações. Vale
lembrar que a Internet tem sido um meio de divulgação das licitações do Governo Federal,
conforme pode ser verificado no portal Comprasnet (BRASIL, 2004a ).
3. Habilitação dos licitantes: É a fase em que ocorre a verificação documental dos licitantes
relativa à habilitação jurídica, qualificação técnica, qualificação econômico-financeira e
regularidade fiscal, para que possam ser contratados pela Administração, conforme o art.
27 da Lei de Licitações. Alguns outros detalhes são colocados na seção 5.1.3.
4. Exame das propostas técnicas e comerciais: Na seqüência da concorrência pública, esta
fase ocorre após a fase de Habilitação e consiste no julgamento das propostas técnicas e
comerciais, consecutivamente. No edital do tipo “técnica e preço”, o julgamento deve ser
pautado por um esquema de pontos e pesos aplicado às propostas técnicas (PEREIRA JR,
2000, p. 200). O julgamento das duas propostas, técnica e de preço, deverá ser feito
baseado em “fórmula definida no edital, que apontará, através de média ponderada, a
avaliação final das propostas e a classificação dela decorrente...” (PEREIRA JR, 2000, p.
273).
5. Homologação e Adjudicação: Consistem em dois atos em que, respectivamente, é
verificada a legalidade do procedimento licitatório e é reconhecido que a proposta
vencedora é a mais vantajosa para a Administração (PEREIRA JR, 2000, p.330).
Ainda segundo Pereira Jr (2000), há uma ordem obrigatória no processamento das fases, não
se passando à fase seguinte sem que esteja terminada a fase precedente.
48
A seguir são discutidas algumas características ou fases do processo licitatório que merecem
destaque uma vez que afetam fortemente os objetivos da Administração.
5.1.1 Viabilização das compras
No Brasil, nenhuma despesa poderá ser feita pelo governo federal sem prévia autorização
legislativa e sanção executiva, conforme relata Silva (2002, p.153). As despesas devem estar
contempladas na Lei Orçamentária do ano em que se pretende fazer a compra, respeitando o
princípio da precedência nos Orçamentos Públicos (SILVA, 2002, p. 56).
Um projeto de serviços de tecnologia da informação já deve ter sido montado como um
projeto básico. Após aprovado e existir orçamento, o projeto poderá ser encaminhado a um
processo licitatório, conforme estabelece a Lei de Licitações, mesmo esta não fazendo
maiores referências explícitas sobre as aquisições de tecnologia (PEREIRA JR, 2000, p.3). A
Lei estabelece, no artigo 6, o que é o Projeto Básico e o que ele deve conter:
IX – Projeto Básico – conjunto de elementos necessários e suficientes, com
nível de precisão adequado, para caracterizar obra ou serviço, ou complexo
de obras ou serviços objeto da licitação, [...], devendo conter os seguintes
elementos:
a) desenvolvimento da solução escolhida de forma a fornecer visão global
da obra e identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza;
b) soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de
forma a minimizar a necessidade de reformulação ou de variantes durante
as fases de elaboração do projeto executivo e de realização das obras e
montagem;
49
c) identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e
equipamentos a incorporar à obra, bem como suas especificações que
assegurem os melhores resultados para o empreendimento, sem frustrar o
caráter competitivo para a sua execução;
d) informações que possibilitem o estudo e a dedução de métodos
construtivos, instalações provisórias e condições organizacionais para a
obra, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução;
e) subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra,
compreendendo a sua programação, a estratégia de suprimentos, as normas
de fiscalização e outros dados necessários em cada caso;
f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em
quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados;
O nível de precisão do Projeto Básico irá nortear a qualidade das propostas recebidas ou o
número de solicitações de esclarecimentos por parte dos licitantes. Como relata Pereira Jr
(2000, p. 18), “é forçoso inferir que a especificação do objeto no projeto básico passa por suas
dimensões qualitativas e quantitativas [...]”.
As estimativas de custos do projeto básico são relevantes na montagem do edital para, entre
outras utilidades, a Administração verificar se dispõe dos recursos, previstos no orçamento, e
definir a modalidade adequada de licitação (PEREIRA JR, 2000, p.19).
5.1.2 Modalidades de licitação
A legislação brasileira estabelece seis modalidades de licitação: concorrência, tomada de
preços, convite, concurso, leilão e pregão (SILVA, 2002, p.154).
50
Uma breve descrição sobre estas modalidades se segue:
a. Concorrência, conforme a Lei 8.666/93 art. 22, §1º (BRASIL, 2004b), é a “modalidade
de licitação entre quaisquer interessados que, na fase inicial de habilitação preliminar,
comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital para
execução de seu objeto”.
É utilizada para aquisições acima de R$ 650.000,00, conforme pode ser verificado na
atualização dos limites de contratação disponível no Comprasnet (BRASIL, 2004a).
Ainda segundo a Lei, no seu art. 21, §2º, o prazo mínimo, após a divulgação, até o
recebimento das propostas, é de quarenta e cinco dias, para a concorrência, “quando o
contrato a ser celebrado contemplar o regime de empreitada integral ou quando a
licitação for do tipo melhor técnica ou técnica e preço”;
b. Tomada de preços, conforme a Lei 8.666/93 art. 22, §2º (BRASIL, 2004b), é a
“modalidade de licitação entre interessados devidamente cadastrados ou que atenderem
a todas as condições exigidas para cadastramento até o terceiro dia anterior à data do
recebimento das propostas, observada a necessária qualificação”. De acordo com o
Comprasnet (BRASIL, 2004a), o limite de valor para aquisições nesta modalidade é de
R$ 650.000,00;
c. Convite, cujo limite de valor de compra é de R$ 80.000,00, é, conforme Lei 8.666/93
art. 22, §3º (BRASIL, 2004b), a:
modalidade de licitação entre interessados do ramo pertinente ao seu
objeto, cadastrados ou não, escolhidos e convidados pela unidade
administrativa em número mínimo de 3 (três), a qual fixará, em local
apropriado, cópia do instrumento convocatório e o estenderá aos demais
cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem interesse,
51
com antecedência de até 24 (vinte e quatro horas) da apresentação das
propostas, observada a necessária qualificação (art. 22, §3º).
d. Concurso, conforme Lei 8.666/93 art. 22, §4º (BRASIL, 2004b), é a:
modalidade de licitação entre quaisquer interessados para escolha de
trabalho técnico, científico ou artístico, mediante a instituição de prêmios
ou remuneração aos vencedores, conforme critérios constantes de edital
publicado na imprensa oficial com antecedência mínima de 45 (quarenta e
cinco) dias.
e. Leilão, conforme Lei 8.666/93 art. 22, §5º (BRASIL, 2004b), é a “modalidade de
licitação entre quaisquer interessados para a venda de bens móveis inservíveis, ou
produtos legalmente apreendidos ou penhorados, ou para a alienação de bens móveis, a
quem oferecer maior lance, igual ou superior ao valor da avaliação”;
f. Pregão: ao descrever esta modalidade, faz-se melhor para este trabalho a descrição
fornecida por Silva (2002, p.155):
Pregão - é a modalidade cuja característica é a seleção do vencedor
mediante “propostas e lances em sessão pública” que têm as seguintes
peculiaridades:
- procedimento peculiar, com duas características fundamentais: (1)
inversão das fases de habilitação e julgamento e (2) possiblidade de
renovação de lances por todos ou alguns dos licitantes, até chegar-se à
proposta mais vantajosa;
- embora as propostas possam ser por escrito, o desenvolvimento do
certame envolve a formulação de novas proposições (“lances”), sob forma
verbal (ou mesmo, por via eletrônica);
A modalidade pregão é bastante recente, considerando-se a idade da Lei de Licitações, tendo
sido criada por Medida Provisória, em maio do ano 2000. É uma modalidade, conforme
52
registra Pereira Jr (2000, p. 366), cujo foco é na aquisição de bens e serviços comuns, com o
intuito de se obter o menor preço, excluindo-se a contratação de bens e serviços singulares,
isto é, com características especiais e de execução complexa, nos quais poderiam ser incluídos
os projetos de tecnologia da informação.
A característica de inversão da fase de habilitação com relação à fase de julgamento, o fato de
que o prazo entre a publicação do aviso de edital e a data de apresentação de propostas pode
ser de oito dias úteis (PEREIRA JR, 2000, p.366), e a possibilidade de realizar a licitação de
forma eletrônica, disponibilizado pelo portal Comprasnet (BRASIL, 2004a), fazem com que o
prazo total de execução do processo licitatório na modalidade pregão seja reduzido. No
pregão, a habilitação só é feita para a empresa julgada vencedora. Segundo a pesquisa de
Fernandes (2003, p. 167), o número de dias aproximado para a realização de licitação da
modalidade pregão é menor do que 25% do tempo necessário a conduzir uma licitação do tipo
Concorrência, daí o incentivo dado pelo governo a este tipo de modalidade nas contratações,
tendo realizado mais de 6 mil pregões em 2002 (FERNANDES, 2003, p.166).
Na Lei 8.666/93 art. 24 (BRASIL, 2004b) são descritas as possibilidades de dispensa de
licitação, que incluem as compras de valor pequeno, em casos de emergência ou calamidade
pública, quando as propostas apresentadas consignarem preços superiores aos preços
praticados no mercado nacional, entre outros. No artigo 25 são previstas as situações de
inexigibilidade do processo licitatório quando houver fornecedor único de materiais e
equipamentos, fornecedor de notória especialização de serviços técnicos e para a contratação
de profissional do setor artístico. Para efeito de inexigibilidade da licitação na contratação dos
serviços, deverá haver a comprovação por desempenho anterior, publicações, aparelhamento,
equipe técnica, entre outros requisitos de que a empresa contratada possui trabalho essencial e
mais adequado à plena satisfação do objeto do contrato, conforme Artigo 25 §1º. Nas
53
contratações do governo federal, em 2001, segundo Fernandes (2003, p.28), quase a metade
(49,4%) das aquisições foram feitas “por modalidades não competitivas de contratação, por
meio de inexigibilidade, dispensa ou suprimento de fundos”.
Tipicamente, a modalidade de Concorrência é utilizada para compra de projetos de tecnologia
da informação, devido ao seu limite de valor, à complexidade do objeto e à necessidade de
participação do maior número possível de concorrentes. Os prazos de consecução de um
processo de compras de informática tende a ser de minimamente 6 meses, conforme relatado
por Pereira Jr (2000, p.2). Devido ao prazo dilatado para aquisição, a administração tende a
licitar o projeto completo, isto é, as fases de análise e projeto, juntamente com a construção,
homologação, implantação e manutenção, que são as fases típicas de desenvolvimento de
sistemas relatadas por Leme Filho (2003, p.12).
Conforme Pereira Jr (2000, p.4), o julgamento das propostas em uma concorrência, para os
projetos de tecnologia, é feito levando-se em consideração, a melhor proposta de preços, ou o
menor preço, e a melhor técnica, isto é, a que melhor atende aos critérios técnicos escolhidos.
Isso configura o tipo de licitação chamado “técnica e preço”, conforme a Lei 8.666/93, em seu
artigo 46 (BRASIL, 2004b). Os outros tipos de julgamento das propostas pode ser baseado
apenas na melhor proposta técnica ou simplesmente na melhor proposta de preços, ou seja, o
menor preço entre os proponentes, conforme o artigo 45 da Lei.
5.1.3 Habilitação dos ofertantes
A fase de habilitação é a primeira das fases do processo licitatório, conforme a Lei 8.666/93
art. 43 (BRASIL, 2004b). Segundo Pereira Jr (2000, p.131), é a fase “que serve ao propósito
de aferir se cada concorrente reúne as condições, que a Administração reputa indispensáveis
54
dentre aquelas que a lei prevê, para formular a proposta”. Cita ainda que a habilitação é
documental, e que a “falta de documento induz à falta de comprovação de habilitação”. O que
se quer com a habilitação é avaliar a constituição jurídica, certificando-se que: (1) a licitante
pode estar sujeita a contratar com a Administração, de acordo com o objeto sendo licitado; (2)
que o licitante, enquanto contribuinte, está em dia com a Fazenda Pública; (3) a qualificação
em relação à capacitação técnico-operacional e técnico-profissional para executar o objeto
sendo contrato de forma adequada; e (4) que a empresa licitante tenha condições econômico e
financeiras de cumprir o contrato.
Conforme permitido pela Lei 8.666/93 art. 34 (BRASIL, 2004b), muitas entidades da
Administração Pública mantêm registros cadastrais das empresas licitantes, que devem estar
atualizados na ocasião da licitação, para efeito de facilitar e agilizar a fase de habilitação do
licitante.
5.1.4 Comunicação entre governo e ofertantes
A qualidade na prestação do serviço está diretamente associada ao fato de o fornecedor
entregar o que é prometido em suas propostas com segurança e precisão (Zeithaml e Bitner,
2003, p.92). A comunicação é o instrumento da Administração para estabelecer o correto
entendimento do que se espera contratar em termos de serviços, trazendo a oportunidade de o
fornecedor oferecer qualidade na prestação do seu serviço.
Nesta seção, o que se procura descrever é a disposição da legislação quanto à possibilidade de
comunicação entre as entidades do governo e os ofertantes, durante um processo licitatório.
Às práticas de comunicação entre as partes foi tema das entrevistas realizadas neste estudo, e
estão descritas na seção 5.1.6.
55
A Lei 8.666/93 (BRASIL, 2004b) não faz maiores menções à comunicação entre o Governo e
ofertantes antes da entrega das propostas por parte dos últimos. Apenas, em seu art. 21, indica
que os resumos dos editais, com informações sobre a licitação, deverão ser colocados no
Diário Oficial e em jornais de grande circulação, para ampliar o número de ofertantes. E, no
art.40 é descrito que o edital deverá indicar o meio pelo qual e a data para se fazer
esclarecimentos. O prazo dado é característica de cada edital, conforme ressalta Pereira Jr
(2000, p.86). Apesar de não estar definido na lei, o prazo das respostas às solicitações de
esclarecimentos tende a ser o suficiente para permitir que os licitantes façam os devidos
ajustes em suas propostas.
A Lei faz uma ressalva nestas comunicações com os ofertantes, conforme lembram Moreira e
Morais (2002, p.121), que se a concorrência para compra de obras e serviços de engenharia
for maior que 100 vezes o limite desta modalidade, que para obras está atualmente em R$
1.500.000,00, uma audiência pública tem que ser concedida 15 dias úteis antes da data de
publicação do edital.
5.1.5 Recursos administrativos
Administrativamente, no Brasil, as reclamações, ou recursos, podem ocorrer nas diversas
fases do processo licitatório, de acordo com a Lei 8.666/93 art. 109 (BRASIL, 2004b).
Segundo este artigo da lei, dentre as possibilidades estão os casos de habilitação ou
inabilitação de licitante, julgamento das propostas, anulação ou revogação da licitação e
indeferimento do pedido de inscrição em registro cadastral para participação na licitação. O §
2
o
do art. 109 dispõe que os recursos questionando a habilitação ou julgamento de propostas
têm efeito suspensivo, isto é, interrompem o processo licitatório, até que se cumpram os
procedimentos nos prazos previstos na lei. Ainda neste artigo, é previsto um prazo de até 5
56
dias úteis, a contar do ato administrativo, para a apresentação de recurso. O mesmo deverá ser
comunicado aos demais licitantes, que poderão impugná-lo em até 5 dias úteis, para o então
julgamento da decisão de reconsideração também em até 5 dias úteis.
Sobre os recursos, é importante ressaltar o comentário do Prof. Ariosto Mila Peixoto, no 3º
Seminário Internacional de Compras Governamentais, em setembro de 2003, de que os
mesmos são utilizados em demasia nas licitações no Brasil, e fazem com que se delonguem os
processos licitatórios (informação verbal).
5.1.6 Visão dos entrevistados
As entrevistas com stakeholders do processo de compras confirmaram informações coletadas
na bibliografia e apresentadas nas seções anteriores. Algumas opiniões devem ser destacadas
e estão colocadas abaixo conforme a seqüência proposta pelo roteiro de entrevistas, que está
no Anexo a esta Dissertação.
a. Processo de compras: A descrição dos processos corroboraram para o mapa do
processo de compras no Brasil desenhado na Figura 5 acima. Quanto ao tempo do
processo de compras, destaca-se o prazo para preparação, anterior ao período
licitatório, às vezes chegando a um ano para a completa especificação do que se deseja
contratar. Para ilustrar, um representante da Administração argumenta que “ [...] o
nível de exigência de especificação de produto [software desejado] é extremamente
desgastante [...] para publicar um edital, leva-se um ano a um ano e meio [...]”.
O período do procedimento licitatório foi mensurado em cerca de 6 meses. Estes
prazos foram considerados longos pelos entrevistados, mas necessários a cumprir os
57
protocolos da legislação e a demanda por uma boa especificação do projeto a ser
adquirido.
Quanto à modalidade de compras mais utilizada, a concorrência é a que se adequa à
compra de projetos de serviços. Eventualmente, a modalidade de tomada de preço
pode ser utilizada, devido ao volume financeiro da compra, embora não alterando o
procedimento licitatório, uma vez que a forma de condução é a mesma. Foi colocado
que as compras de hardware e software são muito mais rápidas de serem realizadas,
devido à opção de utilizar a modalidade pregão, o que diminui o tempo de processo
global.
b. Pontos fortes e fracos do processo atual: Entre os pontos que mais se destacam como
ponto fraco está o fato de o processo licitatório ser longo. Assim, a Administração
tende a fazer as aquisições de projetos de tecnologia da informação de forma única,
muito por conta do prazo e do custo de se fazer um processo de aquisição. Isto é,
contratam o projeto completo, incluindo-se as fases de levantamento, planejamento,
desenvolvimento e posterior implantação de uma solução. Isto tende a gerar erros de
prazo e custo para as partes envolvidas, uma vez que é difícil fazer uma boa
especificação da fase de implantação sem ter sido realizada a fase de planejamento e
desenho, conforme colocado no referencial teórico. Nas entrevistas, destaca-se a
opinião de um dos fornecedores em que: “[...] com requisitos mal definidos, o governo
não terá uma equivalência [entre propostas dos fornecedores] correta, pois um
[fornecedor] pode ter colocado todo o risco [na proposta] e outro pode ter
subestimado”.
58
Outro ponto destacado, é que a qualidade das propostas enviadas está diretamente
ligada à qualidade da especificação do projeto básico e do edital. Porém, a
Administração tem dificuldades em fazer uma completa especificação, seja pela
necessidade de maior conhecimento do mercado de TI, para solicitar algo adequado a
um desempenho contratual, ou seja, pelo tempo necessário para fazê-lo, muitas vezes
superior à demanda em realizar a contratação.
Quanto à comunicação com os licitantes, mesmo que não expressamente previstas na
lei, algumas formas já têm sido adotadas pela Administração. Elas incluem a
realização de apresentações pelos potenciais proponentes, a requisição de informações
antes mesmo da publicação do edital, e workshops para elucidação do que se deseja
adquirir. Tais iniciativas diminuem a distância de conhecimento entre o mercado
fornecedor e a Administração e estão dentro da expectativa de maior aproximação
com o mercado, possibilitando melhorar a qualidade das propostas.
Os recursos administrativos, assim como a possibilidade de recursos legais, são partes
do arcabouço jurídico que os entrevistados não pretenderam questionar. Porém, a
maioria foi enfática em dizer que os recursos são muitos e que estendem
demasiadamente a duração do processo de licitação.
c. Pontos de melhoria: A inversão da fase de habilitação, trazendo-a para o final do
procedimento licitatório foi a sugestão mais destacada. Com isso, apenas o ofertante
melhor colocado na avaliação técnica e de preço teria que ser habilitado. Assim, além
do tempo necessário para a checagem da habilidade dos demais proponentes, ganha-se
também o tempo relativo à avaliação de recursos dos demais proponentes. Isto porque
qualquer erro em documentos dos proponentes costuma gerar, imediatamente, recursos
59
dos demais concorrentes, mesmo que seja um erro protocolar que não traga prejuízos à
Administração.
Outro ponto destacado foi a necessidade de uma melhor qualificação do projeto
básico, o que geraria menos questionamentos e recursos dos licitantes por falta de
clareza de especificações técnicas. Isso implica em uma maior qualificação da equipe
envolvida com o desenvolvimento do projeto básico e edital.
Com relação aos recursos, destaca-se o ponto destacado por representante da
Administração, quanto à proposta de modificação da Lei de Licitações, para que se
simplifiquem os recursos: “[...] para cada envelope há uma fase recursal [...] estamos
propondo que os recursos intermediários desapareçam e tenha só uma fase recursal ao
final [...]” . Assim, ao invés de haver uma fase de recursos após a abertura de cada
envelope, de habilitação, de proposta técnica e de proposta comercial, haveria apenas
uma fase de recursos ao final do processo licitatório.
5.2. COMPRAS NOS EUA
Ao analisar o processo de compras nos EUA previsto na FAR (EUA, 2001), e conforme
análises de Moreira e Morais (2002) e políticas disponíveis no portal Arqnet (EUA, 2004a),
pode-se deduzir o seguinte mapa de processos, desde a preparação da licitação, à contratação
da empresa ganhadora do certame.
60
Figura 6: Mapa do processo de compras nos EUA
O processo se inicia com a demanda por novas aquisições, e segue as seguintes fases:
1. Elaboração do Plano de Aquisição: Nesta fase, é montado o time de compras
multidisciplinar ou Acquisition Team. Este time é o responsável por montar o plano de
aquisição, conforme as características descritas na seção 5.2.1. O plano irá nortear todo o
processo de contratação, inclusive selecionando a modalidade de licitação, conforme
previsto na FAR Part 7 (EUA, 2001). Na contratação de serviços, a orientação é para a
especificação da demanda que se quer atender e não de como atender, privilegiando a
escolha para a performance do contratado ao invés do simples atendimento a requisitos.
2. Elaboração do RFP: Durante a elaboração do edital, podem ser utilizados procedimentos
de comunicação com os potenciais ofertantes, através de RFI (Request for Information),
apresentações e drafts do RFP (Request for Proposal), para troca de informações com o
intuito de melhorar o entendimento dos requisitos do governo, e também para o ajuste das
especificações, termos e condições do edital, conforme a FAR Part 15 (EUA, 2001).
Elaboraçao do
Plano de Aquisição
Elaboraçao do
RFP
Convocação
dos licitantes
Exame e
negociação das
propostas
Concessão ao
melhor ofertante
Empresas
Fornecedoras
Sociedade
Americana
Procedimento Competitivo
Administração Pública
Propostas
Recursos
Convocações
Negociações
Decisões
Contratos
Esclarecimentos
Demandas
da sociedade
1
2
3
4
5
61
3. Convocação dos licitantes: Nesta fase, os licitantes são convidados a fazer suas propostas.
De fato, para a modalidade de licitação Contract by Negotiation, descrita na seção 5.2.2, o
ofertante já terá sido convidado a trocar informações com o governo antes mesmo de ser
convidado a propor, sendo esta a modalidade de licitação mais apropriada para a
contratação de serviços, conforme a FAR Part 15.201 e Part 37.6 (EUA, 2001). Caso a
modalidade seja a Sealed Bidding, na FAR Part 14.2, a licitação é aberta, isto é, a
comunicação é feita por jornais, anúncios na mídia e nos portais do governo. Neste caso,
qualquer ofertante pode participar do processo.
4. Exame e negociação das propostas: Esta fase é chamada de Source Selection e constitui-
se no exame das propostas técnicas e comerciais, negociação com os ofertantes para maior
entendimento das propostas e avaliação da performance passada do ofertante. A seleção
deve se dar com base em critérios previamente definidos, atribuindo-se pesos para a
análise de histórico do ofertante, técnicas propostas, e preço, segundo a FAR Part 15.3
(EUA, 2001).
5. Concessão ao melhor ofertante: É a última fase do processo licitatório. Tem por objetivo
comunicar aos ofertantes quem foi o ganhador da licitação (Contract Award), conforme os
procedimentos previstos na FAR Part 14.4 e Part 15.5 (EUA, 2001). Após a comunicação,
o ofertante ganhador é chamado para assinar seu contrato com a Administração.
A seguir, como descrito para as compras no Brasil, são discutidas algumas características ou
fases do processo licitatório que merecem destaque, uma vez que afetam fortemente os
objetivos da Administração.
5.2.1 Viabilização das compras
Nos EUA, a necessidade de um projeto básico, Aquisition Plan, também se faz presente.
Todavia não é imperativo, embora seja sugerido, que a despesa relativa ao projeto esteja
aprovada no ano anterior, conforme consta na FAR Part 7.104 (EUA, 2001).
62
Devido à possibilidade de ser complementado com outras exigências da Agência na qual se
dará o processo de aquisição, o Aquisition Plan, conforme FAR Part 7.105 (EUA, 2001), deve
conter no mínimo: (1) a necessidade técnica e alternativas de solução; (2) condições de custos,
prazos e performance; (3) riscos de insucesso do projeto, competição esperada entre os
ofertantes; (4) análise do motivo para não se utilizar o próprio expertise da agência; e (5)
considerações de segurança.
O Aquisition Plan deve definir os procedimentos de seleção do ofertante. Conforme o Seven
Steps to Performance-Based Services Acquisition do portal Arqnet (EUA, 2004a), incentiva-
se que as agências, na contratação de serviços, descrevam suas necessidades em termos do
que se procura atender e não como isto deve ser feito. Por conseguinte, o uso de critérios de
avaliação relacionados à medição de performance da contratada durante a execução do
contrato é também encorajado na contratação de serviços. Para isso, os contratos utilizam
alguns tipos de incentivo, como contratos com preço fixo e taxa de sucesso (Fixed-price
contract with award fee), que prevêem um acréscimo na remuneração ao fornecedor caso se
atenda o nível de performance mínimo desejado; contratos de incentivo por preço fixo (Fixed-
price incentive contract), que definem preços diferenciados de acordo com os graus de
performance atingida; e contratos de incentivo por reembolso de custos (Cost-reimbursement
incentive contracts), que reembolsam os custos e incluem uma margem financeira pré-
determinada entre as partes, além de um adicional por performance realizada.
Ainda no Seven Steps to Performance-Based Services Acquisition, é solicitado que se faça
uma boa especificação do que se pretende contratar através de documentos tais como o
Statement of Objectives (SOO) ou o Performance Work Statement (PWS). O Department of
the Treasure (EUA, 2005b), por exemplo, fornece exemplos (templates) de como deve ser
especificada e o que deve ser incentivado e monitorado na aquisição de serviços de integração
63
de sistemas (System Integration), desenvolvimento de software (Software Development) e
projeto de sistemas (System Design).
É importante destacar que, nos planos de aquisição americano, sempre devem ser
consideradas as possibilidades de priorizar pequenos negócios, principalmente os geridos por
veteranos de guerra, localizados em HUBZone - Historically Underutilized Business Zone
(áreas de baixo desenvolvimento), ou geridos por mulheres, ou pequenos negócios geridos por
grupos sociais considerados em desvantagem no mercado (MOREIRA e MORAIS, 2002,
p.89).
5.2.2 Modalidades de licitação
A legislação americana prevê as seguintes modalidades, ou procedures: sealed bidding e
contracting by negotiation.
Na modalidade sealed bidding, tem-se uma licitação ampla com propostas fechadas de preços
(MOREIRA e MORAIS, 2002, p.94). De acordo com a FAR Part 14.1 (EUA, 2001), é um
método de contratação aberto ao publico, cujas propostas são avaliadas em um dia,
determinado no edital. É uma modalidade orientada às contratações nas quais o menor preço é
o principal objetivo. Há uma variação desta modalidade, chamada de two-step sealed bidding,
conforme consta na FAR Part 14.5, que consiste em primeiro fazer a apresentação e avaliação
da proposta técnica, e, em uma segunda etapa, a apresentação de proposta de preços, apenas
para aqueles que forneceram propostas técnicas aceitáveis.
Na FAR, é feita uma menção específica, em Part 14.202-1, sobre a necessidade de se fornecer
o prazo adequado de proposição por parte dos ofertantes nos processos de contratação,
64
reforçando que prazos curtos poderão levar à exclusão de concorrentes ou ao aumento dos
preços propostos, devido às incertezas sobre o escopo sendo contratado, inerentes a uma má
avaliação, por parte do proponente.
A modalidade contracting by negotiation permite a negociação, entre a Agência e os
competidores, dos requisitos do edital, antes do envio de propostas, conforme FAR Part
15.202, e também após o recebimento das mesmas, em Part 15.206 (EUA, 2001). Esta
modalidade permite à Agência a consideração do preço e qualidade técnica das propostas, e
quando ambos são levados em conta, o processo é chamado de trade-off. Segundo Moreira e
Morais (2002, p.97), permite-se:
a) aquisições de fonte única, caso em que o convite para propostas (Request
For Proposals-RFP) deve ser simplificado, para excluir informações e
exigências desnecessárias ; e
b) aquisições com negociações competitivas, com número limitado de
convidados a apresentar propostas, em que os procedimentos são
preparados para minimizar as complexidades do aviso de licitação, da
avaliação e da decisão final.
A FAR Part 15.102 (EUA, 2001) discorre sobre a possibilidade de apresentações orais por
parte dos ofertantes para a complementação de informações ou diálogo, desde que solicitado
pela Agência. Estas informações orais são acrescentadas ao processo de aquisição.
Há ainda a possibilidade de o governo realizar leilões, ou Auctions. O Auction é utilizado nos
EUA para a venda de produtos do governo, ou materiais que não mais servem à
Administração, ou materiais excedentes, como terrenos, publicações, veículos e outros,
conforme pode-se verificar no portal FIRSTGOV.gov (EUA, 2004b), que disponibiliza uma
variedade de informações do governo. Pode-se verificar que o leilão reverso, ou pregão, que é
65
utilizado como uma modalidade no Brasil, não está sendo utilizado ainda para as aquisições
do governo americano. Contudo, em memorando datado de 12 de maio de 2004, o Office of
Federal Procurement Policy – OFPP, órgão que coordena o sistema de compras
governamentais para as agências federais (MOREIRA e MORAIS, 2002, p. 82), solicitou que
as agências procurem se utilizar de serviços online de compras, nas aquisições de produtos e
serviços, e que façam uso de softwares de leilão reverso, ou reverse auction, uma vez que este
tipo de procedimento poderá trazer benefícios para o governo em termos de preços mais
competitivos para seus contratos.
Nas situações em que apenas uma empresa é fornecedora dos produtos e serviços a serem
adquiridos, a modalidade de contratação é a Contract by Negotiation, conforme descrito na
FAR Part 15.002 (EUA, 2001). Nesta parte da FAR, quando o processo de contratação possui
um único proponente capaz de atender ao escopo da aquisição, é dado o nome de Sole Source.
Há ainda em um capítulo específico da FAR, o Part 15.4, descrições sobre as análises que a
administração tem que fazer para verificar a razoabilidade do preço sendo ofertado pelo
proponente. Elas incluem a comparação de preços históricos, o uso de estimativas
paramétricas, a comparação com listas de preços publicadas, e as pesquisas de mercado.
Nas aquisições de tecnologia da informação, na FAR Part 39 (EUA, 2001), a recomendação
dada às agências, é que seja feita uma análise de riscos, benefícios e custos antes do
desenvolvimento do processo de aquisição. Recomenda-se ainda, que as aquisições sejam
feitas de forma particionada, ou Modular Contracting, utilizando a modalidade de contratação
que mais se adeque a cada item, ou parte do escopo, sendo adquirido, conforme FAR Part
39.102 (EUA, 2001). Devido às características de projetos de TI, a modalidade recomendada
de contratação, caso seja contratado o projeto completo, é a Contract by Negotiation.
66
5.2.3 Habilitação dos ofertantes
Nos EUA, as licitações na modalidade sealed bidding e contract by negotiation podem
caminhar diferentemente. Na sealed bidding, por ser um processo aberto, o escopo é muito
bem definido, permitindo que os ofertantes, em suas propostas, atendam ao escopo e façam
propostas fechadas. Isto é, normalmente resultando em contratos tipo firm-fixed-price, que
remuneram o fornecedor com o valor estabelecido no contrato, sem bonificações por sua
performance. As propostas são entregues em dia definido no edital e são selecionadas pelo
menor preço ou por fatores relacionados a preços, conforme a FAR Part 14.1 (EUA, 2001). A
verificação de responsabilidade do ofertante, ou qualificação, é feita antes do contrato ser
adjudicado (MOREIRA e MORAIS, 2002, p.95).
Na modalidade de contract by negotiation, a qualificação, ou a verificação de
responsabilidade dos ofertantes é realizada antes da emissão do Request for Proposal. Assim,
são geradas listas de ofertantes qualificados (QBLs), fabricantes qualificados (QMLs) e
produtos qualificados (QPLs) para uso pelos órgãos da administração federal e militar. Estas
duas últimas listas não são aplicáveis para o caso de projetos de serviços. Somente os
ofertantes qualificados são chamados ao envio de propostas (MOREIRA e MORAIS, 2002,
p.104).
Na Modalidade Sealed Bidding não há uma fase de Habilitação. Os fornecedores que
estiverem com as melhores propostas de preços são avaliados por sua performance passada.
Caso estejam em alguma lista que os desabone como a List of Parties Excluded from Federal
Procurement, eles são expurgados do processo de licitação. Caso não se tenha informações
sobre o fornecedor, e o risco justifique a pesquisa, é feita uma Preaward survey, segundo a
67
FAR Part 9.105-1 (EUA, 2001). De todo modo, caso seja considerado necessário antes do
processo de cotação, pode ser feita uma pré-qualificação dos fornecedores.
O processo de qualificação procura identificar se o potencial contratado possui recursos
financeiros, ou condições de obtê-los, registro histórico satisfatório de performance nos
contratos, integridade, ética nos negócios, recursos técnicos e organizacionais, condições de
atender ao cronograma de entrega, e se está qualificado e é elegível a contratar com o
governo, atendendo as leis e regulamentos aplicáveis, conforme FAR Part 9.104 (EUA, 2001).
5.2.4 Comunicação entre governo e ofertantes
Na modalidade de Contracting by Negotiation a troca de informações entre o Governo e os
ofertantes está prevista na FAR. Em seu capítulo FAR Part 15.201 (EUA, 2001), são
esclarecidas as formas para as trocas de informações antes do recebimento de propostas, as
quais são sugeridas devido ao fato, relatado na lei, de que promovem o esclarecimento para a
preparação de propostas, os planos de contração, tipo de contrato utilizado, datas críticas,
critérios de avaliação, e checam a pertinência do que está sendo solicitado, entre outras
vantagens. Entre as técnicas para a troca de informações estão as apresentações orais,
conferências, pesquisa de mercado, reuniões individuais com ofertantes potenciais, visitas a
empresas, requisições de informações ao mercado (request for information) e pré-edital (draft
request for proposal).
A FAR Part 15.306 (EUA, 2001) indica que, após o recebimento das propostas podem ser
feitas troca de informações, seja para elucidar alguns itens (clarifications), ou ainda para dar a
oportunidade ao ofertante de justificar algum problema em contratações anteriores (adverse
past performance).
68
5.2.5 Recursos administrativos
Nos EUA, tem-se também a possibilidade de reclamações e recursos durante qualquer etapa
do processo de licitação (MOREIRA e MORAIS, 2002, p. 105). A FAR possui um capítulo
específico para tratar o assunto, o Part 33 (EUA, 2001).
Na FAR são feitas, em vários pontos (ex., FAR Part 33.102, 33.103 e 33.204), recomendações
para que sejam realizados os maiores esforços para resolver as questões em acordo mútuo. A
FAR estabelece ainda, conforme salientam Moreira e Morais (2002, p.105), que os recursos
(protests) devem ser feitos pelos ofertantes ou potencias ofertantes. Na ocasião de um protest,
o processo licitatório não pode realizar a fase de Contract Award, até que o recurso seja
tratado, ou poderá continuar, desde que haja uma justificativa de interesse do Governo e
aprovação para a continuidade da licitação. A legislação prevê que, os protests devem ser
submetidos até 10 dias após o ato administrativo que originou o recurso, e que, após este
prazo, a agência tem a prerrogativa de analisar se o protest deve ou não ser julgado. Os
julgamentos devem ocorrer em até 35 dias após o recebimento dos recursos pelas agências.
69
6. ANÁLISE COMPARATIVA BRASIL X EUA
Neste capítulo, procura-se relacionar as diferenças entre os procedimentos de compras nos
EUA e no Brasil, considerando-se as características analisadas no capítulo anterior, e
analisando cada um dos objetivos das perspectivas do modelo BSC colocado. Para isso, são
destacadas as influências dos procedimentos nos objetivos estratégicos da área de compras,
tendo como foco a aquisição de serviços de tecnologia da informação.
6.1. VIABILIZAÇÃO DAS COMPRAS
Esta seção aborda uma parte do processo de compras que afeta fortemente os objetivos de
qualificação da equipe de compras, pois quanto melhor a qualidade do projeto básico e do
edital, melhor serão as propostas dos fornecedores e, conseqüentemente, a satisfação dos
mesmos com o processo, influenciando-se assim os objetivos de excelência operacional. Uma
vez que o processo esteja fluindo mais célere e com mais qualidade, a satisfação do cliente
também será maior. Percebe-se assim a relação entre os diversos objetivos em cada uma das
perspectivas do BSC.
A dificuldade de se realizar processos de compras na esfera governamental não é novidade no
Brasil e também não o é nos EUA. A complexidade da legislação e os procedimentos
necessários para viabilizar as compras são as principais causas dessas dificuldades. Para se ter
uma idéia da complexidade do processo licitatório, a legislação americana, a FAR, em sua
forma consolidada, como está disponível no portal Arqnet (EUA, 2004a), possui mais de 2000
páginas.
70
Frente a este cenário, e considerando-se a mudança de perfil do governo de uma postura mais
de orientação e decisão, isto é, de gestão, ao invés, de operação e prestação de serviço,
conforme relatam Osborne e Gaebler (1994, p.36) para os EUA e Pimenta (1998) no caso do
Brasil, a capacitação do pessoal do governo envolvido nos processos licitatórios é um
problema que o governo vem enfrentando. Segundo Gansler (2002), isso decorre da
necessidade de qualificação das equipes de compras do governo, frente ao novo perfil de
gestor e a quantidade crescente de tecnologias disponíveis hoje em dia. Adicionalmente, nos
EUA, grande parte da força envolvida em aquisições está se aposentando, e não houve uma
reposição de pessoal qualificado em escala compatível com a demanda de serviços
(GANSLER, 2002, p.19). Pereira Jr. (2000, p.2) discorre sobre a morosidade para a correta
definição das especificações do projeto básico de licitação de informática no Brasil, frente à
complexidade e às possibilidades tecnológicas e à harmonia dos interesses das áreas
interessadas, como pôde ser verificado nas entrevistas com os administradores, realizadas
neste estudo.
No lado dos fornecedores, independente do maior conhecimento do mercado de tecnologia, a
situação de dificuldade também é semelhante. Conforme relata Opstal (1995), a complexidade
das regras de compras do governo faz com que somente especialistas neste tema realmente
dominem este processo. Pela mesma razão, na prática, somente as empresas, que podem
contratar advogados e contadores com conhecimento em compras governamentais podem
tornar-se fornecedores do governo. Este cenário é observado tanto nos EUA, quanto no Brasil.
Tais dificuldades podem ser evidenciadas quando se confronta a vinculação do projeto a um
orçamento, previsto durante a fase de licitação, com a característica evolutiva de um projeto
de tecnologia, como o desenvolvimento de um software, que geralmente envolve revisões e
ajustes incrementais e, por conseguinte, mais recursos. Os EUA, com o incentivo à
71
contratação de serviços por performance, procuram sair da especificação do recurso a ser
adquirido, como o software, e especificam qual a demanda a ser atendida e em que níveis de
performance. Apesar desta política de incentivo à contratação por performance estar em vigor
há mais de 20 anos, conforme o Seven Steps to Performance-Based Services Acquisition
(EUA, 2004a), a meta para as aquisições por esta forma de contratação continua ambiciosa.
No ano de 2005, ela é de 40% dos contratos acima de US$ 25.000,00.
Resumindo a comparação entre o Brasil e os EUA, percebe-se que as questões que afetam e
prejudicam os objetivos e indicadores de performance do modelo BSC são comuns aos dois
países. Os EUA, com sua proposta de contratação por performance, tendem a diminuir os
problemas relacionados às dificuldades de especificação do projeto básico, o que deve
aumentar o nível de satisfação do cliente com o processo licitatório.
6.2. MODALIDADES DE LICITAÇÃO
A escolha da modalidade influencia no objetivo de excelência operacional do modelo BSC,
pois determina os prazos do processo de contratação. Quanto maior o prazo para conduzir o
processo, maior o custo de operacionalizar a aquisição, afetando o objetivo de minimização de
custos.
Para as aquisições de tecnologia no Brasil, o prazo mínimo dado aos ofertantes para a
apresentação de suas propostas é de 45 dias, conforme a Lei de Licitações. Já nos EUA, o
mínimo é de 30 dias em procedimentos abertos, embora haja recomendações na própria FAR
para que o prazo seja alongado caso se perceba a necessidade de estendê-lo para se obter uma
melhor proposta. É importante ressaltar que, na modalidade de Contract by Negotiation, é
comum haver comunicações durante todo o processo licitatório, desde a solicitação de
72
informações iniciais, passando pelo RFP e negociações posteriores, resultando em várias
contagens de prazos. Para efeito de comparação, o prazo dado pela Organização Mundial de
Comércio em suas licitações públicas, não é inferior a 40 dias, contados a partir da publicação
do aviso. Na União Européia, o prazo mínimo é de 52 dias, para procedimentos abertos
(MOREIRA e MORAIS, 2002).
Devido às exigências da legislação, as modalidades de compras governamentais não permitem
uma maior agilidade na consecução dos procedimentos de compras. Comparando-se as
modalidades e os últimos passos dados pelos governos dos EUA e Brasil, percebe-se uma
clara inclinação ao uso da tecnologia da informação como viabilizadora da agilidade nos
processos de compras. A modalidade pregão no Brasil é um exemplo de modalidade que
reduziu os tempos de compras, e obteve prazos ainda mais reduzidos em sua forma eletrônica,
conforme pode-se verificar na pesquisa de Fernandes (2003, p.167). Infelizmente, esta
modalidade não é a mais indicada para a compra de projetos de tecnologia, devido a sua
característica de tratar bens e serviços comuns.
Nos EUA, verifica-se o incentivo dado aos meios eletrônicos na prestação de serviços do
governo à sociedade. Uma pesquisa das Nações Unidas (UN/DPEPA-ASPA, 2002) apontou
os EUA como o primeiro país em iniciativas de E-government no ano de 2001, comparando-o
com os demais países da ONU. Nesta mesma pesquisa, o Brasil apareceu no mesmo patamar
que os EUA (transactional presence), na escala de desenvolvimento de e-government
utilizada.
Resumindo, para efeito das aquisições de projetos de tecnologia da informação não se verifica
maiores diferenças, entre Brasil e EUA, nas influências da modalidade, normalmente
utilizada, quanto ao objetivo de excelência operacional.
73
6.3. HABILITAÇÃO DOS OFERTANTES
A característica do processo de compras de habilitação dos ofertantes é outra relacionada ao
objetivo de excelência operacional, pois influencia fortemente os indicadores de prazo e de
satisfação dos fornecedores com o processo. Conseqüentemente, afetando os objetivos de
minimização de custo, devido à influência do prazo nos custos operacionais, e de satisfação
do cliente com o processo.
Na modalidade de Concorrência Pública, utilizada para a contratação dos projetos de
tecnologia no Brasil, a habilitação é a primeira das fases do processo licitatório. Nos EUA, a
modalidade de Contract by Negotiation utiliza uma lista reduzida de ofertantes, previamente
analisados, para participar do processo. Sendo a habilitação fase fundamental a dar condições
à Administração de avaliar a saúde financeira e operacional do possível contratado, uma
forma de se ganhar agilidade nesta fase é utilizar-se de métodos de habilitação prévia,
conforme realizam empresas públicas e o governo Brasileiro, através do SICAF (Sistema de
Cadastramento Unificado de Fornecedores), para as contratações do SISG (Sistema de
Serviços Gerais), e o governo dos EUA, através do CCR (Central Contractor Registration),
para as contratações da GSA (General Services Administration). Deve-se destacar, no entanto,
que estes serviços do SISG e da GSA são utilizados fundamentalmente para a contratação de
bens e serviços comuns.
Uma outra iniciativa é a de inversão da fase de habilitação com a de julgamento, que ocorre
na modalidade Pregão, e faz parte da proposta de modificação da legislação Brasileira,
contida no portal Comprasnet (BRASIL, 2004a). Segundo a pesquisa de Fernandes (2003) e a
opinião dos entrevistados, neste estudo, esta seria a principal alternativa para a redução dos
prazos de contratação nesta modalidade.
74
Uma característica diferenciada no processo de habilitação dos EUA é a importância dada à
avaliação da performance passada do ofertante, inclusive quanto à qualidade do serviço
executado anteriormente. Desta forma, tenta-se diminuir o risco do governo nas contratações.
Independente de uma maior avaliação da performance passada, no Brasil é comum haver a
solicitação de atestados de serviços prestados anteriormente. Além disso, o ofertante é
penalizado com o eventual impedimento de contratar com a Administração, caso tenha havido
alguma inexecução contratual anterior, conforme Lei 8.666/93 art.87.
Entende-se então que a habilitação afeta os objetivos do BSC, para a aquisição de projetos de
tecnologia da informação, tanto no Brasil quanto nos EUA, de forma semelhante. Percebe-se
que a mudança pretendida pelo governo brasileiro poderá trazer ganhos significativos nos
prazos de processo e conseqüentemente à excelência operacional.
6.4. COMUNICAÇÃO ENTRE GOVERNO E OFERTANTES
A comunicação entre governo e ofertantes é bastante influenciada pela qualificação da equipe
de compras, pois melhor será a qualidade da informação trocada entre as partes. Para isso, é
necessário que sejam feitos investimentos na capacitação e satisfação da equipe do governo
envolvida na aquisição do projeto. A excelência operacional é uma seqüência natural de
processos com melhores detalhamentos e qualidade de informação, uma vez que tende-se a
aumentar o entendimento sobre o escopo a ser contratado e a diminuir o número de recursos
administrativos por falhas no processo e que alargam o prazo da licitação.
As características de formalidade e transparência são inerentes à administração pública.
Assim, a diferença fundamental que se percebe neste quesito é quanto às previsões na lei
americana de comunicação entre governo e ofertantes. Na FAR, até explanações orais e
75
reuniões individuais estão previstas. Este tipo de regulação facilita o processo de licitação de
projetos de tecnologia, pois quanto mais informação, mais facilmente poder-se-á obter um
bom entendimento dos requisitos desejados pela administração.
Alguns processos licitatórios no Brasil procuram viabilizar mecanismos para aumentar esta
comunicação. Um exemplo é o pré-edital utilizado nos editais para aquisição de Urnas
eletrônicas pelo TSE, com o intuito de recolher no mercado sugestões e indicações para a
confecção do projeto básico a ser utilizado na licitação (PEREIRA JR., 2000, p. 31). Embora
não explícito na legislação, este tipo de procedimento é uma forma de aumentar a
comunicação entre governo e ofertantes.
Outra opção que vem sendo utilizada, conforme relato dos entrevistados, é a de apresentações
orais com potenciais ofertantes para elucidar os objetivos da administração e ajustar o projeto
básico, tendo em vista as soluções disponíveis no mercado. De acordo com Wagner III e
Hollenbeck (1999, p.193): “Apresentar uma proposta oralmente, por exemplo, proporciona
oportunidades muito maiores para solucionar questões do que um relatório por escrito”.
O e-procurement é uma outra alternativa que vem sendo bastante utilizada por diversos
governos, de países da Europa, como Suécia, Dinamarca e Espanha, e das Américas, como
EUA, Brasil, Chile e México. Essa alternativa permite às agências melhorar a comunicação
com os ofertantes, desde a publicação do edital; agilizar o registro de fornecedores, a
submissão de propostas, a publicação de contratos; e aumentar a transparência dos
procedimentos de compras (DÍAZ e JAUME, 2004). Nos processos de contratação de projetos
de tecnologia, nos quais a fase de julgamento dificilmente pode ser comprimida, devido a sua
complexidade, é interessante verificar que estas iniciativas citadas podem agilizar o restante
do processo.
76
Resumindo, quanto às possibilidades de comunicação, percebe-se que os EUA estão com os
processos pautados por uma legislação mais atual, no sentido de facilitar as comunicações. No
Brasil, os avanços na parte de comunicação têm sido feitos em iniciativas a depender de cada
comissão de licitação.
6.5. RECURSOS ADMINISTRATIVOS
Os recursos influenciam fortemente o objetivo do modelo BSC quanto à excelência
operacional, pois alteram os indicadores de prazo de processo e satisfação dos fornecedores
com o mesmo. E ainda, são, normalmente, conseqüência da qualidade do processo, isto é, do
detalhamento e especificação do edital e informações do processo licitatório. Quanto maior a
quantidade de recursos, maior a insatisfação dos clientes com prazos e com a qualidade do
processo.
Os recursos são um direito do cidadão e das empresas e fundamentais ao desenvolvimento do
estado democrático nos países. O direito aos recursos figura na Constituição Brasileira, em
seu artigo 5º. A questão que diferencia as licitações de tecnologia da informação é a
quantidade de novos conceitos e métodos que o tema envolve. Daí, a incidência maior de
recursos nestes tipos de contratações, para que a administração justifique as decisões tomadas,
ocasionando maiores delongas nas licitações.
Em relação aos EUA, o que pode ser observado como diferença significativa é que a
legislação americana incentiva a busca de uma solução amigável para as questões surgidas
durante as licitações. Todavia, como característica em comum, tem-se a possibilidade de
recursos em todo o curso do processo licitatório, com o respeito de prazos para respostas e
contestações, o que acaba por retardar a consecução da licitação.
77
7. CONCLUSÕES
Esta pesquisa procurou, respondendo ao problema estudado, destacar as características
principais dos processos de compras de serviços de tecnologia da informação no Brasil,
baseado em um modelo Balanced Scorecard, que associa os objetivos estratégicos da área de
compras do governo aos procedimentos operacionais. Desta forma, e na comparação com os
procedimentos adotados nos EUA, fez-se a avaliação de diferenças e oportunidades no
atendimento aos objetivos governamentais para as compras de serviços de TI.
Dentre as conclusões geradas tem-se inicialmente a necessidade de estar com equipes de
compras capacitadas a atender a demanda por aquisições em tecnologia da informação.
Gansler (2002) sugere ainda uma maior integração entre os usuários e o pessoal de compras,
para melhor satisfazer as necessidades da administração. Tendo em vista o ciclo de vida da
tecnologia da informação, cerca de 18 meses (GANSLER, 2002, p.9), acentua-se a carência
por uma dinâmica maior por parte das equipes do governo em seus processos de aquisição. A
qualificação da equipe de compras está contida no anteprojeto da nova lei de licitações
Brasileira, disponível no Comprasnet (BRASIL, 2004a), em que discrimina que “o Júri deve
ser constituído por pelo menos 3 membros com atuação profissional na área objeto da
contratação”.
Quanto melhor qualificada a equipe gestora do processo licitatório, melhor serão as peças
deste processo. Ao contratar projetos de tecnologia, a administração deve reduzir os riscos da
transação através, por exemplo, conforme a FAR Part 39 (EUA, 2001), da contratação
modular, isto é, separando a aquisição das fases do projeto e reduzindo o risco global do
mesmo para a administração e para os contratados. Iniciativas como estas podem dar maior
78
eficiência à Administração, além da redução de custos, uma vez que, quanto menor o risco,
menor o custo do negócio.
A revisão da legislação é tema recorrente nos meios governamentais, e assim o foi no 3º
Seminário de Compras Governamentais e no VII Fórum de Debates sobre Licitações Públicas,
uma vez que a Lei 8.666/93 foi produzida em um período de denúncias de corrupção, na era
“Collor”, fazendo com que os procedimentos estivessem sempre bem burocratizados,
conforme concorda o jurista Marcos Juruena (informação verbal). Um outro aspecto
motivador de uma nova legislação é a comprovação realizada sobre os ganhos em agilidade
quando da inversão da fase de habilitação com a fase de classificação, que pode ser verificada
com a implementação da modalidade de pregão no Brasil.
A revisão das leis e procedimentos se faz necessária para incorporar os novos tempos de
evolução da tecnologia da informação. Conforme Atkinson e Ulevich (2000), para
implementar o chamado “governo digital”, o governo federal americano precisa criar suporte
político às iniciativas digitais, pensar mais nos cidadãos ao invés de nos procedimentos das
agências governamentais, fazer com que aplicações de informática do governo interoperem
com as aplicações comerciais e aumentar os investimentos em tecnologia, entre outras
iniciativas. Conforme Gansler (2002), percebe-se que estas evoluções tecnológicas, e a
conseqüente remoção de barreiras na legislação, podem ocasionar gastos abusivos ou fraudes,
mas estes casos devem ser tratados de forma isolada e exemplar, ao invés de criar novas
regras que poderão comprometer o processo de aquisição.
Conclui-se também, pela análise comparativa realizada entre os processos de compras no
Brasil e nos EUA, e frente aos indicadores de performance focados, que as questões
enfrentadas no Brasil são assemelhadas às encontradas nos EUA, principalmente pelas
79
características de formalidade e transparência do setor público. Todavia dois pontos merecem
destaque: o primeiro está na preferência dada nos EUA à contratação de serviços com o foco
na performance a ser atendida. Desta forma, há uma perspectiva de reduzir parte dos
problemas enfrentados na especificação e discussão de tecnologias que não são o objetivo da
aquisição e sim o meio pelo qual as demandas da administração serão atendidas; e o segundo
está no detalhamento da FAR em todos os procedimentos a serem adotados, facilitando a
compreensão dos stakeholders dos parâmetros a serem seguidos e indicando comportamentos
como a busca por soluções amigáveis a questões que podem gerar recursos, ou o incentivo ao
entendimento do mercado e a troca de informações.
Em futuras pesquisas, pode-se aprofundar os estudos do processo de aquisição americano,
realizando entrevistas com os fornecedores e membros do governo envolvidos com o tema.
Em uma outra frente, pode-se analisar cada um dos indicadores de performance colocados
nesta pesquisa, ou parte deles, estudando-se todos os fatores que afetam os seus desempenhos.
Por exemplo, a análise poderia cobrir as questões relacionadas à satisfação de um fornecedor
do processo de aquisição, incluindo-se os fatores sociológicos envolvidos com a satisfação.
Espera-se que este estudo tenha contribuído com os stakeholders e com a comunidade
acadêmica no entendimento do processo de compra de serviços de tecnologia da informação
e, através da análise comparativa realizada, com as oportunidades de melhoria dos processos
identificadas.
80
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87
ANEXO – Roteiro de Entrevistas
Dissertação de Mestrado em Administração: Roteiro de Entrevista
Análise Comparativa do Processo de
Compras de Serviços de Tecnologia da Informação da
Administração Pública Brasileira.
O foco da análise está nos procedimentos de Compras de Serviços de Tecnologia, os Projetos
de TI, frente às características da lei de licitações e suas atualizações:
1 – Descrição do Processo:
a. Como o processo de compras de serviços de TI normalmente acontece? (experiência
do entrevistado)
b. Qual o tempo usual de contratação de um Projeto de TI, desde a montagem do edital
até o contrato assinado com o licitante vencedor? (no caso de fornecedor, o prazo deve
ser mensurado entre a publicação do edital até o contrato assinado)
c. Quais as modalidades de licitação mais utilizadas na contratação destes Projetos?
2 – Pontos fortes e fracos do processo atual:
a. Como tem sido sua experiência com o processo de compras de serviços/projetos de
TI?
b. Quais os principais pontos positivos e negativos do processo de compras? (exemplos)
c. Quais são suas críticas mais comuns ao processo de compra de tecnologia da
informação? (exemplos)
88
d. Quais as dificuldades ao realizar a contratação de Projetos de TI? (fale sobre a
Especificação do Edital, no caso de governo, e sobre a preparação da proposta, no caso
de fornecedor)
e. O processo de comunicação com os licitantes se dá de forma satisfatória?
f. Os Recursos administrativos previstos na lei são em quantidade razoável? Há alguma
relação entre a quantidade de recursos e a compra de Projetos de TI?
3 – Pontos de melhoria:
a. O que poderia ser modificado nos procedimentos atuais para facilitar a contratação de
serviços de TI?
b. A fase de habilitação poderia ser realizada ao final do procedimento licitatório?
Alguma outra sugestão quanto às fases da licitação?
c. Há a necessidade de a legislação possuir um tratamento específico para as compras de
serviços de TI?
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