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UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA
DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA SANITÁRIA E AMBIENTAL
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ENGENHARIA AMBIENTAL
ESTRATÉGIAS PARA A IMPLEMENTAÇÃO DA
AVALIAÇÃO AMBIENTAL ESTRATÉGICA
NO SETOR DE TRANSPORTES
EM SANTA CATARINA
ELIANA BITTENCOURT
Florianópolis/SC
Abril de 2006
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Livros Grátis
http://www.livrosgratis.com.br
Milhares de livros grátis para download.
ELIANA BITTENCOURT
ESTRATÉGIAS PARA A IMPLEMENTAÇÃO DA
AVALIAÇÃO AMBIENTAL ESTRATÉGICA
NO SETOR DE TRANSPORTES
EM SANTA CATARINA
Tese submetida à Universidade
Federal de Santa Catarina – UFSC,
em cumprimento aos requisitos para
a obtenção do grau de Doutora em
Engenharia Ambiental.
Orientadora:
Profª Dra. Sandra Sulamita Nahas
Baasch – PPGEA/UFSC
Co-orientador:
Prof. Dr. Paulo Belli Filho –
PPGEA/UFSC
Florianópolis/SC
Abril de 2006
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ii
Bittencourt, Eliana
Estratégias para a Implementação da Avaliação Ambiental Estratégica no
Setor de Transportes em Santa Catarina / Eliana Bittencourt. –
Florianópolis, UFSC / PPGEA, 2006.
xiii, 244 f. :il
Orientadora: Sandra Sulamita Nahas Baasch
Co-orientador: Paulo Belli Filho
Tese (doutorado) – Universidade Federal de Santa Catarina, Programa de
Pós-graduação em Engenharia Ambiental, 2006.
1. Avaliação Ambiental Estratégica. 2. Estratégias. 3. Transportes. 4.
Santa Catarina. 5. Engenharia Ambiental – Tese. I. Baasch, Sandra
Sulamita Nahas. II. Belli Filho, Paulo. III. Universidade Federal de Santa
Catarina, Programa de Pós-graduação em Engenharia Ambiental. IV. Título.
ELIANA BITTENCOURT
ESTRATÉGIAS PARA A IMPLEMENTAÇÃO DA
AVALIAÇÃO AMBIENTAL ESTRATÉGICA
NO SETOR DE TRANSPORTES EM SANTA CATARINA
Tese submetida ao Programa de Pós-graduação em Engenharia Ambiental da Universidade
Federal de Santa Catarina – UFSC, como parte dos requisitos necessários para obtenção
do grau de
DOUTORA EM ENGENHARIA AMBIENTAL
Aprovada em 7 de abril de 2006, por:
Profª Drª Sandra Sulamita Nahas Baasch – Orientadora
Programa de Pós-graduação em Engenharia Ambiental – UFSC
Prof. Dr. Paulo Belli Filho – Co-orientador
Programa de Pós-graduação em Engenharia Ambiental – UFSC
Prof. Dr. Arlindo Philippi Junior
Programa de Pós-graduação em Saúde Ambiental – USP
Prof. Dr. Macul Chraim
Centro de Ciências Sociais Aplicadas – UNIVALI
Prof. Dr. Flávio Rubens Lapolli – Moderador
Programa de Pós-graduação em Engenharia Ambiental – UFSC
11
Este trabalho eu dedico à minha
família, pelo amor que nos une.
12
Nada há mais difícil de realizar, nem de mais perigoso de
manter, do que iniciar uma nova ordem de coisas. O reformador tem
inimigos em todos aqueles que se beneficiam da velha ordem, e
apenas poucos defensores da nova ordem, parcialmente pelo medo
dos seus adversários, que têm a lei ao seu favor e parcialmente pela
incredulidade dos homens em qualquer coisa nova até que tenham
uma experiência real disso.
(Nicolao Macchiavelli em O Príncipe, 1505)
13
AGRADECIMENTOS
Este trabalho só foi possível graças ao carinho e aos cuidados de minha mãe
e à paciência e à renúncia de minha família, pelo que agradeço de todo coração.
Agradeço também ao amigo Geog. Nelson Luiz Fidélis Filho, da Fundação do
Meio Ambiente de Santa Catarina – FATMA, pelas valiosas discussões e sugestões,
sem as quais esta tese não teria alcançado seus objetivos.
Ao Arq. Carlos Bianco, que me apresentou a Avaliação Ambiental Estratégica,
sugerindo-me o tema para esta tese.
Ao Engº José Luiz Schmitt, do Departamento Estadual da Infra-estrutura –
DEINFRA, pelas informações e explicações acerca do sistema de planejamento do
setor de transportes.
Ao Arq. Luiz Rogério Pupo Gonçalves, Diretor de Transportes Terrestres da
Secretaria de Estado da Infra-estrutura – SIE, por liberar-me do trabalho quando
precisei de tempo para dedicar-me à conclusão desta tese.
À Profª Cristiane Mansur de Moraes Souza, do Departamento de Arquitetura e
Urbanismo da Fundação Universidade Regional de Blumenau/SC, pela contribuição
com material de pesquisa.
Ao amigo Maurício Pereira Paiva pela grande ajuda e a todos os demais
funcionários lotados na Secretaria do Programa de Pós-Graduação em Engenharia
Ambiental.
Aos amigos que fiz entre os alunos e professores... vou sentir saudades.
Aos amigos Maria Zélia Goulart e Nilvano Virgílio da Silva pela ajuda sempre
presente.
Ao Filho, retribuo todo o carinho que me foi dedicado. Sua constante
presença foi um alento nos momentos mais difíceis.
Agradeço especialmente à Profª Dra. Sandra Sulamita Nahas Baasch e ao
Prof. Dr. Paulo Belli Filho, pela orientação e a amizade, e a todos os demais
componentes da comissão examinadora.
14
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 – Abrangência da Avaliação Ambiental Estratégica.................................................11
Figura 2 – Interações gerais entre o processo de planejamento e a AAE .............................17
Figura 3 – Avaliação ambiental nos níveis seqüenciais da tomada de decisão. ...................18
Figura 4 – Origem dos modelos fundamentais da AAE..........................................................22
Figura 5 – Visão geral do processo da AAE e da tomada de decisão ...................................25
Figura 6 – Processo de AAE ..................................................................................................26
Figura 7 – Como a AAE indiretamente influencia a abrangência da AIA através das decisões
do planejamento (indicações gerais), ou diretamente, através da integração /
coordenação vertical (indicação específica). ........................................................28
Figura 8 – Visão geral das etapas processuais na estrutura da ANSEA ...............................50
Figura 9 – Processo legislativo e avaliação ambiental na Dinamarca....................................52
Figura 10 – Esquema metodológico do Plano Hidrológico Nacional (PHN) da Espanha.......56
Figura 11 – Etapas do processo de avaliação ambiental para contratos de planejamento
regional...............................................................................................................59
Figura 12 – Integração da AIA e planejamento do uso do solo, no âmbito da NEPA ............77
Figura 13 – Principais etapas da AAE da Política Eslava de Energia (PE) de
1997 e 2000........................................................................................................90
Figura 14 – Exigências para implementar a AAE nas decisões na Região Sul Africana ......98
Figura 15 – Relação entre os diferentes participantes da AAE ...........................................103
Figura 16 – As cinco fases do processo de AAE..................................................................104
Figura 17 – Os passos da AAE ............................................................................................105
Figura 18 – Metodologia para a concepção de planos de transporte ambientalmente
sustentável .......................................................................................................117
Figura 19 – Etapas da NATA e da AAE ...............................................................................122
Figura 20 – Abordagem sueca baseada em questionamentos ............................................138
Figura 21 – Localização do Estado de Santa Catarina ........................................................168
Figura 22 – Divisão político-administrativa das Secretarias Regionais de
Desenvolvimento ..............................................................................................169
Figura 23 – Esquema da estrutura administrativa do Estado de Santa Catarina ................171
Figura 24 – Bacias Hidrográficas do Estado de Santa Catarina ..........................................178
Figura 25 – Regiões Hidrográficas do Estado de Santa Catarina........................................180
Figura 26 – Implementação da AAE no Setor de Transportes em Santa Catarina ..............206
15
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Diferenças entre a AAE e a AIA de projetos........................................................29
Quadro 2 – Principais marcos históricos da AAE...................................................................35
Quadro 3 – A evolução do paradigma – da AIA à AAE e em direção à AS ...........................36
Quadro 4 – Resumo das abordagens institucionais internacionais........................................42
Quadro 5 – O exemplo da ANSEA da cooperação sueca de desenvolvimento bilateral .......48
Quadro 6 – AAE na Holanda – abordagem em cadeia no setor de energia elétrica..............67
Quadro 7 – Processo holandês de avaliação ambiental do planejamento da
gestão da água....................................................................................................67
Quadro 8 – Avaliação ambiental de políticas na Holanda – E-TEST .....................................69
Quadro 9 – Visão geral dos corredores................................................................................134
Quadro 10 – Exemplos de questões consideradas pela Suécia na AAE do
corredor rodoviário...........................................................................................136
Quadro 11 – Objetivos ambientais do estudo da Grã-Bretanha...........................................136
Quadro 12 – Exemplo sueco de análise baseada em questionamentos..............................139
Quadro 13 – Temas e respectivas políticas para a gestão de estradas vicinais
no Equador .....................................................................................................144
Quadro 14 – Correspondência entre as etapas previstas no Processo de AIA previsto
no SUMA e as etapas do ciclo do PCV ..........................................................145
Quadro 15 – Requisitos da AIA e atividades correspondentes do Processo Participativo ..146
Quadro 16 – Elementos fundamentais para um quadro de referência de AAE....................165
Quadro 17 – Projeto de Lei que inclui a AAE na Política Nacional do Meio Ambiente ........167
16
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Etapas da Avaliação Ambiental de Legislação Proposta .....................................71
Tabela 2 – Deficiências das provisões de AAE em países NIS selecionados .......................83
Tabela 3 – Vista Geral da provisão de AAE em países da Europa Central e Oriental...........84
Tabela 4 – Sugestões para a incorporação da AAE nos processos de
planejamento estratégico na Europa Central e Oriental.......................................86
Tabela 5 – Apresentação geral do procedimento integrado para o planejamento
e avaliação ambiental de planos e programas na Bulgária..................................88
Tabela 6 – Etapas típicas de uma AAE de proposta de desenvolvimento regional ...............96
Tabela 7 – AIA e AAE na África do Sul ..................................................................................99
Tabela 8 – Etapas, decisões e entradas da AAE ................................................................123
Tabela 9 – Tabela de Resumo de Avaliação (Appraisal Summary Table – AST) ................125
Tabela 10 – Classificação de tipos de AAE aplicadas na amostra estudada
referente a regiões da Inglaterra, Holanda e Alemanha...................................130
Tabela 11 – Dimensão estratégica dos estágios de planejamento dos corredores .............134
Tabela 12 – Participação e métodos de consulta pública ....................................................135
17
SUMÁRIO
LISTA DE FIGURAS...............................................................................................................vi
LISTA DE QUADROS............................................................................................................vii
LISTA DE TABELAS ............................................................................................................viii
RESUMO................................................................................................................................xii
ABSTRAT..............................................................................................................................xiii
1 INTRODUÇÃO ....................................................................................................................1
1.1 CONTEXTO DA PESQUISA...............................................................................................1
1.2 OBJETIVOS........................................................................................................................3
1.3 ASPECTOS METODOLÓGICOS .......................................................................................3
1.4 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS ...........................................................................8
1.5 RESULTADOS ALCANÇADOS..........................................................................................8
2 AVALIAÇÃO AMBIENTAL ESTRATÉGICA.....................................................................10
2.1 DEFINIÇÃO ......................................................................................................................10
2.2 FORMAS E ABRANGÊNCIA............................................................................................13
2.3 POSSIBILIDADES DE APLICAÇÃO ................................................................................17
2.4 PRINCÍPIOS DA AAE ......................................................................................................19
2.5 ASPECTOS METODOLÓGICOS DA AAE.......................................................................21
2.5.1 Abordagens ...................................................................................................................21
2.5.2 Etapas ...........................................................................................................................22
2.5.3 Conteúdo .......................................................................................................................24
2.6 RELAÇÃO ENTRE AIA E AAE ........................................................................................27
2.7 VANTAGENS E BENEFÍCIOS .........................................................................................30
2.8 DIFICULDADES DE IMPLANTAÇÃO...............................................................................31
2.9 CONSIDERAÇÕES GERAIS............................................................................................32
3 ESTADO DA ARTE INTERNACIONAL DA AAE..............................................................34
3.1 A TRAJETÓRIA DA AAE ..............................................................................................34
3.2 AAE EM PAÍSES DESENVOLVIDOS............................................................................38
3.2.1 Panorama geral ...........................................................................................................38
3.2.2 União Européia............................................................................................................41
3.2.3 Canadá........................................................................................................................71
3.2.4 Estados Unidos da América .......................................................................................76
3.2.5 Noruega.......................................................................................................................77
18
3.2.6 Nova Zelândia ............................................................................................................79
3.3 AAE EM PAÍSES EM TRANSIÇÃO ...............................................................................81
3.3.1 Panorama geral ...........................................................................................................81
3.3.2 Estados Recentemente Independentes ......................................................................81
3.3.3 Europa Central e Oriental............................................................................................83
3.4 AAE EM PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO ................................................................96
3.4.1 África ...........................................................................................................................96
3.4.2 América Latina e Caribe ............................................................................................100
3.4.3 Ásia............................................................................................................................104
3.5 BANCO MUNDIAL .......................................................................................................107
4 ABORDAGENS INTERNACIONAIS DA AAE NO SETOR DE TRANSPORTES ..........111
4.1 PANORAMA GERAL ...................................................................................................111
4.2 ESTUDOS DE CASO...................................................................................................115
4.2.1 Principais rotas de transporte na Eslovênia..............................................................115
4.2.2 Avaliação ambiental integrada de transporte em Baden-Württemberg ...................117
4.2.3 Experiência de planejamento multimodal na Inglaterra............................................119
4.2.4 Rede planejada de rodovias e vias expressas na Polônia .......................................126
4.2.5 Políticas, planos e programas de rodovias da Inglaterra, Holanda e Alemanha.......128
4.2.6 Corredor de transporte multimodal Varsóvia-Budapeste ..........................................131
4.2.7 Corredores de transporte na Suécia, Grã-Bretanha, Áustria, Itália e França............133
4.2.8 Programa de estradas vicinais do Equador...............................................................142
5 CENÁRIO PARA A ADOÇÃO DA AAE PELO SETOR DE TRANSPORTES
CATARINENSE...............................................................................................................147
5.1 CENÁRIO BRASILEIRO .............................................................................................147
5.1.1 Política Nacional do Meio Ambiente..........................................................................147
5.1.2 A Agenda 21 Brasileira .............................................................................................149
5.1.3 A política ambiental do Setor de Transportes...........................................................149
5.1.4 AAE no contexto brasileiro........................................................................................157
5.2 CENÁRIO NO ESTADO DE SANTA CATARINA ........................................................168
5.2.1 Características gerais do Estado..............................................................................168
5.2.2 Sistema administrativo estadual ...............................................................................169
5.2.3 Sistema estadual de gestão ambiental.....................................................................173
5.2.4 AAE no setor de transporte catarinense...................................................................181
6 CRITÉRIOS PARA A ADOÇÃO DA AAE NO SETOR DE TRANSPORTES
CATARINENSE...............................................................................................................183
6.1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS.......................................................................................183
6.2 DEFINIÇÕES ADOTADAS ..........................................................................................186
19
6.3 ASPECTOS POSITIVOS E NEGATIVOS DA PRÁTICA INTERNACIONAL ...............187
6.3.1 Quanto aos princípios políticos .................................................................................187
6.3.2 Quanto aos princípios institucionais..........................................................................187
6.3.3 Quanto aos princípios operacionais ..........................................................................189
6.4 ESTRATÉGIAS PARA A IMPLEMENTAÇÃO DA AAE ...............................................195
6.4.1 Momento de realização ...............................................................................................196
6.4.2 Seleção das propostas para submissão à AAE...........................................................196
6.4.3 Realização...................................................................................................................199
6.4.4 Conteúdo da AAE........................................................................................................199
6.4.5 Relatório do processo..................................................................................................200
6.4.6 Revisão e coordenação...............................................................................................200
6.4.7 Participação.................................................................................................................203
6.4.8 Tomada de decisão .....................................................................................................205
6.4.9 Efeito cascata ..............................................................................................................205
6.5 FORMA ESQUEMÁTICA DA IMPLEMENTAÇÃO DA AAE.........................................205
7 CONCLUSÃO..................................................................................................................207
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ...................................................................................213
APÊNDICE – PESQUISA CONSENSO: UMA PROPOSTA PARA O SETOR DE
TRANSPORTES.............................................................................................237
20
RESUMO
A Avaliação de Impacto Ambiental tem se mostrado insuficiente para as análises ambientais
em altos níveis de tomada de decisão, principalmente, em relação aos impactos sinergéticos
e cumulativos e à integração das diversas políticas, planos e programas que incidem sobre
um mesmo território. Novas alternativas têm sido testadas na tentativa de suprir essa
deficiência. A mais aceita internacionalmente é a Avaliação Ambiental Estratégica – AAE,
que surge como um instrumento e um processo de política ambiental que possibilita a
incorporação da variável ambiental nos processos de planejamento, auxiliando na tomada
de decisões, a partir da avaliação dos impactos ambientais que uma legislação, política,
plano ou programa poderia desencadear. No Brasil, sua prática ainda é incipiente, com
formalizações legais e normativas dispersas e não abrangentes. Sua adoção pelo Setor de
Transportes consta da Política Ambiental do Ministério dos Transportes, que introduz a
utilização da metodologia de Avaliação Ambiental Estratégica nas avaliações ambientais de
planos de transporte, especialmente para o planejamento do tratamento ambiental das
intervenções em nível de corredores. Contudo, nenhuma orientação foi editada neste
sentido. Assim sendo, considerando-se que a aplicação da AAE depende fundamentalmente
do contexto político-institucional em que se insere, além do objeto a ser avaliado e dos seus
objetivos, e tendo em vista a peculiar característica de descentralização administrativa do
Governo do Estado de Santa Catarina, a presente tese foi guiada pelo objetivo de verificar
as estratégias necessárias para sua aplicação no Setor de Transportes desse Estado. Para
o seu desenvolvimento foi realizado um levantamento do estado da arte internacional da
AAE, enfocando sua prática por países em diferentes estágios de desenvolvimento
econômico e social. Foram pesquisados estudos de casos, dando-se ênfase às atividades
relacionadas ao transporte. Foram identificados os pontos positivos e negativos em sua
prática, como subsídio para a montagem de um cenário processual e institucional favorável
à sua aplicação. Cruzando-se esses dados com uma análise da estrutura organizacional e
do processo decisório catarinenses, chegou-se a uma conclusão sobre as condições
necessárias para sua efetiva implementação. A uniformização de critérios revelou-se
necessária, desde que mantida a flexibilidade metodológica e processual da AAE. A
pesquisa também concluiu que a descentralização do poder não deve levar a decisões
descentralizadas. Há necessidade de um organismo que coordene o processo, de forma a
promover a integração das PPPs setoriais. O critério que levou à atual divisão administrativa
do Estado não é o mais adequado para um desenvolvimento sustentável. Como a bacia
hidrográfica é a unidade de planejamento ambiental, uma proposta da tese é que seja feita
uma redistribuição das áreas administrativas, fazendo-as coincidirem com os limites das dez
Regiões Hidrográficas existentes no Estado. Com isso, espera-se estar fornecendo o
conhecimento básico e as linhas gerais para que o Setor de Transportes em Santa Catarina
consiga incorporar critérios de sustentabilidade nas suas decisões estratégicas, bem como
fortalecer as metas governamentais de desenvolvimento regional igualitário e inclusivo.
Palavras-chaves: Avaliação Ambiental Estratégica, transportes, Santa Catarina, políticas,
planos e programas.
21
ABSTRACT
The Environmental Impacts Assessment is insufficient for the assessment in high levels of
decision-making, mainly regarding synergistic and cumulative impacts and to the integration
of the several policies and planning into a same territory. New alternatives have been tested
in a tentative to supply this deficiency. The most accepted internationally is the Strategic
Environmental Assessment (SEA), which emerges as an instrument and a process of the
environmental policy that enables the incorporation of the environmental variable into the
planning processes, helping in the decision-making by the environmental impacts
assessment of legislation, policy, plan and program (PPPs) initiatives could beget. In Brazil,
its practical still is incipient, legal and normative provisions are dispersed and not
comprehensive. Its adoption by sector of transports is provided by Ministry Environmental
Policy which introduces the utilization of SEA methodology into transport plans
environmental assessment, especially for environmental treatment planning of the
interventions in corridors levels. However no orientation has been published in this sense.
Thus, considering SEA application depends fundamentally on the politic and institutional
context where SEA has place, beyond the object to be evaluated and its objectives, and also
considering the peculiar characteristic of administrative decentralization of the Santa
Catarina Government, this thesis was addressed by the objective to verify the criteria
required to SEA application in transport sector of this State. For its development, it was
realized a research about SEA international state, focusing its practical by countries in
different stages of economic and social development. They where researched cases
emphasizing positive and negative aspects observed in SEA process as subsidy for the
assembly of a favorable institutional and procedural setting to the its application. Crossing it
those data with an analysis of the organizational structure and of the decision-making
process of the Santa Catarina State, arrived to a conclusion about the necessary conditions
for its effective implementation. It was revealed necessary to become the criteria in uniform
criteria, since maintained the procedural and methodological flexibility of the AAE. The
research also concluded that the decentralization of the power should not cause to decisions
decentralized. There is need of an organism that coordinates the process to promote the
integration of the PPPs of the sector. The administrative division of the State was not
considered adequate for a sustainable development. As the basin is the unit of
environmental planning, a proposal is to promote a change of the administrative areas, to
coincide them with the limits of the basins. So, is expected to be providing basic knowledge
and baseline in order to Santa Catarina transport sector achieves incorporating sustainability
criteria into strategic decisions, as well strengthen the governmental goals of equal and
inclusive regional development.
Keywords: Strategic Environmental Assessment, transports, Santa Catarina, policies, plans
and programs.
22
1 INTRODUÇÃO
2.1 CONTEXTO DA PESQUISA
A política pública nacional definida para o Setor de Transportes orienta, mas não
determina necessariamente as ações estaduais, já que, dada a grande dimensão territorial e
a diversidade ambiental brasileiras, cada Estado apresenta especificidades que devem ser
consideradas de maneira explícita e incisiva nas suas próprias políticas, logicamente em
consonância com a política nacional.
A política setorial insere-se em uma política de desenvolvimento que, por sua vez,
implícita ou explicitamente, também contempla a política ambiental, com a qual a política do
Setor de Transportes tem que interagir. Sendo a política de desenvolvimento um processo
contínuo, requer decisões incrementais, uma vez que os cenários de tomadas de decisão
não permanecem estáticos. Além disso, podem trabalhar com cenários amplos e
diversificados.
A Avaliação de Impacto Ambiental – AIA, por sua característica de previsão e
detalhamento de impactos, é inevitavelmente limitada, não oferecendo a visão global
necessária aos processos decisórios em níveis estratégicos. Por essa razão, raríssimas são
as ocasiões em que tem sido utilizada além do nível de projetos, deixando "solta" a definição
de políticas, planos e programas setoriais, a tal ponto que, quando um projeto é avaliado,
poucas são as decisões que ainda devem ser tomadas. Por conseqüência, via de regra, as
AIAs limitam-se a legitimar as ações a partir do estabelecimento de medidas mitigadoras tão
eficazes quanto a situação permite. Esse cenário é próprio do Setor de Transportes, onde os
projetos são elaborados no contexto de programas geralmente definidos sob o aceno de
possibilidades de financiamento por organismos internacionais, com prazos de
apresentação extremamente curtos. Isso exige ações estratégicas.
No caso da infra-estrutura rodoviária, poder-se-ia imaginar que a decisão de não se
colocar um eixo atravessando um manguezal, por exemplo, seria uma decisão estratégica.
Contudo, ela não o é, embora esteja correta. Essa seria a decisão em um estágio mais
detalhado, ou seja, por ocasião da elaboração do projeto. Uma decisão estratégica seria a
escolha acerca de se a rodovia deve ou não atravessar determinadas regiões, devido a suas
características que, embora determinantes, são gerais. Outro exemplo de decisão
estratégica seria a escolha entre os modais de transporte, que para uma dada região possa
oferecer melhores condições na promoção de seu desenvolvimento sustentável.
Atualmente, essas escolhas antecedem a qualquer estudo ambiental.
23
A AAE surge com a perspectiva de se incorporar a avaliação ambiental nos mais
altos níveis de tomada de decisão. Sua aplicação evita que, enquanto os técnicos do Setor
estejam analisando alternativas, as decisões sejam tomadas antes de verificadas as opções.
De acordo com Partidário e Clark (2000), a AAE tem sido reconhecida como uma
forma de avaliação ambiental que pode subsidiar gerentes e líderes em decisões sobre
políticas, planos e programas. Os decisores vêm acreditando, cada vez mais, que a AAE
tem a capacidade de influenciar cada escolha estratégica de sustentabilidade ambiental.
Ainda segundo esses autores, apesar de sua aceitação geral no meio acadêmico, a adoção
pública formal da AAE tem experimentado algumas dificuldades. A complexidade do
processo associado à AAE, a aparente necessidade de recursos adicionais, o fato de
freqüentemente ser considerada como um processo com pouco valor adicional em relação à
AIA, são alguns dos fatores que estão limitando uma mais ampla adoção da AAE.
No entanto, sua capacidade de contribuir para a obtenção de metas de
sustentabilidade, às quais se propõe a AIA, mas que ainda não consegue, é um forte
argumento em seu favor. Tanto, que o Banco Mundial (BIRD) e o Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID) têm fomentado sua realização, vinculando-a aos programas que
financiam. Assim ocorreu com a quarta etapa do Programa de Corredores Rodoviários de
Santa Catarina – BID IV, que contempla a pavimentação de 714,22 km e a reabilitação de
971,55 km de rodovias.
O BID, órgão financiador desse Programa, tem divulgado a realização de AAE para o
BID IV. No entanto, o Departamento de Infra-estrutura do Estado de Santa Catarina –
DEINFRA, responsável pelo Programa, tornou público o seu estudo ambiental não como
uma Avaliação Ambiental Estratégica, mas como um "Relatório Ambiental do Programa".
Associando esse caso ao da AAE da Primeira Fase do Programa BID II, relativamente ao
sistema de transporte urbano de Curitiba (CURITIBA, 2002), observa-se uma incerteza pela
falta de clareza quanto ao que possa ser realmente uma "estratégia ambiental", pois a
simples aplicação da metodologia da AIA a um programa pode não caracterizar,
necessariamente, uma AAE. Isso depende, obviamente, do enfoque estratégico que se dê
ao estudo.Talvez, essa clareza seja justamente o que falta para a adoção e implementação
da AAE, especialmente no Setor de Transportes.
Embora alguns setores já comecem a desenvolver seus próprios guias para a
aplicação da AAE, como por exemplo o setor de energia, para o Setor de Transportes,
entretanto, nada há de específico. Nesse sentido, no cenário catarinense em particular, a
presente tese poderá constituir-se em uma contribuição para o Setor, fundamentando
estudos e aplicações posteriores. Considerando-se as características de descentralização
do poder de que se reveste a atual administração pública, o tema da pesquisa adquire maior
relevância, uma vez que a atribuição de funções descentralizadas é uma experiência nova
24
no país e a adoção da AAE no Estado deve assumir uma forma institucional diferenciada.
A indicação de estratégias para a institucionalização da AAE no Setor de
Transportes, tendo como pano de fundo o cenário administrativo catarinense, visou a trazer
uma contribuição, mesmo que modesta, não só no campo do conhecimento, mas também
na prática, com uma perspectiva de gerar inúmeros desdobramentos em novas pesquisas e
ações.
2.2 OBJETIVOS
Com base nas demandas demonstradas pelo contexto em que se insere, o
desenvolvimento da presente tese foi guiado pelo objetivo geral de estabelecer estratégias
para a implementação da Avaliação Ambiental Estratégica como subsídio às tomadas de
decisão em políticas, planos e programas do Setor de Transportes no Estado de Santa
Catarina.
Como objetivos específicos foram estabelecidos:
a) elucidar as diferenças entre AIA e AAE;
b) verificar se a descentralização do poder governamental oferece condições
administrativas e institucionais para a implementação da AAE no Setor de
Transportes; e
c) analisar a prática internacional visando a obter subsídios para o desenvolvimento
de um bom processo de AAE no Setor de Transportes em Santa Catarina.
2.3 ASPECTOS METODOLÓGICOS
Na escolha da metodologia, procurou-se, primeiramente, enquadrar a contribuição
científica proposta pela pesquisa numa das classificações da ciência, para, então, decidir
entre os métodos mais indicados para o ramo científico no qual ela se enquadra. Nessa
verificação, optou-se pela classificação segundo Marconi e Lakatos (2000), baseada em
Mário Bunge, chegando-se à conclusão de que a pesquisa encontrava-se inserida no campo
das ciências factuais, envolvendo aspectos das ciências sociais.
As ciências factuais referem-se a fatos que supostamente ocorrem no mundo e, em
conseqüência, recorrem à observação e à experimentação para comprovar ou refutar suas
fórmulas ou hipóteses. No que se refere ao objeto ou tema tratado, as ciências factuais
lidam com objetos empíricos, com coisas e processos, o que se enquadra ao tema da
pesquisa que, embora esteja no campo ambiental, lida com um processo técnico-
administrativo, quer sejam, as condições mais favoráveis para a aplicação da avaliação
ambiental estratégica dentro do contexto institucional catarinense. Mas, a experimentação
25
prática torna-se um problema dentro da tese, pois experimentos com esse objeto teriam que
ser desenvolvidos por uma equipe multidisciplinar.
Cabe salientar que se reconhece que a interdisciplinaridade é fundamental para o
conhecimento contemporâneo. Mas, não há metodologia interdisciplinar plenamente
constituída, embora muitos projetos já possam ser encontrados. Uma metodologia que seja
capaz de captar o essencial de um objeto complexo, a realidade ambiental, a partir da
perspectiva interdisciplinar, rigorosamente anti-dogmática, como defende Paula (2000).
Embora existam algumas referências teórico-metodológicas que atendam a essa
necessidade, ainda não há plena aceitação acadêmica. Assim, a solução encontrada foi a
adoção do método Tipológico, pelas razões apresentadas mais adiante.
Considerando-se esses aspectos, foi procedida uma análise dos métodos mais
conhecidos para verificar aquele que melhor aplicação poderia oferecer. Foram
considerados os Métodos Científicos Indutivo, Dedutivo, Dialético, Fenomenológico e
Hipotético-Dedutivo. De início, os dois primeiros foram descartados face à quantidade e
qualidade das críticas encontradas nas diversas literaturas consultadas. Sobre o Dedutivo,
tem-se que "a dedução é necessária à verdade da teoria, mas não é suficiente" (MARCONI
e LAKATOS, 2000, p.72). Já quanto ao Indutivo, pelos mesmos autores, entende-se que "o
empirismo puro não é base suficiente para a ciência de modo geral".
O Método Fenomenológico foi igualmente recusado, uma vez que, nele, a
investigação ocorre sem pressuposições, mas considerando o que está presente à
consciência, o objeto, tendendo ao objetivo (GIL, 1995). No presente caso, existe uma gama
de informações e experiências que levam à pressuposição, até como instrumento auxiliar e
norteador da pesquisa. Além disso, por implicar uma mudança radical de atitude em relação
à investigação científica, esse método não vem sendo muito empregado em pesquisas
sociais.
O Método Dialético, à primeira vista, pareceu servir à pesquisa. O fato da dialética
entender o mundo como um conjunto de processos, que todos os aspectos da realidade
prendem-se por laços necessários e recíprocos, e que isso leva o objeto de pesquisa a ser
avaliado do ponto de vista das condições que o determinam e, assim, o explicam, fez com
que o método parecesse adequado para o desenvolvimento do tema proposto. No entanto,
o autodinamismo considerado na dialética, em contraponto com a ação mecânica que se
coloca fora dela, trouxe dúvidas sobre sua aplicação, já que no objeto a ser estudado
encontram-se ações antrópicas que podem não ser consideradas autodinâmicas dentro do
sistema estudado.
Finalmente, foi escolhido o Método Hipotético-Dedutivo como o método de
abordagem, no qual, segundo Gil (1995), através de uma combinação de observação
cuidadosa, antecipações e intuição científica, o cientista alcança um conjunto de postulados
26
que governam os fenômenos pelos quais está interessado; daí deduzindo as conseqüências
observáveis, verificando-as por meio de experimentação, refutando ou substituindo os
postulados, quando necessário, por outros e assim prosseguindo. Este método é
amplamente aceito, sobretudo nas ciências naturais. Mas sua aplicação às ciências sociais
apresenta limitações devido a sua ligação à experimentação. Ainda assim, é por muitos
autores considerado suficiente para a construção de modelos lógicos de investigação em
ciências sociais.
O método tal qual foi concebido por Karl Raymund Popper, em 1934, pode ser
chamado de "método de tentativas e eliminação de erros" e expresso pela seguinte
seqüência de tópicos: expectativas ou conhecimento prévio; problema; conjecturas ou
hipóteses; falseamento. A discussão científica parte de um problema ao qual se oferece
uma solução provisória, passando-se depois a criticar a solução, para ver se cada hipótese
resiste às tentativas de refutação e falseamento, com vistas à eliminação do erro.
Uma crítica a esse método é que a ciência se limite à eliminação do erro, sem que se
apresente como progressiva descoberta ou aproximação da verdade. Assim, alguns
pesquisadores eliminaram do método a etapa do falseamento, substituindo-a pela dedução
de conseqüências da hipótese, que são testadas pela observação, pela experimentação,
pela teoria ou por combinações dessas. Considerando-se esses aspectos, e tendo em vista
a natureza da pesquisa, optou-se por retirar a etapa de falseamento, tratando as hipóteses a
partir da aplicação intermediária do Método Tipológico desenvolvido por Max Weber.
O Tipológico é um método específico das ciências sociais. Dada a sua abordagem
menos ampla e mais específica, é considerado um método de procedimento, pois é
constituído por etapas mais concretas da investigação, limitadas a um domínio particular.
Compara fenômenos sociais complexos, criando tipos e modelos ideais, construídos a partir
da análise de aspectos essenciais do fenômeno. O tipo ideal não existe na realidade, mas
serve de modelo para a análise de casos concretos.
A sua adoção também decorre do fato de se concordar com o pensamento de Max
Weber, de que a vocação prioritária do cientista é separar os juízos de realidade (o que é) e
os juízos de valor (o que deve ser) da análise científica, com a finalidade de perseguir o
conhecimento pelo conhecimento. Logo, o tipo ideal não é nem uma hipótese, nem uma
descrição da realidade – ele a enriquece.
Na presente pesquisa, o tipo ideal emergiu da comparação entre os diversos
cenários internacionais de aplicação da AAE, passando por análises que apontaram pontos
positivos e negativos. Nesse procedimento, levou-se em conta que a problemática ambiental
não é ideologicamente neutra, nem alheia a interesses econômicos e sociais Por isso
mesmo, o modo como ela é percebida depende das perspectivas das análises e das
aproximações teóricas e ideológicas a partir de onde se busca explicá-la e resolvê-la, e da
27
perspectiva ideológica e política na qual se gera sua demanda. Daí a existência de uma
gama de consciências ambientais que repercutem de forma diferenciada na produção do
conhecimento (Leff, 1994, 2002).
Considerou-se, igualmente, a existência de uma
[...] racionalidade ambiental entendida como o ordenamento de um conjunto
de objetivos, explícitos e implícitos; de meios e instrumentos; de regras
sociais, normas jurídicas e valores culturais; de sistemas de significação e
de conhecimento; de teoria e conceitos; de métodos e técnicas de
produção. Esta racionalidade funciona legitimando ações e estabelecendo
critérios para a tomada de decisões dos agentes sociais; orienta as políticas
dos governos, normatiza os processos de produção e consumo e conduz as
ações e comportamentos de diferentes atores e grupos sociais para os fins
de desenvolvimento sustentável, eqüitativo e duradouro. (Leff, 2002, p. 127)
No que se refere ao tipo de pesquisa associada à aplicação dos métodos de
abordagem e de procedimentos escolhidos, foram consideradas as diferentes classificações
encontradas em algumas literaturas. De acordo com Eco (1993), a pesquisa pode ser
histórica ou teórica, dependendo diretamente da natureza e da abrangência do objeto
estudado e dos objetivos do pesquisador. A que mais se aproximou do presente caso, foi a
pesquisa teórica, que se propõe a estudar um problema abstrato, de forma pioneira ou
mesmo que já tenha sido objeto de outras reflexões.
Outros autores, como Gil (1995), preferem classificá-las segundo os seguintes níveis:
a) exploratório – com menor rigidez de planejamento, procura desenvolver,
esclarecer e modificar conceitos e idéias para a formulação de problemas mais
precisos ou hipóteses pesquisáveis para estudos posteriores. Proporciona visão
geral de determinado fato, permitindo que o investigador aumente sua
experiência, resultando num problema mais esclarecido;
b) descritivo (ou correlacional) – procura descrever as características de
determinado fato ou fenômeno (ou o estabelecimento de relações entre
variáveis), utilizando técnicas padronizadas de coleta de dados;
c) explicativo – é o tipo que mais se aprofunda no conhecimento da realidade, pois
procura identificar os fatores que determinam ou contribuem para a ocorrência
dos fenômenos, explicando a razão e o porquê das coisas. Por isso, é também o
tipo mais complexo e o que mais riscos de erros envolve.
Diante da fundamentação teórica acima apresentada e considerando a natureza e
abrangência da pesquisa e os seus objetivos, optou-se pela pesquisa exploratória. Já no
que diz respeito ao procedimento para a coleta de dados, ainda de acordo com Gil (1995),
dentre os tipos por ele apontados, resolveu-se que os dados seriam coletados a partir de
28
pesquisas:
a) bibliográficas – têm como fontes, principalmente, livros e artigos científicos,
permitindo uma cobertura muito mais ampla que a pesquisa direta, embora
dependendo da validade dos dados coletados;
b) documental – suas fontes são documentos sem tratamento analítico, tais como
documentos oficiais, reportagens de jornais, etc; ou mesmo que já tiveram algum
tipo de análise: relatórios de pesquisa, de empresas, tabelas estatísticas etc;
c) estudo de caso – estudo profundo de um ou poucos objetos.
A pesquisa foi, portanto, exploratória. O Método de Abordagem foi o Hipotético-
Dedutivo, associado ao Método de Procedimento Tipológico, segundo o qual, as hipóteses,
testadas pela observação de fatos similares, pela teoria e pela combinações dessas – a
partir de uma coleta de dados bibliográfica e documental – constituíram o cenário para a
aplicação da AAE no Setor de Transportes no Estado de Santa Catarina, estudo de caso
escolhido para a pesquisa. Com a utilização da teoria e da observação, ficou resolvido o
problema de experimentação das hipóteses, uma vez que a aplicação da AAE não poderia
ser desenvolvida senão por uma equipe multidisciplinar, improvável de se conseguir com o
fim específico de subsidiar uma tese de doutorado.
Os problemas identificados a partir da observação, da experiência e do convívio com
o tema, foram:
a) que requisitos devem que ser atendidos para possibilitar a eficaz aplicação da
AAE no Setor de Transportes no Estado de Santa Catarina?
b) a descentralização do Governo estadual favorece à adoção da AAE para a
avaliação de políticas, planos e programas relativos ao Setor de Transportes?
Para esses problemas, foram formuladas as seguintes hipóteses:
a) se a AAE for adotada com critérios técnicos e legais específicos e for
desenvolvida de acordo com as características do Setor de Transportes, a sua
incorporação no processo de tomada de decisão será aceita e sua aplicação
será eficaz; e
b) se a descentralização do Governo estadual não passar por um processo de
unificação de critérios, então a AAE não poderá ser adotada como uma
ferramenta de sustentabilidade ambiental.
Associadas a essas hipóteses estavam, a princípio, as seguintes variáveis: critérios
técnicos de aplicação da AAE; contextos institucionais, legais e regulatórios de aplicação da
AAE; princípios de utilização da AAE.
2.4 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
29
Para o desenvolvimento da pesquisa, foi realizado um levantamento do estado da
arte internacional da AAE, enfocando sua prática por países em diferentes estágios de
desenvolvimento econômico e social. Foram pesquisados estudos de casos, dando-se
ênfase às atividades relacionadas ao transporte. Foram colhidas informações e dados a
partir de pesquisas, estudos práticos, resultados de eventos internacionais, relatórios,
protocolos etc, disponíveis na literatura internacional, em estudos acadêmicos e na internet,
analisando-se o contexto político-institucional, a abrangência e a metodologia, dentre outros
fatores relevantes. Os resultados foram orientados para a definição dos pontos positivos e
negativos de aplicação da AAE e dos contextos de sua inserção.
A perspectiva de adoção legal da AAE no Brasil foi verificada, considerando-se as
políticas públicas; algumas importantes aplicações a que se deu publicidade; informações
técnicas, intenções de regulamentação e estudos acadêmicos publicados ou
disponibilizados ao público. As informações foram obtidas a partir da legislação vigente, de
publicações dos Ministérios do Transporte e do Meio Ambiente, de trabalhos acadêmicos e
artigos científicos, em sua quase totalidade disponíveis na Rede Mundial de Computadores
(Internet).
Dados obtidos junto às Secretarias de Estado do Planejamento, da Infra-estrutura e
do Desenvolvimento Sustentável, bem como junto à Fundação do Meio Ambiente e do
Departamento da Infra-estrutura, possibilitaram fazer a caracterização político-institucional,
social e ambiental do Estado de Santa Catarina, com enfoque nos aspectos mais relevantes
para o processo, nas condições do Setor do Transportes e na administração pública
descentralizada.
Cruzando-se os dados com uma análise da estrutura organizacional e do processo
decisório catarinenses, chegou-se a uma conclusão sobre as estratégias necessárias para
sua efetiva implementação. Com isso, espera-se estar fornecendo o conhecimento básico e
as linhas gerais para que o Setor de Transportes em Santa Catarina consiga incorporar
critérios de sustentabilidade nas suas decisões estratégicas, bem como fortalecer as metas
governamentais de desenvolvimento regional sustentável, igualitário e inclusivo.
2.5 RESULTADOS ALCANÇADOS
A primeira hipótese não foi confirmada pelos estudos, de forma que teve que ser
formulada uma nova hipótese: se a AAE for associada a estratégias capazes de incorporá-la
no processo de tomada de decisão do Setor de Transportes, então a aplicação da AAE
tende a ser eficaz. Esta foi confirmada e, portanto, aceita. Por sua vez, a segunda hipótese
foi confirmada, mas com algumas ressalvas. As razões, para ambas as hipóteses, são
30
apresentadas no Capítulo 7.
Quanto aos objetivos, foram todos alcançados. As estratégias para a implementação
da AAE no setor de transportes catarinense foram estabelecidas no Capítulo 6. As
diferenças entre AIA e AAE aparecem nos Capítulos 2 e 3. Com os resultados dos estudos
relativos à segunda hipótese, foi realizada a verificação de se a descentralização da
administração governamental favorece a institucionalização da AAE, como relata o Capítulo
7. Finalmente, subsídios da prática internacional para a aplicação da AAE foram obtidos e
consignados nos Capítulos 3 e 4.
2 AVALIAÇÃO AMBIENTAL ESTRATÉGICA
6.1 DEFINIÇÃO
Definir a AAE tem sido um trabalho difícil. Em geral, ela vem sendo entendida como
um processo que objetiva identificar e tratar as dimensões (incluindo as econômicas e
sociais), efeitos e conseqüências ambientais de políticas, planos e programas, ou
simplesmente como sendo uma AIA realizada para um estágio acima do de projeto. Mas, o
que sem dúvida a AAE representa é uma nova ferramenta de avaliação ambiental,
geralmente com a função de orientar as tomadas de decisão relativas a políticas, planos e
programas (PARTIDÁRIO e CLARK, 2000).
A definição em si tem envolvido associações com metas de práticas de
sustentabilidade e considerações sobre efeitos cumulativos. A maneira de abordagem para
a fundamentação de sua definição, tanto quanto ela própria, tem suscitado muitas
discussões. A questão está em como desempenhar sua função: se através de processos
altamente estruturados e regulamentados, ou como um processo de mudança de opiniões e
de base para decisões, através de melhor planejamento e práticas de decisões políticas.
De qualquer maneira, a AAE tem sido vista como provedora de um contexto e de
uma racionalidade adequados para processos decisórios seguros, legítimos e integrados,
dentro dos quais os efeitos são conduzidos de maneira sinergética e considerados em longo
prazo. Mas, sua terminologia tem despertado controvérsias, tanto pelos conceitos de “meio
ambiente” e “estratégia”, quanto pelas diferentes interpretações dadas a essas palavras,
que podem levar a entendimentos distintos sobre a AAE.
Em alguns países, “meio ambiente” diz respeito apenas às dimensões físicas e
bióticas. Em outros, como no Brasil, o termo adquire maior abrangência, incluindo também
31
as dimensões antrópicas. Já a palavra “estratégia”, para alguns, tem uma natureza
essencialmente política de médio a longo prazo; para outros, generaliza-se, incluindo tudo o
que possa acontecer no futuro, em qualquer escala temporal e espacial, desde as
estratégias de políticas e desenvolvimento regional ou setorial até estratégias de
implantação de um projeto. Daí decorre um outro motivo de controvérsias: a enorme gama
de diferentes escalas e jurisdições de decisões, conforme mostra a Figura 1.
PROJETOS DE DESENVOLVIMENTO
POLÍTICAS
AAE
EIA
Figura 1 – Abrangência da Avaliação Ambiental Estratégica
Fonte: PARTIDÁRIO e CLARK, 2000, p. 6 (tradução nossa).
As definições de Avaliação Ambiental Estratégica diferem de autor para autor:
AAE é um processo sistemático para avaliação de conseqüências
ambientais de ações propostas de política, plano e programa visando a
assegurar que elas sejam incluídas e apropriadamente encaminhadas no
estágio inicial de tomada de decisão, com considerações econômicas e
sociais. (SADLER e VERHEEM, 1996, p. 27, tradução nossa)
AAE é um processo dirigido para prover a autoridade responsável por
política de desenvolvimento (a 'proponente', durante a formulação de
política) e o decisor (no momento de aprovação da política) com um
conhecimento holístico das implicações ambientais e sociais da política
proposta, expandindo o foco para além das questões que estavam
originalmente direcionando forças para a nova política. (BROWN e
THÉRIVEL, 2000 apud KJORVEN e LINDHJEM, 2002, p. 8, tradução nossa)
AAE é agora o termo mais aceito para qualquer análise ambiental de
impactos causados por mudanças em políticas, leis e regulações, ou por
planos complexos ou processos contendo uma mistura de alterações
políticas, mudanças legais e institucionais, e atividade de investimento.
Exemplos disso são o plano piloto para uma área metropolitana, uma
32
mudança em taxação ou lei de investimento. (KJORVEN e LINDHJEM,
2002, p. 6, tradução nossa).
No Brasil, o Ministério do Meio Ambiente considera que,
A Avaliação Ambiental Estratégica é o procedimento sistemático e contínuo
de avaliação da qualidade do meio ambiente e das conseqüências
ambientais decorrentes de visões e intenções alternativas de
desenvolvimento, incorporadas em iniciativas tais como a formulação de
políticas, planos e programas (PPP), de modo a assegurar a integração
efetiva dos aspectos biofísicos, econômicos, sociais e políticos, o mais cedo
possível, aos processos públicos de planejamento e tomada de decisão.
Essa é a definição de AAE dada por Partidário (apud BRASIL, 2002a, p.13), a qual,
segundo a mesma fonte, procura
[...] conciliar a noção de procedimento sistemático, pró-ativo e participativo,
decorrente dos princípios da avaliação de impacto ambiental, com a
natureza contínua e estratégica dos processos de decisões a que se deve
aplicar e, ainda, com a necessidade de se garantir uma perspectiva
integradora das vertentes fundamentais de um processo de sustentabilidade
(BRASIL, 2002a, p. 12).
Conforme Oliveira e Bursztyn (2001), do conceito de AAE decorre uma outra
discussão, relacionada com a dimensão do sentido atribuído a política, plano e programa,
uma vez que a diferença entre eles não é muito clara. Política pode ser entendida como uma
intenção e orientação para a ação; plano, como o estabelecimento de objetivos para a
implementação da política; e programa, como a definição de projetos para uma área
específica (PARLAMENTO EUROPEU, 2000). Essa seqüência pode variar de país para
país, mas, em qualquer caso, representa uma hierarquia do processo de planejamento: uma
política, seguida de planos, depois programas e finalmente projetos. De uma forma mais
detalhada, cada um desses níveis de decisão pode ser entendido como (PARTIDÁRIO,
2003, p.9):
a) Política – plano de ação com objetivos definidos, prioridades estabelecidas,
regras e mecanismos para implementação dos objetivos;
b) Plano – prioridades, opções e medidas para a utilização de recursos, de acordo
com a sua aptidão e disponibilidade, seguindo a orientação e implementação de
políticas globais e setoriais relevantes;
c) Programa – agenda organizada com objetivos a serem atingidos com a
implementação do programa, com especificação de atividades e programas de
investimento, definidos no quadro de políticas e planos relevantes; e
d) Projeto – proposta detalhada, esquema ou desenho de qualquer ação ou
atividade de desenvolvimento, que representa um investimento, envolve
33
trabalhos de construção e implanta objetivos de política, de planejamento e de
programas.
A despeito de todas essas discussões, a AAE é aceita como um instrumento e um
processo que possibilita a incorporação da variável ambiental de modo formal e sistemático
nos processos de planejamento, auxiliando na tomada de decisões estratégicas, a partir da
avaliação dos impactos ambientais que uma política, plano ou programa poderia
desencadear. Contribui na promoção do desenvolvimento sustentável e no fortalecimento
das AIA´s de projetos, dando-lhes fundamentação com a antecipação necessária, reduzindo
as incertezas e os riscos associados às intervenções no meio ambiente.
Portanto, o certo é que qualquer definição de AAE deve ser genérica e flexível. Não
deve encerrar o uso de um modelo de processo baseado numa AIA, particularmente em um
país em desenvolvimento, onde, se a AAE deve ser relevante, não pode ser possível a
formalização de um processo tão abrangente (DALAL-CLAYTON e SADLER, 2003).
6.2 FORMAS E ABRANGÊNCIA
Considerando a função da AAE como instrumento que possibilita a integração das
questões ambientais nos processos decisórios sobre políticas e planos de desenvolvimento,
seu alcance é tão amplo que propicia diferentes tipos de abordagem, incluindo formas de
"para-AAE", um termo que, segundo Dalal-Clayton e Sadler (2003), é usado para processos
que não encontram especificações formais de AAE, como definido conceitual ou legalmente,
mas têm algumas de suas características e elementos. Como por exemplo, processos que
apresentam mais que meras descrições e que incluem análise de dificuldades e
oportunidades e influenciam decisões de planejamento e formulação de políticas.
A literatura sobre AAE reflete o fato de que é um conceito relativamente novo e uma
abordagem que vem se desenvolvendo rapidamente, não havendo, até o momento, um
consenso sobre seus limites ou características precisas. Dependendo da jurisdição ou das
circunstâncias, a AAE pode, ou não, incluir considerações econômicas e sociais.
Partidário (1996, 1998) diz que podem existir muitas e diferentes maneiras de
conduzir uma AAE e muitos tipos delas; quase tantos quantos são os vários tipos de
tomadas de decisão. Mas que a AAE não deve ser feita sob medida para cada decisão. Se
isso já é verdade para a AIA de projeto, é muito mais para a AAE de decisões sobre
políticas e planos que tendem a ser muito mais intuitivas e menos racionais. O fato é que ela
requer grande adaptabilidade e flexibilidade no contexto decisório, uma vez que lida com
inúmeros interesses, diferentes valores, alto nível de incerteza e grande abrangência. Por
isso mesmo, ela é estratégica. E por isso também não pode haver uma definição que
satisfaça a todos os contextos sociopolíticos de tomadas de decisão.
34
De acordo com a mencionada autora, cada país ou sistema político e econômico
necessitará adotar o termo, ou os termos, que mais claramente identifica o processo de
estudos ambientais aplicados a políticas, planos e programas. Assim, na literatura
internacional, são comumente registradas as seguintes formas de AAE (PARTIDÁRIO,
1998; DALAL-CLAYTON e SADLER, 2003):
a) CEA – Country Environmental Assessment (Avaliação Ambiental Nacional) –
termo recentemente introduzido pelo Banco Mundial para avaliar
sistematicamente as prioridades ambientais de desenvolvimento em países
clientes, as implicações de políticas-chaves e a capacidade desses países para
encaminharem suas prioridades;
b) EER – Energy and Environment Reviews (Estudos sobre Energia e Meio
Ambiente) – termo usado pelo Banco Mundial para trabalhos analíticos sobre
questões ambientais relativas ao setor energético;
c) E-test – Environmental-Test (Teste Ambiental) – termo holandês para avaliação
de políticas (propostas de legislação), relacionado a processos com um
procedimento baseado numa listagem e critérios de sustentabilidade;
d) IA – Integrated Assessment (Avaliação Integrada) – termo geralmente usado
para processos estruturados para avaliar questões complexas e fornecer
entendimentos integrados para tomadores de decisão antes do processo
decisório;
e) IEM – Integrated Environmental Management (Gerenciamento Ambiental
Integrado) – termo usado para designar uma abordagem desenvolvida na África
do Sul como um código de práticas para garantir que considerações ambientais
sejam plenamente integradas a todos os estágios de um processo de
desenvolvimento, objetivando alcançar um equilíbrio desejável entre a
conservação e o desenvolvimento;
f) ITA – Integrated Trade Assessment (Avaliação Integrada de Negócios) – termo
usado pela UNEP (United Nations Environment Programme) para avaliação de
impactos econômicos, ambientais e sociais de atividades de negócios, e as
relações entre elas;
g) Programmatic Environmental Assessment (Avaliação Ambiental Programática) –
termo utilizado pelos Estados Unidos da América em processos que objetivam
avaliar grupos de ações geograficamente relacionadas ou por apresentarem
semelhanças na tipologia de projeto (setorial), ocorrência temporal, meio ou
caráter tecnológico;
h) PA – Policy Appraisal (Avaliacão Política) – termo que designa a avaliação de
impactos de políticas (às vezes focalizada apenas nas dimensões ambientais,
35
mas crescentemente também em questões sociais e econômicas);
i) PIA – Policy Impact Assessment (Avaliação de Impacto de Política) – termo
adotado no Canadá para particularizar o processo de avaliação ambiental de
políticas;
j) PSIA – Poverty and Social Impact Analysis (Análise de Impactos Sociais e da
Pobreza) – termo que define uma abordagem desenvolvida pelo Banco Mundial
usada como instrumento para análises da distribuição dos impactos de reformas
políticas sobre a saúde ou bem-estar de diferentes grupos de agentes, com foco
particular sobre os pobres e vulneráveis;
k) REA ou Regional EA – Regional Environmental Assessment (Avaliação
Ambiental Regional) – termo estabelecido pelo Banco Mundial para designar os
processos de avaliação das implicações ambientais e sociais em nível regional
de propostas de desenvolvimento multissetorial dentro de uma área geográfica
definida e durante um período de tempo determinado;
l) SA – Sustainability Appraisal (Avaliação de Sustentabilidade) – termo genérico
para abordagens de avaliação baseadas numa ampla integração de dimensões
ambientais, sociais e econômicas de políticas, planos e programas;
m) SEA – Strategic Environmental Assessment (Avaliação Ambiental Estratégica) –
termo que surgiu na Grã-Bretanha para a AIA aplicada a políticas e planos;
atualmente é utilizado de forma genérica, pela grande maioria dos países, para
identificar o processo de avaliação de impacto ambiental de políticas, planos e
programas;
n) SEA – Strategic Effects Assessment (Avaliação de Efeitos Estratégicos) – termo
usado na Holanda para englobar efeitos e evitar ênfase apenas sobre impactos
ambientais;
o) Sectoral EA ou Sectoral Environmental Assessment (Avaliação Ambiental
Setorial) – termo usado pelo Banco Mundial para definir processos de avaliação
de políticas e programas setoriais de investimento envolvendo múltiplos sub-
projetos; também apoia a integração de questões ambientais em planos de
desenvolvimento e de investimento a longo prazo;
p) SEAN – Strategic Environmental Analysis (Análise Ambiental Estratégica) –
termo utilizado na Holanda para avaliação de políticas (propostas de legislação),
utilizando um procedimento específico baseado numa listagem, critérios de
sustentabilidade e um "help desk"; termo também adotado pela Agência
Internacional de Financiamento da Holanda para designar a abordagem para
avaliação de planos e programas, utilizando um procedimento participativo;
q) Strategic EIA – Strategic Environmental Impact Assessment (AIA Estratégica) –
36
termo também adotado na Holanda para processos que utilizam o mesmo
procedimento da AIA de projetos para avaliação de planos e programas;
r) SEF – Strategic Environmental Framework (Estrutura Ambiental Estratégica) –
termo para uma abordagem desenvolvida pelo Banco de Desenvolvimento
Asiático (Asian Development Bank) para orientar processos decisórios em certos
setores na Greater Mekong Subregion – usa a combinação de processos
políticos e participativos analíticos e metodologias de avaliação;
s) SIA – Strategic Impact Assessment (Avaliação Estratégica de Impacto) – termo
usado no lugar de SEA (AAE) para denotar uma abordagem que inclui não
apenas dimensões ambientais, mas também sociais e econômicas;
t) SIA – Sustainability Impact Assessment: (Avaliação de Impacto sobre a
Sustentabilidade) – o mesmo que SA, ou seja, termo genérico para abordagens
de avaliação baseadas numa ampla integração de dimensões ambientais,
sociais e econômicas de políticas, planos e programas;
u) SAI – Social Impact Assessment (Avaliação de Impacto Social) – termo usado
para abordagens de avaliação baseadas em dimensões sociais de políticas,
planos e programas; e
v) SO – Strategic Overview (ou ainda Environmental Overview) – termo que pode
ser entendido como uma espécie de supervisão ambiental, já que é adotado pelo
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) para processos
usados na etapa de revisão das formulações de programas, visando à
identificação dos impactos ambientais e sociais, das oportunidades e da
incorporação de medidas mitigadoras.
A variedade de terminologia, além de demonstrar uma busca por outros termos para
expressar sistemas específicos, reflete a resistência da adoção da AAE (ou SEA) como uma
expressão universal. A tentativa de especificidades para os termos decorre também da
diversidade dos objetivos envolvidos em cada processo decisório, que se relacionam
diretamente com o objeto da decisão. Mesmo em termos metodológicos, os processos de
AAE acima listados possuem naturezas diferentes. Por exemplo, dificilmente a Avaliação
Ambiental Programática, da forma como é abordada nos Estados Unidos da América,
poderá ser aplicada em avaliações de políticas.
Essa diversidade de termos, abrangências e usos, tem dificultado o entendimento e
por conseqüência a implementação da AAE, sobretudo com a uniformização básica
necessária para levá-la à condição de um processo de significado comum, nacional e
internacionalmente. A falta de conhecimento e terminologia uniformizada freqüentemente
confunde a discussão sobre o assunto (ENVIRONMENT AUSTRALIA, 1997).
Isso tem suscitado comentário do tipo:
37
[...] a terminologia da AAE é como um zoológico – numerosas criaturas de
interesses e relevância variáveis para diferentes agentes. (SADLER, 2001,
apud DALAL-CLAYTON e SADLER, 2003, p.25, tradução nossa)
A despeito dessa dificuldade, a AAE vem crescendo, e com ela, a necessidade de
que seja mais sensível às reais características do contexto do processo de tomada de
decisão (NILSSON e DALKMANN, 2001). Ela é uma ferramenta de avaliação que se
antecipa ao planejamento e como tal deve ter suficiente flexibilidade para poder ser aplicada
a vários estágios do ciclo do processo de tomada de decisões políticas (SADLER, 1997
apud DALAL-CLAYTON e SADLER, 2003). Com essa ampla perspectiva, a AAE encampa
avaliações de iniciativas de políticas e programas mais concretas e de planos que têm
referências físicas e espaciais, integrando-se ao processo de planejamento, de acordo com
Levett e Thérivel (2002), na forma mostrada na Figura 2.
PRINCIPAIS ETAPAS DO PROCESSO
DE PLANEJAMENTO
PRINCIPAIS ESTÁGIOS DA AAE
Ø Ø
Ø Ø
Considerar alternativas, estratégia espacial,
documentos sobre o assunto.
Informar a escolha de alternativa de tipos de
desenvolvimento e de localização (*).
Õ
Desenvolver premissas e objetivos de
planejamento.
Identificar obrigações ambientais e de
sustentabilidade; assegurar que
considerações ambientais sejam
incorporadas nos objetivos de planejamento.
Õ
Desenvolver políticas e propostas
detalhadas.
Assegurar que as políticas e propostas
detalhadas sejam tão sustentáveis quanto
possível.
Õ
Figura 2 – Interações gerais entre o processo de planejamento e a AAE
Fonte: LEVETT e THERIVEL, 2002 ( tradução nossa).
(*) Refere-se a uma localização genérica, não relacionada a um projeto específico (nota nossa).
6.3 POSSIBILIDADES DE APLICAÇÃO
Diante das diferentes tipologias de AAE, abre-se um vasto campo de utilização
desse processo de avaliação. Mas, a abrangência e a forma como a AAE relaciona-se com
a tomada de decisão está condicionada, por um lado, à função que lhe foi atribuída, à
política vigente e às forças e influências das instituições existentes, e por outro, depende da
área de abrangência aceita para a abordagem dos estudos ambientais (fatores físicos,
38
bióticos e antrópicos).
Para cada aplicação da AAE é importante considerar que, estando em uma etapa
prévia à AIA e preocupando-se com alternativas de desenvolvimento e locacionais gerais, a
AAE enfatiza mais os aspectos conceituais e intencionais de uma determinada ação e
menos uma definição geográfica ou tecnológica específicas (AGRA FILHO, 2002). Nesse
sentido, é essencial que as alternativas estudadas sejam amplas, transcendendo ao campo
de autoridade do decisor político, de forma que se possa dar início a uma coordenação
intersetorial e interinstitucional antes da existência de uma firme proposta, o que poderá
frustrar o resultado da aplicação da AAE. A presença dessa condição é um elemento chave
na caracterização dos sistemas de AAE.
Algumas abordagens de avaliação ambiental correntemente identificadas como AAE
podem ser questionadas por sua real natureza estratégica. Isso leva também ao
questionamento sobre a necessidade do estabelecimento de novos procedimentos de
avaliação, tais como a AAE, por entender-se que ferramentas já conhecidas, como a AIA de
projeto, poderiam ser empregadas. Dentro dessa discussão encontra-se, por conseqüência,
a limitação do alcance da AIA para as etapas de decisão sobre PPPs. Apesar das
dificuldades associadas com o seu estabelecimento, conforme demonstram as enormes
demandas que aguardam soluções sobre sua capacidade de desempenho, a AAE pode ser
um grande instrumento no processo seqüencial da avaliação ambiental (Figura 3).
AVALIAÇÃO AMBIENTAL
POLÍTICAS PROGRAMASPLANOS PROJETOS
AE de Política
AE Setorial
AAE
AIA Programático
AIA de Projeto
AE Regional
Figura 3 – Avaliação ambiental nos níveis seqüenciais da tomada
de decisão.
Fonte: PARTIDÁRIO & CLARK, 2000, p. 9 (tradução nossa).
A AE Setorial é a forma mais comum de AAE e consiste no exame das implicações
ambientais de todos ou da maioria dos projetos em potencial propostos para um mesmo
39
setor. Ao promover a classificação ambiental desses projetos antes de sua efetividade, a AE
Setorial auxilia na seleção daqueles que podem atender aos princípios da sustentabilidade
ambiental. A AE Setorial começa definindo um objetivo ou meta de desenvolvimento e
depois avalia as numerosas possibilidades para alcançá-lo (GOODLAND e TILLMAN, 1996).
Com base na literatura e experiências sobre AAE, Egler (2001) aponta três tipos
principais de ações que a ela podem ser submetidos: PPPs setoriais (p.ex., energia e
transporte); PPPs relacionadas com o uso do território, o qual cobre todas as atividades a
serem implementadas em determinada área; e políticas ou ações que não são
necessariamente implementadas por meio de projetos, mas que podem ter impactos
ambientais significativos (p.ex., política de incentivos ou de créditos).
O mesmo autor coloca a natureza integrada desses três tipos de ação como o
principal problema dessa tripla contextualização da aplicação da AAE, por não ser possível
dissociar a discussão de PPP do território onde serão implantadas, nem do contexto político
e ideológico onde foram concebidas e aprovadas. Outra questão levantada é sobre a
dimensão geográfica, pois no uso de um território têm que ser obrigatoriamente
consideradas as atividades setoriais que serão desenvolvidas dentro e fora de seus limites.
E muito embora essa separação seja conveniente para simplificar o processo de avaliação,
ela leva a resultados inconsistentes que devem ser considerados nas conclusões de uma
AAE.
Das experiências do Banco Mundial (GOODLAND, 1997 apud PARTIDÁRIO, 1998)
podem ser citadas algumas das aplicações atuais ou potenciais da AAE: tratados
internacionais, processos de privatização, planos plurianuais de investimento, orçamentos
nacionais, propostas de legislação e regulamentação, planejamento do uso e ocupação do
solo, impactos transfronteiriços, planejamento setorial e políticas globais e setoriais.
6.4 PRINCÍPIOS DA AAE
Considerando o amplo alcance da AAE, as metodologias aplicadas diferem
significativamente de um nível para outro e muito mais em relação à AIA de projeto. No
entanto, os princípios básicos da AIA devem aplicar-se a todos os níveis, com ajustes para
os níveis de PPPs. Assim, não existe um método simples ou uma melhor abordagem para a
AAE; o que existe é um conjunto de medidas gerais, segundo princípios que têm por
finalidade orientar sua implementação. De uma maneira geral, o conceito de AAE deve estar
associado:
a) à visão de desenvolvimento nas políticas, planos e programas;
b) à natureza estratégica das decisões: intenções, direções, orientações,
regulamentações;
40
c) à natureza contínua do processo de decisão – e não somente a políticas, planos
e programas per si, pela própria natureza das PPPs que podem ser criadas,
reavaliadas e alteradas continuamente;
d) ao valor opcional decorrente do conjunto de alternativas que envolve um
processo estratégico – ou seja, à escolha da melhor opção ambiental para lidar
com um problema específico ou uma necessidade em particular.
Uma vez que a AAE tem uma natureza mais política e de decisão do que técnica, o
contexto institucional em que se aplica é fundamental para a sua eficácia. Também é
importante a definição das formas, a seqüência das etapas e seus respectivos prazos, o seu
conteúdo e demais aspectos operacionais de seu processo. Em vista disso, em caráter
específico, a AAE tem por:
a) princípios políticos:
− a existência de uma política de sustentabilidade, objetivos e estratégias
ambientais,
− a definição e incorporação de objetivos e metas a planos de ação para o
desenvolvimento sustentável,
− a integração e coordenação da AAE com os processos de elaboração de
políticas, planos e programas,
− o relacionamento da AAE com os mecanismos de tomada de decisão,
− o uso de critérios e mecanismos para avaliar a significância dos impactos,
− a adoção de sistemas de decisão abertos, verificáveis e adaptáveis, e
− o compromisso com mudanças de atitudes, eliminação de preconceitos e
adoção de novas rotinas nos processos de tomadas de decisão;
b) princípios institucionais:
− a existência de um quadro institucional responsável pelas tomadas de
decisão,
− o uso de uma estrutura organizacional compatível com o processo,
− a definição de responsabilidades e meios de verificação,
− a avaliação dos processos de AAE para, a partir da análise de boas e más
práticas, desenvolver um contínuo processo para melhorar sua aplicação, e
− a existência de guias orientadores do processo e de um quadro de regulação
mínimo; e
c) princípios operacionais:
− a sua integração com o processo de desenvolvimento de PPP;
− o foco nos elementos de política e estratégia fundamentais;
− a predefinição do tipo de política, plano e programa a que se aplica a AAE;
41
− a definição de quando se deve aplicá-la;
− a clareza das diretrizes que permitem a aplicação da AAE;
− a participação pública, incluindo múltiplos agentes, a consideração de
preferências e prioridades públicas;
− o foco nas questões fundamentais;
− a abrangência das intervenções;
− a definição clara dos objetivos e dos termos de referência;
− o âmbito compatível com a importância dos prováveis impactos;
− a integração dos fatores relevantes: físicos, ecológicos, sociais, econômicos,
institucionais e políticos;
− a simplicidade, interatividade e flexibilidade das abordagens metodológicas;
− a identificação e comparação das opções igualmente válidas;
− a demonstração dos resultados positivos e negativos, de forma clara e aberta;
− a produção de relatórios sobre a avaliação e decisões acessíveis ao público;
− o monitoramento da implementação das decisões avaliadas;
− a revisão independente do processo e do relatório de avaliação ambiental; e
− o relacionamento com as AIAs de projetos posteriores.
6.5 ASPECTOS METODOLÓGICOS DA AAE
6.5.1 Abordagens
Considerando-se as experiências registradas até o momento, observa-se que o
surgimento e o fortalecimento da AAE estão evoluindo a partir de duas principais fontes
(PARTIDÁRIO, 1998):
a) da política de desenvolvimento – adotando a racionalidade integrada com
princípios de avaliação ambiental incorporados na formulação de políticas e
planos, através da identificação das necessidades e opções de desenvolvimento,
que podem ser avaliados dentro de um contexto de sustentabilidade ambiental e
com mecanismos de avaliação mais abrangentes e estratégicos; e
b) da avaliação de projetos – constituindo-se literalmente numa extensão da prática
da AIA para projetos, aplicada a planos e programas, às vezes adotando os
procedimentos e requisitos da AIA.
Enquanto a primeira, uma abordagem em nível de política, dá aos processos de
avaliação uma natureza mais estratégica e contínua, integrando-se com mais facilidade aos
processos decisórios e às práticas e metodologias de formulação de políticas e planos, a
42
segunda, uma abordagem em nível de projeto, exige que a AAE seja mais que um processo
descritivo que valida planos e programas, facilitando a integração da AAE com os
procedimentos e metodologias de decisão das AIAs.
Ainda que não haja uma metodologia e nem modelos definidos e aceitos de forma
generalizada, nas aplicações da AAE observa-se a presença de uma dessas abordagens,
que assim passaram a ser conhecidas (PARTIDÁRIO, 2001):
a) top-down – abordagem política; e
b) bottom-up – abordagem de projeto.
Essas duas abordagens encontram-se representadas na Figura 4.
Figura 4 – Origem dos modelos fundamentais da AAE.
Fonte: PARTIDÁRIO, 2003, p. 27.
MODELO DE ABORDAGEM POLÍTICA
Desenvolvimento de Políticas
Avaliação de Projetos
MODELO DE ABORDAGEM DE PROJETO
AAE
Por sua natureza, dificilmente um processo de AAE com abordagem de projeto
poderá ser aplicado à avaliação de políticas. No entanto, como utiliza mecanismos de
avaliação já estabelecidos, tem maiores probabilidades de implementação a curto prazo,
com mais aceitação e facilidade de desenvolvimento.
6.5.2 Etapas
Tanto quanto a abrangência, o conteúdo da AAE varia conforme o objeto avaliado, o
objetivo da avaliação e ainda de acordo com o país. Mas, com base nos princípios
atribuídos à AAE, e a partir de uma rápida compilação de algumas das principais literaturas
sobre o assunto (WORLD BANK, 1993 apud AGRA FILHO, 2002; DALAL-CLAYTON e
SADLER, 2003; EUROPEAN COMMISSION, 2003a) é possível definir as etapas de seu
processo e respectivos conteúdos:
I - caracterização da proposta: para determinar a necessidade sobre a aplicação
43
da AAE, Sadler e Verheem (1996 apud DALAL-CLAYTON e SADLER, 2003,
p.31) sugerem uma fase inicial que chamam de pre-screening, onde deve ser
feito o seguinte questionamento:
a) qual é o real conteúdo da proposta? relaciona-se só ou principalmente com
direções amplas e gerais, ou encaminha ou inclui especificamente medidas
operacionais, como projetos, atividades, etc?
b) que política de área ou setor é apontada pela proposta? sabe-se que
ocorrerá ou que possivelmente causará efeitos ambientais (como por
exemplo: energia, transporte, habitação, agricultura), ou existem
componentes que possivelmente terão conseqüências ambientais
cumulativas ou de longo prazo (tais como comércio, diversificação
industrial, desenvolvimento tecnológico)?
c) que considerações ambientais são levantadas pela proposta? é provável
que ela inicie ações que terão impactos ambientais diretos ou evidentes?
levanta implicações ambientais amplas e/ou questões que devem ser
encaminhadas? ou tem conseqüências marginais ou não ambientais?
II -
III -
início do processo:
a) definição dos objetivos – setoriais ou regionais e dentro deles os
ambientais e outros,
b) identificação da necessidade e, se for o caso, do tipo de estudo ambiental
para as propostas de PPP (screening),
c) os organismos responsáveis realizam uma apropriada avaliação de todas
as decisões estratégicas com conseqüências ambientais significantes,
d) seleção de propostas de decisão estratégica (PPP) a ser objeto de AAE:
execução de uma avaliação ambiental preliminar de cada uma das
propostas para identificar aquelas que, potencialmente, resultem em
conseqüências ambientais significativas (tanto positivas como negativas) e
que, portanto, serão objeto de AAE, pelos órgãos e instituições
responsáveis pela condução do processo, e
e) prazos (timing): os resultados da avaliação são viabilizados e
disponibilizados com antecipação suficiente para sua efetiva utilização
como subsídio à formulação ou definição da estratégia;
definição do conteúdo e realização da avaliação (scoping):
a) aspectos ambientais: exclusão das informações ambientais irrelevantes e
disposição de toda a informação relevante para julgar se: (i) uma iniciativa
pode prosseguir; e (ii) os objetivos poderiam ser alcançados numa forma
44
ambientalmente mais favorável (p.ex., a partir de iniciativas ou abordagens
alternativas), e
b) outros fatores: informação suficiente sobre outros aspectos envolvidos na
proposta deve ser disponibilizada, incluindo-se as considerações
socioeconômicas, em paralelo ou de forma integrada à avaliação;
revisão externa: mecanismo para verificar e garantir a qualidade da informação
e dos resultados da avaliação – revisão da avaliação procedida pelas
autoridades governamentais decisórias, especialistas independentes, grupos
de interesse e o público em geral;
IV -
V -
VI -
VII -
VIII -
IX -
participação pública: provimento antecipado de informação suficiente ao
público afetado e recolhimento das opiniões de todos os agentes legítimos
(incluindo o público afetado), em tempo hábil, para que sejam efetivamente
utilizadas na formulação da decisão estratégica;
documentação e informação: os resultados da avaliação devem ser
identificáveis, compreensíveis e, tanto quanto possível, apresentados na
profundidade e detalhamento necessários para a informação de todas as
partes afetadas pela decisão;
tomada de decisão e prestação de contas: consideração dos resultados da
avaliação (conclusões e recomendações) e informação clara, para todos os
agentes e todas as partes afetadas, de como esses resultados foram levados
em conta no processo decisório;
comunicação: esclarecimento a todas as partes afetadas pela decisão que foi
tomada, de como os resultados da avaliação foram levados em consideração; e
acompanhamento da implementação da decisão estratégica (pós-decisão):
reunião de informação sobre os impactos reais da implementação da decisão,
para informação das partes interessadas, para julgar se a decisão deve ser
alterada, procedendo-se aos necessários ajustes, alterações e correções da
estratégia adotada.
6.5.3 Conteúdo
Basicamente, o conteúdo de um processo de AAE contém:
a) descrição detalhada da proposta – detalhamento das políticas que orientam o
setor; principais projetos e sub-projetos; interfaces com os demais setores;
b) descrição do quadro legal e institucional – apresentação das referências legais e
institucionais relativas à gestão ambiental no setor, identificando as
necessidades de cooperação institucional;
45
c) avaliação dos impactos ambientais – avaliação voltada para os aspectos e
problemas ambientais típicos do setor, de uma política ou de uma região como
um todo, contemplando uma análise abrangente de opções de estratégias e
alternativas de ações;
d) medidas mitigadoras – podem ter caráter legal, institucional, econômico ou
técnico, e incluem a relação dos projetos que devem ser submetidos à AIA;
e) plano de acompanhamento – monitoramento dos impactos, contendo a relação
dos parâmetros que deverão ser acompanhados, analisados e comparados aos
impactos previstos, para possibilitar os ajustes necessários;
f) análise comparativa e recomendações – apreciação sucinta dos custos e
benefícios ambientais das alternativas analisadas; e
g) síntese das conclusões – tradução sintética dos resultados da AAE em
linguagem adequada ao entendimento e à apreciação dos decisores.
O Stockholm Environment Institute (2001, 2002) alerta para o fato de que, para
tornar a aplicação da AAE mais efetiva, devem ser consideradas duas lacunas
metodológicas críticas: primeiro, grande parte da literatura focaliza-se mais no próprio
processo da AAE do que na tomada de decisão que lhe dá origem, mostrando a
necessidade de um conhecimento profundo sobre a dinâmica do processo de decisão e dos
valores que o influenciam; segundo, a necessidade de ferramentas analíticas para a
avaliação dos impactos. Assim, sugere um processo de AAE que interaja com a tomada de
decisão, como o representado na Figura 5.
PROCESSO
DA AAE
Planejamento do
processo decisório
Scoping
1
Documentação
Avaliação
Análise
ambiental
Definição dos
objetivos
Alternativas
Seleção de
alternativas
Processo de
informação
Coleta de
informações
Cenário e análise
dos sistemas
Mitigação
Avaliação
Decisão
Implementação
Monitoramento
Formulação
do problema
PROCESSO DE
TOMADA DE
DECISÃO
Figura 5 – Visão geral do processo da AAE e da tomada de decisão
Fonte: STOCKHOLM ENVIRONMENT INSTITUTE, 2002 (tradução nossa)
1
Etapa que define a abrangência dos estudos, determinando as questões
mais relevantes para a identificação dos impactos (nota do autor).
46
Um outro fluxo para o processo de AAE foi utilizado pelo Departamento de Comércio
e Indústria do Reino Unido para a exploração de óleo e gás na plataforma continental
britânica. Esse fluxo é mostrado na Figura 6.
26
Preparação da minuta final
Identificação das questões e revisão da
base de informações
INÍCIO DO PROCESSO
Definição das ações e
alternativas propostas
Síntese das informações
Seleção das informações para adequação
e identificação das divergências
As informações e dados divergentes precisam ser utilizados na AAE ?
SIM SIM
SIM
Definição dos dados
exigidos
Abrangência dos estudos
Estudos completos
Abrangência dos estudos
Estudos completos
Síntese da revisão ambiental
Avaliação incluindo alternativas
Decisões
Conclusões e recomendações
Revisão posterior à consulta
Licenciamento do processo
Desenvolvimento de
cenários detalhados
Minuta do relatório para
consulta
Consulta e
workshop de
abran
g
ência
Grupo diretivo
(membros técnicos)
Web site
Interação
e
correspon
-dência
Grupo diretivo
(membros técnicos)
Circulação da
minuta do
documento
Figura 6 – Processo de AAE
Fonte: HABITATS-DIRECTIVE, 2003 (tradução nossa).
6.6 RELAÇÃO ENTRE AIA E AAE
A AAE é um instrumento de natureza política e, como colocado anteriormente,
relacionado a conceitos e não a atividades específicas em termos de definições locacionais
e tecnológicas. Logo, a AAE não se confunde com (BRASIL, 2002a; PARTIDÁRIO, 2001):
a) a avaliação de impacto ambiental de grandes projetos, como os de rodovias,
aeroportos ou barragens, que normalmente afetam uma dada área ou um local
específico, envolvendo apenas um tipo de atividade;
b) as políticas, planos ou programas de desenvolvimento integrado que, embora
incorporem algumas questões ambientais em suas formulações, não tenham
sido submetidas aos estágios operacionais de avaliação ambiental, em especial,
a uma apreciação de alternativas baseada em critérios e objetivos ambientais,
com vista à tomada de decisão;
c) os relatórios de qualidade ambiental ou as auditorias ambientais, cujo objetivo é
o controle periódico e não a avaliação prévia e sistemática destinada à tomada
de decisão; e
d) os planos de gestão integrada, que dizem respeito à gestão dos impactos
ambientais das atividades humanas, mas não possuem o objetivo específico de
informar sobre a decisão em relação a alternativas futuras de desenvolvimento.
Um estudo realizado pelo Governo da Holanda (NETHERLANDS, 1999) identificou a
seguinte relação entre a AAE e a AIA:
a) a AAE não substitui a AIA;
b) a AAE não se ocupa com alternativas que não sejam tratadas pela AIA, em nível
de projeto;
c) a AAE pode ser usada para melhorar o âmbito da avaliação em estágios de
decisão mais baixos;
d) a AAE considera também outros impactos não tratados pela AIA. Pode, p. ex.,
examinar impactos em escala maior com mais eficácia, porque esses impactos
são mais facilmente afetados por alternativas estratégicas que por alternativas
de projetos. A AIA não é suficiente para testar a coerência de desenvolvimentos
setoriais com objetivos da política ambiental. Por isso, a AAE é também
necessária, mas pode exigir uma nova seqüência de tomada de decisão;
e) a AAE também pode contribuir para a avaliação em estágios mais baixos de
decisão, mesmo que seus resultados não estejam solidificados;
f) a AIA de projeto nem sempre é aplicável a estágios mais altos de tomada de
decisão, os quais poderiam ocasionar "zonas de incerteza" entre a avaliação em
nível estratégico e de projeto;
112
g) freqüentemente a AAE parece reduzir o tempo e o custo de avaliações em
estágios de decisão mais baixos; aumenta a transparência dos processos de
planejamento e de avaliação para o público e para os demais atores envolvidos;
h) existem certas condições favoráveis para a AAE tornar-se mais eficaz; e
i) arranjos legais poderiam possibilitar a verificação das diferenças setoriais e das
etapas do planejamento visando a tornar a AAE mais benéfica.
Quando uma política, plano ou programa tem influência sobre a decisão de um
projeto, o processo de
tomada de decisão deve ocorrer em etapas seqüenciais. Cada etapa
pode ou não estar ligada à necessidade de se proceder a uma avaliação ambiental – AAE
ou AIA. A primeira, em estágio mais alto, está ligada a uma decisão estratégica (Figura 7).
PPP
impactos na
AAE
alternativas
relevantes
(p.ex., se?)
Projeto
impactos na AIA
alternativas
relevantes
(p.ex., como?)
Figura 7 – Como a AAE indiretamente influencia a abrangência da AIA
através das decisões do planejamento (indicações gerais), ou diretamente,
através da integração/coordenação vertical (indicação específica)
Fonte: NETHERLANDS, 1999, p. 10 (tradução nossa).
Essas etapas podem estar formalmente relacionadas, e essa relação pode ocorrer
de duas maneiras (NETHERLANDS, 1999):
a) a primeira avaliação ambiental realizada influencia diretamente a seguinte; e
b) a primeira avaliação ambiental realizada influencia as PPPs para as quais está sendo feita. As PPP
influenciam o segundo estágio da decisão, e dessa forma a influência da AAE é indireta.
Os procedimentos da AAE e da AIA podem ser diferentes, mas pelo menos as
etapas de avaliação são as mesmas, sejam de aplicação legal ou prática:
a) screening – para determinar se uma decisão de política, plano, programa ou projeto requer uma
avaliação ambiental – AAE ou AIA;
b) scoping – para determinar os impactos e alternativas a serem considerados; e
c) relatório – para mostrar os resultados da avaliação.
Para influenciar um processo decisório, a avaliação ambiental deve relacionar-se
113
com a ação avaliada e com o processo em si. Essa relação pode ser observada sob duas
perspectivas:
a) um dos dois, a AAE ou a AIA, pode influenciar o desenvolvimento da ação e a tomada de decisão;
e
b) a ação, influenciada pela AAE, pode influenciar os estágios de decisão posteriores e sua
associação com a AAE ou com a AIA.
O Quadro 1 apresenta as diferenças entre AAE e AIA de projetos, segundo Partidário
(2003).
Quadro 1 – Diferenças entre a AAE e a AIA de projetos
ITEM AAE AIA
Natureza da ação Estratégia, visões, conceitos Obra / operações
Nível de decisão Política, planejamento Projeto
Relação com a decisão Facilitador Avaliador
Soluções alternativas Localização, tecnologias, medidas
fiscais, estratégias econômicas,
sociais ou físicas
Localização específica, desenho,
construção, exploração
Escala dos impactos Macroscópico, essencialmente
global, nacional, regional
Microscópico, essencialmente local
Âmbito dos impactos Questões de sustentabilidade,
questões sociais e econômicas
podem ser mais tangíveis do que
questões físicas e ecológicas
Ambiental com enfoque de
sustentabilidade, questões físicas e
ecológicas e também sociais e
econômicas
Prazo longo, médio médio, curto
Fontes de informação Relatórios de Estado do Ambiente,
Agenda 21 Local, dados
estatísticos, instrumentos de política
e planejamento
Trabalho de campo, análise de
amostras, dados estatísticos,
instrumentos de política e
planejamento
Dados Essencialmente descritivos, mas
misturado com dados quantitativos
Essencialmente quantitativos
Rigor da análise
(incerteza)
Menos rigor / mais incerteza Mais rigor / menos incerteza
Sustentabilidade (critérios e
objetivos), política, padrões de
qualidade
Restrições legais, padrões de
qualidade e boa prática
Benchmarks
(parâmetros)
Resultados Genéricos Detalhados
1
Percepção pública do
impacto
vaga / maior distanciamento reativa / NIMBY
Pós-avaliação e fases
seguintes
outras ações estratégicas ou
desenvolvimento de projetos
evidência observável / construção e
operação
1
NIMBY, sigla inglesa formada pelas palabras “Not in my back yard”. O termo surgiu décadas atrás nos Estados
Unidos da América para descrever a atitude de moradores que se colocam contra a implementação, em seus
próprios bairros, mas não em outros locais, de projetos de alcance mais amplo, como por exemplo, shopping
center, aterros sanitários e presídios.
114
Fonte: PARTIDÁRIO, 2003, p. 23.
6.7 VANTAGENS E BENEFÍCIOS
Com base nas experiências internacionais, Sadler (1996), Partidário (1999, 2003),
IAIA (2002) e Agra Filho (2002) apontam as principais vantagens gerais da AAE, que podem
ser assim apresentadas:
a) é integrada:
– garante uma avaliação ambiental apropriada de todas as decisões
estratégicas relevantes para se alcançar o desenvolvimento sustentável,
– contribui para a existência de políticas e planejamento integrados,
– considera a inter-relação entre aspectos biológicos, sociais e econômicos,
– apresenta facilidade na avaliação de impactos cumulativos e sinérgicos, tendo
em conta as escalas espaciais e temporais consideradas;
b) é dirigida à sustentabilidade:
– permite a integração dos princípios de sustentabilidade nos processos de
decisão,
– facilita a identificação de opções de desenvolvimento e de propostas
alternativas mais sustentáveis,
– oferece um contexto ambiental e de sustentabilidade para a seleção de ações
em nível subseqüente, em particular a seleção de projetos;
c) é direcionada:
– facilita o desenvolvimento de ações ambientalmente definidas e estruturadas,
– está em nível de políticas em relevantes setores e regiões, e em tomadas de
decisão onde for considerada adequada, e
– possibilita a identificação prévia de áreas prioritárias para estudos posteriores
detalhados;
d) é abrangente:
– amplia o caráter antecipatório e preventivo da avaliação de impacto
ambiental,
– facilita a avaliação de impactos ambientais numa escala mais abrangente e
de longo prazo, e
– possibilita a consideração de múltiplas fontes de impacto;
e) é econômica:
– reduz o dispêndio de tempo e o consumo de recursos financeiros em
adequação de ações e implementação de medidas mitigadoras dos impactos
ambientais; e
f) é democrática:
115
– possibilita a participação da sociedade na definição das políticas de
desenvolvimento e de proteção ambiental.
Os benefícios da AAE confundem-se com seus próprios objetivos e, de acordo com
Sadler (1996), Partidário (1999, 2003) e Brasil (2002a), constituem-se em:
a) apoiar o processo de promoção do desenvolvimento sustentável através:
− da influência sobre a tomada de decisão, integrando meio ambiente,
sustentabilidade e desenvolvimento,
− da consideração dos efeitos ambientais das propostas de ação estratégica,
− da consideração de alternativas de empreendimentos ambientalmente mais
aceitáveis,
− da identificação, o mais cedo possível, dos efeitos cumulativos e das
alterações de grande escala, e
− da consulta entre as autoridades, aumentando o envolvimento e
possibilitando a participação da sociedade na avaliação dos aspectos
ambientais na formulação de políticas, planos e programas;
b) fortalecer e facilitar a AIA de projetos por meio:
− da antecipação prévia das necessidades de informação,
− da antecipação da identificação e previsão de impactos potenciais que
poderão ocorrer em nível de projeto, melhorando e reforçando a AIA,
− de um melhor contexto para a avaliação dos efeitos cumulativos,
− da consideração das questões estratégicas relacionadas com a justificativa e
as propostas de localização de projetos, e
− da redução do tempo e do esforço necessários à avaliação de projetos
individuais; e
c) assegurar decisões setoriais integradas com as questões ambientais através:
− da promoção de propostas ambientalmente sustentáveis; e
− da alteração na forma de tomar decisões, adequando-a para o atendimento a
esse objetivo.
6.8 DIFICULDADES DE IMPLANTAÇÃO
As dificuldades em relação ao uso da AAE estão mais relacionadas com a questão
política, devido aos seguintes fatores:
a) normalmente os processos de formulação de políticas, planos e programas têm
caráter confidencial;
116
b) as possibilidades de desdobramentos na esfera jurídica, quando as matérias das
políticas, planos e programas envolvem aspectos passíveis de contestações; e
c) a resistência que o processo pode enfrentar, vinda de algumas instituições que
consideram a AAE uma “invasão” nos seus domínios ou competência.
Como principais desvantagens de cunho técnico e operacional, figuram na literatura:
o seu reduzido nível de precisão; a complexidade analítica exigida em função das múltiplas
fontes geradoras de impactos; a necessidade de maior flexibilidade na implementação das
recomendações; e o alto grau de incerteza decorrente das análises de longo prazo, da
diversidade de fatores envolvidos e da imprecisão inerente aos objetivos analisados.
Outros aspectos desfavoráveis na implementação da AAE, apontados por Partidário
(1993 apud AGRA FILHO, 2002), decorrem das seguintes dificuldades:
a) falta de conhecimento e experiência sobre quais fatores ambientais devem ser
considerados, quais tipos de impactos podem ocorrer e como integrar a
avaliação de impactos com a formulação de políticas e planos;
b) institucionais e logísticas – assegurar articulação e coordenação eficazes e
responsáveis entre setores e departamentos inter e intragovernamentais;
c) falta de recursos (de informação, técnicos e financeiros);
d) falta de diretrizes e mecanismos que assegurem sua plena implementação;
e) insuficiente responsabilização e comprometimento político;
f) na fundamentação e clara enunciação de políticas gerais e setoriais e na
definição de quando e como a AAE deve ser aplicada;
g) inexistência de metodologias específicas;
h) limitação no envolvimento público;
i) falta de procedimentos de verificação transparente na aplicação da AAE; e
j) a experiência com a AIA de projetos não é necessariamente aplicável à AAE e
está inibindo o desenvolvimento de abordagens específicas à AAE.
6.9 CONSIDERAÇÕES GERAIS
As diferenças entre AAE e AIA mostram que a AAE compensa as limitações da AIA,
pois, acontecendo quando muitas decisões estratégicas já foram tomadas, a AIA geralmente
apresenta uma série limitada de alternativas e de medidas mitigadoras. De maneira geral, as
alternativas de natureza mais ampla são pouco integradas aos processos de planejamento.
Esse aspecto coloca em dúvida a efetiva contribuição da AIA para as decisões de projeto, já
que não garante a sua vinculação a PPPs comprometidas com a sustentabilidade ambiental.
Outro fator que mostra a limitação da AIA é que comumente ela se restringe à
mitigação dos impactos diretos do projeto, embora aponte os indiretos, mesmo assim num
117
contexto de pouca amplitude. Isso acontece especialmente em relação a outros projetos na
mesma área de abrangência. Assim, podem ser ignorados: os efeitos adicionais de
pequenos projetos ou ações de manejo que não requerem a realização de AIA; os impactos
induzidos, quando um projeto estimula o desenvolvimento de projetos secundários; os
impactos sinergéticos de um conjunto de projetos; os impactos de limite e saturação, onde o
ambiente pode ser resiliente até certo ponto, a partir do qual se torna rapidamente
degradado; os impactos por estresse de tempo ou de espaço, onde o ambiente não tem
tempo nem espaço para recuperar-se de um impacto antes que seja submetido a outro; e os
impactos globais que envolvem a biodiversidade e as emissões de gás estufa.
A AAE pode lidar com muitas dessas dificuldades. Pode incorporar temas
intrinsecamente presentes em projeto de planejamento por influenciar o
contexto onde são tomadas as decisões. Ela permite a consideração de
alternativas ou medidas mitigadoras que vão além dos limites dos projetos
individuais, tais como diferentes modos (p.ex., trem, bicicleta) de ir de A a B,
ou a criação de corredores de fauna que afeta a vários proprietários de
terras. Ela também pode permitir consultas sobre essas alternativas mais
abrangentes. (THÉRIVEL E PARTIDÁRIO, 1996 apud NETHERLANDS,
1999, p. 17, tradução nossa).
Além dessa relação da AAE com a AIA, outras considerações gerais podem ser
tiradas do panorama geral da AAE para trabalhá-la com a devida atenção. Essas
considerações foram apreendidas a partir de Sadler (1998):
a) grande parte da literatura sobre AAE é promocional e prescritiva e deve ser
tratada com cautela;
b) existe considerável reedição e reciclagem das premissas e idéias sobre AAE, e é
freqüente sua aceitação sem qualquer crítica;
c) a ênfase que se verifica para a utilização da abordagem de AIA na AAE é
imprópria, pois limita o seu potencial e a prática corrente, e, ainda pior, leva a
uma errônea prescrição sobre o processo a ser realizado;
d) uma abordagem baseada na AIA não se adapta necessariamente às realidades
institucionais de tomada de decisão nos diferentes países;
e) a prática da AAE, enquanto ainda em estágio de formação, está evoluindo mais
rapidamente do que se pode acompanhar;
f) nesse particular, muito do valor e do interesse nesse campo ainda está fora dos
sistemas formais da AAE, em outras formas de avaliação de política e de planos
de desenvolvimento; e
g) estudos e experiências para a aplicação da AAE fornecem os melhores
indicadores para opções e medidas para processos de desenvolvimento de
sistemas formais e informais de AAE, para abordagens baseadas na AIA e
118
outras formas de avaliação.
2 ESTADO DA ARTE INTERNACIONAL DA AAE
2.6 A TRAJETÓRIA DA AAE
Ao sistematizar e oficializar, pela primeira vez, a atividade de avaliação ambiental, os
Estados Unidos da América tinham a intenção de criar um instrumento para auxiliar as
tomadas de decisão em nível de política. Nesse sentido, a lei norte americana, conhecida
como NEPA (National Environment Policy Act), aprovada em 1969, determina que todas as
agências e departamentos federais considerem e avaliem os efeitos ambientais de
propostas de legislação. No entanto, na prática, as políticas e outras decisões estratégicas
foram excluídas das análises, que se limitaram às avaliações em estágios inferiores. Assim,
a lei acabou originando não a AAE, mas a AIA, especialmente a de projeto.
Iniciativas semelhantes foram verificadas a partir de 1975 no contexto da
Comunidade Européia, quando teve início uma discussão que também considerava a
problemática da avaliação de políticas, planos e programas. Contudo, a AAE não foi
adotada imediatamente, e a primeira Diretiva sobre a avaliação de impacto ambiental,
publicada em 1985, aplicava-se apenas a projetos de desenvolvimento, públicos e privados.
A prática da avaliação ambiental em nível de planos e programas começou a ser registrada
a partir de 1980 nos Estados Unidos da América, e somente em 1990 apareceram as
primeiras iniciativas em países europeus. Os marcos históricos que envolvem a trajetória da
AAE são mostrados no Quadro 2.
Uma vez que evoluiu a partir da AIA, a AAE pode ser considerada como um
processo de segunda geração. Essa evolução foi dividida em três estágios principais por
Dalal-Clayton e Sadler (2003):
1º O estágio de formação (1970 – 1989): quando os precedentes legal e político para
a AAE foram declarados, mas com aplicação limitada (mais amplamente nos
Estados Unidos da América);
2º O estágio de formalização (1990 – 2001): quando diferentes provisões e formas
de AAE foram instituídas por um número relativamente significativo de países e
agências internacionais;
3º O estágio de expansão (2001 em diante): quando começaram a se desenvolver
compromissos legais e políticos para catalisar uma vasta adoção e uso da AAE,
particularmente na Europa, mas também em qualquer outra parte do mundo.
119
Quadro 2 – Principais marcos históricos da AAE
DATA EVENTO
1969 National Environmental Policy Act (NEPA) – o Congresso norte-americano aprova a Lei da Política
Ambiental Nacional, determinando que as agências e departamentos federais considerem e avaliem os
efeitos ambientais de propostas de legislação.
1973 Primeiro programa de ação ambiental da Comissão Européia – ressalta a importância de uma ampla
AIA para todos os planos.
1978 Regulamentação da NEPA – US Council for Environmental Quality (USCEQ) regulamenta a NEPA, que
se aplica à USAID
2
especificando requisitos para avaliações programáticas, que podem ser agrupadas
de forma genérica, geográfica ou por tecnologia.
1989 Operational Directive 4.00 (OD 4.00) – o Banco Mundial adota uma diretiva interna sobre AIA, que inclui
a preparação de avaliações setoriais e regionais, atualizada em 1991 (OD 4.01) e convertida na
Operational Policy/Bank Procedure 4.01 (OP/BP 4.01), a qual faz parte do sistema de garantia de
conformidade ambiental e social do Banco. Recentemente foi admitido o uso discricionário de outros
tipos de processo de AAE.
1990 Primeira Diretiva da CEE sobre Avaliação Ambiental de Políticas, Planos e Programas – é preparada
pela Comissão Econômica Européia – CEE, mas não chega a ser adotada.
3
ECE Espoo Convention – Convenção da UNECE (ou da CEE-ONU) sobre impactos num contexto
transfronteiriço, realizada em Espoo, na Finlândia, promove a aplicação dos princípios da AIA para
políticas, planos e programas, resultando num Protocolo da AAE sobre AIA Transfronteiriça, que se
constitui no comprometimento de esforço de aplicação, colocado aberto para negociação.
1991
Avaliação ambiental de programas de assistência da OCDE – Organização para a Cooperação e o
Desenvolvimento Econômico (Organisation for Economic Co-operation and Development – OECD) –
através do seu Comitê de Auxílio ao Desenvolvimento (Development Assistence Committee), a OCDE
adota princípios referentes a mecanismos específicos para análise e monitorização dos impactos
ambientais dos programas de assistência.
1992 Estudo piloto da UNECE de AIA de Políticas, Planos e Programas – recomenda sua aplicação pelos
países membros.
1993 Environmental Assessment of Legislative Programme – a Comissão Européia estabelece a aplicação de
avaliação ambiental para propostas legislativas e outras ações da Comissão.
O Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento – PNUD, introduz a Environmental Overview
como instrumento de planejamento.
1995
1996 Diretiva Européia – o Conselho da União Européia emite uma proposta de Diretiva sobre a avaliação
dos efeitos de certos planos e programas sobre o ambiente (resultou na Diretiva Européia de AAE
finalizada em 2001).
Convention on Access to Information, Public Participation in Decision Making and Access to Justice in
Environmental Matters – convenção da UNECE, que traz provisões sobre a participação pública na
formulação de políticas, planos, programas, leis e regulamentações relativas ao meio ambiente.
1998
ECE/CEP/56 – declaração dos Ministros do Meio Ambiente da região da UNECE sobre AAE,
convidando os países e instituições financeiras internacionais a introduzirem e executarem a AAE
"como uma questão de prioridade".
SEA Protocol – como resultado da ECE Spoo Convention, surge a decisão de negociar um protocolo
sobre AAE para aplicação a políticas, planos e programas, para ser firmado na quinta Conferência de
Ministros Ambientais Europeus, em Kiev, em 2003.
2001
SEA Directive 2001/42/CE – o Conselho da União Européia aprova a Diretiva 2001/42/CE, em 27 de
junho de 2001, sobre a avaliação dos efeitos de certos planos e programas no ambiente, adotada por
todos os países membros para ser implementada até 31 de maio de 2004.
2002 Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável – não menciona explicitamente a AAE, mas pede
mais abordagens integradas e estratégicas para implementar o desenvolvimento sustentável.
2003 Protocolo da AAE para a Convenção da UNECE sobre AIA Transfronteiriça (ECE Espoo Convention) –
sua versão final é concluída e formalmente adotada durante a Conferência de Ministros Ambientais
Europeus, em Kiev, ficando aberta para ratificação pelos países participantes.
Atualmente Algumas agências das Nações Unidas, assim como agências de assistência internacional de certos
países (como Suécia, Grã-Bretanha e Canadá) têm promovido, desenvolvido ou aplicado ferramentas
de AAE ou estão em processo de implantação.
2
United States Agency International Development é uma agência federal independente que presta assistência
econômica e humanitária internacional.
3
United Nations Economic Commission for Europe.
120
Fontes: DALAL-CLAYTON E SADLER, 2003; FELDMANN, 1998; McCABE e SADLER, 2002; PARTIDÁRIO,
2003; UNECE, 2005.
A evolução do paradigma da avaliação ambiental, bem como o conteúdo e a
abrangência característicos de cada um dos seus estágios, é mostrada no Quadro 3.
Quadro 3 – A evolução do paradigma – da AIA à AAE e em direção à AS(*)
PARADIGMA / NÍVEL / ESTÁGIO CARACTERÍSTICAS CHAVES – APÓS RIO
Inclui impactos sociais, saúde e outros; efeitos
cumulativos e biodiversidade.
1ª geração – AIA em nível de projeto
Aplicada para políticas, planos e programas, e
legislação.
2ª geração – AAE
Uso da AIA e da AAE para proteger recursos
críticos e funções ecológicas e compensar
demanda residual; consideração mais ambiental e
auditoria de perda e mudança do capital natural.
3ª geração – em direção à garantia de
sustentabilidade ambiental (ESA –
environmental sustainability assurance)
Próxima geração – em direção à avaliação
da sustentabilidade (SA – sustainability
appraisal)
Avaliação de custo, integrada ou total, dos
impactos econômicos, ambientais e sociais de
propostas.
Fonte: SADLER, 1996, 1999, 2002 apud DALAL-CLAYTON e SADLER, 2003, p. 40 (tradução nossa).
(*) Avaliação de Sustentabilidade (nota nossa)
De maneira geral, a AAE já é aplicada em cerca de vinte países e jurisdições, em
sua maioria Estados-membros da UNECE, a qual inclui a Europa e os Estados Unidos da
América. Foi adotada, segundo Dalal-Clayton e Sadler (2003) e Partidário (2001), como um
procedimento formal, instituído de maneira legal ou administrativa em alguns países. De
forma consolidada, na Austrália, Nova Zelândia, Bulgária, Canadá, China (em nível federal e
em Hong Kong), República Tcheca, Dinamarca, Finlândia, Holanda, Noruega, Polônia,
Eslováquia, Grã-Bretanha (Inglaterra, Escócia, Gales e Irlanda do Norte) e Estados Unidos
da América (em nível federal e na Califórnia), e de uma forma menos sistemática, na
Suécia, França, Alemanha, Itália, Espanha, Bélgica, Áustria e Irlanda. Um crescente número
de países desenvolvidos está ganhando experiência em AAE como resultado de
procedimentos de avaliação ambiental regional e setorial estabelecidos pelo Banco Mundial.
Esses procedimentos variam em conteúdo e abrangência, mas todos são aplicados a
propostas estratégicas com efeitos ambientais potencialmente importantes, sendo mais
comuns as aplicações nos setores de energia, transporte, resíduos e recursos hídricos.
Ainda conforme os citados autores, as bases legal e institucional dos sistemas de
AAE também variam, apresentando diferenças entre os modelos aplicados a políticas e os
utilizados para planos e programas. Alguns países têm provisão legal para AAE sob a lei da
AIA ou de planejamento. Em geral, nesses sistemas, as exigências e etapas da AIA são
utilizadas principalmente para a AAE de planos e programas. Países como os Estados
Unidos da América, Holanda, Nova Zelândia e região ocidental da Austrália, têm a AAE
prevista em legislação (KJORVEN e LINDHJEM, 2002). Outros estabeleceram a AAE
121
através de ordens administrativas, diretivas de Gabinete ou modelos de políticas. Nesses
casos, a AAE é aplicada como um processo separado da AIA ou modificado a partir dele,
como ocorre no Canadá, Dinamarca, China (em Hong Kong) e Grã-Bretanha. Esses países
usam procedimentos mínimos, menos formais e mais limitados em sua abrangência, que
são rigorosamente interligados com outros instrumentos de política ou planejamento, ou
simplesmente não se relacionam com eles.
Em geral, a AAE tem sido adotada ou estabelecida como:
a) um processo relativamente distinto, como uma típica extensão da AIA para
políticas, planos e programas (p. ex., Canadá);
b) um sistema de duas instâncias, como na Holanda, com a AAE sendo exigida
formalmente para planos e programas setoriais específicos, e um "teste
ambiental" (E-test) para políticas estratégicas; ou
c) um sistema mais integrado de avaliação ambiental, com princípios da AAE
incorporados à avaliação de política (p. ex., Grã-Bretanha) ou de planejamento
regional e de uso do solo (p. ex., Suécia).
4
Diversos países em transição têm estabelecido abordagens de AAE. A República
Tcheca e a Eslováquia, em particular, têm considerável experiência em nível de PPP.
Poucos países desenvolvidos têm modelos específicos e muitos carecem de condições que
possibilitem sua adoção. Contudo, existem inúmeras tendências e iniciativas de apoio.
Esse cenário europeu a favor da AAE foi estimulado e fortalecido pela Diretiva
2001/42/CE, que procurou padronizar o processo. Contudo, paralelamente às abordagens
uniformizadas em nível de planos e programas introduzidos pela citada Diretiva e também
pelo Protocolo da AAE para os países da UNECE no contexto transfronteiriço (resultante da
ECE Espoo Convention), individualmente, os países europeus vêm desenvolvendo
metodologias de AAE diferenciadas para aplicação interna.
Internacionalmente, a maioria das experiências de AAE verifica-se em nível de
planos e programas, podendo ser vista como uma extensão da AIA para facilitar a
consideração de impactos ambientais (e às vezes sociais
5
) de decisões estratégicas.
Entretanto, têm sido menores as aplicações em níveis mais altos de políticas,
particularmente políticas nacionais (KJORVEN e LINDHJEM, 2002).
2.7 AAE EM PAÍSES DESENVOLVIDOS
4
Recentemente, tem crescido o reconhecimento da importância da integração da avaliação ambiental com
outros instrumentos de política e planejamento.
5
No Brasil, os aspectos sociais já integram, naturalmente, as questões ambientais.
122
2.7.1 Panorama geral
A ECE Espoo Convention já recomendava a aplicação dos princípios da AIA de
projeto para políticas, planos e programas. Essa Convenção, que tratava da AIA num
contexto transfronteiriço, foi assinada em 25 de fevereiro de 1991 por 28 países da
Comunidade Européia, entrando em vigência em setembro de 1997. Em 1998, 16 países,
incluindo 8 Estados-membros da União Européia, ratificaram esse compromisso, tornando-
se partícipes da Convenção. Naquela ocasião, a Comissão Européia propôs uma diretiva à
Comunidade Européia para avaliação ambiental estratégica de impactos de certos planos e
programas, que estava sendo discutida desde 1996 (FELDMANN, 1998).
Desde então, um crescente número de países e organizações internacionais tem
empreendido alguma forma de AAE, que varia muito em termos de disposição, exigências,
abrangência, aplicação e procedimentos. Ela tem sido tópico de discussão nos últimos seis
anos, geralmente confrontada com a AIA Estratégica, colocando-se em dúvida sua validade
e benefícios e, ainda, seu início: se na teoria ou na prática. Na teoria, os europeus exigem a
AAE para políticas, planos e programas; na prática, alguns profissionais do setor, europeus
e norte-americanos, chamam de AIA Estratégica a análise realizada em nível de programa.
Na Grã-Bretanha, a AAE é chamada Environment Appraisal e aplicada para toda a
hierarquia de planos de desenvolvimento nacionais, incluindo infra-estrutura, minérios e
gestão de resíduos, além de planos locais. Mesmo antes da Diretiva Européia, a política de
planejamento já trazia uma forte recomendação para que as autoridades de planejamento
local avaliassem os efeitos ambientais de suas propostas de planos de desenvolvimento
através da avaliação ambiental de suas políticas (SHORT, 2003).
Alguns países (p. ex., Finlândia) exigem uma AIA para orçamentos apreciados pelo
legislativo. Um estudo sobre AIA na Áustria concluiu que os planos e programas são
submetidos somente a uma avaliação ambiental formalizada para uma gama de ações muito
limitada. Além disso, o processo de tomada de decisão não está explicitamente influenciado
pelos componentes ambientais de estratégias de planejamento em alguns setores como o
agrícola, energético, florestal, industrial, mineral etc. Na Áustria, tanto quanto na Grécia e
em Portugal, já existe um processo formal do uso da AAE. Em alguns países ocidentais, a
AAE é exigida e modelada por procedimentos predeterminados. Na maioria desses países,
as agências governamentais têm aplicado a AAE sobre uma base voluntária, acordada no
conjunto da União Européia
6
, que entende que qualquer análise ambiental acima de projeto
6
A União Européia é formada por um conjunto de 15 países: Alemanha, Áustria, Bélgica, Dinamarca, Espanha,
Finlândia, França, Grã-Bretanha, Grécia, Irlanda, Itália, Luxemburgo, Holanda, Portugal e Suécia.
123
deva ser estratégica.
No contexto europeu, a AAE considera opções que de outra maneira estariam fora
da abrangência das alternativas locacionais. É provável que a maioria das AIAs elaboradas
na Europa e nos Estados Unidos da América considere esses tipos de alternativas, mas
essa abordagem parece mais programática que estratégica. Além da evidência de que o
modelo europeu para a AIA Programática seja similar ao norte-americano, são exemplos de
utilização da AAE para países europeus: planejamento do uso do solo, planejamento de
infra-estrutura, estudos locacionais, programas tecnológicos, programas setoriais e
formulações de políticas.
Uma pesquisa realizada pelo Instituto de Pesquisa do Japão (SADLER, 1998)
envolvendo cinco agências multinacionais e mais vinte países da OECD – Organization for
Economic Co-operation and Development
7
, mostrou que os arranjos institucionais para a
AAE diferem muito daqueles relativos aos sistemas de AIA aplicados a projetos. A pesquisa
foi baseada no estudo da eficácia da avaliação ambiental nos sistemas de AIA e de AAE. A
partir de seus resultados, complementados por Dalal-Clayton e Sadler (2003), conclui-se
que, naquela ocasião:
a) quanto à disposição para a AAE:
− em sua maioria, os países da OECD adotavam alguma forma de AAE; os que
ainda não a praticavam estavam potencialmente inclinados a fazê-lo,
− países da União Européia e outros em ascensão, do leste e centro europeu,
que ainda não tinham previsão de uso da AAE, poderiam vir a adotá-la, e
− todos os países membros da União Européia e os em ascensão preparavam-
se para fazer ajustes institucionais para aplicar a AAE;
b) quanto à base legal e política:
− na lei da AIA (França e Finlândia),
− em legislação de proteção ambiental (Austrália),
− em regulamentação de planejamento (Suécia),
− em decreto administrativo específico ou em diretriz política (Canadá),
− em guias de avaliação de políticas e planos (Grã-Bretanha), e
− em planejamento ou lei de gerenciamento de recursos naturais (Nova
Zelândia);
c) quanto aos objetivos:
− inclusão de considerações ambientais em decisões sobre PPP,
7
Organização para Cooperação Econômica e Desenvolvimento, formada pelos seguintes países: Austrália,
Japão, Coréia do Sul, Turquia, Áustria, Bélgica, República Tcheca, Dinamarca, Finlândia, França, Alemanha,
Grécia, Hungria, Islândia, Irlanda, Itália, Luxemburgo, Holanda, Noruega, Polônia, Portugal, Eslováquia,
Espanha, Suécia, Suíça, Grã-Bretanha, Estados Unidos da América, Canadá, México e Nova Zelândia.
124
− fornecimento de informações acerca dos efeitos sobre o ambiente,
− melhoramento da eficácia e eficiência da AIA de projeto, e
− promoção e alcance do desenvolvimento sustentável;
d) quanto à abrangência de aplicação:
− alguns países aplicavam a AAE para políticas, planos e programas (Holanda
e Grã-Bretanha), enquanto outros, somente para planos e programas,
− os termos freqüentemente eram usados de forma trocada, para representar
diferentes coisas em diferentes países,
− em alguns países, como a Holanda, a AAE era formalmente especificada para
alguns setores e atividades (uso do solo, água, resíduos, transporte e
energia), mas não o era em países como o Canadá e os Estados Unidos da
América; neste último, a AIA Programática era aplicada a atividades que
podiam ser agrupadas geograficamente, genericamente ou pelo nível
tecnológico,
− o Canadá aplicava a AAE a políticas em uma base ampla, incluindo planos e
programas,
− a Holanda e a Dinamarca aplicavam a AAE para leis e regulamentos,
− nenhum país parecia fornecer uma ampla cobertura de políticas, planos e
programas; somente um número relativamente pequeno aplicava a AAE para
o estágio de política ou para leis e regulamentação, como os sistemas
canadense e dinamarquês, que estavam estabelecidos há mais tempo e
aplicavam a AAE, respectivamente, a políticas e planos submetidos a
decisões do Gabinete e para orçamentos submetidos ao Parlamento,
− na maioria dos casos, a AAE não abordava questões sociais e econômicas;
diversos países exigiam ou pretendiam que a AAE incluísse considerações
sobre efeitos cumulativos, mudanças globais e sustentabilidade (Canadá,
Dinamarca, Finlândia, Holanda e Grã-Bretanha), e
− nos guias existentes e na prática, a AAE era mais aplicada nos setores
relativos ao uso do solo, água, resíduos, transporte e energia; e
e) quanto ao processo e procedimentos utilizados:
− a AAE era conduzida pela autoridade responsável pela formulação das
políticas e planos;
− o Ministério do Meio Ambiente ou órgão equivalente supervisionava o
processo de AAE (Canadá) ou fornecia as orientações e o suporte
administrativo necessário (Dinamarca);
− na Holanda, a informação preparada como parte do processo de AAE para
125
planos e programas estava sujeita a análise pela mesma autoridade que
supervisionava as AIAs, a qual, entretanto, não tinha nenhum papel ou
responsabilidade prevista em legislação; o aviso sobre a aplicação do E-test
(Environment test) de propostas de regulamentações era dado pelo Joint
Support Centre instituído pelos ministérios ambiental e econômico;
− geralmente o processo de AAE incluía alguma forma de screening, scoping,
análise de impactos e informações públicas; em alguns países essas etapas
(baseadas na AIA) eram aplicadas na prática, mesmo que não fossem
exigidas por lei ou outra regulamentação (como na Grã-Bretanha);
− em alguns casos, os procedimentos legais da AIA aplicavam-se a todas as
propostas, desde projetos específicos a planos e programas (Holanda e
Estados Unidos da América); em outros, os processos baseados nas etapas
da AIA estavam sujeitos a modificações (Dinamarca, Holanda e Canadá) – a
estrutura permanecia inalterada, mas os procedimentos eram informais e
integrados aos processos de políticas e planos;
− outros sistemas de AAE foram adotados sob um regime distinto, como a
avaliação ambiental na Grã-Bretanha incorporada nas análises de custo-
benefício e outras ferramentas econômicas;
− na Nova Zelândia, a AAE não era um processo legalmente exigido, mas
estava incluído na formulação de políticas e planos para determinar, p. ex.,
quais as melhores opções para se alcançar determinados objetivos; e
− na Austrália, eram realizadas consultas públicas sobre questões políticas
baseadas em análises ecológicas, econômicas e sociais.
Uma comparação entre as características dos processos de AAE adotados por
países desenvolvidos pode ser feita a partir do resumo apresentado no Quadro 4.
2.7.2 União Européia
No que diz respeito às instituições que estão sob as determinações do Tratado da
União Européia, suas ações devem integrar requisitos de proteção ambiental com a
definição e a implementação de políticas e atividades, de modo a promover o
desenvolvimento sustentável. Nesse sentido, foram adotadas diretrizes para determinados
setores que, explicita ou implicitamente, incluem referências à AAE (FELDMANN, 1998).
Contudo, a Diretiva 2001/42/EC não é aplicada a políticas, mas apenas a propostas de
planos e programas, e ainda a suas revisões ou modificações (UNIÓN EUROPEA, 2001).
126
Quadro 4 – Resumo das abordagens institucionais internacionais
ABRANGÊNCIA E
RELAÇÃO COM A
TOMADA DE DECISÃO
BASE
LEGAL/NORMATIVA
METODOLOGIA
/GUIA
PAÍSES
PROCEDIMENTO
NEPA – National
Environmental Policy Act,
1969 (mesma legislação
da AIA de projetos) e
outras normas (1978)
Legislação, planos e
programas – ações que
podem ser agrupadas
geograficamente,
genericamente ou por
nível tecnológico
- AIA (programática) Similar à aplicada na
AIA de projetos
EUA
(em nível
federal)
Diretrizes da CEQ Guia sobre a prepa-
ração genérica e AIAs
Programáticas
CANADA
Diretiva do Gabinete de
1990, alterada em 1999
Políticas e programas
submetidos ao Gabinete
Conforme definido pela
Diretiva
Processo informal,
separado da AIA de
projeto
(em nível
federal)
Orientação sobre avalia-
ção política e ambiente
(alterada em 1997)
PPP desenvolvidas por
agências governamen-
tais centrais
Procedimento interno
de avaliação de custo
e benefício ambiental
- listagens
- matrizes
- análise de
consistência
GRÃ-
BRETANHA
Mesma do planejamento
e Nota de Orientação 12
(1992, alterada em 1998)
para autoridades locais
Planos de desenvolvi-
mento preparados se-
gundo regulamentação
de planejamento urbano
e rural
Procedimento não
prescritivo de
avaliação ambiental
- abordagem
econômica
Decreto de 1987, lista as
atividades sujeitas à
AAE, alterado em 1994
Rol de planos e progra-
mas (AIA Estratégica)
- similares aos apli-
cados na AIA de
projetos
- AIA de projetos
HOLANDA
Lei do Gabinete (1995)
Minutas de regulamen-
tação e políticas enca-
minhadas ao Gabinete
- procedimento mínimo
para análise regulató-
ria e de negócios
- E-test (listagem e
critérios de desenvol-
vimento sustentável)
Não há guias formais - listagens
Elementos de AAE forne
-
cidos por documentos de
política, planos regional
e local, que administram
liberação de recursos
No âmbito do RMA –
Resource Management
Act (1991)
- matrizes
NOVA
ZELÂNDIA
Em alguns Estados Políticas, planos e pro-
gramas relacionados a
questões ambientais de
importância nacional
Procedimentos for-
mais nos Estados
onde existe legislação
-----
AUSTRÁLIA
Avaliações regionais
Não existe
Planos e programas
-----
-----
Resolução administrativa
do Gabinete do Primeiro
Ministro (1993, alterada
em 1995 e 1998, quando
se tornou legal)
Contas e propostas go-
vernamentais enviadas
ao Parlamento ou sobre
as quais ele deve ser
consultado
- planejamento AIA
- listagens
DINAMARCA
- guias - 1993/1995
- critérios de desenvol-
vimento sustentável
- procedimento mínimo,
separado da AIA de
projeto
Inexistente Planos AIA - listagens
- matrizes
SUÉCIA
Programas Planejamento - peritos
Inexistente PPP ----- - diretrizes
FINLÂNDIA
- guia 1999
Diretiva sobre avaliação
de planos e programas
(2001/42/ EC)
Planos e programas em
certas áreas, incluindo
uso do solo
Estrutura legal, proce-
dimento mínimo
Difere entre os
Estados-membros
COMUNIDADE
EUROPÉIA
ÁFRICA DO
SUL
Inexistente PPP Voluntário e
discricionário
- diretrizes
Prevista na legislação da
AIA de 1994
Políticas e planos Não existem procedi-
mentos formais
Não existem guias
formais
ESLOVÁQUIA
Políticas e planos ----- Não existem guias
formais
Land Use Management
Act - 1994
POLÔNIA
Fontes: AGRA FILHO, 2002; BRASIL, 2002a; DALAL-CLAYTON e SADLER, 2003; PARTIDÁRIO, 1996, 2001.
127
As diretrizes para uso da AAE pelos Estados-membros datam de 1987, quando já
havia a intenção de inclui-la nos processos de definição de políticas. Em 1991, foi
apresentada a primeira proposta, mas somente em 1997 foi liberada a versão final da
Diretiva de AAE para a União Européia. Nela, foi identificado o alcance e as características
da AAE, bem como as informações que devem integrar o processo. Como não houve
unanimidade na aceitação dessa Diretiva, somente em 2001, após
longa negociação, ela foi
aprovada pela Comissão Européia, para tornar-se obrigatória a partir de 2004.
Pelos seus dispositivos, conforme o que já havia sido liberado em 1997, os planos e
programas de processos de planejamento de uma cidade ou país, relativos a diversos
setores, estão sujeitos a certas condições (FELDMANN, 1998, p.8):
a)
b)
c)
d)
são preparados e adotados por uma autoridade competente ou são por ela
apenas preparados para adoção através de uma legislação;
contêm dispositivo sobre natureza, tamanho, localização ou condições de
operação de projeto;
estabelecem a estrutura para subseqüentes acordos de desenvolvimento; e
são partes de um processo de tomada de decisão de planejamento das cidades
e do país.
Os setores a que se refere a Diretiva são: agricultura, florestas, pesca, energia,
indústria, transportes, gestão de resíduos, gestão de recursos hídricos, telecomunicações,
turismo, ordenamento do território e uso do solo. Estão excluídos os planos de defesa
nacional e emergência civil, bem como os programas ou planos financeiros e orçamentais.
Além disso, a integração com as questões econômicas e sociais é limitada ou mesmo
inexistente. A avaliação de impactos considera os prováveis efeitos sobre a biodiversidade,
população, saúde humana, fauna, flora, solo, água, ar, fatores climáticos, questões
materiais, patrimônio cultural (arquitetônico e arqueológico), paisagem e ainda a inter-
relação entre todas essas variáveis (AGRA FILHO, 2002).
Pela Diretiva, a avaliação deve ser conduzida durante a preparação do plano ou
programa e antes de sua adoção ou submissão a um procedimento legislativo, devendo
seus requisitos serem integrados em processos existentes nos Estados-membros para a
adoção de planos e programas ou incorporados em outros procedimentos que garantam o
seu cumprimento. Além disso, deve ser garantida a articulação com as Convenções ligadas
aos impactos transfronteiriços e à biodiversidade (PARTIDÁRIO, 2003).
O processo da AAE deve incluir um relatório ambiental, informações detalhadas,
consulta pública e fatores a serem considerados na tomada de decisão. Essas informações
constituem-se em (DALAL-CLAYTON e SADLER, 2003, p. 51):
a) resumo do conteúdo e objetivos principais do plano ou programa, e seu
relacionamento com outros planos e programas relevantes;
128
b) aspectos relevantes do estado atual do meio ambiente e sua possível evolução
sem a implementação do plano ou programa;
c) características ambientais de áreas que podem ser significativamente afetadas;
d) quaisquer problemas ambientais existentes que têm ligação com o plano ou
programa, incluindo, em particular, aqueles relacionados com áreas de
importância ambiental;
e) objetivos de proteção ambiental estabelecidos pela Comunidade Européia ou
Estado-membro, que têm ligação com o plano ou programa, e a maneira como
esses objetivos e qualquer consideração ambiental foram levados em conta
durante sua preparação;
f) possíveis efeitos ambientais significativos, incluindo: biodiversidade, população,
saúde humana, fauna, flora, solo, água, ar, fatores climáticos, ativos materiais,
patrimônio cultural (inclusive arqueológico e arquitetônico), paisagem e
relacionamento entre todas essas questões;
g) medidas que contemplaram a prevenção, redução e compensação de efeitos
adversos significativos sobre o meio ambiente na implementação do plano ou
programa;
h) resumo das razões que levaram à seleção das alternativas e descrição de como
a avaliação foi empreendida, incluindo as dificuldades encontradas para compilar
as informações necessárias;
i) descrição das medidas adotadas para o monitoramento; e
j) resumo das informações constantes dos itens anteriores, com linguagem
acessível ao público tecnicamente leigo.
Um exemplo sobre a prática da AAE, apresentado por Partidário (2003, p. 46),
refere-se ao regulamento adotado desde 1993, que exige a apresentação de uma avaliação
ambiental das candidaturas dos Estados-membros aos fundos estruturais europeus. Mais
recentemente, foi produzido um Manual sobre Avaliação Ambiental dos Planos de
Desenvolvimento Regional e Programas dos Fundos Estruturais, contendo instrumentos
úteis e sugerindo critérios de sustentabilidade para avaliação das propostas. Para o
estabelecimento de objetivos programáticos, por exemplo, esses critérios são:
a) minimizar o uso de recursos não renováveis;
b) utilizar recursos renováveis dentro dos limites da sua capacidade de
regeneração;
c) promover a utilização e gestão ambiental de substâncias perigosas e resíduos;
d) promover a conservação e melhoria da vida selvagem, habitats e paisagens;
e) manter e melhorar a qualidade dos solos e dos recursos hídricos;
f) manter e melhorar a qualidade dos recursos históricos e culturais;
129
g) manter e melhorar a qualidade do ambiente local;
h) promover a proteção da atmosfera;
i) desenvolver a sensibilização e a educação ambiental; e
j) promover a participação pública nas decisões que envolvam questões de
sustentabilidade.
Já as fases da AAE para planos de desenvolvimento regional são assim constituídas:
a) Avaliação da situação ambiental atual;
b) Desenvolvimento de objetivos e prioridades;
c) Formulação do Plano Preliminar e suas alternativas;
d) Avaliação Ambiental do Plano Preliminar;
e) Indicadores ambientais para o Plano; e
f) Integração dos resultados da avaliação no Plano Final.
O que se observa é que há distinção entre a aplicação da AAE por instituições da
União Européia e pelos Estados-membros, uma vez que a Diretiva permite que estes
últimos decidam sobre a necessidade de aplicação da AAE a novos planos e programas ou
a modificações em existentes que não gerem impactos ambientais negativos significantes,
bem como a usos de pequenas áreas em nível local nessas mesmas condições.
Diante das dificuldades de implantação da Diretiva Européia sobre a AAE, em 1999
foi formado um consórcio para examinar a base teórica e a metodologia para a Diretiva e
sua prática na Europa e, na seqüência, desenvolver as idéias iniciais e os conceitos para a
AAE. Esse estudo foi iniciado em março de 2000 e concluído em fevereiro de 2002 e ficou
conhecido como projeto ANSEA (Analytical Strategic Environmental Assessment –
Avaliação Ambiental Estratégica Analítica). Esse projeto foi idealizado com o objetivo de
fornecer uma estrutura para ajudar a implementação da Diretiva e ainda definir as diretrizes
nacionais e os procedimentos necessários nessa área, e, ao fazer isso, fornecer uma
abordagem complementar para o processo de AAE. Até então, as informações limitavam-se
a quantitativos de AAE desenvolvidas e de países da Comunidade Européia que a
adotavam, deixando-se de ter conhecimento qualitativo de sua prática e dos processos
decisórios nos quais está inserida.
O projeto procurou fornecer uma metodologia e ferramentas relevantes para analisar
e avaliar o processo de tomada de decisão referente a políticas, planos e programas, de
forma integrada, para dar suporte ao planejamento de um processo de tomada de decisão,
ou como uma advertência, no caso do processo já ter sido concluído. Por considerar o
processo de decisão como um todo, procurou identificar as decisões mais críticas para o
impacto ambiental de PPP. Nesse sentido, analisou nove estudos de caso de cinco países
europeus e fez uma revisão das experiências de AAE em outros dois países.
De acordo com Mattei (2002), a ANSEA diferencia-se da AAE em termos do objeto
130
central da avaliação, que é o próprio processo de tomada de decisão, e focaliza-se num
conceito mais amplo de avaliação que reúne as seguintes dimensões:
a) orientação para uma tomada de decisão mais transparente e difundida;
b) avaliação continuada ao longo de todas as etapas de planejamento
consideradas ambientalmente críticas; e
c) revisão total do processo.
O projeto de ANSEA surgiu do reconhecimento de que a AAE, como era praticada,
constituía-se numa ferramenta insuficiente para assegurar a integração de valores
ambientais em muitos casos. Sob uma perspectiva prática, a AAE freqüentemente
focalizava a previsão dos impactos, sem entender o processo de tomada de decisão que
tentava influenciar. Em níveis de tomada de decisão estratégica, a previsão de impactos era
freqüentemente impraticável ou insuficiente.
Um dos principais objetivos da AAE é mudar o meio no qual as decisões são
tomadas, a partir da integração de valores ambientais no processo de tomada de decisão.
Dependendo do sistema de decisão, isso pode não ser adequadamente alcançado se o
procedimento e métodos de AAE forem baseados em procedimentos e métodos modificados
de AIA. Isso ocorre porque a AAE lida com conceitos e não com atividades particulares em
termos de localização ou projeto técnico, ou seja, o objeto de avaliação é diferente e mais
complexo. O projeto de ANSEA oferece uma abordagem prática ajustada para necessidades
diferentes de informação. O foco da ANSEA não está na análise das conseqüências
ambientais das decisões, mas em como influenciar o processo, as prioridades, as questões
e os valores em tomada de decisão. Portanto, a ANSEA é focalizada mais no processo de
tomada de decisão do que nas conseqüências ambientais.
O projeto desenvolveu uma metodologia para avaliação ambiental baseada em
abordagens científicas de tomada de decisão, para assegurar a integração de valores
ambientais no processo decisório. Assim, a ANSEA caracteriza-se por focalizar o processo
de tomada de decisão por inteiro e por integrar-se completamente aos seus bons critérios,
enquanto tem seu fundamento na experiência de AAE.
As ciências de tomada de decisão revelam que incertezas, lacunas de informação e
limitações cognitivas são características típicas das tomadas de decisão ambiental.
Freqüentemente os dados são incertos, os valores são conflitantes e os riscos são altos.
Portanto, há uma necessidade de se ir além da previsão de conseqüências ambientais. Daí
a necessidade de se descrever e entender o contexto de tomada de decisão e a maneira
como se condiciona a avaliação ambiental.
Desenvolvida sob a perspectiva da teoria da decisão, a abordagem da ANSEA
reconhece as limitações em prever impactos ambientais de decisões complexas e propõe
uma estrutura baseada em critérios e valores explícitos. Um conjunto de procedimentos
131
deve ser aplicado ao processo de tomada de decisão para assegurar a consideração de
suas implicações ambientais em todas as etapas no processo. Pelo estabelecimento de
critério e valores explícitos, um complexo processo de tomada de decisão torna-se mais
transparente e controlável.
ANSEA é uma abordagem que apóia a integração do resultado de uma AAE normal
no processo de tomada de decisão. Ela atua como uma ponte entre uma avaliação
ambiental e o processo decisório. As Janelas de Decisão identificadas numa avaliação de
ANSEA diz quando uma informação ambiental relevante pode entrar eficientemente no
processo. O Critério Processual informa como essa informação deve entrar e como deve ser
processada. Neste sentido, a abordagem de ANSEA é utilizada para apoiar a aplicação da
Diretiva Européia e projetada para orientar a forma como isso acontece dentro do processo
decisório.
Para desenvolver uma estrutura para um consciente e bem considerado processo de
avaliação ambiental que reconhece as reais características do processo decisório, três
aspectos devem ser observados (MATTEI, 2002, p. 4):
a) primeiro, o assessor necessita entender e caracterizar o contexto decisório em
que a avaliação é aplicada;
b) segundo, é necessário entender as relações entre cada uma das decisões
individuais dentro do processo maior para identificar os momentos no processo
decisório onde valores estão em jogo e onde existem implicações ambientais; e
c) terceiro, é necessário o estabelecimento de critérios para ser especificamente
desenvolvido para o processo decisório e aplicado em cada um dos momentos
de decisão com implicações ambientais identificados.
Para entender o contexto decisório, é preciso uma descrição funcional das
necessidades do processo de tomada de decisão, precedida por um entendimento do
contexto legal e institucional, dos atores e interessados envolvidos, das relações com outras
propostas de PPPs e das principais questões ambientais associadas com a decisão como
um todo. A descrição funcional ajuda a entender o contexto do processo decisório e fornece
uma base para a identificação das Janelas de Decisão.
As Janelas de Decisão são momentos no processo de decisão onde são feitas as
escolhas críticas, que têm implicações ambientais. Essas janelas, que variam em tipo e
número em diferentes processos de decisão, constituem-se na oportunidade para integrar
relevantes informações e valores ambientais. As implicações ambientais diretas e indiretas,
que definem uma necessidade de Janela de Decisão, precisam ser cuidadosamente
descritas antes da avaliação dessas Janelas.
Uma Janela de Decisão consiste em três componentes: entradas, análise e
resultados. As entradas referem-se a dados e informação, assim como a valores e opiniões.
132
Na análise, as entradas são consideradas tanto formal (p.ex., análise de custo-benefício)
quanto informalmente (p.ex., julgamento pericial e discussão em grupo). Os resultados
também podem ser formais e informais, e agirão como entradas em Janelas de Decisão
subseqüentes.
A seguir, é realizada a aplicação de Critérios Processuais às Janelas de Decisão.
Critérios Processuais são prescrições sobre como uma decisão deve ser tomada numa
Janela de Decisão particular em termos de entradas, análise e resultados. São baseados
em princípios de boa decisão e devem representar valores que comumente são aceitos e
assegurados pela sociedade. Os seguintes princípios de ANSEA de boa decisão constituem
uma lista genérica baseada na literária, boa prática e experiência: amplitude, oportunidade,
transparência, participação e credibilidade. Se uma decisão é submetida com estes critérios,
pode-se supor que nela estão incorporados valores ambientais. O Quadro 5 mostra um
exemplo, tomando-se uma ANSEA da cooperação sueca de desenvolvimento bilateral, onde
uma das Janelas de Decisão preocupa-se com a especificação das questões envolvidas na
preparação de uma Estratégia Nacional.
Quadro 5 – O exemplo da ANSEA da cooperação sueca de desenvolvimento bilateral
CRITÉRIO
GENÉRICO
PROCESSUAL
ENTRADAS ANÁLISE RESULTADOS
Amplitude
Assegura que o ambiente,
como uma questão e/ou
como um aspecto de outras
questões, seja parte do
entendimento da situação de
desenvolvimento.
Entradas amplas dependem
da Janela de Decisão prévia
(do fundamento/contexto) e
por ela devem ser
capturadas.
Nenhuma
Oportunidade Assegura que a iniciação do
processo de Estratégia
Nacional (EN) esteja bem
planejada. Devido à
regularidade do processo de
EN, isto não deve ser
nenhum problema.
Considera se mais tempo é
necessário para as
discussões e deliberação
iniciais, uma vez que o
resultado geralmente
influencia em grande parte o
restante do processo, p. ex.,
que estudos fazer e que
atividades da SIDA (Swedish
International Development
Se por um lado esta etapa
deve necessariamente
acontecer de forma
antecipada para guiar o
processo, por outro, existe o
risco de ser difícil partir da
especificação e dos objetivos
acordados como uma nova
informação a entrar no
processo de EN.
C
)
Transparência
Considera como tornar
pública a questão específica,
diretamente depois que foi
alcançada, p.ex., publicação
e notícias na web.
Vê o fundamento/contexto da
Janela de Decisão.
Considera como documentar
as discussões e suposições
de base e torna os
documentos acessíveis para
as partes interessadas.
Fonte: MATTEI, 2002, p.6 (tradução nossa).
A estrutura de ANSEA adota etapas semelhantes à prática normal de AAE, mas lhes
dá um papel às vezes diferente, mais amplo. Enquanto muitas AAEs ajudam a predizer
efeitos ambientais potenciais de PPPs propostas, a abordagem de ANSEA concentra-se em
133
assegurar que as Janelas de Decisão de um processo decisório sejam executadas
coerentemente com o Critério Processual, aumentando ao máximo a integração ambiental
nas tomadas de decisão. Assim, o método deve ser considerado complementar às
aproximações comuns de AAE e como uma abordagem auxiliar em relação à Diretiva
Européia. Sua aplicação – autônoma ou junto com uma AAE – fortalece a qualidade
ambiental das decisões finais.
A estrutura da ANSEA apresenta três elementos chaves (MATTEI, 2002, p.8):
a) Entendimento do Processo de Tomada de Decisão como uma série de
momentos que poderia ter, cada um, reais implicações ambientais;
b) Identificação de Critério Processual que reflete princípios de boa tomada de
decisão no contexto desse particular processo decisório; e
c) Avaliação de se esses princípios ou o Critério Processual foram plenamente
levados em conta em cada um dos momentos decisivos (nas Janelas de
Decisão).
A avaliação pode ocorrer de dois modos diferentes (DALKMANN, JILIBERTO e
BONGARDT, 2003):
a) Integrado – a estrutura pode ser usada para apoiar o planejamento do processo
de tomada de decisão de PPP e simultaneamente para avaliar as Janelas de
Decisão que aparecem no processo; ou
b) Ex-post (avaliação ou auditoria) – uma vez que o processo de decisão foi
concluído, a estrutura de ANSEA pode ser usada para executar uma avaliação
ex-post da qualidade do processo como um todo.
É importante lembrar que as PPPs são freqüentemente a longo prazo e com
procedimentos iterativos. A estrutura de ANSEA, ou aspectos particulares dela, pode ser
usada como um resultado antes, durante ou depois do Processo de Tomada de Decisão ou
em diferentes meios para aspectos diferentes de uma PPP.
A abordagem de ANSEA pode ser executada por qualquer um dos proponentes do
processo de decisão de PPP (com auxílio, se for necessário) ou consultores independentes.
Atribuir a responsabilidade da avaliação para autoridades setoriais assegura a existência de
um sentimento de posse do processo dentro do órgão promotor, encoraja a integração de
valores ambientais a longo prazo e facilita a divulgação da decisão. Quando o proponente
da PPP não tem o conhecimento necessário nem recursos para executar uma avaliação,
esta pode ser feita por peritos externos. Nesse caso, pode ser preciso uma revisão
independente para assegurar que o processo seja adequadamente aplicado e para manter a
confiança pública em sua integridade. A decisão sobre qual instituição empreende uma
avaliação de ANSEA dependerá da estrutura legal de cada país, com implicações para:
a) a posição legal e a autoridade vinculadas ao processo e aos resultados;
134
b) o nível de acesso à informação; e
c) a sincronização e possível coordenação da decisão e processos de avaliação.
Em qualquer caso, a participação antecipada de interessados no processo pode
melhorar a utilidade e qualidade da abordagem da ANSEA.
A Figura 8 apresenta uma vista geral das etapas processuais na estrutura de
ANSEA.
FERRAMENTAS DISPONÍVEIS
ETAPAS DO PROCESSO DE AVALIAÇÃO
I. SCREENING
Por que, quando e onde avaliar o processo de tomada de
decisão usando a ANSEA
Î Lista de critério de avaliação
(screening)
Î Estrutura do Processo de Tomada de
Decisão
Î Mapa
Î Orientação sobre identificação das
implicações ambientais do Processo
de Tomada de Decisão
Î Lista de Critério Processual genérico
e exemplos de Critério Processual
específico
IIA. SCOPING
• contexto da tomada de
decisão – institucional,
legal e limites de decisão
• análise de interessados
formais e informais
• análise das dimensões
ambientais chaves
IIB. IDENTIFICAÇÃO
DOS CRITÉRIOS
PROCESSUAIS
Ao critérios genéricos são:
amplitude, transparência
de oportunidade, partici-
pação e credibilidade
II. DESCRIÇÃO FUNCIONAL DO PROCESSO DE
TOMADA DE DECISÃO
Descri
Î Fluxograma do Processo de Tomada
de Decisão
ç
ão cronoló
g
ica
IV. IDENTIFICAÇÃO DAS JANELAS DE DECISÃO
• identificação dos momentos de decisão onde escolhas
críticas, com implicações ambientais, têm que ser feitas
• descri
Î Lembretes para a identificação das
Janelas de Decisão
Î Formato para a descrição das
Janelas de Decisão
ç
ão detalhada das Janelas de Decisão
V
. AVALIAÇÃO DAS JANELAS DE DECISÃO
• avaliação das Janelas de Decisão segundo critérios
processuais e ambientais
• resumo numa matriz
• identifica
Î Matriz de Janelas de Decisão e
Critérios Processuais a serem
usados para guiar uma análise
integrada ou avaliação
ç
ão das for
ç
as e fra
q
uezas do
p
rocesso
V
I. RELATÓRIO
• avaliação total e síntese
• recomenda
Î Lista de itens para o relatório da
ANSEA
ç
ões
p
ara melhorias
V
II. REVISÃO
Revisão se
g
undo critérios
p
rocessuais e ambientais
Figura 8 – Visão geral das etapas processuais na estrutura da ANSEA
Fonte: MATTEI, 2002, p.9 (tradução nossa).
135
3.2.2.1 Dinamarca
3.2.2.1.1 Abrangência, base legal e institucional
A avaliação ambiental na Dinamarca é utilizada desde 1972 para todos os tipos de
propostas, exceto para as políticas (BRASIL, 2002a), através da integração da componente
ambiental, física e ecológica, no processo de decisão de planejamento. A partir de 1993, a
exemplo do modelo canadense e com base em um despacho administrativo do Gabinete do
Primeiro Ministro, foi determinado que todas as minutas de legislação e outras propostas
governamentais submetidas à aprovação do Parlamento fossem acompanhadas de uma
avaliação ambiental (PARTIDÁRIO, 2003). Mas não existe, explicitamente, uma exigência
legal para a aplicação da AAE. O processo só será deflagrado se o Ministério entender que
a proposta, a ser submetida ao Parlamento, possa causar um impacto ambiental significativo
(DALAL-CLAYTON e SADLER, 2003).
Em virtude da exigência de sua aplicação não ser especificada legalmente e,
portanto, de não haver um organismo formalmente indicado para desenvolvê-la, a
implementação da AAE depende do apoio governamental e ainda do envolvimento dos
ministérios, além do Ministério do Meio Ambiente e Energia, no alcance de seus objetivos. A
seleção das propostas para aplicação da AAE fica a critério das autoridades setoriais, que
também têm sob sua responsabilidade o desenvolvimento do processo. Portanto, a
responsabilidade da condução da AAE é da instituição promotora, sob a supervisão do
Ministério do Meio Ambiente e Energia, que elaborou os decretos de avaliação publicados
em 1993 e 1995 (AGRA FILHO, 2002; BRASIL, 2002a; PARTIDÁRIO, 2003).
3.2.2.1.2 Metodologia
As diretrizes para a AAE foram produzidas pelo Ministério do Ambiente e Energia,
em 1993, e desde então vêm sendo revisadas. Esse mesmo Ministério tem orientado quanto
aos procedimentos e alcance de sua aplicação, produzindo guias que incluem uma lista para
checagem de potenciais impactos ambientais de propostas e informações de como
empreender uma avaliação, além de exemplos a partir de estudos de casos (DALAL-
CLAYTON e SADLER, 2003).
Para a avaliação de planos e programas são adotados procedimentos próprios do
processo de planejamento; para as propostas de regulamentação são utilizados os critérios
contidos nas diretrizes estabelecidas em 1993 e revistas em 1995 (Figura 9). Transformadas
em regulamento, essas diretrizes, conforme (BRASIL, 2002a), recomendam quatro etapas
para o processo de AAE: (i) a seleção das propostas a serem submetidas à avaliação
ambiental estratégica e aplicação de um questionário para análise preliminar; (ii) a definição
136
da abrangência dos estudos, tendo por base o resultado do questionário; (iii) a avaliação
propriamente dita; (iv) a divulgação do resultado da avaliação e outros relatórios e
documentos pertinentes considerados relevantes.
Decisão sobre a preparação de legislação
Leitura no Parlamento
Publicação
Avaliação de impactos ambientais Preparação da legislação
1. Seleção 1. Proposta pela autoridade competente
2. Definição do âmbito da avaliação 2. Consulta a instituições, autoridades,
3. Avaliação grupos de interesse, etc.
4. Publicação 3. Conselho de Ministros
Figura 9 – Processo legislativo e avaliação ambiental na Dinamarca
Fonte: ELLING, 1997 apud BRASIL, 2002a, p. 31 (tradução nossa).
A listagem de controle, utilizada na avaliação, contém cinqüenta e sete critérios
qualitativos para a identificação dos impactos significativos, agrupados em treze categorias
de avaliação, referentes essencialmente aos componentes físicos, ecológicos e antrópicos
(saúde e cultura) e às questões de risco (transporte de cargas tóxicas e perigosas). A
avaliação de planos e programas setoriais e de ordenamento do território é feita com a
utilização de métodos diversos (PARTIDÁRIO, 2003).
O processo é executado considerando-se a disponibilidade de dados e as limitações
administrativas, visando a conferir-lhe condições legalmente aplicáveis. Não há previsão de
participação popular nas etapas de seleção das propostas e de definição da abrangência
dos estudos, nem de realização de audiência pública preliminarmente à tomada de decisão
(BRASIL, 2002a).
3.2.2.2 Espanha
3.2.2.2.1 Abrangência, base legal e institucional
Em nível nacional, conforme Dalal-Clayton e Sadler (2003), não há exigências para a
aplicação da AAE. Por isso, a experiência nesse âmbito é pequena. Já em nível regional, é
exigida em algumas regiões autônomas, para categorias diferentes de planos e programas
setoriais e de uso do solo. Na maioria dos casos, os requisitos estão incluídos na legislação
da AIA. Em outros, é a lei geral de proteção ambiental que exige a AAE. Na Catalunha, p.
ex., as exigências da AAE estão integradas a procedimentos de planejamento. Mas existem
137
casos proeminentes de obrigações legais específicas para a AAE em algumas regiões.
Ainda segundo os citados autores, é provável que futuramente a responsabilidade
sobre a AAE em nível nacional fique a cargo do Ministério do Meio Ambiente.
Regionalmente, as responsabilidades para a supervisão da regulamentação da AAE variam,
podendo ficar sob a jurisdição de uma Junta, de uma autoridade ambiental ou de uma
agência ambiental.
Como a Junta de Castilla y León, que inclui a avaliação das fases anteriores a de
projeto na legislação da AIA, devendo realizar-se uma avaliação ambiental dos planos e
programas de desenvolvimento regional que afetam os setores primário e secundário, a
energia, o turismo, o transporte, a gestão de resíduos especiais e a ordenação do território
(MUÑOZ-REPISO e RUIZ, 2002).
3.2.2.2.2 Metodologia
Como a Espanha segue a Diretiva Européia da AAE e a regulamentação pertinente
do Conselho da CEE, não há uma metodologia própria. Ela se encontra em construção e há
necessidade de nova legislação (DALAL CLAYTON e SADLER, 2003).
Dois casos de AAE, descritos por Hedo e Bina (1999), mostram exemplos de sua
aplicação. O primeiro é relativo a um plano hidrológico para a Bacia de Duero, e o segundo,
a um plano de irrigação para a região de Castilla y León. Preparados pelas autoridades
nacional e regional, respectivamente, ambos referem-se ao gerenciamento e ao uso da
água como um recurso de desenvolvimento econômico e abrangem aproximadamente a
mesma região.
Os estudos contemplaram impactos ambientais da combinação dos planos, incluindo
os econômicos e sociais, usando indicadores e objetivos relevantes para o caso. Seus
resultados serviram para definir procedimentos de AAE para o novo Fundo Estrutural para o
período 2000-2006 e ofereceram uma proveitosa lição para planos em todos os níveis
governamentais espanhóis.
A metodologia adotada foi planejada segundo objetivos de clareza, simplicidade e
adaptabilidade para a análise de qualquer política, plano ou programa em diferentes setores
e contextos de planejamento. O número de fatores chaves desempenhou uma importante
tarefa na adaptação da metodologia de forma que pudesse ser aplicada à análise dos dois
planos:
a) o tipo e a extensão dos planos a serem analisados;
b) as provisões regionais que asseguram os conteúdos dos relatórios da AAE;
c) os planejamentos setoriais relevantes (principalmente água);
d) a articulação da análise dos dois planos que mostram forte interdependência;
e) o estágio de formulação de cada plano no momento da avaliação; e
138
f) o tempo e os recursos disponíveis.
As etapas metodológicas consistiram em:
I - definição da referência da estrutura do processo, como base para a análise –
questões institucionais; políticas setoriais, incluindo Agendas 21 regionais;
interações entre elementos socioeconômicos e ambientais, de um lado, e entre
as várias políticas e princípios institucionais e legais, de outro;
II - descrição dos planos – segundo seus objetivos e linhas de ação propostas, com
particular atenção sobre:
a) a análise da incorporação de considerações ambientais,
b) a identificação dos prováveis conflitos entre os objetivos dos planos e os
objetivos ambientais dos governos regionais, e
c) a identificação da necessidade de formular novos objetivos e linhas de ação,
de modo a refletirem adequadamente os objetivos ambientais de maior
interesse na estrutura de referência;
III - seleção de indicadores – os indicadores usados refletiram diretamente os
objetivos econômicos formulados nos planos, as características ambientais da
região e outras questões legais e institucionais asseguradas pelas políticas
ambientais regionais;
IV - previsão e avaliação dos impactos – executadas de acordo com as questões
definidas como referência para a estrutura do processo (etapa I) e baseada no
uso dos indicadores selecionados (etapa II). Seguindo esse procedimento, foi
possível determinar qual o provável alcance dos objetivos econômicos e sociais
das ações propostas nos planos e se os efeitos de sua implementação seriam
consistentes com os princípios e compromissos legais da política ambiental da
região. Foi possível estabelecer:
a) o alcance para quais das conclusões da etapa II a análise preliminar estava
correta,
b) se os planos tinham objetivos ambientais integrados no sentido de
desenvolver suas estratégias,
c) o grau de eficácia de cada integração,
d) quais propostas precisavam ser modificadas ou melhoradas para alcançar
melhor integração dos objetivos econômicos, sociais e ambientais, e
e) alternativas propostas que poderiam ser eficazes e exeqüíveis.
Os resultados da AAE sugeriram que as ações propostas nos planos deviam ser
modificadas a fim de alcançar melhor eficácia e eficiência em termos de:
a) investimentos de fundos públicos,
b) uso de recursos hídricos, e
139
c) conservação da diversidade biológica;
V - uma proposta inicial de alternativas estratégicas para o gerenciamento de
recursos hídricos – objetivou minimizar os conflitos ambientais identificados na
avaliação e a promover oportunidades de desenvolvimento compatíveis com os
fatores institucionais e ambientais identificados na estrutura de referência. As
alternativas deviam estar de acordo com quatro abordagens: agrícola, ambiental,
diversidade econômica e geração de empregos; e
VI - plano de monitoramento para a implementação das propostas – visava a facilitar
a redefinição de cada plano com mudanças em uma série de condições
socioeconômicas e ambientais, maximizando a consecução dos objetivos. As
bases do monitoramento incluíram: as informações contidas na estrutura de
referência, os objetivos de sustentabilidade definidos nos planos e os
indicadores socioeconômicos e de conservação da natureza.
A experiência com o processo foi extremamente válida e deixou lições para serem
aplicadas na AAE, tais como:
a) a sua promoção em estágios iniciais de planejamento;
b) a realização em processo paralelo para integração de fatores socioeconômicos e
ambientais;
c) a importância de uma estrutura de referência;
d) a necessidade de definição de alternativas; e
e) a participação do público.
Um outro exemplo de aplicação da AAE é a avaliação do Plano Hidrológico Nacional,
cujo esquema metodológico adotado é resumido no esquema apresentado na Figura 10,
onde constam os principais elementos e eixos que definem o fluxo de informações ocorrido
no processo (FUNDACIÓN NUEVA CULTURA DEL AGUA, 2003).
3.2.2.3 Finlândia
3.2.2.3.1 Abrangência, base legal e institucional
De acordo com a lei finlandesa da AIA (Finnish EIA ACT), de 1994, todas as
propostas de PPP, prováveis de resultarem em impactos significativos sobre o meio
ambiente, devem ser submetidas a uma AAE. Essa necessidade é determinada pela
autoridade responsável pela respectiva política, plano ou programa (DALAL-CLAYTON e
SADLER, 2003).
Para o planejamento urbano e planos pilotos regionais, obrigações correspondentes
foram incluídas na Lei de Edificação. A lei da AIA autoriza o Conselho de Estado a emitir
diretrizes gerais com esse propósito específico; essas diretrizes foram adotadas em 1998.
140
Em 1999, foram emitidas diretrizes para a avaliação ambiental de planos de ordenamento
do território, baseadas em estudos do projeto piloto realizado em 1995 (JANSSON, 1999).
Diretrizes para a Avaliação de
Impacto Ambiental e autorização
de projetos derivados do PHN.
Marco geral da planificação
hidrológica.
AVALIAÇÃO AMBIENTAL DO PLANO
HIDROLÓGICO NACIONAL
Avaliação dos efeitos ambientais
do PHN.
Base de referência.
Proposta de medidas de mitigação
ambiental em âmbito territorial.
Proposta de indicadores e
iniciativas subseqüentes e de
controle ambiental.
Escolha da solução mais
adequada.
Formulação do PHN.
INFORMAÇÃO, CONSULTA E
PARTICIPAÇÃO PÚBLICA.
SELEÇÃO DE OPÇÕES E ALTERNATIVAS
Proposta e análise comparativa de
opções estratégicas.
Aplicação de critérios de seleção.
Definição e análise comparativa de
alternativas concretas dentro de
cada opção.
Diagnóstico da problemática
hidrológica.
Base de referência.
Marco jurídico.
Políticas nacionais e comunitárias.
Objetivos da planificação
hidrológica.
Princípios gerais.
Eixos orientadores e restrições.
Figura 10 – Esquema metodológico do Plano Hidrológico Nacional (PHN) da Espanha
Fonte: FUNDACIÓN NUEVA CULTURA DEL ÁGUA, 2003 (tradução nossa).
141
A AAE também é aplicada a contas governamentais submetidas ao Parlamento,
quando, sempre que relevante, um capítulo específico sobre os impactos ambientais deve
ser apresentado, incluindo os efeitos econômicos e administrativos. Com exceção de planos
de uso do solo, as políticas, planos e programas precisam de um procedimento semelhante.
Essa legislação foi reavaliada para adequar-se à Diretiva Européia da AAE, ensejando em
uma proposta que mantém o disposto na lei original, acrescido da exigência de
procedimento formal da AAE para certos planos e programas identificados pela Diretiva e
outros listados pelo grupo de trabalho designado para essa tarefa. Mais de duzentos tipos
de PPPs foram nominados, referentes principalmente ao uso do solo e a planos regionais de
gerenciamento de resíduos e de ordenamento territorial. A proposta foi acompanhada por
uma avaliação de seus impactos e uma consideração sobre suas alternativas (DALAL-
CLAYTON e SADLER, 2003).
3.2.2.3.2 Metodologia
Os procedimentos seguem os determinados pela Diretiva Européia da AAE.
3.2.2.4 França
3.2.2.4.1 Abrangência, base legal e institucional
Segundo Dalal-Clayton e Sadler (2003), os princípios e procedimentos da AIA foram
introduzidos em 1976, por trabalhos e projetos de desenvolvimento de acordo com a lei
sobre a proteção do ambiente natural, que tornou obrigatória a AIA para projetos
considerados com conseqüências ambientais em potencial. Durante vários anos, a França
procurou construir uma experiência na avaliação de planos de desenvolvimento visando a
disponibilizar ferramentas que satisfizessem à implementação da Diretiva Européia da AAE.
Essas experiências ocorreram, principalmente, em nível regional.
Em 1993, o Ministério do Meio Ambiente emitiu uma circular às autoridades
administrativas regionais, versando sobre a avaliação ambiental de contratos de
planejamento regional, expondo as principais questões ambientais e estabelecendo
indicadores. Em seguida, através de uma circular interministerial, foram instituídas,
oficialmente, medidas de avaliação regional e introduzido um sistema de avaliação geral
para os contratos de planejamento regional em três níveis (BERTRAND, 2000 apud DALAL-
CLAYTON e SADLER, 2003):
a) nível político de tomada de decisão/nível de formulação de políticas: onde o
comitê que dirige a avaliação dos contratos de planejamento regional atua como
autoridade na avaliação;
142
b) órgãos de controle técnico e científico: onde a tarefa de iniciar e controlar a
avaliação de cada programa ou grupo de programas é delegada a comitês de
membros do governo central e dos departamentos de serviço regional (p. ex.,
especialistas); e
c) nível de implementação operacional: onde estão os indivíduos que realmente
executam a avaliação – podem ou não fazer parte da administração pública
(consultores de pesquisa, firmas de consultoria ou laboratórios de pesquisa).
3.2.2.4.2 Metodologia
Três tipos de avaliações ambientais são fornecidos para esse contexto de contratos
de planejamento regional (ANDRÉ at al, 2003 apud DALAL-CLAYTON e SADLER, 2003):
a) uma avaliação ex-ante – uma avaliação ambiental prévia baseada no princípio
de prevenção, visando a preparar a proposta para uma posterior decisão;
b) uma avaliação concomitante – permitindo uma revisão periódica dos efeitos
ambientais durante a implementação de decisões; e
c) uma avaliação ex-poste – oferecendo a oportunidade de avaliar as
conseqüências ambientais de realização de um plano ou programa e servindo
como um guia para projetos futuros.
Para avaliações de ex-poste, o Ministério do Desenvolvimento Regional e do Meio
Ambiente propôs um esboço dos passos envolvendo os princípios mais importantes. Estes
começam com a elaboração de um perfil ambiental preliminar, para cada região, fornecendo
um resumo das questões ambientais significativas. Descrevem o estado do meio ambiente e
assuntos particulares concernentes e/ou de interesse e estabelecem a qualidade do meio
ambiente da região, bem como o impacto potencial das políticas de desenvolvimento e
ambientais contempladas.
Os requisitos principais para o diagnóstico regional podem ser resumidos como
(LARRUE, 1999 apud DALAL-CLAYTON e SADLER, 2003):
a) ele deve:
– fornecer um balanço geral do ambiente (forças e fraquezas, oportunidades e
ameaças do ambiente regional),
– identificar os objetivos de referência (compromissos, leis e regulamentos,
objetivos regionais, políticas locais), e
– sintetizar claramente a situação para cada uma das principais dimensões do
meio ambiente; e
b) identificar:
– as questões que são temáticas ou de interface, regionais ou sub-regionais;
– os indicadores significantes e disponíveis associados com essas questões; e
143
– o critério e os indicadores para avaliação e análise – mapear as áreas
sensíveis.
A Figura 11 mostra as etapas de um procedimento proposto para a avaliação (ex-
poste) contratos de planejamento regional.
Etapa 1
Análise do custo efetivo de contratos de planejamento regional
Inclui todas as atividades/ações, estabelecendo os objetivos e listando
as atividades e seus custos.
Etapa 2
Seleção de atividades em vista de impactos ambientais em atividades
completadas ou em andamento
Uma análise pragmática, realista, levando em conta só as atividades
q
ue terão um im
p
acto real.
Etapa 4
Identificação das atividades que exigem avaliação profunda
A classificação das atividades do ponto de vista de exeqüibilidade de
avaliação e de questões ambientais.
Etapa 3
Resumo da avaliação de significativos impactos existentes
Uma avaliação ambiental relatando os impactos quantitativos e
qualitativos, positivos e negativos, no tempo espaço.
Rejeição de atividades
não implementadas
Rejeição de atividades
com insignificante ou
nenhum impacto
Figura 11 – Etapas do processo de avaliação ambiental para contratos de planejamento regional
Fonte: ANDRÉ at al, 2003 apud DALAL-CLAYTON e SADLER, 2003, p.64 (tradução nossa).
3.2.2.5 Grã-Bretanha
3.2.2.5.1 Abrangência, base legal e institucional
A Grã-Bretanha beneficia-se de um forte sistema de planejamento que a subsidia
com abordagens metodológicas de base. Assim, a consideração de questões ambientais no
processo de planejamento já vem ocorrendo desde os anos de 1970, o que criou, desde
cedo, uma prática de planejamento ambiental relevante (AGRA FILHO, 2002).
Mesmo com a atual denominação de Environmental Appraisal, foi na Grã-Bretanha
que surgiu o termo "avaliação ambiental estratégica" para a AIA aplicada a políticas e
planos, suscitando uma discussão sobre sua adoção que teve início nos anos de 1980,
vindo a ser objeto de um guia em 1991, que abordava a aplicação da avaliação ambiental de
políticas (PARTIDÁRIO, 2003). Contudo, não há uma legislação na Grã-Bretanha que
144
garanta a realização da AAE, mas existe uma orientação para avaliações de políticas e
planos de desenvolvimento, e várias formas de AAE são empreendidas (THERIVEL, 1998).
A AAE é fortemente recomendada pelo governo por razões que incluem o auxílio para a
elaboração de planos que melhor reflitam os princípios do desenvolvimento sustentável
(SHORT at al, 2003).
Em termos numéricos, a Grã-Bretanha lidera o ranking mundial de realização de
AAE, mesmo sem diretrizes formais para desenvolvê-la. As AAEs podem ser realizadas
segundo quatro categorias (THERIVEL, 1998):
1 - Avaliação Ambiental Estratégica (Environmental Appraisal) de planos de
desenvolvimento executada por autoridades de planejamento local, seguindo o
guia correspondente;
2 - aplicação da AAE realizada por órgãos governamentais para setores específicos;
3 - aplicação da AAE conforme exigências da Diretiva Européia (environmental
profiles); e
4 - consideração de custos e benefícios ambientais significantes de propostas
submetidas ao Gabinete e aos Comitês Ministeriais, sob a responsabilidade de
departamentos em nível nacional.
Ainda segundo Therivel (1998), a sua prática é orientada por dois tipos de guias:
a) guias sobre Environmental Appraisal desenvolvidos para departamentos
governamentais nacionais e locais, utilizados pelas categorias 1 e 4 acima
citadas, que, de acordo com Agra Filho (2002), são:
- Environmental Appraisal of Development Plans, publicado em 1993,
influenciou a AAE de planos municipais,
- Policy Appraisal and the Environment, publicado em 1998, aplica-se
fundamentalmente às políticas, e
- Good Practice Guide on Sustainability Appraisal of Regional Planning
Guidance, publicado em 1999, para planos regionais e municipais; e
b) guia da Comissão Européia, reinterpretado em nível do governo nacional, sobre
environmental profiles de aplicações em fundos estruturais, aplicado à categoria
2.
Os processos de AAE britânicos são caracterizados, geralmente, por sua abordagem
qualitativa e subjetiva, pela brevidade do relatório de resultados e por seu custo
relativamente baixo. Por sua vez, o sistema de tomada de decisão caracteriza-se pela
discrição, negociação e persuasão, comparado com, por exemplo, as claramente
estabelecidas hierarquias de tomada de decisão do Japão e da Holanda, e o sistema de
legislação dos Estados Unidos da América e da Austrália.
Em termos de abrangência, os processos têm evoluído segundo orientações
145
apresentadas por uma seqüência de guias. O primeiro deles surgiu em 1990 e visava à
incorporação de questões ambientais no desenvolvimento de políticas. Em 1991, mostrava
como os efeitos ambientais podem ser contabilizados em políticas ambientais e outras,
enfatizando técnicas de custo-benefício, incluindo técnicas para valorização monetária. Em
nível do governo central, esses guias tinham eficácia limitada na promoção da AAE, tanto
que em 1995, uma pesquisa revelou que nenhum departamento governamental havia
realizado uma avaliação ambiental de suas políticas. Mas, em contraste, a AAE em nível
local florescia.
Isso, em grande parte, devido à Planning Policy Guidance Note 12 (PPG12),
publicada em 1992, a qual marcou o início da AAE de planos de desenvolvimento locais na
Inglaterra e em Gales. As PPGs expõem as políticas governamentais sob diferentes
aspectos do planejamento e, na prática, têm quase o peso de regulações, uma vez que,
com base em suas disposições, a Secretaria de Estado pode embargar planos que estejam
claramente em desacordo com a política nacional.
Os planos de desenvolvimento estão particularmente sujeitos à AAE, sendo em geral
formulados em bases cíclicas de cinco a dez anos, possuindo claras etapas nas quais a
AAE e a consulta pública podem ser realizadas (THERIVEL, 1998).
A lei inglesa relativa às Agências de Desenvolvimento Regional, de 1998, exige que
as Assembléias regionais contribuam para alcançar o desenvolvimento sustentável através
de suas estratégias regionais econômicas e de transporte, as quais incluem uma avaliação
ambiental (SHORT at al, 2003).
De acordo com Therivel (1998), em Gales, o guia de planejamento tem
tradicionalmente corrido em paralelo com o guia inglês e diversas avaliações foram
realizadas com base na PPG12. Contudo, nenhuma nota equivalente à PPG12 foi ratificada
para a nova série de planos emergentes.
Já na Escócia, a AAE tem sido desenvolvida de maneira levemente diferente e de
forma mais lenta. Com guia próprio, os planos estruturais escoceses devem ser consistentes
com objetivos ambientais amplos e orientados para o desenvolvimento sustentável.
Também devem ser regularmente reavaliados para assegurar que essas políticas sejam
asseguradas. A promoção da AAE está a cargo da Scottish Natural Heritage, autoridade
escocesa para a conservação da natureza.
O ministério escocês pretende que a Escócia seja líder mundial em AAE. Para tanto,
uma discussão vem sendo realizada sobre a necessidade de um órgão independente para
administrá-la. McLauchlan e João (2005) entendem que o novo organismo deveria atuar
como um árbitro nos casos de conflitos, decidindo quando a AAE deve ser exigida e
procedendo sua ligação com outras AAEs, como a AIA de projetos. Deveria disseminar
informações sobre AAE, ter a flexibilidade necessária para conduzir a variedade de
146
avaliações que viria a administrar. Deveria ser comparativamente honesto para dar
publicidade a essa avaliação e reduzir os potenciais conflitos de ações estratégicas.
Contudo, a criação desse administrador independente não significa, necessariamente,
“imparcialidade”, se um órgão está, simultaneamente, preparando orientações, dando
informações e auditando a qualidade dos estudos.
No âmbito da Grã-Bretanha, a responsabilidade para a orientação metodológica, em
todos os níveis governamentais, cabe ao Departamento de Ambiente, Transportes e
Regiões (Department of the Environment, Transport and the Regions). A realização das
avaliações de políticas e programas é de responsabilidade dos respectivos Departamentos
setoriais. Os planos municipais estão a cargo das autoridades locais.
3.2.2.5.2 Metodologia
Em resposta à PPG12, algumas autoridades locais começaram a executar a
avaliação ambiental estratégica de seus planos (Environmental Appraisal – EA, tidas como
menos amplas e menos onerosas do que as AAEs completas), usando técnicas mais
simples que aquelas defendidas na Policy Appraisal of the Environment. Essas avaliações
antecipadas oferecem a base para o guia da boa prática do Departamento do Meio
Ambiente sobre a avaliação ambiental de planos de desenvolvimento, publicado em
novembro de 1993. O guia propõe um processo em três passos (THERIVEL, 1998, p.43):
1º caracterização do meio ambiente – identificação e avaliação do capital ambiental
que pode ser afetado pelo plano de desenvolvimento. O guia sugere quinze
componentes ambientais, divididos entre aqueles que se relacionam com:
- a sustentabilidade global – eficiência energética dos transportes em termos
de viagens e modais, eficiência energética do ambiente construído, potencial
de energia renovável, fixação do índice de CO
2
e habitats da vida selvagem,
- recursos naturais – qualidade do ar, conservação e qualidade da água,
qualidade do solo e conservação de minerais, e
- qualidade ambiental – paisagem e campos, ambiente urbano (qualidade e
viabilidade de vida), herança cultural, acesso público e espaço aberto, e
qualidade do ambiente construído;
2º abrangência do plano – assegura que o plano cubra uma série apropriada de
interesses ambientais para comparar suas políticas com as exigências
governamentais existentes e outros guias relevantes; e
3º análise do conteúdo do plano – verifica se os objetivos e políticas do plano são
internamente consistentes e analisa seus prováveis efeitos ambientais,
possivelmente usando uma variedade de matrizes.
Ao executarem suas avaliações ambientais, as autoridades locais usam as seguintes
147
técnicas:
a) estabelecimento de objetivos de sustentabilidade;
b) estabelecimento dos objetivos do plano;
c) estabelecimento de metas ambientais e capacidade de transporte;
d) comparação de alternativas de estratégias locacionais;
e) descrição da base ambiental (diagnóstico);
f) identificação do estoque ambiental;
g) abrangência (scoping);
h) matriz de compatibilidade;
i) matriz da política ou da proposta versus componentes ambientais;
j) descrição dos impactos da política ou da proposta; e
k) avaliação dos impactos.
O guia da boa prática do Departamento do Meio Ambiente recomenda várias dessas
técnicas: identificação de critérios relevantes, abrangência, matrizes de compatibilidade,
matrizes de políticas ou de propostas versus critérios ambientais, e descrições de impactos
de políticas ou propostas. As alterações realizadas nessas técnicas correspondem às
adaptações aos cenários locais.
Algumas autoridades locais desenvolveram técnicas adicionais de avaliação, que
são geralmente empregadas em estágios mais antecipados de desenvolvimento de planos,
em estágios mais estratégicos, onde às vezes é difícil identificar as diferenças entre o
processo de desenvolvimento do plano e o processo de avaliação do plano. Essas técnicas
incluem o desenvolvimento de objetivos de sustentabilidade e/ou do plano, o uso de metas
ambientais/sustentabilidade ou capacidade de suporte, comparação de alternativas
locacionais e descrição da base ambiental.
O estabelecimento de objetivos de sustentabilidade para um plano de
desenvolvimento é a etapa mais estratégica tanto no desenvolvimento do plano quanto na
EA. Na prática, muitos outros fatores, além do plano, podem contribuir para se alcançarem
os objetivos de sustentabilidade, como por exemplo: ações da população local, outras
autoridades locais, indústrias e governo nacional. Como tal, pode ser necessário fazer-se
uma descrição entre os objetivos do plano, que podem ser atendidos unicamente pelo plano
e pelos objetivos de sustentabilidade mais amplos, para os quais o plano pode contribuir,
mas não alcançá-los diretamente.
A comparação de alternativas locacionais é realizada consideravelmente com mais
freqüência. Essas alternativas normalmente focalizam estratégias no sentido da ocupação
do solo para uso residencial: se mais concentrada ou mais distribuída, em novos
povoados/cidades ou nos existentes, em diversas localidades ou em uma única. Outro tipo
de alternativa refere-se a áreas de preservação.
148
A abrangência do estudo (scoping) envolve testes da cobertura do plano em relação
ao guia nacional existente. É muito diferente do scoping observado em avaliação de impacto
ambiental de projeto. Na prática, a maioria das autoridades locais executa informalmente os
estudos, sem publicar seus resultados.
As matrizes de compatibilidade testam se as estratégias do plano e as políticas estão
trabalhando em consonância, ou se são internamente contraditórias. Geralmente, são
matrizes triangulares, com uma lista de políticas na coluna esquerda e na linha superior,
com elos entre essas políticas em células situadas nas interseções das colunas e linhas,
representando se as duas políticas relevantes são compatíveis ou não.
As matrizes de políticas ou de propostas são as técnicas mais usadas em EA de
planos de desenvolvimento. As políticas concernentes ao plano são listadas nas linhas da
matriz, enquanto os componentes ambientais/sustentabilidade, antecipadamente
identificados, são colocados nas colunas. O impacto de cada política, em cada componente
ambiental, é descrito na célula apropriada da matriz. Essas descrições são quase sempre
qualitativas e, portanto, subjetivas. São geralmente apresentadas em forma de números
positivos e negativos, símbolos, flechas indicando movimento (aproximando-se ou
afastando-se dos critérios de sustentabilidade), ou ainda descrições teóricas.
O desenvolvimento dessas e de outras técnicas indicam que as autoridades locais
estão adaptando o processo para servir às suas próprias necessidades. Além disso, outras
iniciativas ambientais estão afetando as avaliações, como, por exemplo, as Agendas 21
Locais, utilizadas como base de comparação de conformidade.
Uma EA de plano de desenvolvimento típica pode ser de cinqüenta páginas, com
cinco a dez páginas de introdução, explanação de componentes ambientais/sustentabilidade
e abrangência, e o restante das páginas com matrizes de impactos de políticas.
Resumindo, de acordo com Partidário (2003), o guia de 1993 apresentou um modelo
de Apreciação Ambiental de Planos de Desenvolvimento (Environmental Appraisal of
Development Plans), utilizado, principalmente, para avaliação de planos municipais. Baseia-
se numa listagem de indicadores de sustentabilidade, que define as metas de referência de
qualidade ambiental, numa análise de contingência que avalia os conflitos entre as políticas
envolvidas em um plano e numa Matriz de Política onde são avaliadas as políticas do plano
em questão contra os referenciais ambientais definidos pelos indicadores e as metas.
O modelo de Avaliação de Políticas (Policy Appraisal), de 1998, é recomendado para
avaliação setorial de propostas de legislação (políticas). Baseia-se numa pequena lista de
perguntas simples, que deve acompanhar a formulação da política proposta. Com base
nesse guia, a técnica de avaliação ambiental das políticas envolvidas em planos locais
utiliza a seguinte lista de questões (PARTIDÁRIO, 2003):
a) quais os objetivos da política ou do programa?
149
b) quais as opções para atingir esses objetivos?
c) quais os impactos que essas opções terão sobre o meio ambiente, no país e em
outros países?
d) qual o grau de significância dos impactos? qual a sua magnitude em relação a
outros custos e benefícios da política ou do programa?
e) até que ponto os custos e benefícios podem ser quantificados em termos de
custo-eficácia?
f) que métodos podem ser utilizados para avaliar os custos e os benefícios?
g) qual a opção preferida e por quê?
h) quais os procedimentos técnicos e institucionais para um monitoramento e
avaliação efetivos? e
i) como os resultados serão tornados públicos?
A Avaliação Regional e Sustentabilidade (Regional Appraisal and Sustainability),
objeto do guia editado em 1999, aplica-se a Planos Regionais e Municipais de
Desenvolvimento e adota uma abordagem que procura integrar a componente de
sustentabilidade no quadro da avaliação.
3.2.2.6 Holanda
3.2.2.6.1 Abrangência, base legal e institucional
O Governo holandês possui três níveis administrativos: o governo central (nacional),
as províncias (regionais) e as municipalidades (locais). Todos têm sua própria legislação e
poder administrativo, embora legalmente dependentes de forma a assegurar que a
descentralização do sistema não promova um distúrbio na unidade nacional. Nesse
contexto, desde 1987, encontra-se a Comissão Holandesa para Avaliação de Impacto
Ambiental (Netherlands Commission for Environmental Impact Assessment – NCEIA), uma
fundação privada, com orçamento próprio baseado em fundos de subsídios governamental.
Ela atua como um comitê especialista independente e também como um órgão consultivo
internacional. Não faz julgamentos sobre as políticas; apenas verifica sua conformidade com
a legislação da AIA e analisa a qualidade da informação disponível para os tomadores de
decisão, bem como emite pareceres sobre os aspectos ambientais de planos e projetos para
os decisores nos três níveis de governo (McLAUCHLAN e JOÃO, 2005).
A legislação que rege a AAE é a mesma que criou a NCEIA e que vigora para a AIA
desde 1987, mas o processo somente foi aplicado a partir da determinação expressa na
Política Nacional de Meio Ambiente, em 1991, e no Plano Nacional de Meio Ambiente, em
1993 (AGRA FILHO, 2002). Sua aplicação ocorre segundo dois sistemas distintos (AGRA
FILHO, 2002; DALAL-CLAYTON e SADLER, 2003; PARTIDÁRIO, 2003):
150
a) AIA Estratégica: processo executado para planos e programas específicos, em
cumprimento a um requisito legal introduzido pela Lei da AIA de 1987. É exigido
para certos planos espaciais setoriais, tais como planos para áreas industriais e
habitacionais, bem como para os planos de resíduos
8
, água e energia. Um
sistema parecido com o norte-americano. Ela é realizada pela proponente da
ação e submetida à NCEIA que se pronuncia sobre sua abrangência, termo de
referência e revisão, e ainda tem a responsabilidade sobre o processo. A AIA
Estratégica assegura que a melhor alternativa do ponto de vista ambiental seja
examinada e que sua implementação seja monitorada; e
b) Environmental-test (Teste Ambiental): conhecido como E-test, foi estabelecido
em 1995, sendo exigido para propostas de novas legislações com possíveis
conseqüências significativas sobre o meio ambiente, encaminhadas para a
apreciação do Conselho de Ministros (Gabinete). É um sistema mais parecido
com o neozelandês. O E-test é realizado pelos departamentos setoriais, sob a
responsabilidade dos Ministérios da Economia e do Meio Ambiente. Num caso
excepcional, o Ministério do Meio Ambiente pode manifestar-se no Conselho de
Ministros como única sanção possível, tendo a negociação e o convencimento
como principais instrumentos. Esse teste tem por objetivo assegurar que os
efeitos ambientais e de sustentabilidade sejam considerados na proposta de lei e
que a exeqüibilidade e os impactos sobre a área econômica sejam avaliados.
3.2.2.6.2 Metodologia
O processo de AAE holandês baseia-se no modelo bottom-up, ou seja, aquele em
que a AIA de projetos influencia a AAE. Além disso, adota o princípio do tiering (ações em
cadeia ou efeito cascata), o que garante a integração entre os vários níveis de decisão e
avaliação. Um exemplo é apresentado no Quadro 6; um outro, é dado por Verheem (2000) e
diz respeito ao uso da AAE e da AIA em tomadas de decisão sobre a gestão e a produção
de água para abastecimento público. O processo pode ser observado no Quadro 7.
Na AIA Estratégica, os métodos de avaliação são semelhantes aos da AIA de
projeto, predominantemente valendo-se da elaboração de cenários e do julgamento de
especialistas como base de avaliação (PARTIDÁRIO, 2003). Tradicionalmente, os planos e
programas para os quais uma AAE é obrigatória são desenvolvidos de forma aberta, em
processos estruturados, incluindo a participação pública e consultas a agências ambientais.
Muitos planos nacionais seguem o procedimento legal definido na legislação de
planejamento espacial (National Spatial Planning Key Decision), no qual o plano ou
8
Saliente-se que alguns planos, como de resíduos e água, são considerados como políticas em outros países.
151
programa é desenvolvido em quatro etapas. Ao fim de cada uma, uma revisão dos
comentários recebidos ou um novo esboço do plano é tornado público.
Quadro 6 – AAE na Holanda – abordagem em cadeia no setor de energia elétrica
EXEMPLO DE APLICAÇÃO ABORDAGEM
EM CADEIA
PASSOS CONTEÚDO
SETOR DE ENERGIA ELÉTRICA
Por que fazer
alguma
coisa?
Necessidade Plano Elétrico Nacional:
E-test
Objetivos
• capacidade geradora;
Princípios
• escolha estratégica do tipo de fonte geradora;
• reservas espaciais para novas centrais de
produção.
O que fazer? Métodos Plano Elétrico Setorial: AIA
Capacidades Estratégica
• propostas concretas em termos de locais, fonte
geradora, capacidades.
Onde fazer? Localização Plano Espacial Provincial: AIA
Estratégica
• decisão sobre o local.
Como fazer? Licenciamento da operação:
AIA
Design
Minimização
de projeto
• decisão sobre o tipo de fonte geradora;
Compensação
• capacidade;
• tecnologia;
• design;
• localização específica;
• mitigação;
• compensação.
Fonte: PARTIDÁRIO, 2003.
Quadro 7 – Processo holandês de avaliação ambiental do planejamento da gestão da água
Nível nacional
Por que fazer alguma coisa e o que deve ser feito (métodos)?
Necessidade Plano Nacional de Água Potável e Industrial AAE realizada pelo ministério
responsável
Objetivos
Princípios
Métodos
Nível regional
O que deve ser feito (capacidades) e onde deve ser feito?
Localizações Plano de água para 10 anos Não exige AAE
Capacidades
Nível local
Como deve ser feito?
Processo de licenciamento AIA de projeto realizada pelo
proponente (órgão regional de
recursos hídricos)
Design
Minimização
Compensação
Fonte: VERHEEM, 2000, p. 187 (tradução nossa).
O processo adotado para a AAE combina a natureza aberta e a estrutura dos
procedimentos ao qual ela deve estar integrada. Assim, o processo desenvolvido tem estas
152
características:
procedimento detalhado; integração de informação em múltiplas etapas de
desenvolvimento do plano ou programa; pleno envolvimento do público no scoping e na
revisão; parecer obrigatório de um grupo independente de especialistas; exame obrigatório
de alternativas; avaliação e monitoramento obrigatórios. Suas etapas obedecem à seguinte
seqüência (VERHEEM e TONK, 1998):
a) screening:
− a verificação do plano ou programa sobre a obrigação da realização de AAE é
realizada conforme definido no decreto da AIA,
− a autoridade que conduz a AAE exigida prepara a notificação de intenção de
realizá-la, e
− a notificação de intenção é publicada pela autoridade competente;
b) scoping:
− consulta pública é realizada e parecer sobre o conteúdo da AAE é emitido por
comitê independente de especialistas e por agências ambientais, e
− a autoridade competente edita as diretrizes específicas para o conteúdo da
AAE do plano ou programa;
c) documentação:
− a autoridade responsável prepara o relatório da AAE durante o
desenvolvimento do plano ou programa,
− a autoridade competente decide sobre a aceitabilidade da AAE, e
− são realizadas consulta pública e revisão da qualidade da AAE;
d) revisão:
− uma revisão é feita pelo comitê independente de especialistas e pela agência
governamental do meio ambiente,
− se solicitada pela autoridade competente, a autoridade responsável prepara
informações suplementares, e
− a autoridade competente decide sobre o plano ou programa, explanando por
escrito como a AAE foi nele considerada; e
e) decisão e monitoramento:
− a autoridade competente procede obrigatoriamente ao monitoramento e à
avaliação durante a implementação da AAE; e
− a autoridade competente considera as conseqüências potenciais dos
resultados da avaliação de novos planos e programas.
O E-test é um processo mais flexível quanto à abrangência e a natureza das
informações (AGRA FILHO, 2002). Utilizando-se de procedimentos mínimos, como por
exemplo, para dar encaminhamento somente às propostas que apresentem efeitos
153
ambientais significativos (screening) e para identificar os assuntos prioritários (scoping).
Tem como características (DALAL-CLAYTON e SADLER, 2003):
a) implementação de uma maneira simples, comum;
b) seu uso não deve retardar a tomada de decisão;
c) abrangência e detalhes de aplicação interligados para dar significância aos
resultados;
d) exigência de procedimentos e conteúdo mínimos; e
e) cliente orientado por um centro de apoio.
No E-test, a avaliação é feita com base numa listagem de perguntas relativamente
simples, que deve ser utilizada por ocasião da formulação da proposta de legislação. Essa
listagem constitui-se num controle baseado em critérios de sustentabilidade (PARTIDÁRIO,
2003). O enfoque da avaliação compreende os impactos significativos da proposta e sua
contribuição para os objetivos do desenvolvimento sustentável (AGRA FILHO, 2002). O
Quadro 8 mostra listagens utilizadas em E-test.
Quadro 8 – Avaliação ambiental de políticas na Holanda – E-TEST
LISTAGEM DE AAE
1 Quais são os efeitos das propostas de legislação sobre o consumo de energia e a mobilidade?
2 Quais são os efeitos da proposta de legislação sobre o consumo e as reservas das matérias-primas?
3 Quais são os efeitos da legislação sobre a produção de resíduos, sobre os rios e sobre as emissões
para a atmosfera, solo e águas superficiais?
4 Quais são os efeitos da legislação sobre o uso do espaço físico disponível?
DEZ PERGUNTAS SOBRE AAE DE POLÍTICA
1 Para quem é a avaliação ambiental?
2 O que a avaliação ambiental pretende envolver?
3 É mesmo necessário avaliar o impacto ambiental de todas as propostas de política?
4 É opcional ou obrigatória?
5 Onde devem ser declarados os efeitos ambientais de propostas de legislação?
6 Que impactos devem ser descritos?
7 É sempre necessário responder às 4 questões?
8 Como é que sabemos o que merece especial atenção?
9 Quem garante a qualidade da avaliação ambiental?
Fonte: PARTIDÁRIO (2003, p. 40).
Portanto, a AIA Estratégica e o E-test são dois diferentes sistemas, quer em
conceito, quer em abordagem. Suas aplicações práticas, eficácia e popularidade foram
objeto de uma avaliação, mas, como o mesmo processo é utilizado para planos, programas
e também projetos, nenhuma distinção foi feita sobre a efetividade em cada um dos níveis.
A AIA Estratégica mostrou-se altamente eficaz em garantir a consideração das questões
ambientais nas tomadas de decisão, mas não é popular entre os tomadores de decisão. É
154
considerada pesada demais. Já o E-test é muito popular em virtude de sua abordagem
mínima, mas sua eficácia em fortalecer o papel de metas ambientais nas decisões sobre
legislação é praticamente nulo (VERHEEM apud DALAL-CLAYTON e SADLER, 2003).
Explica Verheem que, por ocasião da implementação da Diretiva da AAE, esse
cenário gerou um dilema sobre qual seria a melhor forma a ser adotada: se com uma
abordagem mínima, implantando-se a Diretiva sem lhe adicionar garantias extras e assim
agradar aos tomadores de decisão, mas correndo o risco de ter um processo ineficaz; ou se
manteria a AIA Estratégica com sua forma usual e ter um processo eficaz, mas correndo o
risco de ser impopular entre os tomadores de decisão por exigir mais do que era exigido no
contexto europeu; ou se era possível manter a eficácia e ainda dispensar muitas das regras
e exigências. Na prática, as discussões não foram tão complexas quanto pareciam, pois
quando comparada com a Diretiva da AAE, a AIA Estratégica holandesa não é muito
diferente. Os mais importantes acréscimos são:
a) publicação de uma nota inicial, de modo que o público tome conhecimento, com
antecedência, sobre a preparação do plano e esteja pronto para se envolver no
processo;
b) participação pública sobre o conteúdo exigido no estudo ambiental;
c) opinião de especialistas independentes sobre a abrangência e, num estágio
posterior, sobre a qualidade do relatório final; e
d) obrigação de sempre explicar qual seria a melhor alternativa sob a perspectiva
ambiental.
A questão seria, portanto, se deveriam ser mantidas essas quatro exigências ou se
alguma ou todas poderiam ser excluídas. A primeira proposta do Ministério do Meio
Ambiente foi no sentido de ser adotado um novo instrumento, sem tornar obrigatórias as três
últimas, uma vez que o nível de conscientização ambiental na Holanda já permite deixar sua
realização a critério de cada uma das autoridades governamentais responsáveis. Como
exigência, permaneceria apenas a publicação antecipada para dar conhecimento ao público.
Essa proposta não agradou, por exemplo, à NCEIA, que a considerou válida para a
maioria dos planos e programas, mas não para casos controversos e complexos, como os
que envolvem escolhas de localização, tecnologia e uso de recursos ambientais, que afetam
diretamente interesses da população e que podem ser investidos de forte oposição da
sociedade civil e de pressões políticas. Tais planos poderiam enfraquecer, tanto a
qualidade, quanto à credibilidade do resultado adotado. A contraproposta foi fazer uma lista
desses planos e, para eles, manter a exigência dos quatro procedimentos.
Conforme McLauchlan e João (2005), The Netherlands Environmental Test of
Proposed Legislation – ETPL (Teste Ambiental Holandês de Legislação Proposta), uma
forma melhorada do E-test, não é exigido pela Diretiva Européia e assim não é por ela
155
influenciado. Todavia, o ETPL permanece como um instrumento separado, tornado
obrigatório pela Diretiva holandesa (Nacional Cabinet Directive), mas apenas para
legislação, já que, na Holanda, a AAE não é exigida para políticas. Ainda segundo esses
autores, não existe nenhuma norma legal para a NCEIA em relação ao ETPL e ela não tinha
sido envolvida até janeiro de 2005. A partir de então, o governo delegou-lhe, por um ano, o
trabalho de “Apoio Técnico de Legislação Proposta”. A Tabela 1 resume as obrigações
desse apoio técnico dentro do processo do ETPL, demonstrando como uma câmara de
revisão pode ser envolvida numa AAE de legislação.
Tabela 1 – Etapas da Avaliação Ambiental de Legislação Proposta
FASE 1: RÁPIDA VERIFICAÇÃO
O que fazer? Por quem? Quando fazer?
Identificação da legislação proposta Ministério pertinente
Tão logo quanto a legislação
proposta seja conhecida
Execução da rápida verificação Ministério pertinente
Ministério pertinente
Encaminhamento da rápida
verificação para o Apoio Técnico de
Legislação Proposta
Apoio Técnico de Legislação Proposta
O Apoio Técnico examina a
qualidade da rápida verificação e
decide se concorda com sua
conclusão
A revisão é completada dentro de
duas semanas depois da
recepção da rápida verificação
Conclusão sobre que avaliações
mais detalhadas devem ser feitas e
sobre as questões a serem tratadas
nessas avaliações
Apoio Técnico de Legislação Proposta
e Ministério pertinente; ajustes
acordados são registrados por escrito
FASE 2: ANÁLISE DO IMPACTO
O que fazer? Por quem? Quando fazer?
Execução das avaliações Ministério pertinente
Em paralelo com a elaboração
adicional da legislação proposta
Ministério pertinente
Submissão da legislação proposta
ao Ministério da Justiça para
verificação da sua qualidade legal
Quatro semanas antes de
submetê-la ao Gabinete
Revisão das avaliações executadas
Apoio Técnico de Legislação Proposta
e Ministério de Justiça
Dentro de três semanas da
recepção da legislação proposta
Ministério de Justiça
Preparação do “relatório de
legislação” sobre o resultado das
avaliações e qualidade legal, e
remessa para o ministério
responsável
Dentro de três semanas da
recepção da legislação proposta
Ministério pertinente
Submissão da legislação proposta
ao Gabinete; no caso de alguma
conclusão negativa sobre quaisquer
avaliações ou qualidade legal, o
relatório de legislação deve ser
adicionado à proposta
Fonte: VAN GENT e VERHEEM, 2005 apud McLAUCHLAN e JOÃO, 2005, p. 32 (tradução nossa).
2.7.3 Canadá
156
3.2.3.1 Abrangência, base legal e institucional
O Canadá é um Estado Federal, com governos federal, provinciais e territoriais. Dois
sistemas de avaliação ambiental são operados no Canadá: a AIA, regida por legislação
específica, e a AAE, baseada em ordens ou decisões administrativas do Gabinete
(McLAUCHLAN e JOÃO, 2005).
Segundo esses mesmos autores, em princípio, a avaliação de políticas tem sido
solicitada desde 1984, em virtude do Environmental Review Process Guidelines que definiu
“proposta” como “qualquer iniciativa, sob responsabilidade ou atividade para a qual o
governo do Canadá tem a competência de uma tomada de decisão”. Mas o processo de
AAE foi formalizado apenas em junho de 1990, pela Diretiva do Gabinete de Ministros
(Cabinet Directive on Environmental Assessment of Policy, Plan and Programme Proposals),
constituindo-se no primeiro, desse tipo, aplicado em altos níveis de tomada de decisão. Foi
estabelecido com o objetivo de separar a AAE da legislação da AIA e de aplicá-la a
propostas de políticas e programas submetidas ao Gabinete, ou, a critério dos ministros, a
propostas sob sua própria autoridade (DALAL-CLAYTON e SADLER, 2003).
Ainda segundo esses autores, em sua fase inicial, o processo da AAE era
programático e em grande parte voltado para a descrição do departamento ou agência
responsável pela proposta. Seus princípios básicos eram discrição e flexibilidade; as
agências, por exemplo, eram encorajadas a desenvolverem e usarem abordagens e
procedimentos convenientes para as circunstâncias específicas.
Regulamentada em 1993, a AAE teve a responsabilidade pela sua implementação
atribuída à Agência Canadense de Avaliação Ambiental (Canadian Environmental
Assessment Agency – CEAA), instalada em 1994 como resultado da Canadian
Environmental Assessment Act para preparar a sua aplicação, ganhando força em 1995. A
CEAA é um órgão federal independente, representada perante o Parlamento Canadense
pelo Ministro do Meio Ambiente. Trabalha em parceria com outros departamentos e
agências federais, provinciais e territoriais, com grupos ambientais e indígenas, industriais e
outros, visando a garantir que seus esforços sejam coordenados e harmonizados
(McLAUCHLAN e JOÃO, 2005).
A regulamentação da AAE, mesmo não sendo legal, fornece a abrangência, as
responsabilidades dos funcionários e agências, e os requisitos para a documentação e
divulgação, os quais incluem a participação popular no processo de avaliação. Contudo, a
consulta pública, considerada pela regulamentação como um componente chave da AAE, é
freqüentemente muito difícil de ocorrer no contexto canadense devido à necessidade de
confidencialidade exigida pelo Gabinete. Além disso, pesquisas e auditorias realizadas junto
às agências federais detectaram exemplos de boas práticas de AAE, mas também
encontraram um padrão inconsistente de sua aplicação, com algumas agências não
157
conseguindo se submeter à Diretiva e outras satisfazendo apenas os requisitos mínimos
exigidos.
Diante disso, houve uma revisão da Diretiva, em 1999 e depois em 2004, que
fortaleceu o papel da AAE nos níveis de decisão de PPP, estabelecendo as
responsabilidades dos departamentos e agências federais na sua implementação e unindo a
avaliação ambiental à implementação de estratégias de desenvolvimento sustentável. A
abrangência foi ampliada, nominalmente, para incluir planos, bem como políticas e
programas, sendo exigida quando uma proposta é submetida à aprovação de um ministro
ou do Gabinete ou quando a implementação da proposta pode resultar em impactos
ambientais negativos e/ou positivos importantes. Em circunstâncias justificáveis, é
recomendada a aplicação da AAE para outras iniciativas. Existem, entretanto, certos casos
em que ela não deve ser aplicada, como os relacionados a emergências nacionais, ou
assuntos que requeiram respostas urgentes (DALAL-CLAYTON e SADLER, 2003).
Embora a AAE possa ser aplicada a projetos, estão excluídos de sua exigência
aqueles submetidos à lei canadense de avaliação ambiental. No caso de novos
instrumentos reguladores, apenas uma determinação de avaliação de impacto já satisfaz às
exigências de uma AAE, mas, caso ela tenha sido realizada, seus resultados devem ser
incluídos. No Canadá, a AAE deve ser apresentada em forma de relatório, mas, nesse caso
específico, ele não é exigido, embora seus resultados devam ser incluídos na
documentação do processo de tomada de decisão. Em se tratando de assuntos de
competência do Gabinete, deve ser considerado o princípio da confidencialidade, liberando-
se, quando necessário, apenas um resumo dos resultados da AAE para o público.
Os assuntos para os quais a AAE pode ser exigida incluem (DALAL-CLAYTON e
SADLER, 2003):
a) memorandos encaminhados ao Gabinete;
b) estruturas de políticas de desenvolvimento nacional e regional;
c) planos estratégicos;
d) políticas;
e) programas de desenvolvimento;
f) planos de ação;
g) amplas abordagens setoriais;
h) avaliações setoriais e guias/orientações; e
i) submissões à Junta do Tesouro.
A entidade responsável pela preparação das diretrizes da AAE é a CEAA, que
também tem a seu cargo supervisionar a sua implementação. Os departamentos e agências
federais preparam as propostas e respectivos relatórios de AAE, que serão submetidos à
apreciação do Gabinete.
158
A AAE pode ser implementada para um grande número de iniciativas de diferentes
políticas, incluindo empreendimentos federais para o desenvolvimento sustentável, uma vez
que a Lei de Auditoria Geral (Auditor General Act) exige a conclusão de AAE. Sob essa Lei,
a Inspetoria para o Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável mantém departamentos
responsáveis para adequar ambientalmente suas políticas, planos e programas, e faz a
melhoria na revisão da implementação das estratégias (POWEL, 2005 apud McLAUCHLAN
e JOÃO, 2005).
3.2.3.2 Metodologia
A Diretiva do Gabinete não define a melhor metodologia a ser aplicada, mas estimula
os ministérios e os órgãos federais a utilizarem estruturas ou técnicas apropriadas e o
desenvolvimento de abordagens mais flexíveis, ajustadas a necessidades e circunstâncias
específicas. Foram elaborados guias seguindo as diretrizes da Diretiva, que estabelecem
um processo simples, prático e sistemático, de forma a propiciar boas práticas de AAE por
esses órgãos (CANADA, 2000). No entanto, alguns departamentos federais estabeleceram
procedimentos próprios.
Os guias foram desenvolvidos para auxiliarem a decisão sobre a obrigatoriedade de
uma AAE relativa a PPPs e para apoiarem sua completa elaboração. Existem três etapas
básicas para empreender a AAE de uma proposta (CANADA, 2002):
a) Etapa 1 – Completa Avaliação Ambiental Preliminar – quando é verificada a
necessidade da AAE ser realizada;
b) Etapa 2 – AAE – determina as implicações ambientais de uma proposta,
abordando geralmente cinco questões (CANADA, 2000):
– Quais são os resultados potenciais diretos e indiretos da proposta?
– De que maneira esses resultados interagem com o meio ambiente?
– Qual é a natureza e o alcance dessas interações ambientais?
– Os efeitos ambientais negativos podem ser atenuados?
– Qual é o efeito ambiental potencial global da proposta que subsiste após
terem sido aplicadas as possíveis medidas mitigadoras?
Consiste (CANADA, 2000):
– numa exploração preliminar para: determinar os resultados diretos e indiretos
relacionados à implementação da proposta; e examinar se esses resultados
podem afetar um elemento do meio ambiente;
– na análise dos efeitos ambientais, envolvendo: a importância da natureza dos
efeitos potenciais; a necessidade das medidas mitigadoras; a importância da
natureza dos efeitos residuais; a conseqüência; as preocupações do público e
das partes interessadas;
159
– o nível apropriado de esforço;
c) Etapa 3 – Documento e relatório dos resultados da AAE – para assegurar às
autoridades que uma PPP está sendo apropriadamente implantada.
Portanto, em geral, o processo inicia-se com um questionamento sobre a
necessidade de aplicação da AAE, seguido, em caso afirmativo, pelo estabelecimento de
metas ambientais segundo princípios de sustentabilidade. A AAE de planos e programas
considera alternativas e procede à avaliação de impactos cumulativos, físicos e ecológicos,
empregando técnicas matriciais. A participação pública depende dos condicionantes de
confidencialidade.
Apesar de relatadas e documentadas, é difícil de serem obtidos exemplos de AAE
(DALAL-CLAYTON e SADLER, 2003). Um dos poucos processos disponíveis é do Canadian
Departament of Foreign Affairs and International Trade (Departamento Canadense de
Negócios Estrangeiros e Comércio Internacional), que adotou, em 2001, uma estrutura
genérica de AAE para negociações comerciais, que deve ser considerada de acordo com o
contexto político específico, adaptada caso-a-caso. Essa estrutura envolve três etapas
(BRASIL, 2002a; SHUTTLEWORTH e HOWELL, 2000):
I – verificação da necessidade de realização da AAE:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
a)
b)
c)
a política ou programa vai ser submetido à apreciação do Gabinete ou a
alguma autoridade ministerial?
houve alguma avaliação ambiental para proposta similar? qual?
há registro de atividades semelhantes terem provocado impacto ambiental?
outra instituição vai considerar os impactos ambientais como parte de uma
avaliação de seu próprio programa?
a proposta determina ou associa-se à construção de uma infra-estrutura
sujeita à lei canadense de avaliação de impacto ambiental?
vai ser realizado algum estudo de impacto de uma regulamentação?
haverá consulta pública como parte do processo da avaliação da política ou
programa?
uma avaliação ambiental é necessária?
II – análise ambiental:
aviso sobre a intenção de realizar uma AAE quando a negociação comercial
for anunciada;
avaliação inicial para abranger os principais assuntos prováveis de
resultarem da negociação proposta;
análise para identificar e informar aos negociadores sobre as principais
preocupações ambientais envolvendo:
− os componentes da proposta,
160
− os resultados esperados,
− os impactos econômicos da negociação comercial e sua relevância para
o Canadá,
− os possíveis impactos ambientais (negativos e positivos) de tais
mudanças, mostrando sua consistência com compromissos assumidos
pelo Canadá em acordos ambientais multilaterais, e
− a avaliação da importância dos impactos ambientais potenciais (usando
critérios similares àqueles usados na aplicação da lei ambiental;
d)
e)
a)
b)
as opções de políticas ou de mitigação dos impactos negativos e de
potencialização dos positivos, incluindo medidas reguladoras, e ou alterar a
posição de negociação, ou não negociar, e
preparação do relatório final da AAE para documentar os impactos
ambientais e recomendar e monitorar as medidas necessárias;
III – participação pública e comprometimento dos agentes envolvidos:
definição da forma e do momento da participação pública;
estabelecimento do alcance e do período da participação pública, variando
conforme o tipo de acordo avaliado – a confidencialidade de negociações
comerciais deve ser considerada.
3.2.4 Estados Unidos da América
3.2.4.1 Abrangência, base legal e institucional
Nos Estados Unidos da América, a AAE possui a mesma origem legal da AAI: a
National Environmental Policy Act (NEPA), de 1969. Isso decorre do fato de que a exigência
de estudos ambientais, introduzida por essa lei, abrange políticas, planos, programas,
legislação e procedimentos, além dos costumeiros projetos. Portanto, no cenário
internacional, os Estados Unidos da América foi o pioneiro na adoção da AAE de maneira
legalmente instituída.
Sob a NEPA, as ações estratégicas propostas podem ser avaliadas segundo
grupamentos formados por critérios genéricos, geográficos ou tecnológicos. Os requisitos
são especificados pelo Conselho de Regulamentações da Qualidade Ambiental (Council of
Environmental Quality Regulations) (DALAL-CLAYTON e SADLER, 2003).
O processo de AAE aplica-se a todas as ações federais de grande porte e tende a
ser utilizado para todas as propostas de políticas governamentais (AGRA FILHO, 2002). Sua
forma mais marcante, dentro daquela atualmente definida com avaliação ambiental
estratégica, aparece no Programmatic Environmental Impact Statement (PEIS), dirigido,
161
sobretudo, a planos e programas urbanísticos e municipais, com pequena aplicação a
planos regionais e políticas tecnológicas ou afins (gestão de recursos hídricos e de
resíduos), e ainda com aplicação pontual a propostas de regulamentação (CLARK, 2000). A
responsabilidade sobre a condução de uma AAE é sempre da instituição promotora: em
nível federal, cabe ao Departamento responsável pelo respectivo plano ou programa; para
planos municipais, a responsabilidade é da autoridade municipal (PARTIDÁRIO, 2003).
3.2.4.2 Metodologia
Como na Holanda, o modelo norte-americano é do tipo bottom-up, no qual a prática
da AIA de projetos influencia a AAE. Portanto, os procedimentos e requisitos são os
mesmos aplicados na AIA: definição da abrangência, identificação das alternativas,
identificação e avaliação dos impactos, medidas mitigadoras e planos de gestão dos
impactos, conforme mostrado na Figura 12 (PARTIDÁRIO, 2003).
PROCESSO DE PLANEJAMENTO
PROCESSO NEPA
Implementação do projeto
Adoção do projeto ou aprovação Preparação do relatório de decisão
Estabelecimento de metas e objetivos Definição do objetivo e necessidade do projeto
Identificação de questões Definição do âmbito
Avaliação das opções Draft EIS: avaliação dos impactos
Condução da participação pública Notificação pública e revisão
Recomendação da opção preferencial EIA final: identificação da alternativa preferencial
Desenvolvimento do conceito do projeto Draft EIS: descrição do projeto
Determinação das opções do projeto Draft EIA: definição das alternativas
Reunião das informações de base Draft EIA: descrição da situação atual
Modificação do conceito do projeto Draft EIS: minimização dos impactos
Figura 12 – Integração da AIA e planejamento do uso do solo, no âmbito da NEPA
Fonte: BASS e HERSON, 1999 apud PARTIDÁRIO, 2003, p. 43.
Seguimento do projeto Monitoramento
3.2.5 Noruega
3.2.5.1 Abrangência, base legal e institucional
162
Informações do Ministério do Meio Ambiente norueguês, divulgadas por Dalal-
Clayton e Sadler (2003), dão conta que, em fevereiro de 2000, um novo Decreto Real
substituiu instruções prévias de AAE de políticas e legislação, vigentes desde dezembro de
1994. Esse Decreto dispõe sobre as instruções para avaliação das conseqüências,
procedimentos de submissão e revisão em relação a estudos oficiais, regulamentos,
propostas e relatórios.
Como no caso da AIA, a responsabilidade pelas avaliações é do ministério do setor
pertinente. O Ministério do Meio Ambiente dá suporte e desempenha um papel consultivo,
emitindo orientações para sua realização. Para assuntos de abrangência nacional, o
licenciamento pode ser exigido a partir de estudos regionais, se as autoridades assim
considerarem necessário.
3.2.5.2 Metodologia
O processo é mais flexível que o adotado para a AIA. Os impactos potenciais de uma
proposta são tratados, incluindo-se os financeiros, sociais, regionais, igualdade de gênero e
questões ambientais. A metodologia segue as diretrizes da União Européia.
Visando ao estabelecimento de requisitos formais para a AAE de planos e
programas, o Ministério do Meio Ambiente iniciou vários projetos pilotos para ganhar
experiência e melhor empreender processos de AAE em níveis municipal e regional. Esses
projetos foram realizados em municípios de diferentes tamanhos e com processos de
planejamento distintos. Dessa maneira, a AAE foi testada para o planejamento do uso do
solo em cenários e circunstâncias diversas.
Os projetos pilotos foram construídos segundo três exigências de procedimento
formal de planejamento:
a) a fase de aviso, que se constitui num processo mais estruturado para tornar
públicas e identificar as questões ambientais relevantes ao plano;
b) a circulação da minuta do plano para levar ao conhecimento público e às
autoridades governamentais relevantes, com informações mais completas sobre
os impactos e as medidas ambientais; e
c) a publicação do plano adotado, com informações sobre os impactos, sua
mitigação e monitoramento.
O resultado revelou que os elementos de AAE podem ser integrados em diferentes
estágios do planejamento do uso do solo, em diferentes situações. Foi considerado
conveniente fortalecer a fase inicial de planejamento, estabelecendo-se, de forma precisa, o
processo e a documentação necessária. Além disso, as seguintes considerações provaram
ser importantes:
a) uma fase de conhecimento específica, para garantir que o processo de
163
avaliação de impactos relevantes seja integrado ao processo de planejamento;
b) participação da sociedade civil organizada;
c) cooperação com organismos governamentais relevantes;
d) discussões e considerações políticas; e
e) documentação como base para comunicação e para guiar o exercício de
planejamento.
3.2.6 Nova Zelândia
3.2.6.1 Abrangência, base legal e institucional
Até 1991, inexistia uma abordagem formal para a avaliação ambiental de políticas,
planos e programas. Fora algumas tentativas de aplicação em programas e políticas
setoriais, a AIA era um instrumento utilizado quase que exclusivamente para a aprovação de
projetos de desenvolvimento. A abordagem integrada de planejamento, avaliação e gestão
ambiental veio a partir da Política de Gestão de Recursos, aprovada pela Lei Nacional de
Gestão Ambiental (Resource Management Act) de 1991, a qual instituiu a AAE, substituindo
os regulamentos de avaliação ambiental anteriores e promovendo a integração dos
princípios da AIA à estrutura formal de planejamento sob duas formas: avaliação ambiental
de projetos e avaliação ambiental de políticas regionais e de planos regionais e distritais.
A AAE é aplicada para todo tipo de decisões estratégicas relativas a políticas, planos
e programas, e a planos de desenvolvimento, exceto para aqueles que envolvem a gestão
de zonas costeiras e de exploração de recursos minerais. Mas, sua aplicação às políticas
nacionais ainda é muito limitada.
No que tange à base institucional, no final dos anos 80, o governo da Nova Zelândia
passou por uma reforma administrativa que
resultou na descentralização do poder e no
desmonte de um sistema legal excessivamente complexo e autoritário, racionalizando seu
arcabouço legal e sua estrutura de governo local. A partir de inúmeras consultas públicas,
conseguiu-se um equilíbrio entre os interesses governamentais, da iniciativa privada e da
sociedade civil, que se constituiu num importante suporte para a implementação das
reformas.
Foram extintas ou reorganizadas mais de oitocentas agências governamentais ou de
economia mista, dando lugar a um governo central com agências primárias e governos
locais formados por autoridades regionais, e autoridades distritais ou conselhos de cidades,
os quais foram coletivamente responsabilizados por todos os aspectos ambientais, de
gestão dos recursos naturais e de planejamento e gestão do uso do solo (SUMITS e
MORRISON, 2001).
Toda a legislação ambiental vigente foi substituída, em 1991, por uma única lei – The
164
Resource Management Act (RMA) – com a proposta de promover a "gestão sustentável dos
recursos naturais e físicos". A RMA, em conjunto com as reformas administrativas, criou um
sistema que permite maior flexibilidade ao governo e à sociedade organizada, mas dentro
de limites ambientais que não podem ser comprometidos.
A RMA também estabeleceu um sistema hierárquico de planejamento e de
procedimentos: o governo central estabelece as políticas nacionais e os padrões de
qualidade ambiental; as autoridades regionais definem as políticas regionais compatíveis
com as diretrizes das políticas nacionais, sendo responsáveis pela gestão do uso do solo e
pelo controle de ruídos e da qualidade de lagos e rios e do ambiente em seus territórios; as
distritais elaboram planos setoriais de desenvolvimento, para cada cidade ou distrito, de
acordo com as políticas nacionais e regionais, sendo responsáveis pela gestão dos recursos
naturais, controle de efluentes líquidos e emissões gasosas, disposição final de resíduos
sólidos, uso do solo para fins de conservação, gestão preventiva e corretiva de acidentes
naturais ou decorrentes da manipulação de substâncias perigosas (BRASIL, 2002a). Essa
hierarquia requer que o governo central promova a articulação do planejamento nacional, de
suas metas e limites, enquanto delega a responsabilidade de implementação e cumprimento
de sua quase totalidade aos governos locais.
O desenvolvimento do processo da AAE está sob a responsabilidade das
autoridades regionais e locais, especialmente no que diz respeito às decisões estratégicas
sobre questões que estão sob sua jurisdição. Portanto, verifica-se uma descentralização das
funções e responsabilidades, ao mesmo tempo em que existe uma interação nas ações das
várias instituições governamentais.
A gestão ambiental foi constituída sobre "princípios secundários", onde o poder de
decisão depende tanto quanto possível da influência da sociedade. Assim, os processos
instituídos pela RMA envolvem uma longa e variada escala de participação pública. Foram
virtualmente eliminadas as limitações sobre a capacidade dos indivíduos e organizações
opinarem sobre uma proposta de PPP. Novas exigências foram impostas ao governo para
analisar a maioria das ferramentas políticas de custo-efetividade para alcançar o resultado
desejado.
Quando uma proposta de política ou plano tem implicações ambientais, o Ministro do
Meio Ambiente participa do processo de análise e decisão. Os casos mais relevantes são
formalmente submetidos à consulta pública. Em situações de descontentamento, todo
cidadão pode recorrer, em primeira instância, ao Tribunal de Planejamento – que é a
instância judiciária responsável pela proteção ambiental – e em última instância, à Suprema
Corte do país.
3.2.6.2 Metodologia
165
Conforme Brasil (2002a), não há utilização de método determinado para a aplicação
da AAE na Nova Zelândia. A AAE está incorporada às rotinas do processo de planejamento,
sem qualquer registro explícito de procedimento que possibilite a identificação da adoção de
um método específico, uma vez que geralmente não são gerados relatórios em separado.
O modelo neozelandês é um exemplo de abordagem de cima para baixo (top-down),
pois os mecanismos de avaliação são aplicados no sentido da formulação das políticas e
dos instrumentos de planejamento para os projetos, aplicando-se para estes as estratégias
definidas pela avaliação daqueles.
2.8 AAE EM PAÍSES EM TRANSIÇÃO
2.8.1 Panorama geral
Países em transição são comumente considerados como os estados ex-socialistas
que estão em processo de reforma política e reestruturação econômica. Compreendem dois
grupos distintos: os países da Europa Central e Oriental e os estados que se tornaram
independentes em função da dissolução da antiga União da República Socialista Soviética –
URSS, em 1991. De acordo com Dalal-Clayton e Sadler (2003), existem diferenças
marcantes em seu nível de desenvolvimento e democratização, como também entre esses
países europeus e os ex-soviéticos. Enquanto nas regiões central e oriental, oito países
estão em acessão à União Européia e outros estão num período de reconstrução pós-
guerra, conflito e instabilidade política, muitos países ex-soviéticos ainda estão na fase que
antecede às reformas políticas de mercado.
Até o final do ano 2000, a maioria desses países europeus e muitos dos ex-
soviéticos já possuíam leis nacionais e regulamentos de AIA. Em muitos deles, a AAE foi
adotada como parte das estruturas legislativas de AIA. As tendências e desenvolvimentos
da AAE têm evoluído rapidamente desde 1996 e sua prática é extensa em alguns países,
como a República Tcheca, Eslováquia e Polônia. Entretanto, o uso da AAE ainda é
relativamente limitado em alcance e varia entre os países desses dois grupos.
9
2.8.2 Estados Recentemente Independentes
Segundo Cherp (2001), a AAE é especialmente relevante no contexto dos estados
recentemente independentes (Newly Independent States – NIS), com economia em
transição. A maioria desses países tem adotado disposições legais para alguma forma de
9
Armênia, Azerbaijão, Bielorrússia, Cazaquistão, Geórgia, Quirguizistão, Moldávia, Rússia, Tajiquistão,
Turquemenistão, Ucrânia, Usbequistão.
166
AAE dentro de estruturas de suas legislações sobre avaliação ambiental. Em alguns casos,
os processos têm sido mais progressivos que em países ocidentais. Mas, na prática, são
raramente implementados e harmonizam-se menos com as normas internacionais que no
caso da AIA de projetos. Assim, os exemplos existentes não servem para avaliar a prática
da AAE como um todo. Muitos deles representam situações únicas, onde seu
desenvolvimento foi financiado por investidores estrangeiros ou são de estratégia nacional.
Procedimentos de AIA existiam na URSS, desde os anos 70, e incluíam alguns
elementos de AAE. Serviam como análise ambiental interna e mecanismo de controle da
economia centralmente planejada. Embora substancialmente diferente da AIA, era
direcionado aos impactos ambientais de todas as atividades propostas, inclusive em níveis
estratégicos. Eram processos fechados na esfera governamental; não havia a participação
pública. Assim, as decisões baseavam-se, excessivamente, nos critérios técnicos.
A partir dos anos 80, até a dissolução da URSS, em 1991, ocorreu uma reforma no
processo de avaliações ambientais, parcialmente inspirada nos exemplos ocidentais, que
resultou no então chamado State Environmental Expert Reviews (SER) ou ainda Ecological
Expertise. O SER era um processo de revisão de impactos ambientais de todas as
atividades propostas, incluindo aquelas em nível estratégico, feito por autoridades
ambientais ou por comitês especialistas independentes por elas indicados.
Sua evolução, nos anos 90, levou ao então chamado OVOS, um procedimento de
avaliação de impactos ambientais legalmente consolidado, que formou o sistema
SER/OVOS herdado pelos NIS:
a) Ucrânia, Bielorrússia, Cazaquistão, Turquemenistão e Rússia – o SER/OVOS
tem sido preservado como o elemento central do sistema de avaliação ambiental
e deve ser aplicado formalmente a todas as atividades planejadas;
b) Armênia, Geórgia e Moldávia – introduziram elementos ocidentais de AIA, que
não foram plenamente implantados; e
c) Azerbaijão, Quirguizistão, Tajiquistão e Usbequistão – nenhuma ou pouca
legislação específica nacional foi adotada; na prática, onde ela é adotada, segue
os procedimentos do SER/OVOS.
A AAE, de alguma forma, faz parte da maioria dos sistemas SER. Todos os NIS que
têm leis nacionais específicas do SER (p.ex., Bielorrússia, Geórgia, Cazaquistão, Moldávia,
Rússia, Turquemenistão e Ucrânia) exigem a avaliação de uma série de atividades
estratégicas que incluem planos de desenvolvimento, políticas e programas setoriais,
critérios legais e normas obrigatórias com implicações ambientais e estendidas a minutas de
legislação com implicações ambientais (p.ex., Cazaquistão, Moldávia, Rússia e Ucrânia).
167
O SER para atividades estratégicas é raramente diferente do SER para atividades
em nível de projeto. Apesar de, como uma regra, OVOS não ser obrigatório para PPPs e, às
vezes, o SER sim.
As deficiências das provisões de AAE em alguns NIS são mostradas na Tabela 2.
Tabela 2 – Deficiências das provisões de AAE em países NIS selecionados
PAÍS DEBILIDADES RELATADAS DAS PROVISÕES DE AAE
Armênia As provisões de AAE não contêm detalhes suficientes para sua implementação... não existe
uma distinção clara entre a documentação e o apropriado procedimento para atividades
individuais e para propostas conceituais.
Bielorrússia Nenhuma provisão específica é feita para organizar o SER e OVOS para esquemas de
planejamento, planos de planejamento regional e outras tomadas de decisão estratégicas.
Cazaquistão É necessário um procedimento específico de SER para ações estratégicas como
procedimentos distintos de SER e OVOS para projetos individuais.
Rússia É necessária uma abordagem diferenciada para particularizar SER, OVOS e procedimentos
relativos a desenvolvimentos estratégicos, em relação ao nível de projeto.
Ucrânia As provisões de AAE não são completas (existe uma revisão por especialistas, mas nenhum
OVOS)
Fonte: CHERP, 2001 (tradução nossa).
Portanto, a fraqueza mais comumente identificada na estrutura legal da AAE nos NIS
é a insuficiência de procedimentos específicos e de provisões metodológicas para a AAE
e/ou de mecanismos de AIA em nível de projeto, solicitada para todos os tipos de ação
estratégica. Em ambos os casos, os executores dos processos ficam privados de
orientações claras e realistas, o que tem levado a implementações não condizentes com as
estruturas legais.
10
2.8.3 Europa Central e Oriental
Até 1989, de acordo com Dalal-Clayton e Sadler (2003), a maioria dos países da
Europa Central e Oriental (ECO) tinha sistemas de planejamento sofisticados e bem
estabelecidos. Possuía estruturas legais semelhantes para o planejamento do uso da terra,
incluindo consultas a cidadãos envolvidos e requisitos para análise ambiental parcial de
propostas de planejamento. Com a exceção do regime socialista liberal na antiga Iugoslávia,
essas obrigações legais, relativamente avançadas, foram raramente aplicadas.
Com o colapso de regimes socialistas, começou um período de reformas das
economias centralmente planejadas e quase todos os processos de planejamento foram
abolidos para preparar o caminho de liberar as economias de mercado. Os sistemas de
planejamento do uso da terra foram consideravelmente simplificados e sua influência nas
tomadas de decisão enfraqueceu. Além disso, muitos desses países, como a Polônia,
10
Europa Central e Oriental: Albânia, Áustria, Bielorrússia, Bósnia-Herzegovina, Bulgária, Croácia, Eslováquia,
Eslovênia, Estônia, Grécia, Hungria, Letônia, Lituânia, Macedônia, Moldávia, Polônia, República Tcheca,
Romênia, Rússia, Sérvia e Montenegro, Suíça e Ucrânia.
168
Bulgária, República Tcheca, Lituânia, Eslováquia e Eslovênia, estabeleceram uma nova
obrigação de AIA para planos de uso da terra.
A República Tcheca e a Eslováquia legalizaram a AIA para estratégias setoriais,
políticas e programas que são submetidos à aprovação do governo nacional. A Eslováquia
permanece como o único país da ECO com uma obrigação legal para AAE de propostas
legislativas, embora não haja diretriz específica para a sua aplicação nesse nível. Como
conseqüência, ela só foi aplicada uma vez, de forma experimental, para a gestão de
resíduos.
As oportunidades significativas para aplicação da AAE ocorrem no processo de
programação para uso futuro de Fundos Estruturais da União Européia. Os requisitos da
Europa Central indicam o uso de amplas avaliações de ex-ante como parte da elaboração
de planos e programas propostos; e vários países da ECO (p.ex., República Tcheca,
Polônia, Estônia, Hungria, Letônia e parcialmente Eslovênia e Bulgária) executaram
interessantes avaliações dentro dessa estrutura.
Desde 2001, todos os países da ECO procuraram transpor a Diretriz Européia da
AAE para sua legislação nacional. O estado geral da AAE nesses países é mostrado na
Tabela 3.
Tabela 3 – Vista Geral da provisão de AAE em países da Europa Central e Oriental
COMENTÁRIOS SOBRE A
APLICAÇÃO PRÁTICA
NÍVEL DA AAE ESTRUTURAS LEGAIS
Planos e programas
dentro da estrutura de
planejamento espacial
• Existe uma ampla, mas nem
sempre boa prática de AAE em
todos os países.
• Obrigações legais para análise ambiental
parcial realizada em todos países da ECO
desde os anos 1980.
• Práticas aperfeiçoadas
geralmente consideradas como as
mais amplas e melhor
desenvolvidas na região.
• Complementado por “requisitos de AIA“ para
planos espaciais regionais na Polônia
(1991), Bulgária (1992), República Tcheca
(1992), Eslováquia (1994), Eslovênia (1993)
e Lituânia (1996).
• Diretriz de AAE agora sendo transposta por
todos os países em acessão.
Planos, programas e
políticas setoriais fora
da estrutura espacial
de planejamento
• Provisões legais gerais estabelecidas na
República Tcheca (1992), Eslováquia (1994),
Polônia (2000), Estônia (2000) e Bulgária
(2001).
• Ampla prática na República
Tcheca; alguma prática na
Eslováquia.
• Projeto-piloto de AAE em
andamento na Estônia e Polônia.
• Diretriz de AAE agora sendo transposta por
todos os países em acessão.
Planos de
desenvolvimento para
Fundos Estruturais da
União Européia
• Regulação 1269/99/EC da Europa Central e
subseqüente guia exigem que os países
pretendentes executem uma avaliação
completa de ex-ante que também cubra
questões ambientais.
• AAE, sistematicamente aplicada
dentro desses processos de
planejamento, só na República
Tcheca.
• Projetos-pilotos em larga escala
concluídos na Polônia, Estônia,
Hungria e Letônia.
• Projetos-pilotos em pequena
169
escala concluídos na Eslovênia e
Bulgária.
Propostas legislativas
• Legalmente exigidas somente na Eslováquia
(1994).
• AAE-piloto para Lei Eslava de
Gestão de Resíduos em 2000.
Fonte: DUSIK, 2003 apud DALAL-CLAYTON e SADLER, 2003, p. 116 (tradução nossa).
Num workshop realizado em abril de 2001, na Hungria, promovido pelo Centro
Ambiental Regional para a Européia Central e Oriental, especialistas revisaram as então
recentes experiências sobre a AAE e identificaram uma série de prioridades comuns para o
desenvolvimento de sistemas nacionais de AAE na região (DALA-CLAYTON e SADLER,
2003, p. 125):
a) sistemas nacionais de AAE devem fornecer uma estrutura flexível para a
integração de seus elementos no desenvolvimento de “ações estratégicas”
(PPP) específicas – leis de AAE podem necessitar de normas complementares
que disponham sobre requisitos gerais de AAE para as ações estratégicas mais
importantes no país;
b) o processo de AAE deve ser iniciado antes do desenvolvimento de uma ação
estratégica, junto com a preparação de uma política, plano ou programa;
c) o processo de AAE deve desenvolver-se em paralelo com o processo de tomada
de decisão e estar plenamente integrado nas diferentes etapas de
desenvolvimento da ação estratégica (a Tabela 4 mostra opções para a
incorporação da AAE no desenvolvimento de ações estratégicas);
d) a responsabilidade para executar a AAE deve ser da autoridade encarregada da
ação estratégica – para assegurar a qualidade do processo, nos casos onde não
há capacidade institucional para executar AAEs, uma revisão formal de
resultados da AAE pode ser necessária;
e) o processo de AAE tipicamente deve revisar:
– a análise de problemas existentes relativos ao ambiente/saúde pertinente ao
setor ou região coberta pela ação estratégica,
– as metas ambientais/saúde (sustentabilidade) e objetivos da ação
estratégica,
– as alternativas conceituais chaves da ação estratégica – avaliação da
consecução das metas ambientais/saúde (sustentabilidade) e objetivos,
– impactos ambientais/saúde específicos de medidas de implementação
sugeridas, e
– sistema de monitoramento de impactos ambientais/saúde da intervenção
estratégica;
f) a consulta com autoridades ambientais e de saúde e o público em geral deve
ocorrer ao longo de todo o processo de AAE, como também a disponibilização
170
das informações – ao menos duas etapas de consulta devem ser executadas: na
revisão das metas ambientais e objetivos da estratégia (scoping da AAE) e
depois da conclusão dos resultados da AAE;
g) os resultados da AAE devem ser publicados para revisão externa, em se
tratando de simples esboço ou da minuta final, devem ser colocados ao acesso
público e comunicados aos interessados no devido tempo e forma;
h) as autoridades responsáveis pelo desenvolvimento e/ou pela aprovação da ação
estratégica devem assegurar a consideração dos resultados da AAE e da
participação pública em sua tomada de decisão;
i) as disposições sobre a participação pública e o acesso à justiça são elementos
importantes em sistemas de AAE; e
j) os sistemas de AAE devem assegurar o monitoramento adequado dos efeitos
reais da ação estratégica sobre o ambiente, a saúde humana e/ou o
desenvolvimento sustentável. O monitoramento dos relatórios deve ser acessível
ao público e comunicado aos interessados.
Tabela 4 – Sugestões para a incorporação da AAE nos processos de planejamento estratégico na
Europa Central e Oriental
Autoridade responsável pelo desenvolvimento da ação estratégica
Supervisão da AAE por
autoridades ambientais
Desenvolvimento da ação
estratégica
Avaliação Ambiental Estratégica
Termos de Referência para ação
estratégica.
Termos de Referência para AAE. Comentários sobre os Termos de
Referência para a ação estratégica
e preparação conjunta dos Termos
de Referência para AAE (incluindo
especificação de sistema de
participação pública).
Análise de desenvolvimento
passado do respectivo território ou
setor coberto pela ação estratégica
(parte analítica da ação
estratégica).
Revisão da parte analítica da inter-
venção estratégica – se ela ade-
quadamente reflete os problemas
ambientais/saúde passados no
respectivo território ou setor.
Cooperação total em desenvolvi-
mento da ação estratégica (incluin-
do provisão de informação perti-
nente) e supervisão do processo da
AAE.
Determinação de metas
estratégicas e objetivos a serem
alcançados por uma ação
estratégica.
Revisão de metas e objetivos para
ação estratégica – como eles se
relacionam com as metas ambien-
tais/saúde pertinentes (sustentabi-
lidade) e objetivos que foram
estabelecidos para o respectivo
território ou setor.
Cooperação total em desenvolvi-
mento da ação estratégica (incluin-
do provisão de informação perti-
nente) e supervisão do processo da
AAE.
Modelo de cenários da ação
estratégica.
Avaliação do objetivo-guia de
cenários-chaves – como eles se
relacionam às metas e objetivos
ambientais/saúde pertinentes.
Cooperação total em desenvolvi-
mento da ação estratégica (incluin-
do provisão de informação perti-
nente) e supervisão do processo da
AAE.
Modelo de medidas de
implementação e gerência e
monitoramento.
Avaliação de impactos ambientais/
saúde específicos da implementa-
ção de medidas que constroem o
cenário selecionado.
Cooperação total em desenvolvi-
mento da ação estratégica (incluin-
do provisão de informação perti-
nente) e supervisão do processo da
AAE.
Avaliação do monitoramento
ambiental proposto e
171
gerenciamento do sistema.
Revisão opcional externa do
relatório da AAE.
Decisão sobre a ação estratégica.
Monitoramento da implementação da ação estratégica.
Fonte: DALAL-CLAYTON e SADLER, 2003, p. 126 (tradução nossa).
3.3.3.1 Bulgária
3.3.3.1.1 Abrangência, base legal e institucional
De acordo com as informações da Bulgária (2002), as exigências legais para a
realização da avaliação ambiental de planos e programas naquele país seguem as suas
próprias determinações vigentes e as diretivas e demais regulamentações adotadas pelos
países membros da União Européia. A Bulgarian Environmental Protection Act – EPA (Lei
de Proteção Ambiental Búlgara, de 2002) é o mais importante documento de legislação
ambiental. Essa lei incorpora as principais disposições da Diretiva Européia 2001/42 sobre
avaliação de efeitos de certos planos e programas sobre o meio ambiente e exige, por
ocasião do desenvolvimento de propostas de investimento, a avaliação ambiental de planos
e programas e de suas alterações significativas para os setores envolvidos com: agricultura,
florestas, pesca, transporte, energia, gerenciamento de resíduos, recursos hídricos e
indústrias, incluindo mineração, comunicação, turismo, planejamento espacial e uso do solo.
Além disso, a avaliação é obrigatória para planos e programas locais, desses mesmos
setores, quando considerados de relevante impacto ambiental.
No que se refere ao momento de realização da avaliação ambiental, a EPA
determina que esta deva acontecer durante a preparação do plano ou programa , enquanto
se têm em mente seus objetivos, abrangência territorial e o nível de detalhes para identificar,
descrever e avaliar os possíveis impactos das propostas de investimento em cada plano ou
programa. As avaliações ambientais de planos e programas estão sob a responsabilidade
do Ministério do Meio Ambiente e da Água, ou da Inspetoria Regional do Meio Ambiente e
da Água, conforme o caso.
3.3.3.1.2 Metodologia
A metodologia aplicada respeita duas leis existentes, específicas para processos de
planejamento: (i) a Spatial Development Act, que orienta a preparação de deferentes tipos
de planos espaciais em nível municipal; e (ii) a Regional Development Act, referente à
preparação de planos de desenvolvimento em nível distrital e regional.
Os passos gerais do processo de planejamento são integrados com as etapas da
avaliação ambiental, de forma que os resultados observem os princípios que norteiam os
dois processos e atendam aos seus objetivos e os dispositivos legais que os regem. Assim,
a metodologia concentra-se em tarefas de caráter ambiental, desenvolvidas pela equipe de
172
meio ambiente, que devem ser relacionadas com tarefas realizadas pela equipe de
planejadores, visando a uma integração que assegure a consideração das questões
ambientais dentro do processo de planejamento. As etapas de cada processo e as
respectivas perguntas são mostradas na Tabela 5.
Tabela 5 – Apresentação geral do procedimento integrado para o planejamento e avaliação ambiental
de planos e programas na Bulgária
ETAPAS DE UM
PROCESSO DE
PLANEJA-
MENTO
ETAPAS DE
UMA
AVALIAÇÃO
AMBIENTAL
TAREFAS CORRESPONDENTES
PARA A EQUIPE DE AVALIAÇÃO
AMBIENTAL
TAREFAS SUBSTANTIVAS PARA A
EQUIPE DE PLANEJAMENTO
1 Iniciação do
plano ou
programa
Posição do plano
ou programa no
processo de
planejamento
• Análise da experiência passada e da
situação corrente
• Descrição dos conteúdos, principais
objetivos do plano e relações com
outros planos e programas
• Identificação do público que deverá
ser envolvido
2 Análise do estado
existente de
áreas ou setores
para os quais o
plano ou
programa está
sendo preparado:
base para o
estudo
Análise dos
problemas
ambientais
relevantes para o
plano ou
programa
• Análise dos problemas/ameaças
para as áreas/setores
• Análise dos problemas/ameaças
para as áreas/setores
• Análise da existência de condições
de componentes ambientais e seu
eventual desenvolvimento sem o
plano
• Análise das forças e oportunidades
para o desenvolvimento (p.ex.,
Análise SWOT
11
)
• Combinação de forças/ oportunida-
des nas direções e prioridades de
desenvolvimento
• Avaliação dos impactos esperados
sobre o meio ambiente das direções
e prioridades de desenvolvimento
• Coordenação de direções e priorida-
des de desenvolvimento para as au-
toridades responsáveis pelo planeja-
mento ministros setoriais, governan-
tes distritais e municipais)
• Submissão e discussão dos resulta-
dos da avaliação e recomendações
para a equipe de planejamento
• Participação pública
3 Determinação
dos objetivos e
metas
Determinação
dos objetivos
ambientais
relevantes para o
plano ou
programa
• Estabelecimento de objetivos e me-
tas, levando-se em conta as reco-
mendações do procedimento da
equipe de avaliação ambiental na
etapa 2
• Descrição dos objetivos de proteção
ambiental, em níveis nacional e
internacional, relevantes para o
plano ou programa
• Avaliação de se os objetivos ambi-
entais e outras considerações foram
levados em conta durante prepara-
ção do plano ou programa
• Coordenação de objetivos e metas
pelas autoridades de planejamento
(obtenção da aprovação, se
requerida)
• Preparação de recomendações para
a equipe de planejamento
• Submissão e discussão dos resulta-
dos da avaliação e recomendações
para a equipe de planejamento
• Participação pública
4 Projeto das
possíveis
alternativas
“estratégicas”
Avaliação de
como as várias
alternativas
encontram
objetivos
ambientais
relevantes para o
plano ou
programa
• Elaboração de possíveis alternativas
“estratégicas” para alcançar os
objetivos e metas acordados
• Avaliação de até que ponto as
alternativas dos vários planos e
programas vão ao encontro das
metas de proteção ambiental para a
área ou setor específico
• Verificação de se as estratégias es-
tão alinhadas com as principais prio-
ridades de desenvolvimento dos go-
vernos central e local, setor privado,
ONGs, sociedades acadêmicas e
científicas, público em geral etc
• Submissão e discussão dos
resultados dessa avaliação e
recomendações para a equipe de
planejamento
• Comparação das estratégias pro-
postas em termos de até que ponto
os objetivos e metas acordados po-
deriam ser alcançados e também
em termos de custos
11
A Análise SWOT é uma ferramenta de gestão muito utilizada por empresas privadas como parte do
planejamento estratégico dos negócios. O termo SWOT vem do inglês e representa as iniciais das palavras
Streghts (forças), Weaknesses (fraquezas), Opportunities (oportunidades) e Threats (ameaças).
173
• Seleção da alternativa preferida ba-
seada nos resultados da compara-
ção e nas recomendações da equi-
pe de avaliação ambiental
(continua)
Tabela 5 – Apresentação geral do procedimento integrado para o planejamento e avaliação ambiental
de planos e programas na Bulgária (continuação)
ETAPAS DE UM
PROCESSO DE
PLANEJA-
MENTO
ETAPAS DE
UMA
AVALIAÇÃO
AMBIENTAL
TAREFAS CORRESPONDENTES
PARA A EQUIPE DE AVALIAÇÃO
AMBIENTAL
TAREFAS SUBSTANTIVAS PARA A
EQUIPE DE PLANEJAMENTO
5 Elaboração
detalhada da
alternativa
selecionada
Avaliação de
impactos
ambientais da
alternativa final
selecionada para
o plano ou
programa
• Elaboração da alternativa
selecionada dentro dos programas
operacionais, subprogramas,
medidas e projetos
• Avaliação de impactos ambientais
da alternativa selecionada, progra-
mas, subprogramas e medidas,
usando critérios para determinar o
efeito significativo provável
• Proposição de medidas para preven-
ção, redução e completa eliminação,
se possível, de conseqüências des-
favoráveis da implementação do
plano
• Submissão e discussão dos resulta-
dos dessa avaliação e recomenda-
ções para a equipe de planejamento
6 Preparação da
minuta da
proposta final do
plano ou
programa
(incluindo a
implementação e
o monitoramento)
Projeto de
medidas para
mitigar e
monitorar
impactos
ambientais
específicos do
plano ou
programa
• Incorporação de medidas de
mitigação ambiental nos planos ou
programas
• Avaliação do programa da imple-
mentação do plano ou programa
• Proposição e descrição de medidas
de monitoramento ambiental
• Preparação de procedimentos
detalhados para monitorar a
implementação do plano ou
programa
• Compilação do relatório da AAE e
resumo não-técnico
• Submissão à Autoridade de
Planejamento
• Submissão da minuta final do plano
ou programa à autoridade de
planejamento
• Participação em audiência pública
• Apresentação para a autoridade
ambiental competente
7 Aprovação do
plano ou
programa
Justificação e
resumo para os
tomadores de
decisão
• Coordenação e publicidade
necessárias para atrair co-financia-
mento de fontes nacionais e
internacionais, públicas e privadas
• Participação em discussões do
plano ou programa
• Discussão sobre o plano ou
programa por um corpo de
especialistas da Autoridade de
Planejamento
Apresentação
dos resultados
em uma forma
compreensível
para o público em
geral
• Aprovação do plano ou programa
com uma resolução da Autoridade
de Planejamento
Fonte: BULGARIA, 2002, p. 18-19 (tradução nossa).
3.3.3.2 Eslováquia
3.3.3.2.1 Abrangência, base legal e institucional
A Lei Eslava sobre Avaliação de Impacto Ambiental, de 1994, fornece uma ampla
abordagem de AAE. Contém requisitos para avaliação ambiental de políticas de
desenvolvimento e propostas legislativas. Contempla um breve procedimento para avaliação
ambiental, obrigatório para políticas de desenvolvimento propostas nas áreas de energia,
mineração, indústria, transporte, turismo, agricultura, florestas e gestão de recursos hídricos
174
e de resíduos. Além disso, a lei dispõe sobre a documentação de planejamento territorial
para ocupação regional e residencial em áreas selecionadas, e qualquer proposta legislativa
que possa ter um impacto adverso sobre o ambiente (DALAL-CLAYTON e SADLER, 2003).
3.3.3.2.2 Metodologia
A AAE de políticas na Eslováquia é particularmente notável e de importância
internacional. Sua prática apresenta uma avaliação com abordagem mais flexível, que pode
ser aplicada para as políticas mais importantes. No entanto, não existe nenhuma
metodologia oficial, nem quaisquer regras legalmente detalhadas para sua execução. Uma
série de aplicações práticas teve início em 1995, com uma versão limitada da política
energética, que sofreu atualizações, sendo que a última AAE foi realizada em 1999. A
Figura 13 apresenta as principais etapas dos processos de 1997 e 2000.
Scoping: consultas, elaboração de comentários, opiniões de especialistas, revisão do processo de PE
PE-1997
(
maio-
j
unho 1997
)
PE-2000
(j
ulho-setembro 1999
)
Envolvimento e consulta públicos durante a fase inicial da preparação da PE
PE-1997
(
a
g
osto-outubro 1996
)
PE-2000
(j
aneiro-
j
unho 1999
)
Documento de notificação para o público sobre a preparação da PE
PE-1997
(
abril-maio 1997
)
PE-2000
(j
ulho-setembro 1999
)
Documentação da Avaliação Ambiental Estratégica (AAE)
Nenhuma documentação especial de AAE foi preparada. Opiniões de especialistas foram elaboradas para a
PE-1997, comentando sobre os possíveis efeitos adversos sobre o meio ambiente, saúde pública, aspectos
sociais, etc. Uma “Nova Política de Energia da República Eslava” foi elaborada para a PE-2000, respeitando a
Política Ambiental da República Eslava e os princípios de sustentabilidade.
PE-1997
(j
unho 1997
)
PE-2000
(
a
g
osto-setembro 1999
)
Audiências e consultas públicas, controle de qualidade e declaração da PE pelo Ministério do Meio
Ambiente
PE-1997 (junho 1997) PE-2000 (setembro-novembro 1999)
Conclusões e elaboração de uma nova versão re-trabalhada da PE
PE-1997 (julho 1997) PE-2000 (novembro 1999-janeiro 2000)
Monitoramento da implementação prática das conclusões e recomendações da AAE
PE-1997 (desde setembro 1997) PE-2000 (desde janeiro 2000)
Decisão: aprovação da versão re-trabalhada da proposta da PE pelo governo
PE-1997 (setembro 1997) PE-2000 (janeiro 2000)
Figura 13 – Principais etapas da AAE da Política Eslava de Energia (PE) de 1997 e 2000
Fontes: KOZOVA, 1998, 2001 e DUSIK, 2003 apud DALAL-CLAYTON e SADLER, 2003, p.124 (tradução nossa).
175
Várias diretrizes para AAE de políticas foram preparadas para o Ministério do Meio
Ambiente, bem como diretrizes para AAE de planos de uso do solo, as quais não foram
aprovadas, nem publicadas, mas suas cópias encontram-se disponibilizadas. De acordo
com a Lei da AIA, minutas de documentos de planos de uso do solo devem conter a
avaliação de impacto ambiental, assim como as medidas para reduzir e compensar os
impactos, discutindo-as com o Ministério do Meio Ambiente. Novos princípios metodológicos
para AAE em planejamento de uso do solo foram propostos e incluem:
a) coordenação de políticas de setores diferentes respeitando o desenvolvimento
sustentável;
b) plena consideração de questões ecológicas, sociais e econômicas; e
c) AAE como auxílio em procedimentos de planejamento do uso do solo, visando
ao desenvolvimento sustentável.
Uma AAE foi voluntariamente realizada para o plano de uso do solo de Bratislava,
entre 2000 e 2001. Teve como objetivo um processo mais democrático, aumento da
qualidade e da aceitação do plano, assim como o envolvimento do público para implementar
suas intenções, e ainda funcionar como parte do processo de verificação dos princípios
acima citados. O procedimento adotado seguiu duas seqüências:
a) primeiro, uma avaliação estratégica das metas, objetivos e aspectos do plano
versus princípios e critérios de sustentabilidade, selecionados da literatura
internacional – uma matriz comparativa, bastante geral e abstrata, foi construída
para testar a sustentabilidade; e
b) segundo, uma avaliação relativamente detalhada do plano versus critérios e
indicadores de sustentabilidade, usando tabelas e gráficos, junto com uma
avaliação cumulativa – indicadores qualitativos e quantitativos foram usados,
aproveitados de estudos de casos relevantes verificados na Alemanha e na Grã-
Bretanha.
Como na República Tcheca, a Lei Eslava de Planejamento do Uso do Solo exige que
reuniões públicas sejam seguradas para apresentar e debater os esboços dos planos. Neste
caso, cerca de cinqüenta reuniões foram organizadas para grupos diferentes de
interessados e para o público em geral, focalizando aspectos particulares do plano. Além
disso, cópias de todos os documentos ficaram disponíveis para revisão e comentários
públicos. Só não ficou claro como os resultados da participação pública foram usados para a
concepção final do plano. O relatório da AAE teve uma estrutura semelhante àquela
recomendada pela Diretriz Européia, contemplando (BELCAKOVA, 2003a apud DALAL-
CLAYTON e SADLER, 2003):
a) uma comparação dos objetivos estratégicos de desenvolvimento da cidade de
176
Bratislava com os incluídos nos planos alternativos de uso do solo (como teste
de sustentabilidade);
b) uma ampla avaliação da qualidade ambiental (como base para a identificação
dos impactos ambientais negativos e positivos de políticas individuais do plano
de uso do solo (p.ex., habitação, infra-estrutura técnica e social) – na forma de
matrizes;
c) seleção de políticas individuais do plano a ser avaliado;
d) seleção de critérios de avaliação ambiental de políticas individuais do plano; e
e) medidas de mitigação (principalmente para níveis mais baixos na hierarquia de
planos de uso do solo e para AIA de projetos).
As conclusões tiradas do processo foram:
a) a AAE foi iniciada muito tarde no processo de preparação do plano de uso do
solo e teria sido muito mais eficiente se conduzida no começo para ajudar pró-
ativamente no processo de planejamento;
b) a AAE deve ser vinculada (processual e metodologicamente) a uma abordagem
em diferentes níveis de planejamento do uso do solo; e
c) as metas de sustentabilidade consideradas na Estratégia de Desenvolvimento de
Bratislava foram por demais generalizadas.
3.3.3.3 República Tcheca
3.3.3.3.1 Abrangência, base legal e institucional
Na República Tcheca, a legislação sobre AAE existe desde 1992, sob a Lei da
Avaliação de Impacto Ambiental (Act on Environmental Impact Assessment)
(VÁCLAVÍKOVÁ e JENDRIKE, 2005 apud McLAUCHLAN e JOÃO, 2005). A metodologia
específica para avaliação ambiental estratégica para iniciativas de desenvolvimento regional
teve início em 2000, por decreto governamental sobre Regional Development Strategy of the
Czech Republic (DUSIK, ROSECKÝ e VYHNÁLEK, 2001).
Esse país opera um inusitado sistema onde somente especialistas autorizados são
responsáveis pela AIA e a AAE para assegurar a qualidade das avaliações (VÁCLAVÍKOVÁ
e JENDRIKE, 2005 apud McLAUCHLAN e JOÃO, 2005). O cenário legal é formado pela
Diretiva Européia da AAE, o Protocolo de Kiev sobre AAE e a Lei sobre Avaliação de
Impacto Ambiental de Concepções e Programas (Act on Environmental Impact Assessment
of Development Conceptions and Programmes), concepções estas entendidas como as
estratégias, políticas, planos e programas, em níveis nacional e regional.
A autoridade competente para executar a AAE é o Ministro do Meio Ambiente ou a
Autoridade Regional. As autoridades responsabilizam-se pelo scoping e screening,
177
enquanto o especialista em AIA/AAE autorizado responsabiliza-se pela avaliação e a
submissão da minuta da concepção à autoridade competente.
Um Centro de AIA foi estabelecido no Instituto Ambiental Tcheco como uma fonte de
apoio e suporte profissional para as autoridades ambientais. Prepara, organiza e realiza
exames de profissionais competentes para garantir a AIA. Edita uma revista sobre avaliação
ambiental focalizando os problemas teóricos e práticos da AIA e da AAE e outros assuntos
pertinentes. Desenvolve e assegura a operação do sistema de informação da AIA e da AAE.
Para garantir a qualidade das avaliações, o especialista autorizado responsável pela
avaliação deve ter qualificações profissionais relevantes, não possuir registro criminal e ter
experiência na área de, no mínimo, três anos. Para receber a autorização, as qualificações
profissionais são verificadas e a pessoa deve submeter-se a exame escrito e verbal,
realizado por uma comissão especial estabelecida pelo Ministério do Meio Ambiente. A lista
do nome das pessoas é colocada na internet e pode, assim, ser facilmente verificada. A
autorização para o desenvolvimento da AIA ou da AAE é válida por cinco anos, podendo ser
renovada por mais cinco e anulada pelo Ministério do Meio Ambiente se, por exemplo, “o
portador da licença infringir séria ou repetidamente suas obrigações” (VÁCLAVÍKOVÁ e
JENDRIKE, 2005 apud McLAUCHLAN e JOÃO, 2005).
Ações estratégicas são divulgadas de forma similar ao que ocorre na Escócia.
Adicionalmente, existe um sistema baseado na disponibilização de informações sobre AIA e
AAE pela internet.
3.3.3.3.2 Metodologia
A metodologia pode ser voluntariamente usada para programas de desenvolvimento
regional ou outras concepções, tais como: estratégias de desenvolvimento de cidades,
municipalidades e micro-regiões. Ela fornece instruções obrigatórias para processos de
Avaliação Ambiental Estratégica e recomendações para propostas de desenvolvimento
regional e para a equipe da AAE. As obrigações dizem respeito à definição do processo de
consultas públicas e sobre a adequação da avaliação da documentação da AAE. As
recomendações são baseadas na experiência prática adquirida durante as avaliações
ambientais de propostas de desenvolvimento regional e não são obrigatórias para
programas (DUSIK, ROSECKÝ e VYHNÁLEK, 2001).
As disposições legais pertinentes determinam a integração do processo com as
políticas de desenvolvimento da União Européia, a obrigatoriedade da AAE para propostas
de desenvolvimento regional, acesso à informação e participação pública. Segundo os
autores anteriormente citados, são princípios para uma efetiva AAE de concepção de
desenvolvimento regional:
a) recomendações básicas:
178
– o scoping precisa ser definido de acordo com a lei da AIA (que rege a AAE) e
as questões ambientais consideradas pela proposta de desenvolvimento,
– a AAE deve ser executada simultaneamente com a elaboração da proposta,
– a equipe da AAE precisa ter posição e delegação claramente definidas dentro
do processo de planejamento,
– a proponente deve assegurar acesso conveniente para a informação e as
oportunidades para a participação pública,
– o Ministério do Meio Ambiente provê supervisão substantiva e procedimental
do processo da AAE, e
– a informação obtida da AAE e do monitoramento posterior à decisão deve ser
usada quando a proposta for mais adiante elaborada ou atualizada;
b) o scoping da AAE precisa ser definido com base nas exigências da Lei da AIA e
as questões consideradas pela proposta para:
– descrever e avaliar a situação existente do território em questão,
especialmente com garantias para suas fraquezas e forças,
– definir metas estratégicas para o território em questão,
– determinar território e áreas que devem receber mais atenção das
autoridades públicas,
– recomendar, em certos casos, medidas e atividades que devem ser
implementadas pelas autoridades públicas competentes em sua esfera de
poder, e
– propor processos de monitoramento de implementação da proposta;
c) a AAE deve ser realizada simultaneamente com a elaboração da proposta,
constituindo-se num processo interativo oferecido pela proponente com as
seguintes informações:
– avaliação da qualidade da descrição e da avaliação das tendências de
desenvolvimento do ambiente relacionado com o desenvolvimento do
território em questão,
– avaliação de se as metas de proteção ambiental foram incorporadas nas
metas estratégicas para o território em questão,
– avaliação da harmonia das soluções estratégicas das questões do território
específico com as metas de proteção ambiental e com os limites de utilização
do território, que foram determinadas na documentação do planejamento
aprovado para o dado território,
– avaliação dos impactos ambientais das atividades e projetos específicos (se
recomendados na proposta) em cumprimento às exigências legais, e
179
– avaliação do sistema para monitoração dos reais impactos da concepção e
proposta para garantir sua implementação sem problemas ambientais;
d) a equipe da AAE precisa ter posição e delegação claramente definidas dentro do
processo de planejamento, tendo como regras básicas de seleção:
– seleção de equipe adequada – especialistas ambientais e representantes
dos diversos atores ambientais, escolhidos com base na experiência prática,
– participação da equipe na preparação da proposta – todos os pareceres
devem ser documentados, e
– garantia do fluxo de informação – os membros da equipe devem participar
como observadores do processo de planejamento da proposta, para facilitar a
obtenção de informações e argumentos;
e) a proponente deve proporcionar adequado acesso às informações e
oportunidades para a participação pública, assegurando:
– acesso público à informação (legalmente exigido),
– informação ativa (legalmente exigida), e
– consultas públicas e informes sobre como os pareceres e objetivos do público
estão sendo tratados;
f) o Ministério do Meio Ambiente providencia supervisão substantiva e
procedimental do processo da AAE:
– determina as obrigações da avaliação,
– determina, em acordo com a proponente, os meios da notificação e
participação públicas,
– avalia se o processo da AAE está sendo apropriadamente aplicado, e
– avalia a qualidade da documentação da AAE; e
g) a informação obtida da AAE e do monitoramento posterior à decisão deve ser
usada quando a proposta for adiante elaborada ou atualizada, devendo o
progresso da implementação dessa proposta ser monitorado em determinadas
áreas que incluem:
– indicadores caracterizando o desempenho das metas de proteção ambiental
durante a implementação da proposta; e
– princípios para a AIA de projetos individuais que implementam a proposta.
As etapas típicas de um procedimento de AAE de proposta de desenvolvimento
regional é apresentada na Tabela 6.
180
Tabela 6 – Etapas típicas de uma AAE de concepção de desenvolvimento regional
ETAPAS USUAIS DO
PROCESSO DE
PLANEJAMENTO
COMUNICAÇÃO COM O
PÚBLICO
ETAPAS ETAPAS PERTINENTES DA AAE
Publicação e informação
sobre a iniciação da
proposta e de sua AAE
Decisão sobre a elaboração
da proposta
Decisão sobre a AAE da proposta
Nº 1
Designação da equipe de
planejamento e início do
trabalho
Designação da equipe da AAE e decisão
sobre seu scope
Seminário introdutório para
o público
Nº 2
Análise do desenvolvimento
prévio do território
pertinente
Avaliação do tratamento das questões
ambientais pertinentes dentro da análise
do desenvolvimento prévio do território
Publicação e comentário
Nº 3
Proposta das metas
estratégicas da proposta
para o território pertinente
Estabelecimento de metas de proteção
ambiental e avaliação de sua integração
nas metas estratégicas propostas para o
território
Publicação e consulta
detalhada com o público
Nº 4
Proposta de medidas para o
território pertinente
Avaliação das implicações ambientais das
medidas propostas
Publicação e comentário
sobre as propostas
Nº 5
Avaliação dos impactos ambientais das
atividades específicas, se propostas
Publicação e comentário
sobre as propostas
Proposta de atividades
específicas do território
pertinente
Nº 6
Proposta de implementa-
ção da proposta e do
monitoramento de seus
reais efeitos
Avaliação do sistema proposto para a
implementação da concepção e
monitoramento de seus reais efeitos
Publicação e comentário
sobre as propostas
Nº 7
Publicação oficial e
negociação da minuta da
proposta e da
documentação da AAE
Elaboração da minuta final
da proposta
Elaboração da documentação da AAE
Nº 8
Entrega dos documentos
elaborados para a
proponente
Entrega da documentação da AAE para o
proponente da proposta
Disponibilização e facilita-
ção de acesso da minuta
final da documentação da
proposta e da AAE
Nº 9
Implementação da proposta
e monitoramento de seus
reais efeitos
Monitoramento dos reais impactos
ambientais da proposta
Publicação da avaliação dos
reais impactos da proposta e
possivelmente sua
discussão
Nº 10
Fonte: DUSIK, ROSECKÝ e VYHNÁLEK, 2001, p. 13-14 (tradução nossa).
2.9 AAE EM PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO
2.9.1 África
2.9.1.1 Panorama geral
O panorama geral da AAE em países em desenvolvimento é aqui apresentado com
181
base em Dalal-Clayton e Sadler (2003), segundo os quais, cada vez mais esses países vêm
experimentando a AAE, alguns com abordagens típicas desse processo, outros com
experiência considerável no uso de uma variedade de processos de planejamento
estratégico que contribuíram para muitas das características da AAE.
A AIA é aplicada extensivamente na maioria dos países na Região Sul africana e nos
últimos anos tem havido um rápido progresso na formulação das políticas, da legislação e
dos direcionamentos para AIA. A AAE é exigida formalmente apenas na Suazilândia, mas a
legislação em alguns países já fornece um ponto de partida para a sua adoção, como a
Regulamentação da AIA de Moçambique, que estipula a exigência de um estudo de impacto
ambiental para um certo número de atividades em nível de programa, e a Lei de Gestão
Ambiental de Malávi, que inclui reformas da política superior como uma atividade que requer
uma AIA.
Mas, as principais iniciativas legais sobre o uso da AAE estão na Suazilândia e na
Namíbia. De acordo com Tarr (2003 apud DALAL-CLAYTON e SADLER, 2003), a primeiro
já possui uma lei que exige, explicitamente, a AAE para nova legislação, regulamentos,
políticas, programas e planos. Na segunda, lei similar encontra-se em discussão. Outros
países trabalham numa nova legislação para avaliação ambiental: Botsuana, Seicheles,
Tanzânia e Zimbabué. Em Maurício, o Governo está atualmente no processo de revisar sua
Lei de Proteção Ambiental, de 1991, que incluirá cláusulas que disporão sobre a
obrigatoriedade da aplicação da AAE. Discussões para harmonizar tais políticas e leis estão
sendo realizadas pela Southern Africa Development Community – SADC.
Em nível regional, a SADC´s Strategy for Environment and Sustainable Development,
aprovada em 1996, faz um exame de uma ampla abordagem que focaliza a “manutenção da
maioria da população pobre à frente e no centro da nova agenda do desenvolvimento para o
crescimento econômico, redução da pobreza e proteção ambiental”. Para satisfazer esse
desafio, identifica a necessidade de se empreenderem avaliações de impacto ambientais,
econômicas e de eqüidade em todas as políticas, planos e decisões chaves de
desenvolvimento. Essa abordagem tem muito em comum com a idéia da análise de
sustentabilidade e ainda tem que ser testada.
O Secretariado para a Gestão Costeira da África Oriental (Secretariat for Eastern
African Coastal Area Management – SEACAM), sediado em Moçambique, está expandindo
seu programa de avaliação ambiental e tentando amarrá-lo a uma estrutura mais ampla de
gestão integrada da zona costeira. O programa é construído sobre o programa de avaliação
ambiental em andamento e direcionado aos efeitos cumulativos de um grande número de
desenvolvimentos menores que não podem ser capturados pelo tradicional processo de
avaliação. Essa experiência pode oferecer uma plataforma para uma abordagem do AAE
aplicada ao planejamento e aos sistemas de decisão na região.
182
Nesse sentido, Tarr (2003 apud DALA-CLAYTON e SADLER, 2003) questiona se a
AAE na Região Sul africana deve seguir na direção da AIA ou buscar uma abordagem
totalmente diferente, alinhada à dinâmica real da tomada de decisão na região. Sugere cinco
critérios como exigências chaves para executar a AAE na região (Figura 14).
Cada vez mais, surgem chamadas para que seja desenvolvido um protocolo visando
à avaliação ambiental na região, contemplando AIA e AAE.
3.4.1.2 África do Sul
3.4.1.2.1 Abrangência, base legal e institucional
Segundo Dalal-Clayton e Sadler (2003), a África do Sul tem uma história da
aplicação da AIA anterior aos anos de 1970. O Comitê da AIA do Conselho do Meio
Ambiente foi estabelecido em 1983 e realizou uma pesquisa que conduziu à introdução da
Gestão Ambiental Integrada (Integrated Environmental Management – IEM). No princípio, a
IEM incluía a aplicação da AIA às políticas e aos planos. Mas, após o primeiro governo
democrático, em 1994, dois processos de tomada de decisão foram desenvolvidos
separadamente para o planejamento e a IEM.
Em 1998, a Lei Nacional de Gestão Ambiental (National Environmental Management
Act – NEMA) reintroduziu a filosofia e os princípios da IEM, estabelecendo que todas as
− Desenvolver uma visão inte
r
-geracional
− Empreender consulta e partilhar informação
− Adotar uma cultura de planejamento lógico
− Promover parcerias entre formuladores de políticas e planejadores
− Reconhecer necessidades e direitos da parte interessada
− Incentivar e facilitar o debate aberto
Governo
− Combinar sistemas de planejamento tradicionais e modernos
Valores
Diversidade
− Construir adequados absorvedores de impactos sociais e econômicos
− Ter mais que uma “ferramenta” disponível
Conhecimento
− Conhecer a base de recursos
− Compreender as limitações do ambiente
Aspirações
− Definir objetivos de desenvolvimento realistas
− Definir a relação preferida de desenvolvimento rural versus urbano
Figura 14 – Exigências para implementar a AAE nas decisões na Região Sul Africana
Fonte: TARR, 2003 apud DALAL-CLAYTON e SADLER, 2003, p. 130 (tradução nossa).
183
atividades, definidas como políticas, planos, programas e projetos, que pudessem afetar
significativamente o ambiente, deveriam passar por uma avaliação ambiental, inclusive
quanto aos efeitos cumulativos. A AAE não foi adotada por instituições que fazem as
políticas nacionais ou para processos de decisão política, mas foi aplicada em níveis de
planos e programas.
3.4.1.2.2 Metodologia
Em meados dos anos de 1990, mudanças nas percepções conduziram ao
surgimento de uma abordagem inovadora de AAE, pioneira no âmbito do Conselho para
Pesquisa Científica e Industrial (Council for Scientific and Industrial Research – CSIR). A
ênfase foi colocada em “avaliar o efeito ambiental sobre necessidades e oportunidades do
desenvolvimento” com um forte foco na avaliação de impactos cumulativos. Uma
comparação entre a AIA e o processo de AAE em desenvolvimento na África do Sul é
apresentada na Tabela 7.
Tabela 7 – AIA e AAE na África do Sul
AIA AAE
É reativa para uma proposta de desenvolvimento. É pró-ativa e informa propostas de desenvolvimento.
Avalia o efeito ambiental de um desenvolvimento
proposto.
Avalia o efeito ambiental sobre necessidades e
oportunidades de desenvolvimento.
Dirige-se a um projeto específico. Dirige-se à área, às regiões ou aos setores do
desenvolvimento.
Tem um começo e um fim bem definidos. É um processo continuado que objetiva fornecer
informação no tempo certo.
Avalia os impactos e os benefícios diretos. Avalia impactos cumulativos e identifica implicações e
questões para o desenvolvimento sustentável.
Focaliza a mitigação dos impactos. Focaliza a manutenção da qualidade ambiental em um
nível escolhido.
Tem uma estreita perspectiva e um elevado nível de
detalhes.
Tem uma ampla perspectiva e um baixo nível de
detalhes para fornecer uma visão e total estrutura.
Focaliza impactos de projetos específicos. Cria uma estrutura diante da qual os impactos e os
benefícios podem ser medidos.
Fonte: CSIR, 1996 apud DALAL-CLAYTON e SADLER, 2003, p. 132 (tradução nossa).
Os guias elaborados pelo CSIR descrevem os principais benefícios da AAE e a
contribuição que ela pode oferecer para orientar o desenvolvimento dentro de limites
sustentáveis. São estabelecidos os seguintes princípios como base teórica para o
desenvolvimento da AAE local:
a) é dirigida pelo conceito de sustentabilidade;
b) identifica as oportunidades e os limites que o ambiente coloca para o
desenvolvimento dos planos e programas;
c) estabelece os critérios da qualidade ambiental ou limites da mudança aceitável;
184
d) é uma ferramenta flexível, adaptável ao planejamento e ao ciclo de
desenvolvimento setorial;
e) é um processo estratégico que começa com a proposta do plano ou do
programa;
f) é parte de uma abordagem em seqüência para avaliação e gestão ambiental;
g) o escopo é definido dentro do contexto mais amplo de processos ambientais;
h) é um processo participativo; e
i) é ajustada dentro do contexto de cenários alternativos.
O guia adota um modelo de AAE que inclui conceitos de precaução e melhoria
contínua e descreve os seus elementos essenciais:
a) identificação de amplas alternativas do plano e do programa;
b) screening;
c) scoping;
d) avaliação da situação;
e) formulação de parâmetros de sustentabilidade para o desenvolvimento do plano
ou do programa;
f) desenvolvimento e avaliação de planos e programas alternativos;
g) tomada de decisão; e
h) desenvolvimento de um plano para a execução, monitoramento e audiência, e
para a sua implementação.
Os elementos da AAE podem ser ou são usados para dar suporte aos processos
existentes para a formulação de plano e programa, ou podem ser combinados em um
processo separado, dependendo do quê o contexto requer. Assim, a AAE é promovida como
uma ferramenta para complementar o processo de planejamento, fornecendo a informação
necessária para assegurar que o desenvolvimento mantenha e dê ênfase aos recursos
ambientais. Os guias sugerem a forma como os elementos da AAE e do processo de
planejamento integrado da África do Sul podem ser conduzidos em conjunto.
A AAE está sendo empreendida como parte de estruturas de desenvolvimento
territorial municipal, as quais objetivam, preliminarmente, controlar o tipo, a localização e a
qualidade do futuro crescimento e mudança em uma região, de modo a contribuir para o
desenvolvimento sustentável, aqui entendido como aquele que contém considerações sobre
o bem-estar do ser humano e dos ecossistemas, levando em conta aspectos como acesso
igualitário aos recursos e às oportunidades, resiliência à mudança, meios de subsistência
sustentável, redução da pobreza, eficiência econômica e integridade ecológica.
2.9.2 América Latina e Caribe
185
2.9.2.1 Panorama geral
A maioria dos países da América Latina e do Caribe dispõe de sistemas legais e
administrativos para tratar da AIA, alguns deles datados de meados dos anos de 1970. Um
estudo empreendido pelo Banco Inter-Americano de Desenvolvimento (BID), que cobre vinte
e seis países na região, indica que quase todos incluem critérios ambientais para a revisão e
a autorização de projeto, e três quartos deles possuem regulamentos formais a respeito da
avaliação ambiental (BRITO e VEROCAI 2002 apud DALAL-CLAYTON e SADLER, 2003).
Todos os países, exceto Bahamas e Suriname, têm aplicado alguma forma de AIA, e em
alguns, sua execução é descentralizada em níveis regional e local, como na Argentina,
Bolívia, Brasil, Chile e Colômbia.
Tem havido uma aplicação muito limitada da AAE, em sua maioria conduzida por
organizações internacionais, como BID e Banco Mundial (BIRD), com exceção de exemplos
do Programa Avança Brasil, dos planos territoriais urbanos no Chile e da rede de telefonia
na Guatemala. Entretanto, avaliações tipo AAE têm sido empreendidas como parte do
planejamento integrado (DALAL-CLAYTON e SADLER, 2003). Triana e Quintero (2003 apud
DALAL-CLAYTON e SADLER, 2003) colocam que a AAE está começando a ser usada
como um procedimento administrativo dentro dos instrumentos ambientais da política na
região: instrumentos de comando e controle (p. ex., padrões); instrumentos econômicos (p.
ex., taxas e impostos da poluição); mecanismos legais; e mediação (p. ex., de conflitos).
Citam também vários resultados positivos da aplicação da AAE na região:
a) melhorias em regulamentos ambientais (Argentina, Colômbia, Panamá,
República Dominicana);
b) melhorias em sistemas de AIA (Brasil, Colômbia, Equador);
c) esclarecimento de responsabilidades ambientais para a participação do setor
privado (Colômbia, Argentina);
d) preparação de guias ambientais setoriais promovida pelo governo (Colômbia,
Bolívia, Argentina, Brasil e outros);
e) fortalecimento institucional; e
f) estabelecimento de forças-tarefas do governo para AAEs (Brasil, Chile,
Colômbia).
Em sua maioria, as AAEs cobrem a mesma série de componentes: scoping; estudos
básicos; estrutura regulatória; identificação dos impactos e efeitos cumulativos;
externalidades ambientais; análise das alternativas; descrição de políticas, planos e
programas alternativos; planos de mitigação de impactos; fortalecimento de instituições
ambientais; promoção da participação pública; e monitoramento e continuidade.
186
2.9.2.2 Honduras e Nicarágua
3.4.2.2.1 Abrangência, base legal e institucional
Na América Central, os Ministros do Meio Ambiente firmaram um acordo em julho de
2002, em Manágua, Nicarágua, para dar impulso ao “Plano de Ação Centroamericano para
o Fortalecimento dos Sistemas de Avaliação de Impacto Ambiental”, que incluiu o
desenvolvimento de uma agenda para a inserção da AAE nas tomadas de decisão
estratégicas em nível de políticas, planos e programas. Em outubro do mesmo ano, em El
Salvador, novo acordo foi feito determinando a elaboração de Termos de Referência
conjuntos para projetos com impactos ambientais cumulativos ou de caráter transregional.
Com o apoio de especialistas da Comissão Holandesa de Avaliação de Impacto Ambiental,
foi realizada uma série de oficinas de capacitação, resultando em diversas publicações para
a difusão do tema (AGUILAR, 2002).
3.4.2.2.2 Metodologia
De abril de 2000 até junho de 2001, foi implementado um Projeto de AAE em
Honduras, executado pela Fundación Banhcafé, pela AIDEnvironment e pelo Serviço
Holandês de Cooperação para o Desenvolvimento (SNV) com financiamento externo da
Fundación Hondureña de Ambiente y Desarrollo (VIDA). Seu objetivo geral foi fortalecer a
capacidade de análise e planificação participativa em municípios e outras unidades rurais
(p.ex., uma sub-bacia) levando em conta o aspecto ambiental desde o início, através do
desenvolvimento e da disseminação da metodologia da AAE. Como parte do projeto, foram
implementados dois processos de AAEs em Santa Bárbara. Ao mesmo tempo, foram
capacitados técnicos da Fundación Banhcafé na metodologia da AAE.
O objetivo metodológico da AAE é aumentar os conhecimentos e a compreensão
sobre o meio ambiente e sobre processos de gestão local com vistas a uma melhor
planificação dos processos de desenvolvimento sustentável com eqüidade de gênero. Como
princípios básicos, foram definidas as seguintes características para a AAE: analítica,
sistemática, participativa, integrada pelo enfoque de gênero, realista e flexível.
A AAE foi desenvolvida para servir como um processo de gestão local. Mediante a
incidência nesses processos, persegue-se uma interação mais efetiva entre o governo
municipal, estadual, sociedade civil e população em geral, para construir um sistema
democrático de governo local em que existam espaços inclusivos (com eqüidade de gênero,
étnica e geracional) de negociação entre os atores, assim como uma cidadania ativa e
responsável de homens e mulheres, onde os grupos menos favorecidos estão incluídos nos
processos de tomada de decisões. Isso implica, especificamente, que se tenha quem
(UKKERMAN e VAN HAERINGEN, 2001, p. 39):
187
a) aumentar a participação dos cidadãos nos processos de tomada de decisões e
formulação e implementação de políticas em nível local;
b) fomentar a cogestão mediante a intervenção da população na definição,
execução e fiscalização de políticas e normas, assim como o aumento da
capacidade das instâncias de governo em nível local de produzir informações; e
c) promover um sistema melhorado, mais eficiente, eficaz e eqüitativo de prestação
de serviços, levando em conta a divisão de funções e responsabilidades entre
atores públicos e privados.
A seleção de participantes nas diferentes etapas do processo da AAE é considerada
crítica e requer uma boa preparação. Existem diferentes categorias de participantes:
a) a equipe de AAE;
b) o órgão coordenador;
c) o fórum e o grupo de consulta; e
d) os grupos de interesses e outros atores.
A Figura 15 apresenta a forma esquemática de como os diferentes grupos de
participantes colaboram com o processo. Especialistas na metodologia de AAE e em
gênero, pertencentes à organização facilitadora, podem dar assistência técnica em certos
momentos. Outro grupo não mencionado acima é formado pelos especialistas técnicos, que
podem ser consultados ou contratados para realizar estudos pontuais sobre temas que a
equipe de AAE não domina.
Órgão
Coordenador
Equipe de AAE Facilitador para AAE
Assessor em gênero
Especialista em AAE
Grupos de interesse e outros atores
• reuniões
• oficinas
• entrevistas
• etc
Especialista em gênero
• Assessores /
especialistas
• Consultorias
Figura 15 – Relação entre os diferentes participantes da AAE
Fonte: UKKERMAN e VA
N HAERINGEN,
Resultados técnicos
Organização
proponente
A
poio metodológico
188
O processo de AAE, de acordo com Ukkerman & van Haeringen (2001), desde a
preparação e execução até as atividades subseqüentes, pós implantação, divide-se em
cinco fases distintas (Figura 16). Essas fases contemplam dez passos metodológicos que
podem ser agrupados em quatro conjuntos, conforme apresentado, esquematicamente, na
Figura 17 (VAN GENT e UKKERMAN, 2001). Os passos estão relacionados logicamente
entre si, de forma que os resultados do passo 1 servem como insumos para o passo 2, e
assim por diante. Somente os passos 5 e 6 podem ser independentes dos passos 7 e 8.
Os quatro conjuntos são:
a) análise do contexto sociedade humana e natureza;
b) análise dos problemas ambientais;
c) análise das oportunidades ambientais; e
d) planificação estratégica e atividades subseqüentes.
Fase 1:
Orientação geral,
iniciação,
preparação e
organização
• Reuniões de
orientação
• Oficina de
introdução
• Termos de
Referência
Fase 5:
Atividades
subseqüentes
(Passo 10)
• Sistema de
monitoramento
• Institucionali-
zação do
processo de
AAE
PREPARAÇÃO EXECUÇÃO SEGUIMENTO
Fase 3: Trabalho de campo (Passos 1 a 8)
• Trabalhos de campo e de escritório
• Oficinas com grupos de interesse
• Reuniões de aprofundamento
• Estudos específicos
Fase 4: Planificação (Passo 1 a 8)
• Elaboração de um plano estratégico ambiental ou
plano de ação
• Integração com outras análises
Fase 2: Exploração (Passos 1 a 8)
• Estudo do contexto com enfoque de gênero
• Oficina de capacitação
Figura 16 – As cinco fases do processo de AAE
F
onte: KESSLER at al, 1999a,
p
. 18,
2.9.2.3 Brasil
O panorama da AAE no Brasil é apresentado no Capítulo 5.
2.9.3 Ásia
2.9.3.1 Panorama geral
De acordo com Naim (2002 apud DALAL-CLAYTON e SADLER, 2003), a maioria de
189
países no sul e sudeste asiático tem infra-estrutura para trabalhar com a AAE e muitas
aplicações já têm sido registradas: plano florestal do Nepal, programas de drenagem e água
do Paquistão, planos urbanos e turísticos do Sri Lanka, além do desenvolvimento de
estratégias de conservação em vários países.
Passo 0:
Definição dos objetivos da AAE
Conjunto 2:
Análise de problemas
Passo 5:
Identificação e priorização
de problemas ambientais
Passo 6:
Explicação dos principais problemas
ambientais
Conjunto 3:
Análise de oportunidades
Passo 7:
Identificação e priorização de oportunidades
ambientais
Passo 8:
Análise das principais oportunidades
Conjunto 4:
Planificação estratégica e atividades subseqüentes
Passo 9:
Síntese, elaboração de uma política de desenvolvimento
sustentável ou plano de ação
Passo 10:
Elaboração de um sistema de monitoramento e
atividades de se
g
uimento
Conjunto 1:
Análise do contexto sociedade humana ⇔ natureza
Passo 1:
Identificação dos grupos de interesse e as funções
ambientais relevantes
Passo 2:
Avaliação da qualidade das funções ambientais e as
tendências relacionadas
Passo 3:
Avaliação dos impactos das tendências de funções
ambientais nos grupos de interesse
Passo 4:
Fixação de normas locais, normas oficiais e limites para
as funções ambientais
Figura 17 – Os passos da AAE
F
onte ada
p
tada: UKKERMAN at al
,
190
Em nível regional, o Programa Ambiental da Comissão do Rio Mekong (CRM) está
centrado em aspectos de sistemas de avaliação ambiental, incluindo a AAE, a avaliação
ambiental cumulativa e a AIA, e examina como os impactos transnacionais podem ser
explicados e incorporados nos vários processos da avaliação ambiental. Outro exemplo é o
projeto APEIS (Asia-Pacific Environmental Innovation Strategy), lançado em 2001, que visa
a estabelecer a infra-estrutura científica para o ambiente e o desenvolvimento, e fornecer
aos tomadores de decisão as ferramentas para o conhecimento básico e as opções
inovadoras de política que podem dar suporte a decisões dirigidas ao desenvolvimento
sustentável. O projeto contempla uma pesquisa sobre as opções inovadoras e estratégicas
de política.
3.4.3.2 China
3.4.3.2.1 Abrangência, base legal e institucional
Até recentemente, não havia nenhuma exigência legal para a AAE. Mas iniciativas
em nível de planos e programas são registras desde 1996 e discussões sobre a
necessidade da AAE já abriram o caminho para a sua legalização. Além disso, pesquisas
vêm sendo realizadas com foco na concepção, teoria e métodos de AAE, e amplas
aplicações ocorreram, embora somente um limitado número de estudos de casos esteja
disponível. Numerosas limitações metodológicas e processuais estão sendo enfrentadas e a
participação pública é extremamente limitada em função de procedimentos que restringem o
envolvimento da população nesses processos. Para agravar a situação, as políticas e as
estratégias não são levadas ao conhecimento público (XIUZHEN, JINCHENG e JINHU,
2002).
Uma exceção é registrada em relação a Hong Kong. Em 1998, cinco anos antes da
China, o Distrito Administrativo Especial de Hong Kong implementou sua lei da AIA
(Environment Impact Assessment Ordenance – EIAO), formalizando quinze anos de
experiência na implementação de processos de AIA de projeto, monitoramento e auditoria
ambiental. A AAE tem sido aplicada para políticas mais expressivas e estratégias de
planejamento em níveis estratégicos e regionais, desde 1989.
O Conselho Executivo, o órgão de mais alto nível decisório de Hong Kong, é
responsável pelo exame da informação sobre as implicações ambientais que lhes são
submetidas. Um grupo de proteção ambiental foi formado em 1997, encontrando-se, agora,
bastante desenvolvido dentro do Departamento de Proteção Ambiental (Environmental
Protection Department – EPD). O EPD tem uma equipe multidisciplinar, formada por
191
engenheiros e cientistas que, junto com pessoal de apoio e comando, totalizam mais de mil
profissionais. O que tem permitido a possibilidade de evolução de uma simples avaliação de
projetos aplicada a programas para uma concepção mais estratégica (HUANG e YANG,
2005 apud McLAUCHLAN e JOÃO, 2005).
Além disso, as ONG’s estão dando oportunidades para o público criticar os projetos
identificados como adversos ao meio ambiente, e o envolvimento público e o acesso à
informação têm sido estimulados através do registro dos projetos, num esforço de tornar
transparente o processo de tomada de decisão. No entanto, a ênfase sobre o crescimento
econômico e a fraca documentação sobre proteção ambiental na China têm sido
identificados como obstáculos para o sucesso das AIAs e AAEs (BRIFFET et al, 2003 apud
McLAUCHLAN e JOÃO, 2005).
O Governo da Região de Hong Kong, através da EIAO, tem estabelecido uma
publicidade acessível online para as informações ambientais, incluindo legislação, propostas
e relatórios de suas avaliações.
3.4.3.2.2 Metodologia
As informações disponíveis dão conta de que, pelo menos até 2002, não havia
nenhum procedimento formal e obrigatório para a aplicação da AAE na China. Com base em
pesquisas e experiências, Xiuzhen, Jincheng e Jinhu (2002) sugerem os seguintes
elementos para uma metodologia ideal:
a) procedimentos formais de tomada de decisão para muitas PPP às quais a AAE
pode ser relacionada;
b) scooping com a participação da agência ambiental e do público;
c) participação pública; e
d) integração de resultados da AAE nas tomadas de decisão.
3.5 BANCO MUNDIAL
O Banco Mundial (BIRD) editou uma Diretiva Operacional sobre Avaliação Ambiental
(OD 4.00, Anexo A, 1989, alterada pela OD 4.01, 1991, que resultou na OP/BP/GP de
1999), para ser aplicada a planos, programas ou séries de projetos para setores e áreas
particulares, por ele financiados. O processo consiste em políticas que estimulam o uso da
Avaliação Ambiental Regional em países tomadores de empréstimos.
Conforme o Banco Mundial (WORLD BANK, 1993), três amplos contextos
operacionais, ou situações, podem desencadear um processo de AAE, e a necessidade
para interpretar a OD 4.01 varia de acordo com esses contextos. O primeiro tipo de situação
192
é uma categoria A ou B de programas de investimento ou uma série de projetos A e/ou B
independentes. Nesses casos, o processo, o timing e o scope da AAE devem seguir o
exigido pela OD 4.01. Para os projetos B, uma limitada análise ambiental setorial
normalmente deve ser a forma apropriada da AAE. Tipos de projetos neste primeiro
contexto podem incluir:
a) um programa do setor nacional ou subnacional;
b) uma série de projetos num mesmo setor;
c) uma amplo projeto com implicações setoriais;
d) uma operação de crédito intermediário setorial; ou
e) uma operação de investimento setorial em uma seqüência temporal.
No segundo contexto figuram os projetos e programas onde uma AAE é preparada
para complementar o processo de planejamento. A AAE pode, então, ter screening
ambiental de um projeto, mas deve cobrir um amplo cenário de questões ao invés de
meramente os impactos do projeto, e ocorrer em paralelo com o trabalho de avaliação
ambiental de projeto exigido. Essa abordagem de AAE pode, por exemplo, ser apropriada
em setores com danos ambientais espalhados e bem conhecidos mesmo que o projeto
apoiado pelo Banco não possa criar nenhum problema adicional significativo.
O terceiro contexto é quando a análise ambiental setorial é empreendida sem
qualquer ligação direta com atividades financiadas. Nesse caso, a AAE é tipicamente
relatada pelo país para o setor de análise do Banco e nenhum procedimento padrão é
exigido.
Portanto, em resumo, a AAE pode ser requerida em três situações (AGRA FILHO,
2002, p. 226):
a) financiamento de um programa de impacto ambiental significativo em um
dado setor de desenvolvimento;
b) como complemento do processo de planejamento, no financiamento de um
projeto setorial cujas atividades possuem impactos ambientais e de ampla
repercussão geográfica;
c) quando considerado necessário analisar um setor, sem que haja vinculação
direta com o financiamento requerido.
A Diretiva Operacional 4.00, que estabelece a política para a avaliação ambiental
das atividades de investimento, prevê duas principais formas de AAE (BRASIL, 2002a):
a) Avaliação Ambiental Regional – processo de avaliação das implicações
ambientais e sociais, em nível regional, de propostas de desenvolvimento multi-
setorial, que afetam uma área geográfica específica, durante um determinado
período; e
193
b) Avaliação Ambiental Setorial – processo de avaliação de políticas e programas
de investimentos aplicados a um setor de governo ou da economia, que podem
envolver múltiplas ações e projetos, bem como à integração de questões
ambientais em planos de investimento de longo prazo.
As Avaliações Ambientais Regionais são aplicadas onde um número de atividades
em desenvolvimento com efeitos cumulativos são potencialmente significativas e são
propostas para um sistema natural ou área administrativa, razoavelmente bem definidos. As
Avaliações Ambientais Regionais asseguram que as opções de desenvolvimento sejam
ambientalmente sustentáveis (AGRA FILHO, 2002).
As Avaliações Ambientais Setoriais são aplicadas em análises de alternativas de
investimento, alterações de políticas setoriais, capacidades institucionais e requisitos para o
fortalecimento da gestão ambiental, além de avaliação de efeitos cumulativos de vários
projetos inter-relacionados ou de um número menor de projetos semelhantes (BRASIL,
2002a; PARTIDÁRIO, 2003).
A Avaliação Ambiental Setorial tem tido uma aplicação maior do que a Avaliação
Ambiental Regional, usada principalmente nas aplicações de investimentos em energia,
transporte e agricultura. Mas ambos os processos vêm obtendo reconhecimento pelos
importantes benefícios que têm propiciado em termos de redução de tempo aos esforços de
implementação de AIAs e à identificação de tópicos e de impactos associados a opções de
desenvolvimento; contudo, não tem sido visível o modo como a avaliação ambiental setorial
influencia a seleção de alternativas ambientais (AGRA FILHO, 2002).
Os conteúdos das AAEs variam de acordo com o tipo e a significância das questões
e com o contexto operacional específico. Mas, de um modo geral, para a Avaliação
Ambiental Regional, de acordo com o World Bank (1996), tem-se:
I - concepção da avaliação:
a) compreender o quadro de planejamento regional,
b) definir o contexto espacial,
c) determinar o melhor foco multi-setorial,
d) limitar os objetivos do estudo mantendo o foco integral abrangente,
e) estabelecer uma estrutura institucional apropriada,
f) desenvolver Termos de Referência detalhados,
g) estabelecer um planejamento de consulta pública apropriado, e
h) definir um processo de revisão; e
II - execução da avaliação:
a) quadro de política, legislação e institucional (a nível nacional e regional);
194
b) estado atual do ambiente (questões físicas, biológicas, socioeconômicas e
culturais);
c) descrição do plano de desenvolvimento e dos projetos associados;
d) inventário de outros planos e projetos;
e) avaliação de impactos cumulativos;
f) análise de alternativas;
g) recomendações sobre um plano de investimento adequado; e
h) estratégia de gestão ambiental (minimização, monitoramento e
fortalecimento institucional).
Para a Avaliação Ambiental Setorial, em geral, as seguintes seções são solicitadas
(WORLD BANK, 1993):
a) sumário executivo;
b) estrutura política, legal e administrativa, compreendendo a estrutura nacional e a
estrutura do setor em questão;
c) descrição do projeto;
d) diagnóstico ambiental do setor;
e) impactos ambientais;
f) análise de alternativas;
g) plano de mitigação;
h) gestão ambiental e treinamento;
i) plano de monitoramento ambiental; e
j) consulta pública.
4 ABORDAGENS INTERNACIONAIS DA AAE NO SETOR DE
TRANSPORTES
2.10.............................................................................................................................................P
ANORAMA GERAL
Segundo Dom (1999), internacionalmente há um consenso crescente de que a AAE
de políticas, planos e programas é essencial para assegurar que considerações ambientais
sejam incorporadas em níveis de tomada de decisão e em níveis com considerações
socioeconômicas. Várias revisões internacionais sugerem que o estado da AAE no setor de
transportes está atualmente bem avançado. Na União Européia, quatro países (Dinamarca,
Finlândia, Itália e Holanda) já têm requisitos gerais de AAE para políticas, planos e
195
programas. A AAE para o setor de transportes é obrigatória na Dinamarca, Finlândia, França
e Suécia. Além do mais, sua prática nesse setor emerge em vários países.
Quando visa a avaliar políticas ou uma legislação ampla, o processo de AAE difere
consideravelmente em relação ao aplicado em planos e programas. A experiência desse
tipo de avaliação é muito mais limitada. Não obstante, em vários países, já existem algumas
provisões para AAE de políticas e a apresentação de help-desk (suporte técnico) na
Holanda para E-test é um exemplo de provisão feita para encorajar a cooperação entre
ministérios diferentes, vista como um elemento essencial do processo de AAE em tal nível
estratégico (BINA, 1999).
A maioria dos países europeus reconheceu a necessidade da AAE para planos e
programas como uma melhoria da AIA ou um meio para levar o desenvolvimento em direção
a uma situação mais sustentável. Em alguns países, a legislação e procedimentos estão
sendo desenvolvidos, integrados à legislação de AIA existente ou sob leis separadas,
normalmente requerendo AAE de planos e programas para certos setores (energia,
transporte, agricultura etc), assim como para planos gerais de uso do solo (BINA, 1999).
Em 1992, foi declarado que a AAE seria usada para apoiar todas as decisões de
programas de investimento de transporte. O Tratado de Amsterdã coloca a integração de
questões ambientais em políticas setoriais e identifica a AAE como uma das principais
ferramentas para alcançar esse objetivo (DOM, 1999).
Na América Latina, a AAE vem sendo usada de maneira incipiente, mas alguns
exemplos já podem ser registrados no setor de transportes, tais como: Corredor de
Integração Santa Cruz, em Puerto Suarez, na Bolívia; Programa de Transporte Urbano de
Fortaleza, no Brasil; Programa de Apoio ao Plano de Ação para a Integração da Infra-
estrutura Regional na América; Programa Viário de Santa Catarina, no Brasil; estradas
rurais, na Bolívia e Guatemala; corredor do transporte e estradas regionais da renda baixa,
na Colômbia (TRIANA e QUINTERO, 2003 apud DALA-CLAYTON e SADLER, 2003). Na
África, de acordo com Rossouw et al. (2000) e CSIR (apud DALAL-CLAYTON e SADLER,
2003), a AAE foi aplica para o Corredor de Desenvolvimento de Maputo, Planejamento
Portuário Integrado Estratégico de Porto de Saldanha, Porto da Baia de Richards e Porto da
Cidade do Cabo.
Mas talvez seja a experiência no contexto das Redes Trans-européias, relatada por
Bina (1999), o exemplo que pode oferecer um panorama dos avanços em AAE para o setor
de transportes, assim como dos obstáculos que necessitam ser transpostos para facilitar
sua adoção e eficácia. A Comissão Européia e a Agência Européia do Meio Ambiente
realizaram uma primeira avaliação piloto dos efeitos espaciais e ecológicos potenciais das
Redes Trans-européias, tomando por base cinco estudos de caso em cinco Estados-
membros (Áustria, França, Itália, Suécia e Grã-Bretanha) com o objetivo de: otimizar
196
métodos e técnicas existentes e demonstrar sua exeqüibilidade; elevar a consciência por
meio da troca de informação e comunicação entre os atores envolvidos no processo de
tomada de decisão; e fornecer melhor introspecção em como a AAE pode ser integrada com
os processos de planejamento da rede de transporte.
Os estudos também visaram a fornecer uma contribuição para a definição de
métodos práticos de AAE em nível de corredores e, no mínimo, poderiam fornecer aos
tomadores de decisão uma ferramenta que identificasse as seções menos suscetíveis a
efeitos adversos significativos em termos ecológicos e espaciais, além daquelas que iriam
requerer estudos mais detalhados. A experiência mostrou que não é praticável, nem de fato
desejável, tentar-se completar uma plena avaliação dos impactos da rede nessa grande
escala de análise. Isso está de acordo com o conceito de “efeito cascata” que requer vários
níveis de avaliação em resposta a etapas diferentes de tomada de decisão.
Em termos do tipo de necessidades e objetivos acima listados, esses estudos
dispensaram diferentes tratamentos na escolha de alternativas de projetos de infra-estrutura
ou de nenhuma infra-estrutura para a rede de transporte de uma região. Os casos variaram
significativamente em termos do nível de decisão estratégica que eles apoiaram e, portanto,
devem auxiliar na adoção de AAE em contextos diferentes de tomada de decisão.
Os estudos também ajudaram a destacar algumas dificuldades cruciais que
requeriam atenção urgente. Estas incluem:
a) o sistema de planejamento de transporte nem sempre é estruturado segundo
uma maneira clara e hierárquica, o que pode tornar difícil a identificação da etapa
exata (geralmente etapas) para a qual a AAE deve ser aplicada. Por exemplo, o
conceito de corredor de transporte freqüentemente não coincide com um plano
ou uma decisão de “corredor”. Pode não haver uma clara etapa institucional e de
planejamento entre um plano nacional ou regional e o projeto individual. Isso
dificulta a aplicação da AAE e, ainda mais importante, pode reduzir seu efetivo
impacto em decisões finais;
b) os obstáculos práticos, institucionais e culturais para a participação pública
durante o processo de AAE;
c) a disponibilidade de dados adequados, confiáveis e comparáveis em condições
de transfronteiras pode ser um sério obstáculo. O trabalho da Agência Européia
do Meio Ambiente e da Comissão Européia nesse território deve ser fortalecido.
O trabalho também destacou o fato que, embora países europeus, na época, podiam
beneficiar-se de um número significativo de estudos e aplicações práticas de AAE numa
variedade de setores, incluindo transporte, era difícil acharem-se exemplos de AAE que
tiveram uma influência clara na decisão final. A falta de informação em exemplos práticos
resulta numa limitação importante ao desenvolvimento eficaz do uso da AAE. Assim, para
197
um melhor entendimento da aplicação dos procedimentos e prática da AAE, a melhoria da
documentação e a troca de informações devem ser consideradas prioridade.
Subsídios para a solução dos problemas verificados no setor de transportes podem
ser obtidos com as experiências relatadas sobre a AAE aplicada a planos de uso do solo,
cujos procedimentos são mais regulados (por exemplo, em termos de responsabilidades,
momento para ação e decisões, etapas no processo de tomada de decisão que levam a
uma aprovação final etc) e talvez mais bem estabelecidos devido a sua mais longa história,
se comparada à maioria das áreas de planejamento setorial.
Uma vez que a AAE objetiva fornecer subsídio para um processo de tomada de
decisão, pode-se supor que sua aplicação deva crescer na mesma proporção do progresso
da estruturação dos processos de planejamento para o setor de transportes. Essa ligação
entre a estrutura de planejamento e a AAE é também apoiada pela experiência de AAE de
programas de desenvolvimento financiados pela União Européia ou por instituições
internacionais. Esses programas tendem a ser estritamente regulados, capacitando, assim,
a autoridade competente para identificar os momentos específicos onde a AAE pode
contribuir durante o processo de planejamento. Um bom exemplo disso é fornecido pelas
Regulações Estruturais de Fundos que relatam:
a) o tipo de planos e programas necessários;
b) o conteúdo de tais documentos;
c) o papel dos Estados-membros, da Comissão Européia e de terceiros no
planejamento e aprovação de tais documentos;
d) o tipo de avaliações que devem ser executadas (incluindo uma avaliação
estratégica das implicações ambientais de planos de desenvolvimento); e
e) como resultado desse regulamento, a Comissão Européia procedeu à concreta
orientação em como executar uma AAE de planos de fundos estruturais no
contexto de seu processo de programação específico.
Dom (1999) afirma que, na verdade, o estudo realizado em relação às Redes Trans-
européias não foi diretamente ligado ao processo de tomada de decisão. Desde então, as
atividades da Comissão foram limitadas a trabalhos metodológicos. Em 1996, um programa
de trabalho de AAE para as Redes Trans-européias foi iniciado pela adoção de diretrizes
específicas, que exigem que a Comissão desenvolva métodos para a AAE de rede e
avaliações de corredor. A Comissão empreendeu uma AAE piloto de toda a rede multimodal
e várias avaliações de corredores de transporte. Um manual metodológico foi desenvolvido
para fornecer uma direção prática para a execução de avaliações da rede de transporte e de
corredores.
O mencionado autor tenta identificar o por quê da AAE para políticas e planos
internacionais de transporte estar em uma situação de estabilidade embrionária e utiliza o
198
caso das Redes Trans-européias para apontar as seguintes possíveis razões:
a) disponibilidade de dados, técnicas e ferramentas – os formuladores de política
freqüentemente citam a falta de dados e métodos como a razão principal para
não executarem a AAE. Entretanto, a experiência indica que a maioria dos
métodos analíticos e técnicas necessárias para AAE está disponível, derivada da
AIA de projeto ou de avaliação de políticas e de planos. Muitos países usam o
Sistema de Informação Geográfica (SIG) como uma ferramenta de análise e
avaliação, por fornecer muitas possibilidades de visualização de resultados de
tráfego e modelos ambientais. Suas características de divisão em zonas e a
possibilidade de confrontar várias informações fornece soluções interessantes
(por exemplo, mapeamento de sensibilidade, uso do solo), em particular para
aqueles impactos que têm um componente espacial direto. A Análise Custo-
Benefício (ACB) é outra técnica muito usada. Os problemas relacionam-se
principalmente à valoração dos impactos ambientais, freqüentemente executada
numa maneira subjetiva ou política. A Análise Multicritério (AMC) é uma técnica é
uma técnica subjetiva, usada para classificar projetos a partir de pesos sobre um
número de critérios chaves de avaliação de alternativas. A vantagem da AMC
sobre a ACB é que permite a análise em conjunto de custos ambientais e
financeiros, mesmo quando os custos ambientais não podem ser estimados em
termos monetários. Portanto, a AAE internacional exige o desenvolvimento de
bases de dados harmonizados em transporte e ambiente. Uma variedade larga
de ferramentas e técnicas de AAE está já disponível, mas há uma falta total em
disseminação de conhecimento e informação;
b) objetivos e metas – objetivos e metas formam a estrutura essencial de cada
sistema de AAE. Permitem a identificação de indicadores, a avaliação da
importância dos impactos e determinam a estrutura contra a qual o
monitoramento deve ser empreendido. As metas podem ser dirigidas a várias
áreas dos sistemas de transporte e ambiental:
– metas de transporte: podem ser formuladas como, por exemplo, metas de
redução de tráfego, metas relacionadas à parte modal do sistema de
transporte, metas regionais etc,
– metas tecnológicas: incluem o conhecimento de combustíveis limpos,
padrões de emissão (barulho e gases) para veículos e eliminação de
tecnologias mais antigas, e
– metas ambientais: incluem a redução de emissões de gases estufa, redução
de barulho, conservação de áreas ecologicamente importantes;
c) procedimentos de planejamento de transporte – enormes diferenças entre os
199
procedimentos nacionais/regionais de planejamento são o principal fator de
impedindo para avaliações internacionais. Isso só pode ser resolvido por uma
mudança de planejamento nacional em direção a uma consideração estratégica
internacional. A prática internacional de AAE pode estimular e apoiar a exigência
de uma mudança em termos de consideração, mas obviamente isso também
exige mudanças políticas de longo prazo;
d) barreiras políticas institucionais – barreiras político-institucionais também
impedem a implementação de AAEs de transporte. Esses problemas tornam-se
mais significativos para AAEs multimodais, que exigem cooperação entre
administrações de rodovias, ferrovias, aviação e outras, e para abordagens
internacionais. Melhor consciência dos propósitos principais da AAE deve ser
trabalhada dentro das administrações envolvidas e cooperações
interinstitucionais.
2.11.............................................................................................................................................E
STUDOS DE CASO
2.11.1 Principais rotas de transporte na Eslovênia
Este caso tem como fonte bibliográfica Koblar (1998 apud DALAL-CLAYTON e
SADLER, 2003). Trata-se de um estudo que abrangeu duas partes principais: uma avaliação
das mudanças propostas ao Plano
Físico Nacional, para transporte (estradas e ferrovias); e
uma metodologia proposta para outros casos similares, usando a AAE como um teste piloto.
Na fase de scoping os principais objetivos foram:
a) consideração de certas alternativas de traçado: corredores propostos para novas
rodovias, ferrovia de alta velocidade, novas ferrovias e rodovias; alternativas
propostas dentro de um corredor – para algumas novas rodovias e ferrovias;
b) identificação de impactos potenciais, p.ex., mudanças na geosfera, solo, ar,
ambiente aquáticos, paisagem, habitats, recursos naturais, patrimônio natural e
cultural;
c) definição da área pertinente ao estudo, isto é, toda a Eslovênia; e
d) seleção da abordagem: modelo vulnerabilidade/sensibilidade como o
procedimento de trabalho mais apropriado e GIS como a técnica mais
apropriada.
Na fase de avaliação de impacto, a aceitabilidade das mudanças propostas foi
avaliada por meio de uma avaliação preliminar de vulnerabilidade de todo o território eslavo,
200
usando banco de dados:
a) três aspectos distintos de proteção ambiental foram definidos:
– natural – implicando a exigência para conservação de natureza,
– antrópico atual – proteção do ambiente para a presente geração, e
– antrópico futuro – conservação de recursos para gerações futuras;
b) foram identificadas áreas de vulnerabilidade e/ou de componentes ambientais
com qualidade intrínseca mais alta, isto é, onde a atividade causa uma perda
significativa, incluindo os seguintes critérios:
– áreas intocadas de mais alto grau de preservação (objetivo: proteção da
natureza),
– alta qualidade e grande quantidade de água potável (objetivo: saúde humana
e próxima geração), e
– alto potencial para recreação (objetivo: conservação do recurso);
c) foram definidos modelos de vulnerabilidade pertinentes, seus parâmetros e
regras para combiná-los e amplos mapas de vulnerabilidade; e
d) foi executada uma avaliação de todas as atividades referentes à vulnerabilidade
da Eslovênia, assim como uma avaliação separada de cada atividade e de cada
seção dos traçados. As ferramentas e técnicas usadas incluíram: sobreposição
técnica, sistema geográfico de informação, aplicação especial de software,
oficinas e grupos de especialistas.
Os graus de avaliação seguiram cinco classes de impacto: não negligenciável,
pequeno, moderado, severo e inadmissível. A quinta classe denota atividades dentro da
área do Parque Nacional Triglav. Cada classe contém áreas sob proteção legal direta, tais
como solo agrícola de primeira categoria, recursos hídricos, mata ciliar, florestas com
finalidades específicas, nascentes, assim como áreas de patrimônio cultural e natural.
2.11.2 Avaliação ambiental integrada de transporte em Baden-Württemberg
Baden-Württemberg é um estado situado no sudoeste da Alemanha, onde foi
aplicada a avaliação ambiental integrada com abordagem de retrovisão (backcasting), que
se constitui numa técnica que percorre o caminho inverso da previsão (forecasting) de
impactos (Figura 18). Gühnemann (1999), que apresenta este estudo de caso, explica que,
em sua aplicação, num primeiro passo, são definidos os níveis máximos de impacto que se
quer garantir. No segundo, são determinados os instrumentos políticos, incluindo-se a
expansão da infra-estrutura com os padrões mínimos de segurança que se quer alcançar. A
checagem é feita através de uma previsão de impactos para o plano de ação definido.
201
Nível
de rede
Nível
de projeto
Análise
Custo-
Benefício
Preços sombra (Shadow prices)
Plano de Transporte
Sustentável
Compatibilidade
Cenários de máximo benefício econômico
Cenários ambientalmente favoráveis
Avaliação de impactos
econômicos
Metas
alcançadas?
Definição de metas
ambientais
Definição de cenários
de políticas de
trans
p
orte
Previsão de
transporte
Previsão de im
p
acto
Figura 18 – Metodologia para a concepção de planos de transporte ambientalmente sustentável
Fonte: IWW et al, 1999 e SCHADE et al, 1998 apud GÜHNEMANN, 1999, p. 9 (tradução nossa).
Configurações de diferentes redes são finalmente avaliadas com respeito a perdas
materiais que sua realização induziria para reunir os padrões mínimos de segurança
(saliente-se que em função dos dispendiosos investimentos a demanda de transporte
poderia ter que ser restringida). Dessa maneira, um plano de transporte ambientalmente
sustentável pode ser desenvolvido a partir dos resultados, junto com projetos de infra-
estrutura e medidas complementares necessárias para cumprir as metas ambientais.
Essa técnica é indicada para planejamento de infra-estrutura de transporte em nível
estratégico. É aconselhável avaliar cada possível combinação de alternativa de projeto de
infra-estrutura em separado para se conseguir um cenário ambiental e economicamente
mais benéfico. No entanto, devido ao imenso número de combinações, isso é praticamente
impossível. Por outro lado, a avaliação de simples projetos é necessária para decisões de
investimentos. Essa avaliação deve ser compatível com a avaliação dos planos de
transporte.
Nesse ponto, a aplicação de preços sombra (shadow prices) para externalidades
202
oferece uma solução para o problema. Preços sombra podem ser descritos em simples
palavras: se uma infra-estrutura de transporte é conduzida para uma violação de uma meta
ambiental, novas medidas políticas têm que ser tomadas. Essas medidas diminuirão o
benefício econômico do plano de transporte como um todo, segundo certo valor. Esse valor
é determinado pelo preço sombra de uma meta. Se for encontrado um cenário político de
transporte de máximo benefício econômico, que alcance as metas ambientais, é possível de
se obterem preços sombra para o desempenho das metas ambientais usando-se os
resultados da avaliação ambiental e econômica.
A abordagem de retrovisão (backcasting) é apropriada para impactos considerados
em horizontes temporais muito longos. Corresponde a princípios fundamentais da economia
ecológica, que requer uma análise da relação entre a economia e a ecologia, baseada em
axiomas de sustentabilidade. Representa uma estrutura integradora para a AAE e a
avaliação econômica convencional. Sua exeqüibilidade foi demonstrada no caso do plano
padrão de transporte para Baden-Württemberg.
Para sua aplicação foi necessário desenvolver uma metodologia de AAE para uma
extensa rede multimodal, bem como métodos básicos de avaliação socioeconômica de
planos de infra-estrutura de transporte. Os passos seguidos nessa avaliação foram:
a) definição das metas ambientais – fixadas segundo padrões mínimos de
segurança para prevenir danos ambientais irreversíveis;
b) definição de cenários políticos de transporte – montados a partir da seleção e
combinação de medidas políticas de transporte, considerando-se exigências
ambientais, econômicas e sociais para se alcançar um sistema eficiente;
c) previsões de transporte – com base num cenário de suposições, previsões de
transporte de passageiros e cargas foram realizadas por meio de um modelo de
transporte intermodal, contemplando a geração, distribuição, divisão modal e
indicação de tráfego;
d) predição de impactos ambientais – foram desenvolvidos modelos para previsões
de emissões, concentrações ambientais, barulho e efeitos sobre a natureza e a
paisagem:
– emissões – predições de emissões devido às atividades de transporte
rodoviário foram realizadas a partir da aplicação de dados sobre fluxo de
tráfego e fatores de emissões de poluentes,
– concentrações de poluentes atmosféricos – foi utilizado um modelo de
previsão para verificar a dispersão e o nível de concentração dos poluentes,
– barulho – verificado a partir de modelos de previsão, e
– impactos sobre a natureza e a paisagem – a avaliação dos impactos seguiu
os seguintes indicadores: extensão e terras ocupadas pela rede, divisão de
203
áreas de conservação e impactos da construção da infra-estrutura sobre
áreas não edificandis; e
e) avaliação econômica e cálculo dos preços sombra – incluíram os custos de
construção, de manutenção e de operação, as receitas, os custos gerais e a
segurança do tráfego, além de custos de medidas tecnológicas de prevenção.
A abordagem backcasting tem sido aplicada para considerar impactos globais e de
longo prazo, bem como incertezas relativas à avaliação de ampla rede em nível europeu ou
regional. O desenvolvimento de uma metodologia flexível para a AAE em diferentes níveis
de planejamento melhora o potencial para integração de questões ambientais, sociais e
econômicas nos processos decisórios do planejamento da infra-estrutura de transporte.
2.11.3..........................................................................................................................................E
xperiência de planejamento multimodal na Inglaterra
O caso apresentado por Tomlinson (1999) mostra que, em 1998, o documento A
New Deal for Trunk Roads in England (“Um Novo Tratamento para Rodovias Troncais na
Inglaterra”) destacou a necessidade de uma política integrada de transporte. Essa situação
exigiu o desenvolvimento de uma nova abordagem concebida para extrair uma informação
que reunisse a avaliação dos problemas de transporte e as soluções alternativas. Nesse
sentido, os projetos de transporte passaram a ser avaliados através de cinco critérios:
integração, segurança, economia, meio ambiente e acessibilidade. Foi firmado um
compromisso de prioridade para a manutenção, gerência e construção da Rede Rodoviária
antes da construção da nova estrada, com um programa de melhorias de capacidade com
metas cuidadosamente definidas.
Foram realizados estudos para identificar soluções multimodais apropriadas para
problemas específicos verificados na rede rodoviária troncal, considerando, inclusive,
medidas fora da área da Engenharia Civil. Todos os modos de transporte foram
considerados, assim como políticas de uso do solo, saúde e educação. O foco não foi
necessariamente sobre meios de se aumentar a capacidade da via, mas também sobre
outros problemas e oportunidades nas redes de transporte. As considerações incorporaram
impactos ambientais, econômicos e sociais. Os estudos futuros seriam estimulados e
dirigidos pelos órgãos regionais de planejamento.
Os estudos multimodais visaram a gerar estratégias ou planos para suas respectivas
áreas de abrangência. As estratégias consistiram numa série de políticas para influenciar o
uso do sistema de transporte. Tais estratégias envolveram desde políticas de transporte até
políticas de uso do solo, assim como políticas voltadas para, p.ex., saúde e educação. Os
planos podiam abranger uma série de medidas de transporte individuais e específicas.
204
Tendo em vista que quaisquer políticas e medidas de transporte são propostas a
partir dos estudos multimodais, elaborados de acordo com a estrutura estabelecida pelo
Guia Regional de Planejamento e pelos planos de desenvolvimento, esses estudos são
usados para desenvolver e revisar as Estratégias Regionais de Transporte. Enquanto os
problemas da rede rodoviária troncal em nível nacional estão sujeitos aos estudos
multimodais, os sistemas locais sujeitam-se a um novo estilo de Planos Locais de
Transporte, em cumprimento à exigência da promoção de um sistema integrado.
Para conseguir financiamento, foi estabelecido que o governo local devia demonstrar
que o projeto era necessário para alcançar os objetivos do Plano Local de Transporte e que
não havia outros meios de fazê-lo, e ainda que foram consideradas soluções alternativas
que não envolveram nova construção importante, p. ex., restrição de demanda e forte
pretensão de evitar locais ambientalmente sensíveis. Os projetos foram também integrados
com medidas para promover mudança modal.
O centro de interesse da nova abordagem foi: uma revisão fundamental da estratégia
de transporte; demonstração da consistência com os objetivos de transporte do Governo;
estabelecimento de metas locais de transporte; ampla participação dos usuários do sistema
de transporte, setores de negócio, saúde e educação, assim como o público em geral;
ênfase na gestão antes de uma decisão voltada para construções importantes; e
demonstração de que alternativas foram examinadas.
Ficou evidente que as tradicionais soluções centradas no desenvolvimento de
projetos de rodovias já não atendiam aos problemas vigentes. Muitas das estratégias de
transporte podem ser avaliadas dentro de um estudo multimodal, onde é possível incluir-se
outras soluções, além de projetos de construção. Isso indica uma mudança na abordagem
de avaliação para uma opção mais interativa, com vários ciclos separando os aspectos
técnicos ou práticos da implementação dos seus aspectos políticos associados com os
procedimentos, incentivos e boa vontade para usar instrumentos financeiros.
Isso, associado às limitações da AIA para esse nível de decisão, à ênfase sobre o
desenvolvimento sustentável e ainda à obrigatoriedade de aplicação da Diretiva Européia
2001/42/CE pelos Estados-membros, levou à adoção da AAE para planos e programas de
transporte, a partir do desenvolvimento de uma nova e ampla avaliação (New Approach to
Appraisal – NATA) capaz de ajudar na priorização de propostas de investimento para
estrada troncal na Revisão Rodoviária e de ser conveniente para uso no planejamento e na
elaboração de uma gama de propostas de investimento em rodovias. A NATA está centrada
nos princípios governamentais anteriormente citados: meio ambiente, segurança, economia,
acessibilidade e integração. É usada para subsidiar o processo de tomada de decisões, quer
em nível nacional, quer local. Fornece provisões para a identificação e avaliação de
problemas, a identificação de opções e sua avaliação subseqüente.
205
A avaliação envolve (UNITED KINGDOM, 2004): estabelecimento de objetivos;
análise dos problemas atuais e futuros do, ou relativos ao, sistema de transporte; exame de
soluções potenciais para resolver os problemas e atender aos objetivos; avaliação das
opções, busca de combinações que como um todo tenham um desempenho melhor do que
a soma dos componentes individuais; seleção e introdução da solução preferida; realização
de análise de apoio sobre a viabilidade prática e a aceitabilidade pública, disponibilidade de
recursos e sustentabilidade financeira; e eqüidade.
A Figura 19 e a Tabela 8 mostram as principais etapas da NATA, agrupadas em
cinco etapas chaves da AAE. Um elemento importante é a inclusão de uma Tabela de
Resumo de Avaliação (Appraisal Summary Table – AST), que resume os principais impactos
sociais, ambientais e econômicos de uma opção de transporte (Tabela 9) para resolver um
problema particular usando os cinco objetivos governamentais. A AST não faz juízos sobre o
valor relativo atribuído aos objetivos, nem fornece um meio mecanicista para uma decisão.
Em vez disso, simplesmente resume os efeitos em cada área, de modo que os tomadores
de decisão tenham uma base mais transparente e mais clara para fazer os julgamentos.
A versão multimodal da AST é concebida para apresentar informações sobre os
seguintes objetivos e sub-objetivos (TOMLINSON, 1999; THERIVEL, 2003):
a) meio ambiente – proteger o ambiente natural e construído:
– reduzir o barulho,
– melhorar a qualidade do ar local,
– minimizar a mudança climática,
– proteger e minimizar impactos na paisagem,
– proteger e minimizar impactos na paisagem urbana,
– proteger e minimizar impactos no patrimônio natural,
– proteger e minimizar impactos na biodiversidade,
– minimizar impactos em recursos hídricos,
– minimizar outros impactos na saúde,
– melhorar a qualidade de viagem;
206
Etapa C da AAE:
Avaliação
e mitigação
Etapa E da AAE:
Monitoramento
Etapa D da AAE:
Consulta
e relatório
Etapa B da AAE:
Alcance
e alternativas
Etapa A da AAE:
Contexto, objetivos
e base
1 Objetivos
14 Implementação
do Programa
15 Monitoramento
e avaliação
9 Teste e avaliação
da opção
10 Triagem e comparação
de opções
13 Fontes de recursos
11 Consultas
12 Resultados do estudo
3 Compreensão da
situação futura
2 Compreensão da
situação atual
6 Estrutura de avaliação
8 Custos
7 Ferramentas e procedi-
mentos de avaliação
Figura 19 – Etapas da NATA e da AAE
onte: UNITED KINGDOM, 2004, p. 7 (tradução nossa). F
5 Opções para soluções
4 Consulta, participação
e informação
T
abela 8 – Etapas, decisões e entradas da AAE
Etapa da NATA
Similaridades/diferenças
entre NATA & AAE
Etapa da AAE
Finalidade da etapa
(da TAG Unit 2.5)
A: Determinação do contexto, identificação dos objetivos e problemas, e
estabelecimento da base
1 Estabelecimento de
objetivos e definição do
problema
Documentar como o plano é
efetado pelos fatores resultantes;
sugerir idéias sobre como
qualquer obrigação imprópria
deve ser conduzida.
Esta etapa da AAE dá ênfase
à necessidade de se
considerar questões
ambientais neste estágio do
processo. A AAE requer mais
informação sobre a base
ambiental e identificação dos
problemas ambientais.
2 Compreensão da
situação corrente
• análise dos objetivos de proteção ambiental, estabelecidos
internacionalmente, em nível nacional ou da Comunidade Européia,
concernentes ao plano
Direcionar o diagnóstico para as
subseqüentes etapas de
descrição, predição e
monitoramento.
3 Compreensão da
situação futura
• estabelecimento dos objetivos, indicadores e metas da AAE
• coleta de informações sobre contexto ambiental relevantes para o
plano/ programa, incluindo aquelas relativas a sua evolução sem o
plano/programa
Prover uma base de predição e
monitoramento dos efeitos.
• perfil das características ambientais de áreas com possibilidade de
serem significativamente afetadas
Focalizar as questões e
oportunidades ambientais chaves;
ajudar a identificar os problemas
ambientais, objetivos e
alternativas.
• perfil de quaisquer problemas ambientais existentes que sejam
relevantes para o plano, incluindo aqueles relativos a quaisquer áreas
de uma particular importância ambiental, tais como áreas designadas
para cumprir as Birds and Habitats Directives (79/409/EEC &
92/43/EEC).
B: Decisão sobre o scope da AAE e alternativas de desenvolvimento
4 Consulta, participação,
informação
Ajudar a garantir que: As alternativas devem
também visar a tratar os
problemas ambientais ou,
pelo menos, a não os tornar
pior.
• a AAE cubra questões chaves
• perfil das relações com outros planos, programas e seus objetivos
ambientais
• o plano reuna melhor os
objetivos do Governo para
maior desenvolvimento
sustentável
5 Opções por soluções
• identificação das alternativas em nível estratégico
• descrição dos efeitos dos planos e alternativas provavelmente
significantes
• a(s) melhor(es) alternativa(s)
seja(m) considerada(s)
• consulta com autoridades ambientais para decidir sobre o conte e nível
de detalhes da informação que deve ser incluída no Relatório Ambiental
(art. 5.4)
C: Avaliação dos efeitos do plano
6 Estrutura da avaliação
Os tópicos das Diretivas da
NATA e AAE são similares
mas não exatamente os
mesmos.
Fazer considerações defensáveis
de todos os prováveis efeitos
ambientais significativos.
7 Ferramentas e procedi-
mentos de avaliação
• previsão de efeitos ambientais significativos da estratégia escolhida,
levando em conta os objetivos e alcance geográfico do plano
Propor medidas mitigadoras onde
apropriado.
• resumo das razões para seleção das alternativas tratadas
8 Custos
As exigências de garantia de
mitigação ambiental são
fortalecidas na AAE.
• proposição de medidas para prevenir, reduzir e, tanto quanto possível,
compensar qualquer efeito adverso significativo sobre o meio ambiente
causado pela implementação do plano ou programa. Cada medida
deve ser orçada
9 Teste e avaliação das
opções
Propor um programa de
monitoramento.
10 Triagem e comparação
das opções
• descrição das medidas analisadas concernentes ao monitoramento
(continua)
123
208
T
abela 8 – Etapas, decisões e entradas da AAE (continuação)
Finalidade da etapa
Etapa da NATA
Similaridades/diferenças
entre NATA & AAE
Etapa da AAE
(da TAG Unit 2.5)
D: Consulta sobre a minuta do plano e o Relatório Ambiental
11 Consultas
Identificar as opiniões e
interesses do público e das
autoridades ambientais em
questões relativas ao meio
ambiente.
O requisito para mostrar
como o ambiente foi
levado em conta nas
tomadas de decisão é
mais específico na
Diretiva da AAE do que
na NATA.
12 Resultados do estudo
• preparar um Relatório Ambiental onde figurem os possíveis efeitos
ambientais significativos da implementação do plano e das alternativas
razoáveis, levando em conta os objetivos e o alcance geográfico do
plano
13 Recursos financeiros
• dentro de um período suficientemente antecipado, oferecer às
autoridades ambientais e ao público a oportunidade de expressarem
sua opinião sobre o acompanhamento do Relatório Ambiental e o
esboço do plano antes de sua adoção levar em conta o resultado da
consulta
• disponibilizar:
– o plano adotado
Mostrar como as informações e
opiniões sobre questões
ambientais foram consideradas.
– uma declaração resumindo a forma como as considerações
ambientais foram integradas no plano e como o Relatório Ambiental,
as opiniões expressadas e os resultados das consultas foram
levados em conta de acordo com a Diretiva, e as razões para a
escolha do plano adotado, à luz das outras alternativas razoáveis
tratadas
A Diretiva exige consulta
sobre um "esboço" do plano.
• propostas para monitoramento
E. Monitoramento dos efeitos significativos da implementação do plano
sobre o meio ambiente
14 Programa de
implementação
Conclusão da implementação do
plano de acordo com os
resultados da AAE. Garantia de
que os efeitos adversos de
realização do plano podem ser
identificados e ação corretiva
pode ser executada.
A NATA atualmente não visa
ao monitoramento.
15 Monitoramento e
avaliação
• decisão sobre o que precisa ser monitorado
• identificação a informação necessário, incluindo fontes existentes e as
lacunas
• confirmação de quando a ação de recuperação seria exigida e
identificação de que ações de recuperação poderiam ser necessárias
Fornecimento de informação para
futuras AAEs.
• consideração sobre quem é responsável pelo monitoramento das
atividades, quando deve ser executado e proposta sobre o formato
apropriado para apresentar os resultados do monitoramento
Fonte adaptada: UNITED KINGDOM, 2004, p. 8-9 (tradução nossa).
124
209
T
abela 9 – Tabela de Resumo de Avaliação (Appraisal Summary Table – AST)
Nome da proposta
Descrição das opções
PROBLEMAS
Declaração dos problemas
OUTRAS OPÇÕES Lista de outras opções que têm sido ou podem ser testadas
OBJETIVOS
IMPACTOS QUALITATIVOS MEDIDAS QUANTITATIVAS AVALIAÇÃO
Barulho
Qualidade do ar local
Paisagem
Biodiversidade
Patrimônio
MEIO AMBIENTE
Água
SEGURANÇA
Tempo de viagem e custo
operacional dos veículos
Custo
Confiança no tempo de
viagem
ECONOMIA
Regeneração
Pedestres e outros
Acesso ao transporte
público
ACESSIBILIDADE
Segregação da
comunidade
INTEGRAÇÃO
Análise Custo-Benefício:
Versão dos dados
Fonte adaptada: TOMLINSON, 1999, p. 9 (tradução nossa).
125
210
b) segurança – melhorar a proteção para todos os usuários:
– reduzir acidentes,
– melhorar a segurança;
c) economia – apoiar atividades econômicas sustentáveis e valorizar o dinheiro:
– melhorar a economia do transporte,
– fornecer benefícios líquidos para os usuários,
– fornecer benefícios líquidos aos operadores,
– fornecer benefícios líquidos para o Governo;
d) acessibilidade – melhorar o acesso a instalações para os sem-carro, prover
acesso todos os dias aos recursos sociais e reduzir a segregação das
comunidades:
– melhorar o acesso ao sistema de transporte,
– aumentar os valores de opção,
– reduzir a segregação;
e) integração – assegurar que todas as decisões sejam tomadas integradas no
contexto da política de transporte do Governo:
– melhorar a inter-troca de transporte;
– integrar a política de transporte com a política de uso do solo;
– integrar as políticas de transporte com as políticas de Governo.
A NATA adota uma série de entradas de avaliação, indicadores e técnicas de
previsão para cada objetivo ambiental subsidiário.
2.11.4 Rede planejada de rodovias e vias expressas na Polônia
O programa de construção da rodovia, um sistema com cerca de 2.600 km, e a rede
de rodovia planejada na Polônia foram aprovados pelo governo em 1993 e revisados em
1996. Desde a revisão, diversas novas seções de rodovia e vias expressas foram propostas
e novos levantamentos de tráfego foram conduzidos. Foi realizado um amplo estudo de
várias alternativas de desenvolvimento da rede planejada e uma AAE foi feita para quatro
cenários da rede de rodovias e vias expressas, incluindo a “alternativa de nada fazer”.
Cenários multimodais não foram considerados nesse estágio do estudo.
Na Polônia, não existe uma forma legal para a AAE em nível nacional. No entanto,
existem leis que estabelecem o desenvolvimento sustentável como base para as decisões.
Diretrizes recentemente publicadas pela administração de rodovias recomendaram a AAE
para ações estratégicas, tais como planos, programas e políticas. Nesse contexto, a AAE
para a rede de rodovias e vias expressas foi considerada como uma medida complementar,
melhorando o sistema da AIA e ainda como um instrumento de promoção do
211
desenvolvimento sustentável e de algumas vantagens ambientais para a implementação do
programa.
Em geral, os problemas da AAE são reduzidos a quatro questões básicas:
a) o que é uma avaliação de impactos ambientais de alternativas propostas de rede
de rodovias e vias expressas incluindo a alternativa de “nada fazer” para o fluxo
de tráfego previsto?
b) a preferência para a alternativa de “nada fazer” mostra benefícios ou impactos
negativos maiores sobre o ambiente?
c) o balanço geral é de todos os impactos considerados na AAE? isto é:
– área total de terra requerida para a construção da rodovia e vias expressas, e
mudanças na produção agrícola;
– conflitos com áreas protegidas;
– poluição do ar;
– poluição sonora;
– impactos sobre a segurança do tráfego;
d) avaliada como positiva ou negativa?
Vários fatores foram usados na avaliação, incluindo: disponibilidade de dados,
acesso aos dados, necessidade de tempo para o processamento e análise dos dados etc, e
ainda a sensibilidade potencial dos fatores analisados em relação às alternativas avaliadas.
Essa análise mostrou que, na prática, a lista de fatores sugeridos é principalmente afetada
pela disponibilidade dos dados e pela sensibilidade dos fatores comparados.
A disponibilidade de tempo, fundos e dados têm resultado na seleção das seguintes
questões para conduzir uma AAE de alternativas de redes de rodovia e via expressa:
a) identificação de todos os possíveis impactos ambientais positivos e negativos em
relação a todos os elementos considerados de um ambiente, incluindo também
os impactos cumulativos e secundários, e avaliação geral dos impactos;
b) determinação da área territorial que será tomada para a construção da rodovia e
o resultado das mudanças na produção agrícola, expresso pela produção de
grãos, incluindo ainda impactos sobre o nível de emprego no setor;
c) determinação de emissões de poluentes atmosféricos relativas às condições,
velocidade e composição do tráfego, e comparações;
d) impactos sonoros ao longo de seções da rede rodoviária, incluindo mudanças
nas alternativas consideradas de três tipos de impactos relativos à poluição
sonora (seções afetadas, áreas residenciais afetadas e demais áreas afetadas);
e) impactos de alternativas planejadas sobre a segurança rodoviária expressa por
número de acidentes, mortos e feridos, e exposição a riscos para produtos
químicos perigosos durante o seu transporte; e
212
f) conflitos com áreas de ambiente natural protegidas (extensão e tipo de conflito).
Disponibilidade de tempo e dinheiro não permitiram a inclusão de diversos fatores ou
mesmo a consideração de outras questões importantes, por exemplo:
a) análise de desenvolvimento de alternativas de modos de transporte, alternativas
de política de transporte (distribuição de recursos disponíveis e políticas
tributárias, uso de energia) e modelos;
b) coesão do desenvolvimento da rede rodoviária proposta com as tendências de
desenvolvimento de transporte nos países vizinhos;
c) questões macro-ambientais de longo prazo;
d) outros objetivos de desenvolvimento da rede de rodovias, relacionados com
outros tipos de planos de desenvolvimento, seu possível impacto sobre a
mobilidade e o impacto das rodovias sobre a geração de tráfego e o tráfego
induzido;
e) impactos sobre o desenvolvimento regional (nível de emprego, relocação de
atividades etc, mudanças no padrão de uso do solo e valor da terra);
f) impactos cumulativos e impactos sinergéticos;
g) problemas técnicos e econômicos de proteção ambiental e compensações; e
h) efeitos socioeconômicos, incluindo: estilo de vida, habitação, mudanças no uso
do solo, serviços sociais, coesão comunitária).
A análise inicial dos dados disponíveis mostrou diversas lacunas nos dados e falta
de metodologias e ferramentas para inclusão da maioria dessas questões e fatores na AAE.
Em conformidade com o acima exposto, a AAE em questão levou em conta:
a) impactos na produção agrícola e o nível de empregos no setor;
b) impactos na qualidade sonora;
c) impactos na qualidade do ar;
d) impactos nas áreas protegidas; e
e) impactos na segurança rodoviária.
Foram encontrados vários problemas metodológicos nas áreas de poluição sonora,
poluição do ar e conflitos com áreas protegidas, além de uma grande lacuna nos dados
disponíveis, mapas temáticos numéricos e índices necessários para tal AAE.
2.11.5 Políticas, planos e programas de rodovias da Inglaterra, Holanda e Alemanha
Fischer (1999) mostra um estudo que analisa a consideração dada aos impactos
socioeconômicos e o alcance de sua integração nas AAEs associadas a PPPs de infra-
estrutura de transporte, relativamente a três regiões da Inglaterra, Holanda e Alemanha.
Cada uma das regiões incluía uma área metropolitana com, pelo menos, um milhão de
213
habitantes. Todos os níveis administrativos de tomada de decisão foram incluídos no
estudo.
A Tabela 10 apresenta os tipos de AAE encontrados nas regiões do estudo e indica
as categorias nas quais cada AAE da amostra está localizada. As AAEs podem ser
agrupadas em quatro tipos principais:
a) política-orientada, AAEs/PPPs de transporte e espacial/uso do solo plenamente
integradas, avaliação de impactos ambientais e socioeconômicos;
b) política-orientada ou projeto-orientado, AAEs espacial/uso do solo separadas,
normalmente avaliando somente impactos ambientais (aspectos
socioeconômicos normalmente são refletidos em suposições de PPP);
c) projeto-orientado, AAEs de transporte e espacial/uso do solo separadas, uso de
Análise Custo-Benefício e Multicritério, avaliação de impactos ambientais e
socioeconômicos; e
d) AAEs de “grandes projetos” de transporte e projeto espacial/uso do solo
normalmente baseado em processo de AIA e freqüentemente visando somente
aos efeitos ambientais (não examinadas nesse estudo).
A avaliação dos impactos considerou as seguintes variáveis:
a) ambientais: fauna, flora, solo, água, ar (incluindo barulho), clima, paisagem e
patrimônio cultural;
b) socioeconômicos:
– economia: mudanças no nível de emprego (local e não local); atividades de
negócio (tipo de negócio e mudanças em atividades de negócio); lucros de
negócios;
– demografia: mudanças no tamanho, distribuição e composição da população;
– instalações públicas e privadas: valor imobiliário; carência habitacional e
outros problemas relacionados a moradias;
– serviço público: mudanças na demanda e disponibilidade de serviços
públicos;
– recursos fiscais: mudanças na receita e custos entre jurisdições de
administração municipal (setor exclusivamente público);
– renda: mudanças nas rendas pessoais; e
– aspectos sociais: mudanças em padrões de interação, relacionamentos
formais e informais resultantes de interações; integração/alienação (raça,
idade); problemas sociais (desemprego, crime); estilos de vida (famílias,
pessoas solteiras).
Em alguns casos, certos tipos de impactos não foram avaliados, mas requisitos
básicos, limites ou suposições relacionados a estes foram especificados na AAE.
214
Tabela 10 – Classificação de tipos de AAE aplicados na amostra estudada referente a regiões da Inglaterra, Holanda e Alemanha
Tipos de AAE Características metodológicas
Nível de
formulação de PPP
Cobertura
setorial
Cobertura do
impacto
Características
processuais
1.
1. Política orientada (i) PPPs de
transporte
Impactos ambientais
e socioeconômicos
Integrada ao processo
de formulação de PPP,
pode ou não incluir par-
ticipação pública; pano-
ramas de desenvolvi-
mento incluem ampla
participação pública
PPP/AAE:
• normalmente
PPPs/AAEs de
transporte não
obrigatórias
⇒ Não separa documento de AAE
(quaisquer PPPs que
fazem mais que
listar/compilar
projetos ou dar
informação não
específica de local)
⇒ Diferentes modais de transporte (alternativas de transporte
intermodal) / alternativas de desenvolvimento)
⇒ Cenários
⇒ Efeitos cumulativos totais
⇒ Impactos gerais no transporte
(ii) PPPs espacial /
uso do solo
• panoramas espaci-
ais não obrigatórios
AAE:
2. Política ou projeto
orientado
PPPs espacial /
uso do solo
Impactos ambientais Antes de, ou em
paralelo a, processo de
PPP, ajuda na
formulação de objetivos
ambientais para PPP,
participação pública em
planos paisagísticos
2.
⇒ Separa documento de AAE
• programas / planos
paisagísticos
obrigatórios e matriz
ambiental não
obrigatória
⇒ Pode considerar alternativas (avaliação ambiental
normalmente não)
⇒ Nenhum cenário
⇒ Nenhum efeito total cumulativo
⇒ Nenhum impacto no transporte (avaliação ambiental às
vezes)
Impactos ambientais
e crescentemente
também
socioeconômicos
Em um ou vários pontos
da formulação de PPP,
normalmente sem
participação pública
• avaliação ambiental
não obrigatória
3. Projeto orientado
(indicando local
específico)
(i) PPPs de
Transporte
Impactos ambientais
e socioeconômicos
Entrada no processo de
PPP em um ponto,
nenhuma participação
pública
AAE:
3.
⇒ Separa projetos
• quase obrigatória
Análise Custo-
Benefício ou Análise
Multicritério
⇒ Nenhuma alternativa
⇒ Nenhum cenário
⇒ Nenhum efeito total cumulativo
⇒ Nenhum impacto no transporte
(ii) Espacial / PPPs
de uso do solo
• avaliação de local
não obrigatória
Impactos ambientais
ou impactos
ambientais e
socioeconômicos
AAE aplicada em AIA
de maneira similar,
resultados entram no
processo de PPP em
um ponto, pode ou não
incluir participação
pública
AAE:
⇒ Separa documento de AAE
⇒ Alternativas
⇒ Nenhum cenário
⇒ Nenhum efeito total cumulativo
⇒ Pode ou não considerar impactos no transporte
Freqüen
temente
4. Projeto orientado
(AAE de grande
projeto)
(i) PPPs de
Transporte
Normalmente com
acordo (participação
pública)
4. Separa AAE; considera aspectos conforme disposto na
legislação de AIA; normalmente considera alternativas, mas
nenhum cenário; nenhum impacto no transporte; participação
pública pode ou não acontecer
Obrigatória ou não a
AAE de grande
projeto
(ii) Espacial / PPPs
de uso do solo
130
215
apenas
impacto
s
ambient
ais
Fonte adaptada: Fischer, 1999, p. 280-282 (tradução nossa).
i
O estudo concluiu que impactos ambientais e socioeconômicos foram considerados
com alcances diferentes, tendendo, em média, a ser maior para os primeiros. Essas
diferenças dependem do tipo de AAE e da região e provavelmente do país em que as AAEs
foram aplicadas. As AAEs do tipo 1 (vide Tabela 10) tenderam a avaliar impactos tanto
ambientais quanto socioeconômicos, enquanto avaliações do tipo 2 não avaliaram quaisquer
impactos socioeconômicos. Apenas as avaliações do tipo 3 combinaram impactos
ambientais e socioeconômicos usando ou Análise Custo-Benefício ou Análise Multicritério
ou recomendações combinadas.
Quanto aos tipos de impactos ambientais, “ar” e “clima” foram considerados num
número maior de AAEs; “solo” e “água”, por outro lado, foram considerados
comparativamente menos. Em comparação, no caso dos impactos socioeconômicos,
considerações “econômicas” e “demográficas” foram freqüentemente levadas em conta (ou
por suposições ou por avaliação qualitativa ou quantitativa). “Serviço público” e “impactos
fiscais” também foram relativamente considerados com freqüência. Outros tipos de impactos
socioeconômicos, tal como sobre “renda pessoal” e “habitação”, foram considerados com
menos freqüência.
2.11.6 Corredor de transporte multimodal Varsóvia-Budapeste
A questão da integração do planejamento ambiental e do transporte internacional na
região da Europa Central e Oriental (ECO) foi levantada por ocasião da 11ª Environmental
Action Programme (EAP) Task Force, realizada em outubro de 1999 em Szentendre, na
Hungria. Como conseqüência, foi delegada à Força Tarefa da EAP a responsabilidade de
iniciar a AAE de políticas de transporte na ECO. Tendo em vista a complexidade do
planejamento nacional e internacional do transporte na região, o tempo limitado e os
recursos disponíveis, foi decidido reduzir o foco e executar uma análise do corredor de
transporte multimodal entre Varsóvia e Budapeste. Entendeu-se que, mesmo um conteúdo
tão limitado possibilitaria um eficiente estudo de abordagens de planejamento de transporte
e suas implicações ambientais, e viabilizaria ferramentas para a integração do planejamento
ambiental e de transporte na região. Essa experiência, a seguir resumidamente
apresentada, foi relatada pelo Centro Ambiental Regional para a ECO (REC, 2000).
Em particular, o estudo envolveu uma fase de definição de conteúdo provisório para
discutir e identificar:
a) o contexto da política ambiental e de transporte no corredor;
b) os objetivos ambientais e de sustentabilidade pertinentes ao corredor;
c) as propostas alternativas adequadas/desejáveis para o corredor; e
d) as medidas práticas que seriam necessárias para empreender uma completa
ii
AAE para o corredor.
O estudo foi implementado a partir de um conteúdo preliminar, centrado nas
seguintes questões:
a) análise do planejamento de transporte relativo ao corredor – documentos do
planejamento do transporte relativo ao corredor foram analisados com a
finalidade de se entender a extensão da infra-estrutura de transporte planejada
ao longo do corredor e determinar as principais ações estratégicas. A análise
focalizou a política nacional de transporte e documentos relativos ao
planejamento do transporte nacional; relatório sobre a necessidade de infra-
estrutura de transporte; seção relativa ao transporte no plano de desenvolvimento
nacional; documentos de desenvolvimento regional concernentes e estratégias
de transporte alternativo, preparados por ONGs e institutos independentes;
b) identificação de alternativas – uma avaliação preliminar dos objetivos de
transporte exposta em todas as estratégias de transporte foi realizada para
determinar as opções estratégicas relevantes para o corredor, incluindo as
opções não estruturais. Isso possibilitou a identificação das opções estratégicas
potenciais, bem como as alternativas espaciais específicas;
c) identificação dos objetivos e metas ambientais existentes para o setor de
transportes e os objetivos ambientais recomendados para o corredor – essa
análise focalizou a existência de metas e objetivos ambientais específicos para o
setor de transportes, que fornece parâmetro (benchmark) para a avaliação de
impactos estratégicos do corredor em relação às metas da política ambiental. Os
objetivos e metas ambientais gerais para o setor de transportes e os objetivos e
metas ambientais específicos para o corredor foram determinados através de um
processo de participação pública e da revisão dos objetivos ambientais relativos
ao transporte na política ambiental nacional, nas estratégias de transporte
nacional e nos documentos de desenvolvimento regional; e
d) abordagens para a avaliação de conflitos entre as propostas de alternativas
estratégicas do corredor e as metas ambientais – foram verificadas as possíveis
abordagens metodológicas que podiam ser usadas na avaliação do corredor
visando a reunir os objetivos ambientais para o setor de transportes. As
seguintes questões metodológicas relativas à AAE para o corredor foram
observadas:
– quem deve ser responsável pelo início e organização da AAE?
– que estratégias alternativas, planos, políticas e programas de transporte,
objetivos e metas ambientais, devem ser revisados?
– que passos devem ser considerados na realização da AAE (especialmente
iii
com garantia de consultas públicas)? e
– como os resultados da AAE devem ser usados no processo de
planejamento?
Foram considerados os seguintes impactos, incluindo os cumulativos:
a) ambientais:
– perigo para áreas naturais protegidas devido à fragmentação, e
– perigo para a biodiversidade devido à segregação e eliminação de
biocorredores;
b) socioeconômicos:
– do desenvolvimento limitado para uma nova estrutura de transporte (p.ex.,
alternativa zero) acompanhado pela adoção de alternativa de subsídio
proposto para o transporte por estimulação direta da economia local e
regional,
– do rápido desenvolvimento dos meios de “não-transporte” (tal como o uso da
internet),
– da expansão urbana induzida por investimentos em infra-estrutura de
transporte,
– da infra-estrutura de transporte sobre as disparidades econômicas entre
regiões (p.ex., impactos locais do aumento da acessibilidade de regiões
subdesenvolvidas),
– da inclusão das externalidades nos custos da infra-estrutura de transporte,
– de maior uso de zonas de pedestres e rotas cicloviárias,
– de um uso ampliado do transporte público, e
– do melhoramento do gerenciamento das ferrovias voltado para a
competitividade e os sistemas internacionais; e
c) sobre a saúde humana:
– poluição do ar urbano, principalmente NOx e gases estufa devido ao uso de
veículos com motores a combustão;
– áreas quentes localizadas, onde os padrões de qualidade do ar estão em
perigo de excederem aos limites estabelecidos, como resultado de anéis
viários e congestões nas cidades; e
– áreas onde os limites sonoros estão em perigo de serem ultrapassados.
2.11.7 Corredores de transporte na Suécia, Grã-Bretanha, Áustria, Itália e França
Entre 1997 e 1999, a Comissão Européia, com a colaboração da Suécia, Grã-
Bretanha, Áustria, Itália e França, executou um programa para desenvolver e testar a AAE
iv
em corredores de transportes. Cinco corredores foram selecionados, um em cada país. As
suas características gerais são mostradas no Quadro 9.
Quadro 9 – Visão geral dos corredores
Superfície
aproximada
coberta pelo
estudo (km
Modo de
transporte
Território /
jurisdição
Corredor Promotor do estudo
2
)
Áustria
Ministro do Transporte e Ministro
do Meio Ambiente
navegação interior 16.600 internacional
ferrovia (Áustria, Hungria,
Eslováquia e
Alemanha)
rodovia
França
Administração Francesa de
Rodovias (SETRA)
rodovia 22.000 internacional
ferrovia (França e Bélgica)
navegação interior
Itália
Região Emilia Romagna e Região
Veneto
rodovia nacional
(ferrovia)
Suécia
Administração Sueca de
Rodovias
rodovia 5.000 nacional
ferrovia
Grã-Bretanha
Grupo Diretor do Corredor Trans-
Pennine (incluindo governos
central e local, agências
governamentais, provedores e
operadores de transporte)
rodovia
14.000 nacional
ferrovia ou outro
transporte público;
gerenciamento de
demanda
Fonte: EUROPEAN COMMISSION, 2001, p. 27 (tradução nossa).
A dimensão estratégica dos diferentes estágios de planejamento relativo aos
corredores selecionados consta da Tabela 11.
Tabela 11 – Dimensão estratégica dos estágios de planejamento dos corredores
Grã-
Bretanha
Estágio do processo de planejamento Suécia Áustria Itália França
Desenvolvimento de Política Estratégica (*)
Opções Estratégicas para reunir Objetivos Políticos X (X) X (X)
Desenvolvimento de Planos e Programas X X (X) X
Desenvolvimento de Projetos X
(*) Esta etapa está em branco uma vez que não é voltada para níveis de corredor, mas mais tipicamente para níveis de
políticas e planos (nota do autor).
Fonte: EUROPEAN COMMISSION, 2001, p. 32 (tradução nossa).
A participação, responsabilidade de execução e métodos de consulta pública do
processo da AAE assumiram formas diferentes nos cinco países da amostra, como pode ser
observado na Tabela 12.
Tabela 12 – Participação e métodos de consulta pública
v
ITENS COMPARADOS REFERENTES Grã-
Bretanha
Suécia Áustria Itália França
A PARTICIPAÇÃO E MÉTODOS DE CONSULTA
Clientes e participantes chaves no processo da AAE (*) responsável pela AAE
Ministro com responsabilidade sobre o transporte e a
administração rodoviária nacional
X X* X* X*
Ministro com responsabilidade sobre o meio ambiente X X* X
Governo local/regional X* X X X*
Interessados na infra-estrutura de transporte X X X
Provedores/operadores do transporte X X X
ONGs X X
Público X
Academia X X
Métodos de consulta
Material impresso X
Uso da mídia
Seções de informação públicas
Uso da internet
Vistas
Amplas reuniões X X
Pequenas reuniões X X X
Grupos consultivos X X
Técnicas de resolução de problemas
Técnicas de construção de consenso
Fonte adaptada: EUROPEAN COMMISSION, 2001, p. 40 (tradução nossa).
A França utilizou julgamentos feitos por especialistas para aprimorar a definição e o
foco das questões ambientais que seriam consideradas na AAE. As principais categorias de
impactos escolhidas para os estudos foram:
a) áreas territoriais utilizadas e consumo de recursos naturais: riscos naturais,
urbanização, águas de superfície e subterrâneas, agricultura e patrimônio
cultural;
b) perturbação social: barulho, águas superficiais e poluição do ar;
c) confinamento: áreas protegidas, biodiversidade e sítios culturais; e
d) fragmentação: ambiente natural e habitat; paisagem.
Problemas globais e estudos socioeconômicos (relativos ao tráfego, consumo de
energia e emissão de poluentes) já haviam sido realizados em estudos anteriores.
A Suécia e a Áustria justificaram a inclusão ou não inclusão das variáveis levadas
em conta na análise dos impactos (um exemplo é apresentado no Quadro 10). Foram
excluídas aquelas que seriam examinadas em nível de projeto.
Quadro 10 – Exemplos de questões consideradas pela Suécia na AAE do corredor rodoviário
vi
CATEGORIA GERAL EXEMPLOS DE QUESTÕES DETALHADAS
Condições socioeconômicas Desenvolvimento econômico – questões de planejamento:
– desenvolvimento econômico em áreas desenvolvidas
– viagens a trabalho
– aumento da dependência de carros (distribuição)
Rotas de comunicação regional – estrutura das pequenas
cidades/vilarejos e áreas desenvolvidas
Clima, redução da fertilidade e acidificação
Emissões de impurezas no tráfego regional
Conservação de recursos naturais Uso de combustível fóssil
Terras agrícolas
Recursos hídricos subterrâneos e superficiais
Atividades locais e regionais
Recreação e atividades ao ar livre
Condições de vida e saúde Vida no centro das pequenas cidades
Efeito barreira para os residentes
Qualidade do ar
Condições sonoras
Segurança rodoviária
Fonte: SNRA, 1988 apud EUROPEAN COMMISSION, 2001, p. 47 (tradução nossa).
A Suécia estabeleceu objetivos gerais para o transporte, combinados em três
categorias: uso do solo e água, poluentes e estoque de recursos. A Áustria estudou o
consumo de energia, emissões de CO
2
, outras emissões, impactos sobre o meio ambiente e
o desenvolvimento regional, para definir os objetivos principais; e estudou o crescimento
econômico, garantia de mobilidade e de deslocamento para qualquer lugar, para definir os
secundários. Juntos, esses objetivos podem ser traduzidos como: reduzir os gases estufa,
poluição do ar e consumo de energia; minimizar o uso do solo; impactos sobre áreas
protegidas, de recreação e outras; reduzir a poluição sonora; prevenir riscos para recursos
hídricos importantes; minimizar os impactos sobre a paisagem; minimizar a fragmentação de
áreas; não exceder os limites de impactos. Os objetivos dos estudos feitos para o corredor
da Grã-Bretanha observaram as metas regionais e da política do Governo (Quadro 11).
Quadro 11 – Objetivos ambientais do estudo da Grã-Bretanha
CATEGORIA OBJETIVO
Assuntos globais
mudança climática Minimizar emissões de gases estufa
poluição do ar regional Não exceder às cargas e níveis críticos de acidificação
Recursos naturais e artificiais
paisagem, biodiversidade,
patrimônio e paisagem urbana
Valorizar os recursos naturais e construídos e minimizar os impactos
negativos sobre a paisagem, biodiversidade, patrimônio e ambiente
construído
recursos hídricos Minimizar a poluição de águas superficiais doces e marinhas e de
águas subterrâneas
Assuntos comunitários
barulho Evitar níveis que coloquem em risco a saúde ou a qualidade de vida
qualidade do ar Proteger contra reconhecidos riscos à saúde por poluição do ar
Fonte: MVA, 1999 apud EUROPEAN COMMISSION, 2001, p. 49 (tradução nossa).
Os métodos de avaliação de impactos foram diferentes entre os corredores,
refletindo os objetivos de cada um e os tipos de questões que pretendiam responder. Essas
vii
questões podem ser assim resumidas:
a) Áustria:
– Que problemas ambientais estão sendo causados no Corredor do Danúbio,
hoje e no futuro, dependendo de diferentes cenários (ferrovia, rodovia e
navegação interior)?
– De que modo os diferentes cenários diferem em termos de seus impactos
sobre a saúde, o meio ambiente, a necessidade de infra-estrutura adicional?
– Quais são as concretas vantagens de soluções de transporte ecológicas no
corredor?
a) França:
– Qual é o impacto ambiental de cada opção?
– Qual é a melhor rota de cada opção?
a) Itália:
– Como a iniciativa proposta se relaciona com objetivos estratégicos (política)?
– Quais os riscos de impacto ambiental de cada opção?
a) Suécia:
– Qual é o impacto ambiental de cada opção?
– Qual opção reunirá os objetivos ambientais?
a) Grã-Bretanha:
– Para que abrangência cada opção alcançará os objetivos ambientais e de
sustentabilidade?
– Qual é o valor monetário de cada opção?
Nas metodologias para a avaliação dos impactos e escolha das alternativas foram
utilizados, entre outros, indicadores ambientais (França, Grã-Bretanha e Áustria), Sistema
de Informação Geográfica (França, Grã-Bretanha e Áustria), modelos e previsões de tráfego
(Grã-Bretanha e Áustria) e Análise Custo-Benefício (Grã-Bretanha, Suécia). Para facilitar as
discussões e as consultas, a Suécia estruturou a análise a partir de questionamentos,
seguindo o fluxo mostrado na Figura 20. Já a análise baseada em questionamentos pode
ser verificada, em parte, no Quadro 12
A abordagem metodológica italiana foi diferente para todas as etapas da avaliação
dos impactos ambientais. Inicialmente, foi feita uma distinção entre nível de impactos e risco
de impactos, argumentando que as avaliações da AIA objetivam o estabelecimento do valor
absoluto de um impacto e das AAEs focalizam o nível de risco de impactos potenciais.
Assim, a solução da infra-estrutura de transporte para o corredor foi avaliada, não em
termos de impactos que seriam produzidos, mas em termos de riscos em relação à
sensibilidade ambiental da área, e da possibilidade teórica de mitigação dos efeitos.
viii
Metas Ambientais
Nacionais
e Metas Ambientais
Regionais
ESTABELECIMENTO DE METAS
AMBIENTAIS
As alternativas de desenvolvimento
serão compatíveis com as metas
ambientais uma vez que as medidas
ambientais especiais tenham sido
implementadas?
CONCLUSÕES
ANÁLISE DO FOCO DO
DESENVOLVIMENTO
As alternativas de desenvolvimento são
compatíveis com as metas ambientais?
ANÁLISE REFEITA DO FOCO DO
DESENVOLVIMENTO
Que medidas especiais são necessárias
para adaptação ambiental? Onde?
Quais conflitos ambientais ainda restam?
Onde?
Que metas ambientais podem ser
especificadas para o corredor?
Quais os impactos ambientais mais
importantes da nova estrutura no
corredor? Onde?
AIAs de projeto
existentes
Informações sobre
áreas protegidas etc
Outras informações e
experiências
Figura 20 – Abordagem sueca baseada em questionamentos
Fonte adaptada: SNRA, 1998 apud EUROPEAN COMMISSION, 2001, p. 88 (tradução nossa).
ix
Quadro 12 – Exemplo sueco de análise baseada em questionamentos
Exemplo de questionamentos para avaliação de impactos
Assuntos
(uma resposta é dada para cada alternativa: sim / não / não aplicável)
Conseqüências
socioeconômicas regionais
Maiores possibilidades para deslocamentos em áreas rurais?
Aumentará a dependência em relação aos carros para aqueles que
vivem na região?
O transporte público é favorecido em relação ao tráfego de carro?
Conservação de recursos
naturais
A infra-estrutura ocupará terra de alta qualidade?
Aumentará a dependência em relação aos combustíveis fósseis?
Atividades ao ar livre Aumentará a acessibilidade para áreas de recreação?
Maior qualidade em áreas locais de recreação?
Fonte: SNRA, 1998 apud EUROPEAN COMMISSION, 2001, p. 89 (tradução nossa).
A partir desse critério, foi definido um método capaz de: fortalecer a objetividade da
comparação entre as alternativas; comparar as alternativas em termos de qualidade
ambiental, custos financeiros e nível de serviço ofertado; e aumentar a transparência de
todo o processo de tomada de decisão. Foram testados métodos baseados em análises
econômicas, métodos de avaliação de causa-efeito, métodos de mensuração de perdas de
qualidade ambiental e métodos baseados em julgamentos de valor.
Ao final do estudo, a Comissão Européia concluiu com as seguintes lições sobre as
AAEs:
a) processos e objetivos – os objetivos e o conteúdo de uma AAE de corredor
refletirão os recursos disponíveis, o sistema de transporte existente no país (suas
características e problemas), o sistema de planejamento e a cultura de avaliação,
especialmente em termos de:
– nível de escolhas estratégicas a serem consideradas (p.ex., solucionar os
problemas de transporte do corredor através de medidas multimodais e de
gerenciamento de demanda, ou tentar acomodar o tráfego através de nova
infra-estrutura evitando áreas sensíveis),
– ligação entre o componente ambiental da avaliação do corredor e as
avaliações socioeconômicas e técnicas), e
– tipo e ocasião para ser realizada a participação pública e a consulta;
b) consulta e participação pública – o compartilhamento de informação, consulta e
participação é parte essencial da AAE e tem maior impacto positivo se iniciado
em estágios iniciais do processo. Ajuda os atores sociais a se familiarizarem com
esse método relativamente novo e assim aumenta sua capacidade de contribuir
para o debate. O envolvimento de uma ampla série de interesses no processo
também traz benefícios, como a credibilidade para os seus resultados. Além
disso, amplia a série de assuntos e a perspectiva na qual um plano de transporte
está sendo avaliado. A experiência dos estudos não parece confirmar as
clássicas preocupações em relação à exeqüibilidade de consulta em nível de
x
AAE. A suposição que isso possa ser quase impossível, dado o nível do assunto
e/ou o tamanho da população potencialmente envolvida, e o medo que sua
realização possa ser muito dispendiosa e consuma tempo, podem ser
administrados, já que existe a vontade governamental de fazer;
c) conteúdo – este é, talvez, o mais crítico estágio do processo da AAE. Em
particular, os estudos concluíram que ele oferece uma importante oportunidade
para informar e envolver atores em discussões sobre objetivos, indicadores,
idéias iniciais em relação às alternativas e dados disponíveis. Determinar o
alcance do estudo ambiental significa, obrigatoriamente, focalizar o que é
necessário e suficiente para o tipo de decisão que precisa ocorrer. É um esforço
para a obtenção de um bom equilíbrio, cujo sucesso determina a eficiência do
processo da AAE em alcançar suas principais metas;
d) identificação das alternativas – este estágio foi julgado por vários especialistas
como a maior e mais construtiva contribuição da AAE para a sustentabilidade e
proteção ambiental. Não surpreendentemente, foi considerada como sendo a
mais dinâmica e interessante fase do processo de avaliação, particularmente
para aqueles estudos que examinam as alternativas de infra-estrutura e de
política e que envolvem algum grau de consulta;
e) impactos potenciais avaliados – cada estudo desenvolveu métodos visando a
diferentes tipos de corredores sustentáveis, etapas de planejamento e níveis de
tomada de decisão. Assim, as abordagens para avaliar os impactos não foram
diretamente comparáveis e apresentaram similaridades e diferenças. Todas as
AAEs submetidas a objetivos ambientais e de sustentabilidade mostram que
podem ser úteis para métodos quantitativos e qualitativos. Indicadores e mapas
de restrições foram usados de muitas formas diferentes por cada equipe de
avaliação. Contudo, um limitado e específico número de indicadores pareceram
oferecer um melhor equilíbrio entre a avaliação analítica e o esclarecimento das
avaliações e interpretação de resultados. As suposições, às vezes complexas,
foram consideradas inevitáveis, como também foi a necessidade para
transparência em sua formulação. O uso do Sistema de Informação Geográfica
(SIG) e modelagem – incluindo modelos de uso do solo – desempenhou uma
crítica tarefa em alguns estudos e uma função um tanto secundária em outros. O
SIG apresenta muitas vantagens, mas é importante notar que tanto o SIG como
a modelagem não são sempre essenciais para prover adequada e eficiente
informação para os tomadores de decisão. Muitas dependerão do nível e do tipo
de plano que está sendo avaliado;
xi
f) relação com outras avaliações – em todos os casos foi observado que a
consideração de implicações econômicas de diferentes alternativas é necessária
e ajuda a oferecer um quadro equilibrado quando da apresentação dos
resultados. Métodos de inclusão de análises tipo ACB variaram enormemente,
também refletindo abordagens culturais para planejamento e longos processos
de avaliação estabelecidos. Por exemplo, nem todas as abordagens levam à
avaliação monetária de impactos; e
g) relatório da AAE – AAEs baseadas em uma abordagem de objetivos controlados
tenderão a apresentar resultados em conexão com esses objetivos. Isso faz com
que os resultados sejam facilmente compreensíveis e ajuda ao leitor e ao
tomador de decisão a obter um imediato entendimento de mais ampla
significância, especialmente se apresentado como simples questionamentos. O
uso de mapas foi considerado como uma maneira efetiva de transmitir os
resultados com importante implicações espaciais, mas que deve ser mantido
para um mínimo de situações.
Especificamente sobre o futuro das AAEs de corredores de transporte e
multimodalidade, a Comissão Européia concluiu que:
a) os métodos propostos e sua aplicação para estudos de demonstração, sugerem
que a AAE de corredores multimodais não é apenas metodologicamente
praticável, mas também que pode ser indicada para se encaixar em culturas de
processo de planejamento nacional e de avaliação. Essa experiência apoia os
argumentos para uma abordagem flexível para a AAE, que visa a formar e
combinar o processo de avaliação em harmonia com os sistemas de
planejamento e avaliação existentes;
b) dificuldades como a disponibilidade de dados e previsão de demanda de
transporte permanecem presentes em muitos dos estudos. Contudo, ao invés de
sinalizar a necessidade para adiar a aplicação da AAE, esses obstáculos
procuram acelerar sua prática, já que essas soluções podem ser buscadas
através de constante aprimoramento dos métodos, a partir de colaboração e
investimento em nível nacional e internacional;
c) a AAE pode dar uma contribuição positiva para o fortalecimento de uma cultura
de multimodalidade, bem como para a otimização de soluções combinadas de
infra-estrutura e não-infra-estrutura. Considerações de dois ou mais modos de
transporte não leva, necessariamente, a uma escolha entre modais. Muito pelo
contrário. Especialmente naqueles casos em que mais de um tipo de infra-
estrutura já existe, cada avaliação provavelmente vai resultar em recomendações
para o melhoramento de vários modais. No entanto, a administração em nível
xii
nacional tem que apoiar e prover meios legais e administrativos para executar a
AAE de corredor de transporte, bem como esclarecer o papel da administração
regional e local.
Portanto, tanto em geral, quanto para as iniciativas de corredores em particular, as
futuras formas de AAE irão requerer: o fortalecimento do apoio político para a AAE; a
criação de condições legais e administrativas que possibilitem a efetiva aplicação da AAE
para iniciativas estratégicas de transporte; esforço suplementar, entre os países membros,
para considerar problemas de dados internacionais, se for o caso, incluindo sua
acessibilidade; um esforço continuado para trocar e comparar experiências através dos
diferentes países, disseminando as boas práticas, mas também discutindo os problemas
encontrados e possíveis soluções; e ênfase na necessidade de cada país entender as
tarefas da AAE – e, portanto, seu conteúdo e estrutura – no contexto de suas culturas de
planejamento e avaliação; prestando particular atenção para a necessidade de integrar a
AAE em todos os "esforços de avaliação" que acompanham qualquer processo de política
ou planejamento.
2.11.8 Programa de estradas vicinais do Equador
O Programa de Estradas Vicinais (Programa de Caminos Vecinales – PCV) do
Ministério de Obras Públicas e Comunicações (MOP) do Equador, de acordo com
informações da Fundación Natura-Natura Inc. (2003 e 2004), foi concebido de acordo com a
estratégia governamental de combate à pobreza e apoio à descentralização, visando à
reabilitação, construção e restauração de estradas vicinais e caminhos para transporte não
motorizado para servir às comunidades isoladas dos mercados econômicos e dos centros
de serviços. A reabilitação atingiu 19 províncias e 3.500 km, correspondentes a 10% de toda
a rede de estradas vicinais do país, de forma permanente, sustentável, eqüitativa, segura,
eficiente, funcional e sem afetar o meio ambiente, os quais foram incorporados de imediato
a um sistema de manutenção rotineira baseado em microempresas formadas por habitantes
locais; e reabilitação de 500 km de caminhos para transporte não motorizado com
participação social e orientados também para fomentar o desenvolvimento do turismo
comunitário.
O objetivo principal do programa foi melhorar as condições de acessibilidade da
população rural pobre aos serviços sociais, aos mercados e outras atividades geradoras de
receitas, contribuindo para a melhoria da qualidade de vida e apoiando a luta contra a
pobreza. Os objetivos específicos foram: melhorar a infra-estrutura viária e os serviços de
transporte rural, rompendo com o isolamento físico em que se encontrava grande parte da
população rural do país; desenvolver sistemas eficientes e sustentáveis de gestão
xiii
descentralizada de transporte rural e, por sua vez, fortalecer a capacidade institucional,
técnica e operativa dos conselhos provinciais e municipais; melhorar a qualidade dos gastos
em vias vicinais, que se estimou suficiente para manter a rede; incentivar o desenvolvimento
do mercado local de pequenos contratantes e consultores viários.
O Ministério do Meio Ambiente exerceu o papel de “Autoridade Ambiental de
Aplicação Responsável do Sistema Único de Manejo Ambiental” (AAAr) de estradas vicinais
em cumprimento à Lei de Gestão Ambiental e em consideração ao fato de que, por se tratar
de reabilitação de estradas já construídas, os projetos incluídos no programa não requeriam
avaliação de impactos, mas apenas simples informações, cuja análise e aprovação poderia
ser de mais fácil solução por parte daquele Ministério, de maneira que não foi aplicado o
processo exigido para projetos que requerem licenciamento ambiental.
Por outro lado, o programa foi submetido à "Lei das Estradas", datada de 1964, que
não contempla os aspectos de um desenvolvimento sustentável, nem as preocupações
ambientais, sociais ou econômicas, mas tão somente os aspectos do ponto de vista técnico
construtivo. Princípios, políticas e estratégias direcionados para o desenvolvimento
sustentável do país estão dispostos na Constituição Política, nas Leis de Gestão Ambiental,
de Descentralização e Participação Social, de Modernização do Estado e outras.
Nesse cenário, foi feita uma identificação das principais políticas que regem ou estão
relacionadas com estradas vicinais no Equador, classificadas por temas considerados úteis
para efeitos da gestão socioambiental do sub-setor. Para cada política identificou-se a
referência de respaldo legal, normativo ou de regulamentação. Os temas importantes
identificados, bem como as políticas a eles relacionadas, são apresentados no Quadro 13.
A AAE aplicada ao PCV foi a primeira experiência desse tipo de avaliação
realizada no Equador. A Unidade de Estradas Vicinais (Unidad de Caminos Vecinales –
UCV) propôs-se a incorporar a Avaliação Socioambiental Estratégica no PCV com a
finalidade de:
a) avaliar de forma preventiva os potenciais impactos socioambientais que o PCV e
os projetos que dele fazem parte poderiam ocasionar, e propor medidas políticas
e operacionais para mitigar os impactos negativos e potencializar os positivos; e
b) implementar a AAE como uma ferramenta que contribua para a incorporação da
dimensão ambiental no PCV e nos projetos que o integram, facilitando aos seus
executores as tomadas de decisões sustentáveis, desde as suas fases mais
prematuras, e a valorização das distintas alternativas, levando em consideração,
entre outros tipos de impactos socioambientais, os indiretos e cumulativos.
A Lei de Gestão Ambiental equatoriana estabelece a obrigatoriedade da aplicação da
Avaliação de Impacto Ambiental para todo projeto ou ação que possa ocasionar impactos
negativos no ambiente. Sua aplicação está regulamentada num decreto executivo, com o
xiv
nome de “Texto Unificado de Legislação Secundária do Ministério do Ambiente”, no Livro VI,
“Da Qualidade Ambiental”, no Título I “Sistema Único de Manejo Ambiental – SUMA”. O
SMA regula a Avaliação de Impacto Ambiental de projetos, sem estender seu alcance a
programas, planos e políticas.
Quadro 13 – Temas e respectivas políticas para a gestão de estradas vicinais no Equador
TEMA POLITICAS
Integração Nacional
• Fortalecer a integração e a união nacional
• Responsabilidade do Estado de prover serviços públicos, entre eles as vias que
favorecem a integração nacional
Aspectos sociais
• Aliviar a pobreza
• Fomentar o emprego
• Estimular a participação social em gestão
• Favorecer a comunicação e acesso
• Contribuir com o respeito aos povos indígenas e negros ou afro-equatorianos
Aspectos econômicos
• Favorecer a produção agropecuária
• Favorecer o turismo, especialmente cultural e ecoturismo, com participação das
comunidades
• Contribuir para a utilização sustentável dos recursos minerais em atividades de
pequena mineração, proveniente especialmente de pedreiras
Descentralização
• Princípio de descentralização e desconcentração como base do desenvolvimento
harmônico do país
Desconcentração
• Eqüidade na participação e distribuição dos recursos financeiros, materiais e
tecnológicos de origem nacional e estrangeiro
• Fortalecer as capacidades locais para consolidar uma gestão autônoma eficiente,
priorizando as instituições do regime secional autônomo
• Assegurar a coordenação do desenvolvimento provincial institucionais
• O Ministério de Obras Públicas é o órgão gestor das vias e das comunicações no
Equador
• Em concordância com a política de descentralização e desconcentração da
estrutura e gestão do Estado, o MOP deve liderar processos de modernização,
descentralização e desconcentração no setor a seu cargo
• Enquanto gestor direto da planificação, projeto, execução e manutenção de obras
viárias, o Ministério tem a seu cargo unicamente as vias das redes principal e
secundária
• Por "transferência definitiva", os Conselhos Provinciais e os Municípios têm a
atribuição sobre as vias vicinais
• Autoridade Ambiental definida no mais alto nível em relação ao setor viário
• Fomento à cooperação interinstitucional
Financeiras
• O Governo Central assume a responsabilidade de financiar a construção,
reabilitação e manutenção de estradas vicinais
• Fomento à co-participação financeira de governos secionais
Ambiente e gestão
ambiental
• Defesa do patrimônio natural e cultural do país e proteção do meio ambiente
• Obrigação de avaliação socioambiental
• Promoção e estímulos para gestão ambiental sustentável
• Responsabilidade ambiental individual
• Crédito para Aplicação do Sistema Único de Manejo Ambiental
• Coincidência com políticas de Salvaguarda do Banco Mundial
Da Unidade de
Estradas Vicinais
• Autonomia administrativa, econômica e financeira
• Organização administrativa pequena e ágil independente das tarefas do MOP
• Existência transitória e supletiva
• Não executar obras nem realizar estudos por administração
• Fomento de co-financiamento do Programa com a participação dos governos
secionais
• Promover unicamente obras de reabilitação de estradas vicinais e não de
construção
• Impulsionar um sistema de gestão da manutenção rotineira baseada em
microempresas de manutenção rotineira
Fonte: FUNDACIÓN NATURA-NATURA INC., 2004, p. 32 (tradução nossa).
Foram criadas etapas de desenvolvimento específicas para o PCV, que guardam
xv
uma correspondência com as etapas do processo de AIA determinado pelo SUMA,
conforme mostra o Quadro 14.
Quadro 14 – Correspondência entre as etapas previstas no Processo de AIA previsto no SUMA e as
etapas do ciclo do PCV
Etapas do Processo de AIA Etapas do Processo do PCV
Análise institucional
Necessidade de AIA (Screening)
Processo Participativo para a Planificação Viária
Seleção dos projetos de estradas vicinais com
base em Critérios de Elegibilidade, por parte da
Unidad de Caminos Vecinales
Alcance dos Termos de Referência (Scoping)
Realização da AIA (para cada uma das estradas
para as quais se requer a realização de Estudos
de Impacto Ambiental)
Estudo de viabilidade dos projetos selecionados
Revisão da AIA
Licenciamento ambiental
Reabilitação das estradas selecionadas
Prosseguimento ambiental (implementação do
Plano de Manejo Ambiental)
Manutenção (periódica e rotineira) das estradas
selecionadas
Entrega das estradas
Fonte: FUNDACIÓN NATURA-NATURA INC., 2003, p. 174 (tradução nossa).
Durante o Processo Participativo para a Planificação Viária deviam ser cumpridos os
requisitos e procedimentos previstos nas três primeiras etapas do processo de AIA. Por
outro lado, o Processo Participativo contemplou um conjunto de atividades que eram chaves
para a incorporação das exigências do processo de AIA previsto no SUMA. A
correspondência entre esses elementos consta do Quadro 15.
Para a realização da avaliação, foi feita uma caracterização ambiental dos projetos,
segundo a tipologia e com base na significância dos impactos. Como os projetos
contemplados no PCV correspondiam a estradas já construídas, que necessitavam apenas
de reabilitação e manutenção, os impactos diretos foram considerados não significativos.
Por sua vez, os indiretos, de determinadas estradas, poderiam ser significativos se
afetassem: o meio biótico em áreas naturais protegidas e ecossistemas frágeis em áreas
com alta biodiversidade; o meio físico em zonas com alta instabilidade de solos; ou o meio
sociocultural em zonas com presença predominante de população indígena ou afro-
equatoriana, ou que guardam a presença ou vestígios do patrimônio histórico, arqueológico
ou antropológico, ou que contam com recursos cênicos reconhecidos. Os impactos indiretos
também foram considerados com potencial significância nos casos em que a estrada
poderia servir de meio para a explotação irracional de recursos naturais, como bosques,
minerais, pesca e caça indiscriminadas.
Quadro 15 – Requisitos da AIA e atividades correspondentes do Processo Participativo
xvi
Etapas e atividades chaves do Processo
Requisitos do Processo de AIA
Participativo para a Planificação Viária
Etapa “Análise Institucional”: Este requisito corresponde ao atendido na
proposta institucional para a gestão das Estradas
Vicinais, portanto, num nível superior à instância
de planificação
identificar todas as Autoridades Ambientais de
Aplicação e a Autoridade Ambiental de
Aplicação Responsável
Etapa “Oficinas sobre os Povoados”:
Análise de Mapas Temáticos do Povoado
Preparação da Ficha de Informação do
Povoado
Etapa “Necessidade de AIA”:
Lista taxativa e critérios complementares, ou
Fichas ambientais, ou
Estudos Preliminares de Impacto Ambiental
Etapa “Integração da Informação dos
Povoados e Distrital”:
Etapa “Alcance da AIA”
Preparação dos Mapas Econômico e Social
do Distrito
Caracterização Ambiental de Projetos de
Estradas Vicinais*
Etapa “Alcance da AIA” Etapa “Integração, Informação Local e
Provincial”: Termos de Referência para Estudos de
Impacto Ambiental, por Categoria de Projeto
Preparação dos Mapas Econômico e Social
da Província
Etapa “Priorização Ambiental de Projetos” (*)
Etapa “Proposta de Priorização de
Caminhos”:
Critérios ambientais para a priorização dos
projetos de estradas vicinais
Matriz de priorização provincial de estradas
vicinais
Mapa de estradas priorizadas
(*) Estes requisitos não estão explicitamente indicados no Processo de AIA previsto no SUMA, mas se considera necessário
incorporá-los com o fim de facilitar a correspondência deste com o Processo Participativo para a Planificação Viária (nota do
autor).
Fonte: FUNDACIÓN NATURA-NATURA INC., 2003, p. 174 (tradução nossa).
5 CENÁRIO PARA A ADOÇÃO DA AAE PELO SETOR DE
TRANSPORTES CATARINENSE
CENÁRIO BRASILEIRO
Política Nacional do Meio Ambiente
A Avaliação de Impacto Ambiental – AIA e o licenciamento de atividades efetiva ou
potencialmente poluidoras são previstos na Constituição da República Federativa do Brasil
de 1988, em seu art. 225, § 1°, incisos III e IV. Mas ambos já haviam sido introduzidos no
aparato legal brasileiro pela Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispõe sobre a
Política Nacional do Meio Ambiente – PNMA, seus fins e mecanismo de formulação e
aplicação, e dá outras providências. Em seu art. 9º, elenca doze instrumentos para a
execução da PNMA; dentre eles, figura a AIA e o licenciamento de atividades poluidoras.
xvii
Porém, nenhuma referência é feita à AAE de PPPs.
Para a institucionalização da PNMA, a Lei define o Sistema Nacional de Meio
Ambiente – SISNAMA como o conjunto de órgãos e instituições da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios, bem como fundações instituídas pelo Poder Público,
responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, com a seguinte estrutura:
Órgão Superior: o Conselho de Governo; Órgão Consultivo e Deliberativo: o Conselho
Nacional do Meio Ambiente – CONAMA; Órgão Central: o Ministério do Meio Ambiente –
MMA; Órgão Executor: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renováveis – IBAMA; Órgãos Setoriais: os órgãos ou entidades integrantes da
Administração Pública Federal Direta ou Indireta, bem como as Fundações instituídas pelo
Poder Público, associadas à proteção da qualidade ambiental ou àquelas de disciplinamento
do uso de recursos ambientais; Órgãos Seccionais: os órgãos ambientais estaduais; Órgãos
Locais: os órgãos municipais, responsáveis pelas questões ambientais.
A citada Lei, em seu art. 8°, inciso I, determina que é competência do CONAMA,
mediante proposta do MMA, estabelecer normas e critérios para o licenciamento de
atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, a ser concedido pelos Estados e
supervisionado pelo IBAMA. Em consonância com essa Política, tem-se uma série de
dispositivos legais ligados à AIA, dos quais cabe ressaltar a Resolução CONAMA nº 237/97,
de 19 de dezembro de 1997, que revisa procedimentos e critérios utilizados no
licenciamento ambiental de forma a efetivar a utilização do sistema de licenciamento como
instrumento de gestão ambiental, instituído pela Política Nacional do Meio Ambiente.
Essa Resolução lista as atividades e os empreendimentos sujeitos ao licenciamento
ambiental, onde figuram obras civis de rodovias, ferrovias, hidrovias, eixos metropolitanos,
obras de arte, transporte de cargas perigosas, transporte por dutos, marinas, portos,
aeroportos, terminais de minério, terminais de petróleo e derivados, terminais de produtos
químicos, depósitos de produtos químicos e produtos perigosos. A Resolução define a
competência de licenciamento ambiental, estabelecendo esse procedimento nas três
esferas de governo, mesmo que realizado em apenas uma delas, conforme a abrangência
territorial do empreendimento/atividade ou do alcance de seus impactos.
Conforme a citada Resolução, cabe ao órgão ambiental competente definir, se
necessário, procedimentos específicos para as licenças ambientais, observadas a natureza,
características e peculiaridades da atividade ou empreendimento, sinalizando para a sua
simplificação quando se tratar de atividade ou empreendimento de pequeno potencial de
impacto ambiental. Além disso, poderão ser estabelecidos critérios para agilizar e simplificar
os procedimentos de licenciamento ambiental de atividades e empreendimentos que
implementem planos e programas voluntários de gestão ambiental, visando à melhoria
contínua e ao aprimoramento do desempenho ambiental. Essa disposição pode vir a
xviii
possibilitar procedimentos simplificados vinculados à aplicação da AAE. Essa questão é
abordada no Capítulo 6.
Para subsidiar as decisões pertinentes ao processo de licenciamento, são exigidos
estudos ambientais definidos pela Resolução CONAMA n° 237/1997 (art. 1º, inciso III) como
[...] todos e quaisquer estudos relativos aos aspectos ambientais
relacionados à localização, instalação, operação e ampliação de uma
atividade ou empreendimento, apresentado como subsídio para a análise da
licença requerida, tais como: relatório ambiental, plano e projeto de controle
ambiental, relatório ambiental preliminar, diagnóstico ambiental, plano de
manejo, plano de recuperação de área degradada e análise preliminar de
risco.
Como visto, para atividades efetiva ou potencialmente poluidoras é exigida a AIA,
composta pelo Estudo de Impacto Ambiental – EIA, seu respectivo Relatório de Impacto
Ambiental – RIMA, e Audiência Pública, esta última quando solicitada nos termos legais.
Quando o empreendimento não se enquadra como potencialmente causador de significativa
degradação ambiental, o órgão licenciador definirá os estudos que deverão ser realizados,
conforme art. 3º, parágrafo único, da Resolução CONAMA nº 237/1997, estabelecendo,
ainda, os Termos de Referência. Para o Setor de Transportes, o IBAMA adota um critério de
enquadramento de rodovias e ferrovias em categorias distintas do licenciamento ambiental,
segundo o potencial de impacto ambiental de cada empreendimento.
Portanto, o licenciamento ambiental constitui-se num instrumento de planejamento e
como tal deve ser considerado quando da formulação das PPPs, uma vez que os
desdobramentos das políticas, planos e programas em projetos deverão a ele ser
submetidos.
A Agenda 21 Brasileira
[...] mais do que um documento, a Agenda 21 Brasileira é um
processo de planejamento participativo que diagnostica e analisa a situação
do País, das Regiões, dos Estados e dos Municípios, para, em seguida,
planejar seu futuro de forma sustentável. (BRASIL, 2000a, p.7)
Assim é definida a Agenda 21 Brasileira pelos cadernos editados pelo Ministério do
Meio Ambiente para subsidiar o processo de sua elaboração. Para a sua construção foi
adotada uma metodologia baseada na seleção de áreas temáticas que, refletindo a
complexidade da problemática socioambiental, foram levadas à discussão com a sociedade,
de forma a se conseguir as propostas de instrumentos que induzam ao desenvolvimento
sustentado. Foram temas centrais da Agenda (BRASIL, 2000a):
a) Agricultura Sustentável;
xix
b) Cidades Sustentáveis;
c) Infra-estrutura e Integração Regional;
d) Gestão dos Recursos Naturais;
e) Redução das Desigualdades Sociais; e
f) Ciência e Tecnologia para o Desenvolvimento Sustentável.
Dessas, interessa particularmente a este trabalho a área temática 3, relativa à Infra-
estrutura e Integração Regional. Debates preliminares sobre esse tema levaram à adoção
do seguinte conceito de desenvolvimento sustentável, de natureza operacional para a
temática em questão:
[...] aquele que concilia métodos de proteção ambiental, eqüidade social e
eficiência econômica, promovendo a inclusão econômica e social dos
indivíduos nos circuitos de produção, cidadania e consumo. Esse estilo de
desenvolvimento deve oferecer um amplo conjunto de políticas públicas
capaz de universalizar o acesso da população aos serviços de infra-
estrutura econômica e social, mobilizando os recursos para satisfazer as
necessidades presentes, sem comprometer a capacidade das gerações
futuras de suprir suas próprias necessidades. (BRASIL, 2000b, p.11)
A política ambiental do Setor de Transportes
A incorporação da variável ambiental nas atividades do Setor de Transportes data do
final da década de 1960. Nessa época, como uma preocupação com o paisagismo e a
sinalização viva, passando para um critério ambiental propriamente dito apenas na década
de 1980, mais por imposição dos organismos financeiros internacionais, como condição
para a liberação dos recursos para investimentos na infra-estrutura, do que pela
conscientização ambiental das autoridades e profissionais envolvidos (BITTENCOURT,
1995). Ao longo do tempo, a partir de discussões que se processaram no âmbito das
decisões técnicas, foram observadas muitas tentativas visando à melhoria do entendimento
e da aplicabilidade dos estudos e das propostas de medidas ambientais deles decorrentes.
Foram produzidos materiais didáticos com as temáticas ambientais associadas aos
sistemas de transportes, que auxiliaram a suprir boa parte da falta de conhecimento e de
experiência no trato das interações e dos impactos das ações voltadas, principalmente, para
a implantação de vias e equipamentos de apoio.
A despeito das necessidades, a formalização de uma política ambiental para o setor
só foi consolidada no ano de 2002. Essa política, contudo, até o momento, não foi
estabelecida por um dispositivo legal específico, tendo surgido não antes, mas após a Lei
Federal nº 10.233, de 5 de junho de 2001, que dispõe sobre as atividades do setor.
Portanto, contrariamente às demais, a Política Ambiental do Setor Transportes não é o
marco a partir do qual estão orientadas as normas legais de disciplinamento de suas
atividades, mas aparece obedecendo a um simples artigo da citada Lei, que determina a
xx
compatibilização do trabalho com a preservação do meio ambiente. Esta é a inversão que
se observa em relação à Política Ambiental do Ministério dos Transportes, como foi
chamada a política do setor: ela não orientou as normas para o setor, antes, foi determinada
por elas e, obviamente, pela Política Ambiental Brasileira. Sem uma publicação oficial, essa
política não alcança o conhecimento dos agentes envolvidos, prejudicando a sua aplicação.
A despeito disso, o documento representa um importante instrumento, pois parte de
diretrizes pré-estabelecidas para definir as ações voltadas para a gestão ambiental de cada
modal de transporte e ainda para a operação multi e intermodal. Essa política pretende que
as considerações ambientais sejam naturalmente incorporadas nas rotinas de trabalho do
setor, esperando que repercutam em forma de melhorias contínuas no desempenho de suas
funções.
Em seu preâmbulo, admite que sua aplicação só pode ser permitida a partir da
gestão participativa e “do intercâmbio de idéias, experiências e informações com os órgãos
de meio ambiente, os demais setores de promoção do desenvolvimento e a sociedade em
geral” (BRASIL, 2002c, p.1). Com esse posicionamento, o setor abre-se para a prática da
interdisciplinaridade e da interinstitucionalidade, fatores essenciais para a gestão ambiental
sob a ótica do desenvolvimento sustentável. Essa política fundamenta-se:
a) no Princípio da viabilidade ambiental dos sistemas de transporte;
b) no Princípio do respeito às necessidades de preservação do meio ambiente; e
c) no Princípio do desenvolvimento sustentável.
O primeiro princípio leva o setor a incorporar a análise de fatores ambientais nos
estudos de viabilidade. As decisões, que já seguiam estudos baseados nos aspectos
sociais, econômicos e técnicos, agora seguem aspectos ambientais, fechando o círculo de
interfaces do transporte. As variáveis serão consideradas não somente nas fases dos
empreendimentos – que correspondem ao planejamento, projeto e implantação da infra-
estrutura – como também no que diz respeito aos equipamentos de operação e de apoio
que compõem o conjunto do sistema de transportes.
Com isso, a Política Ambiental do Setor Transportes revela uma preocupação no
sentido de se conservar um equilíbrio na relação que o setor mantém com o meio ambiente,
entendendo que essa relação depende do reconhecimento, de todas as partes envolvidas,
das necessidades de preservação do meio e de atendimento às demandas de transporte.
Os dois princípios seguintes são decorrências do primeiro, visto que a viabilidade
ambiental está alicerçada na necessidade de conservação do meio, principal condição para
a consecução de um desenvolvimento sustentável. Assim, o segundo princípio obedece à
Lei Federal nº 10.233, de 5 de junho de 2001, que determina a compatibilização do
transporte com a preservação ambiental,
[...] reduzindo os níveis de poluição sonora e de contaminação atmosférica,
xxi
do solo e dos recursos hídricos. A preservação da qualidade ambiental
torna-se objetivo das ações de transportes, determinando o
desenvolvimento de soluções de transportes que promovam a referida
compatibilização com a preservação do meio ambiente (BRASIL, 2002c,
p.1).
Esse objetivo, que num primeiro momento foi imposto pelas circunstâncias de
financiamento, começou a ser delineado, enquanto objetivo comum do Setor, a partir dos
resultados positivos produzidos pelo processo de licenciamento ambiental, que vem
contribuindo significativamente para a formação de uma conscientização da necessidade de
internalização das variáveis ambientais nos estudos e atividades de transportes. Dessa
forma, as normas ambientais têm sido contempladas nas normas relativas a todas as
modalidades de transporte. Os investimentos são analisados também sob a ótica ambiental,
com a respectiva quantificação dos custos associados aos empreendimentos.
Esse novo entendimento evoluiu para uma situação onde se percebe:
[...] uma rede de novas relações e novas oportunidades, além de restrições
e condicionantes, para o desenvolvimento setorial compatibilizado com a
preservação da qualidade ambiental. Essa intrincada rede conduz à
necessidade de estruturação dessas relações e de seu tratamento por meio
de um sistema de gestão ambiental que funcione de forma coordenada e
continuada no âmbito do Ministério dos Transportes (BRASIL, 2002c, p.2).
No seu terceiro Princípio, a orientação e evolução da Política Ambiental do Ministério
dos Transportes fundamenta-se inicialmente na Agenda 21 e no resultado de estudos
patrocinados pela Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE,
os quais concluíram por uma conceituação de transporte ambientalmente sustentável, com a
caracterização de sustentabilidade adotada como referencial para uma atuação setorial
harmonizada com o desenvolvimento sustentável, visando inclusive à integração das
políticas públicas de transporte com as de outros setores e com o planejamento e
ordenamento do território em questão.
Para alcançar a sustentabilidade nos transportes, o setor segue as seguintes
referências conceituais (BRASIL, 2002c, p. 2-3):
a) Sustentabilidade ambiental: refere-se à manutenção da capacidade de
sustentação dos ecossistemas, o que implica a capacidade de
absorção e recomposição dos ecossistemas em face das interferências
antrópicas;
b) Sustentabilidade ecológica: refere-se à base física do processo de
crescimento e tem como objetivo a manutenção de estoques de capital
natural incorporados às atividades produtivas;
c) Sustentabilidade social: tem como referência o desenvolvimento e
como objeto a melhoria da qualidade de vida da população. Em países
com desigualdades, implica a adoção de políticas distributivas e/ou
redistributivas e a universalização do atendimento na área social,
principalmente na saúde, educação, habitação e seguridade social;
xxii
d) Sustentabilidade política: refere-se ao processo de construção da
cidadania, em seus vários ângulos e visa garantir a plena incorporação
dos indivíduos ao processo de desenvolvimento;
e) Sustentabilidade econômica: implica uma gestão eficiente dos recursos
em geral e caracteriza-se pela regularidade de fluxos do investimento
público e privado - o que quer dizer que a eficiência pode e deve ser
avaliada por processos macrossociais;
f) Sustentabilidade demográfica: revela os limites da capacidade de
suporte de determinado território e de sua base de recursos; implica
cotejar os cenários ou tendências de crescimento econômico com as
taxas demográficas, sua composição etária e contingentes de
população economicamente ativa;
g) Sustentabilidade cultural: relaciona-se com a capacidade de manter a
diversidade de culturas, valores e práticas no planeta, no país e/ou
numa região, que compõem ao longo do tempo a identidade dos povos;
h) Sustentabilidade institucional: trata de criar e fortalecer engenharias
institucionais e/ou instituições que considerem critérios de
sustentabilidade;
i) Sustentabilidade espacial: norteada pela busca de maior eqüidade nas
relações inter-regionais.
Esses conceitos de sustentabilidade foram tomados da Agenda 21Brasileira: Bases
para Discussões editada pelo Ministério do Meio Ambiente em 2000. Eles envolvem os
aspectos políticos, demográficos, culturais, institucionais e espaciais, além daqueles
tradicionalmente mais difundidos, como o econômico, o social, o ambiental e o ecológico,
todos considerados em termos de preservação, segundo três âmbitos: o global, o regional e
o local. Por outro lado, o Setor adota, para transporte ambientalmente sustentável, uma
definição formulada pela OCDE:
[...] transporte que não coloque em risco a saúde pública ou ecossistemas e
que atenda às necessidades de mobilidade de forma consistente com (a) o
uso de recursos renováveis em níveis abaixo de suas taxas de regeneração
e (b) o uso de recursos não-renováveis em níveis abaixo do
desenvolvimento de substitutos renováveis (OCDE apud BRASIL, 2002c,
p.3).
Numa análise que levasse em conta rigorosamente apenas o que acima está escrito,
poder-se-ia afirmar que “o risco à saúde pública” e “o risco aos ecossistemas” são tidos
como mutuamente excludentes. No entanto, compreende-se que esta não foi a intenção do
redator. Mesmo assim, a definição não incorpora todos os conceitos de sustentabilidade que
foram adotados pela Política Ambiental do Ministério dos Transportes. Essa definição,
portanto, não está compatível com essa política e não a pode atender a contento.
Isso é visível quando são apresentadas as classificações dos impactos dos
transportes sobre o meio ambiente, segundo três categorias: impactos locais e regionais de
emissões atmosféricas, impactos globais das emissões atmosféricas e impactos locais e
regionais não decorrentes das emissões atmosféricas, e a partir delas são estabelecidos os
seguintes critérios de sustentabilidade ambiental para os transportes (BRASIL, 2002c, p.3):
xxiii
a) redução das emissões de óxidos de nitrogênio de fontes de transporte,
de forma a permitir o alcance de padrões de qualidade do ar para
dióxido de nitrogênio, ozônio e deposição de nitrogênio;
b) redução das emissões dos compostos orgânicos voláteis (COV) a tal
nível de forma a evitar níveis excessivos de ozônio; redução das
emissões de compostos orgânicos voláteis carcinogênicos a um nível
de risco aceitável;
c) redução das emissões de material particulado a níveis que evitem a
contaminação do ar;
d) controle das emissões de dióxido de carbono, de forma a atender
valores per capita consistentes com as metas estabelecidas
internacionalmente;
e) controle do ruído veicular e do tráfego de forma que os níveis
resultantes de exposição não representem risco à saúde nem causem
incômodos graves;
f) uso adequado do solo, de forma que a área de influência dos sistemas
de transportes atenda aos objetivos e restrições de proteção de
ecossistemas.
Os cinco primeiros são concernentes a impactos sobre o meio físico, com efeitos
sobre a saúde humana e os ecossistemas. O último visa aparentemente à proteção dos
ecossistemas não humanos, embora sua base desenvolva-se de maneira extremamente
significativa também sobre o ecossistema humano.
Vê-se que os critérios de sustentabilidade adotados para nortear as decisões no
Setor não contemplam os conceitos de sustentabilidade ambiental tomados como referência
para o desenvolvimento de um sistema de transporte ambientalmente sustentável.
A Política Ambiental do Ministério dos Transportes traz as suas diretrizes ambientais
estabelecidas segundo as seguintes áreas temáticas:
I - diretrizes ambientais para a atuação ministerial:
− participar da formulação da Agenda 21 Brasileira e de políticas públicas
intersetoriais relacionadas a transportes e meio ambiente; apoiar e participar
de planejamento supra-setorial,
− implantar e manter um processo permanente de planejamento do transporte
multimodal que assegure a viabilidade ambiental de suas proposições, e
− inserir a variável ambiental nas fases de planejamento, projeto, implantação e
gestão da infra-estrutura e dos serviços de transportes; e
− promover a recuperação do passivo ambiental dos sistemas de transportes;
II - diretrizes para a implantação da Política Ambiental:
− estabelecer, implantar e manter um Sistema de Gestão Ambiental no
Ministério dos Transportes e agências e órgãos vinculados;
− implantar e manter um processo sistemático de captação de recursos
financeiros e de inserção dos custos ambientais no orçamento;
− alocar e capacitar recursos humanos para o tratamento da questão ambiental;
− promover, junto ao público e a grupos de interesses, a divulgação e
xxiv
discussão da política e dos planos, programas e projetos do Ministério dos
Transportes, agências e órgãos vinculados; e
− prover assessoria jurídica ao tratamento da questão ambiental.
Essas diretrizes parecem mostrar que o Setor já está engajado e predisposto a
discutir suas propostas com a comunidade em geral. Mas isso não é o que se observa ao
longo do documento. Quando a Política Ambiental do Ministério dos Transportes coloca
como diretriz a participação do Setor na formulação da Agenda 21 Brasileira, por exemplo,
não o faz com a intenção de abrir o planejamento à participação pública, mas o de
[...] não apenas para contrapor posições contrárias a sua política, mas para
contribuir com propostas e sugestões que, certamente, enriquecerão o
diálogo e aperfeiçoarão os resultados finais. (BRASIL, 2002c, p.5)
Nesse sentido, dentre os objetivos relacionados a essa diretriz, é colocado:
[...] ampliar a participação do Ministério dos Transportes nos fóruns
intersetoriais, assegurando respaldo político e argumentação técnica,
econômica, social, ambiental e jurídica na defesa de suas posições;
[...] definir uma posição ministerial a ser defendida[...] (BRASIL, 2002c, p.6)
No que diz respeito às políticas públicas, o Setor entende que devam ser tratadas
por todos os agentes envolvidos, mas coloca-se como tendo responsabilidades restritivas,
que
não podem ser extrapoladas de forma a incorporar medidas de controle
sobre o uso e a ocupação do solo, ou a preservação de ecossistemas e de
comunidades indígenas, ou ainda medidas compensatórias que dizem
respeito à falta desse controle por parte de outras instituições do próprio
governo. (BRASIL, 2002c, p.5)
Estranhamente, não se coloca como responsável pela introdução e o fomento de
mudanças no meio que possam desencadear processos de impactos sobre variáveis cujo
controle é de competência de outro setor. Felizmente, depois acerta dizendo que:
Cabe, portanto, o estabelecimento de um fórum interministerial, que defina
diretrizes específicas para o desenvolvimento regional, e que tenha
capacidade de implementação das decisões tomadas sob consenso.
(BRASIL, 2002c, p.5)
A diretriz para a implantação e manutenção de um processo permanente de
planejamento multimodal é a que mais interessa para o presente estudo, pois introduz a
utilização da metodologia de Avaliação Ambiental Estratégica nas avaliações ambientais em
nível de planos de transporte, especialmente para o planejamento do tratamento ambiental
das intervenções em nível de corredores.
As demais diretrizes formuladas para o âmbito da atuação ministerial constituem-se
xxv
em práticas que já vêm sendo adotadas pelos organismos do Setor. A novidade está na
implantação de um Sistema de Gestão Ambiental no Ministério dos Transportes, agências e
órgãos vinculados, uma vez que esse sistema deve ser parte integrante do sistema geral de
gestão da instituição, incluindo a estrutura organizacional, o planejamento de atividades e a
designação de responsabilidades, práticas, procedimentos, processos e recursos para
implementação e manutenção da gestão ambiental. Atualmente, a maioria dos organismos
que gerenciam os transportes (infra-estrutura e operação) possui uma unidade específica
para tratar das questões ambientais referentes às suas atividades, mas não se tem o
conhecimento de que qualquer uma delas tenha seu próprio Sistema de Gestão Ambiental
(SGA), para aplicação interna, já implantado. Além disso, carecem de um programa de
educação ambiental para a formação de uma consciência profissional voltada para os
problemas ambientais.
Quanto à captação de recursos financeiros e à inserção dos custos ambientais nos
orçamentos do Ministério dos Transportes, com base em avaliação de custos ambientais e
análise de investimentos, incluindo não somente os custos relativos aos empreendimentos,
como também os custos de implementação de um SGA interno, é a garantia da realização
dos estudos e da execução das medidas de controle ambientais necessárias à viabilização
dos planos e projetos e das melhorias institucionais esperadas, que deve contar com a
capacitação de recursos humanos.
A realização de consultas públicas só poderá tornar-se um instrumento de
democratização do Setor se servir ao seu papel de discussão e não de imposição e
aliciamento da opinião pública. Sua execução só se justifica se for para perseguir e cumprir
seus reais objetivos, elencados na Política Ambiental do Ministério dos Transportes, e não
para, como colocado em algumas situações, defender as posições do Setor.
O provimento de uma assessoria jurídica é importante, pois as controvérsias, por
exemplo, quanto à competência de licenciamento para certos empreendimentos têm levado
o empreendedor a um estado de impaciência que, muitas vezes, culmina com o início dos
estudos ambientais sem qualquer Termo de Referência predeterminado, ou mesmo com o
início das obras sem uma prévia liberação pelo organismo ambiental.
Dentre as ações previstas para implantar essa Política Ambiental estão:
a) a apresentação de propostas alternativas às discordâncias do disposto na
Agenda 21 Brasileira;
b) a regulamentação do licenciamento ambiental com uma Resolução editada pelo
Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) especificamente para o Setor,
e a participação rotineira do Ministério dos Transportes no CONAMA;
c) a inserção de diretrizes ambientais no texto do Projeto de Lei nº 1494/99, que
dispõe sobre o Sistema Nacional de Viação;
xxvi
d) a análise de políticas públicas em andamento, com a apresentação de propostas
naquilo que mostrar interface com os transportes, como a Política Nacional de
Resíduos; e
e) a apresentação de subsídios ao planejamento estratégico supra-setorial com
estudos e análises estratégicas de corredores de transporte, considerados os
aspectos da multimodalidade e das especificidades modais e a avaliação
ambiental estratégica aplicada a esses corredores.
No que se refere ao transporte multimodal, as diretrizes são no sentido de uma
análise estratégica, em nível de corredores, voltada para (BRASIL, 2002c, p. 33):
a) a imediata superação de limitações, estrangulamentos, redução de
custos de transportes e provisão de ligações ainda inexistentes ou
incompletas (chamadas de missing links);
b) o planejamento estratégico, que determina prioridades de
investimentos para a melhoria de desempenho do corredor em médio
ou longo prazo.
Na avaliação de viabilidade dos corredores, a variável ambiental deve ser inserida a
partir do uso da metodologia da AAE, que tem por finalidade (BRASIL, 2002c, p.33):
a) avaliar impactos do sistema de transportes numa área mais abrangente
que a área de influência direta de determinado projeto;
b) avaliar impactos ambientais de ocorrência regional e global, como
efeitos na biodiversidade, movimentos migratórios, entre outros;
c) avaliar impactos decorrentes de políticas públicas;
d) antecipar conhecimento sobre os impactos ambientais, de forma que
eles sejam considerados desde o início da formulação de políticas e
programas de transporte.
Portanto, o planejamento será setorial e multimodal. A partir daí, será implantado um
SGA dos corredores de transporte, para cada modal em separado, considerando a
adequação dos existentes e os novos projetos em separado. No que couber, essa Política
deve ser respeitada pelos sistemas estaduais de transportes, de forma que, desde já, os
Estados devem começar a se prepararem para adaptar suas legislações e instituições.
AAE no contexto brasileiro
No Brasil, não há uma lei específica para a AAE. No entanto, sua obrigatoriedade
aparece embutida em alguns dispositivos legais. O mais importante deles, por sua
abrangência, é a Lei nº 10.933, de 11 de agosto de 2004, que dispõe sobre o Plano
Plurianual – PPA para o período 2004/2007. O Decreto nº 5.233, de 6 de novembro de 2004,
que regulamentou essa Lei, estabeleceu normas para a gestão do PPA e de seus
Programas e instituiu o Sistema de Avaliação do Plano Plurianual, sob a coordenação do
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Para apoiar esse Sistema, o mesmo
xxvii
dispositivo legal criou uma Comissão de Monitoramento e Avaliação do Plano Plurianual em
cada Ministério, órgão equivalente ou em cada Secretaria Especial da Presidência da
República. Entre outras competências, cabe à Comissão elaborar propostas de normas e
procedimentos gerais, relativos ao monitoramento e avaliação dos Programas.
Operacionalizando o disposto no Decreto, os Ministérios do Planejamento,
Orçamento e Gestão, da Fazenda e da Casa Civil da Presidência da República, baixaram a
Portaria Interministerial nº 10/MP/MF/CC, de 11 de janeiro de 2005, instituindo a Comissão
de Monitoramento e Avaliação do PPA – CMA em suas respectivas administrações, dando-
lhe a competência de, também, examinar a viabilidade técnica e socioeconômica de
projetos
12 13
de grande vulto . Em seu art.2º, § 5º, a Portaria estabelece que entre os critérios
de análise de projetos de grande vulto deve constar a Avaliação Ambiental Estratégica,
tendo como referência o território em que está prevista a implantação do projeto.
A AAE insere-se no estudo de pré-viabilidade do projeto, feito pelo órgão setorial, e
caracteriza-se por uma análise que contempla danos ambientais que podem ser causados
pela implantação do projeto e pela operação do empreendimento. O estudo deve responder
ao seguinte questionamento (BRASIL, 2005):
a) está localizado em área estratégica, ambientalmente frágil?
b) está localizado em área dotada de recursos naturais relevantes?
c) produz efeitos em algum ecossistema ou bacia hidrográfica?
d) implica desmatamento direta ou indiretamente?
e) implica ameaça a espécies endêmicas da região?
f) provoca modificações substanciais no uso e na ocupação do solo da região de
interesse?
g) implica o uso intensivo de recursos hídricos?
h) contribui direta ou indiretamente com a emissão de CO
2
e/ou gases de efeito
estufa? e
i) provoca lançamento de esgotos e demais resíduos sólidos, líquidos ou gasosos,
alagamentos, assoreamentos, erosões, aterramentos?
Além disso, devem ser previstas medidas mitigadoras e calculado o passivo
ambiental resultante após aplicadas as mitigações ambientais. Os impactos ambientais
decorrentes da implantação e da operação do projeto devem ser apresentados em valores
monetários anuais, bem como os melhoramentos decorrentes das iniciativas mitigadoras.
No que se refere às responsabilidades, cabe aos órgãos setoriais a elaboração do
estudo de pré-viabilidade, onde consta a AAE, e sua apresentação à CMA do Ministério do
12 As ações do setor público federal, orçamentárias ou não, são estruturadas em programas. As ações
orçamentárias podem ser classificadas em projetos, atividades e operações especiais.
13 A Lei do PPA estabelece que são projetos de grande vulto aqueles que tenham valor total estimado superior a
sete vezes o limite estabelecido no art. 23, I, c, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, quer sejam, obras e
serviços de Engenharia acima de R$ 10,5 milhões (valor corrigido).
xxviii
Planejamento, Orçamento e Gestão. A CMA emite parecer, decidindo em Plenária sobre sua
aprovação (com ou sem ressalva) ou rejeição. Somente serão incorporados ao Plano
Plurianual os projetos que forem aprovados pela Comissão.
Portanto, a AAE está instituída no Brasil, incidindo obrigatoriamente apenas sobre os
projetos de grande vulto. Mas, antes disso, ao assinar a Convenção sobre Diversidade
Biológica, durante a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento, em 1992, aprovada pelo Decreto Legislativo nº 2, de 3 de fevereiro de
1994, e promulgada pelo Decreto nº 2.519, de 16 de março de 1998, o Brasil assumiu um
compromisso de assegurar que sejam levadas em conta as conseqüências ambientais de
suas políticas e programas que possam ter sensíveis efeitos negativos na diversidade
biológica.
Em vista disso, foi publicado o Decreto nº 4.339, de 22 de agosto de 2002, que
institui princípios e diretrizes para a implementação da Política Nacional da Biodiversidade.
Por este Decreto, o estabelecimento de procedimentos de avaliação, prevenção e mitigação
de impactos sobre a biodiversidade, constitui-se numa das diretrizes dessa Política, com
objetivos específicos, entre outros, de promover a integração entre o Zoneamento
Ecológico-Econômico e as ações de licenciamento ambiental, especialmente por intermédio
da realização de Avaliações Ambientais Estratégicas feitas com uma escala regional.
14
Um outro dispositivo legal decorrente da Convenção é a Resolução CONABIO
nº
01, de 29 de junho de 2005, que dispõe sobre a utilização de diretrizes para incorporar os
aspectos da diversidade biológica na legislação e/ou nos processos de Avaliação de
Impacto Ambiental e Avaliação Ambiental Estratégica nos biomas Cerrado e Pantanal. Os
mecanismos de seleção de propostas para serem submetidas à AAE incluem: listas
positivas de projetos identificados que requerem AAE; julgamento pericial, com ou sem um
estudo limitado; combinação dos dois anteriores. A revisão é feita por especialistas. O
envolvimento do público, incluindo grupos minoritários, ocorre em várias etapas do
processo. O proponente e o decisor são organismos diferentes. Está previsto um processo
de capacitação para uma equipe de profissionais de avaliação e especialistas específicos,
com seminários de treinamento em avaliação e a formação de um banco de dados
acessível.
Em 2002, o MMA publicou os Estudos para Elaboração do Manual de Avaliação
Ambiental Estratégica, como parte do Programa de Fortalecimento Institucional para o
Licenciamento Ambiental, resultante de acordo financeiro com o BID. Ele representa a
primeira iniciativa do MMA sobre o tema e tem como objetivo divulgá-lo entre os
profissionais do Governo e da iniciativa privada, e ainda motivar os meios acadêmicos e
institucionais para o seu desenvolvimento, com vista à sua adoção gradual no âmbito dos
14
Comissão Nacional de Biodiversidade.
xxix
processos de planejamento dos diferentes setores governamentais (BRASIL, 2002a).
A Eletrobrás possui um guia que foi concluído antes do documento elaborado pelo
Ministério do Meio Ambiente e que serve para a Avaliação Ambiental Estratégica do Plano
Indicativo de Expansão do Setor Elétrico (BRASIL, 2001). Além dos estudos acima citados,
o Setor de Energia ainda conta com um levantamento sobre o estado da arte internacional
da AAE para o Setor de Gás e Petróleo, editado em novembro de 2002, que subsidiou
estudo realizado para o litoral sul da Bahia (BRASIL, 2002b).
No Setor de Transportes, nenhuma pesquisa de viabilidade de adoção da AAE para
suas ações foi divulgada até o momento. Oficialmente, o uso da AAE consta apenas na
Política Ambiental do Ministério dos Transportes (BRASIL, 2002c) e de um Manual de
Gestão Ambiental de Estradas (BRASIL, 2004) editado pelo Departamento Nacional de
Infra-estrutura – DNIT, sucessor do Departamento Nacional de Estradas de Rodagem,
autarquia vinculada ao Ministério dos Transportes e que tem sob sua responsabilidade a
infra-estrutura rodoviária, ferroviária, hidroviária e portuária em nível federal.
Segundo esse Manual, a AAE corresponde à avaliação da viabilidade ambiental dos
empreendimentos e deve ser realizada durante a fase de concepção das obras e
instalações e do estudo de alternativas técnicas e locacionais. Antecede a fase de EIA/RIMA
ou estudos ambientais equivalentes e deve ser vista como a principal ferramenta usada para
evitar a perda de recursos com empreendimentos inviáveis e/ou que gerem desgastes
desnecessários aos empreendedores (BRASIL, 2004).
Apesar de não ser legalmente exigida, a AAE já vem sendo desenvolvida em muitos
setores federais, como na agricultura, no turismo, no gerenciamento de recursos hídricos e
mesmo no Setor de Transportes. Atendendo a órgãos internacionais de financiamento,
como BIRD e BID, a AAE vem sendo aplicada tanto pelo DNIT, quanto por organismos
estaduais correspondentes.
Em nível estadual, São Paulo foi o primeiro Estado a introduzir a AAE na legislação
ambiental, em 1996, exigido-a para planos e programas antes que estejam aprovados
formalmente. Antes disso, em função da adoção da AAE para o Projeto do Anel Rodoviário
Metropolitano – Rodoanel, o Conselho Estadual do Meio Ambiente já havia baixado a
Resolução SMA-44, de 29 de dezembro de 1994, criando a Comissão de Avaliação
Ambiental estratégica, subordinada ao Secretário Estadual do Meio Ambiente, com as
atribuições de: avaliar as conseqüências ambientais das diretrizes setoriais; definir o
conteúdo e elaborar termos de referência para a elaboração dos estudos; analisar os seus
resultados; e produzir relatórios e pareceres sobre a aprovação das AAEs das políticas,
planos e programas (BRASIL, 2002a).
Na Bahia, a AAE foi adotada pela Lei nº 7.799, de 7 de fevereiro de 2001, que
instituiu a Política Estadual de Administração de Recursos Ambientais, regulamentada pelo
xxx
Decreto nº 7.967, de 5 de junho de 2001. As normas e procedimentos para a AAE, bem
como para as Audiências Públicas, são estabelecidas pelo Conselho Estadual de Meio
Ambiente, que também faz a revisão do relatório dos resultados. A seleção das propostas
que deverão ser submetidas ao processo é feita a partir de uma lista que define os casos e
situações em que isso deve ocorrer. Os órgãos setoriais devem incorporar a AAE nas PPPs
e proceder à sua realização.
Em Minas Gerais, o Decreto nº 43.372, de 5 de junho de 2003, criou Núcleos de
Gestão Ambiental – NGAs nas Secretarias de Estado representadas no Plenário do
Conselho Estadual de Política Ambiental – COPAM, com a finalidade de promover a
inclusão das políticas gerais de proteção do meio ambiente e de desenvolvimento
sustentável do Estado nos planos, programas e projetos por elas desenvolvidos. Os NGAs
selecionam as propostas para as quais a AAE é necessária, procedem à sua aplicação, sob
o acompanhamento da Secretaria de Estado do Meio Ambiente, e avaliam continuamente
seus resultados. Como conseqüência, a AAE foi implantada na área de transportes em
2004, com a criação do Núcleo de Gestão Ambiental e Avaliação Ambiental Estratégica. A
linha para os estudos é estabelecida pelas Secretarias de Estado dos Transportes e Obras
Públicas, do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável e do Planejamento.
No Paraná, a Portaria nº 120/2004 do Instituto Ambiental do Paraná condiciona o
licenciamento de hidrelétricas ao estudo de Avaliação Ambiental Estratégica de bacias. No
Mato Grosso do Sul, o Governo firmou recentemente um termo de cooperação com o
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento – PNUD para execução de projetos
que estão previstos no Programa Pantanal. Uma das ações presente no acordo é a AAE
com foco em Corumbá, onde haverá grandes empreendimentos, como o pólo minero-
siderúrgico (http://sema.ms.gov.br). Outros Estados vêm seguindo o exemplo e trabalhos
nesse sentido já aparecem em Goiás, Sergipe, Amazonas e outros.
Assim, registram-se aplicações da AAE por agências e outras instituições nos três
níveis de Governo. Desde 1994, as AAEs vêm sendo empreendidas, em sua maior parte,
como uma exigência de instituições financeiras internacionais, tais como o BID e o BIRD.
Alguns exemplos podem ser citados:
a) Gasoduto Bolívia-Brasil – AAE realizada em 1997, para a Petrobrás – Petróleo
Brasil S.A. O processo caracterizou-se como uma Avaliação Ambiental Setorial e
abordou os impactos diretos e indiretos: da implantação e operação do gasoduto,
dos ramais e das redes de distribuição; oriundos de sua sinergia com outros
grandes projetos colocalizados; das atividades de exploração; da substituição do
uso industrial da linha pelo gás natural; da implantação de novas termelétricas a
gás natural; e do desenvolvimento regional induzido (BRASIL, 1997);
b) Programa de Corredores de Ônibus da Prefeitura de São Paulo – foi feita uma
xxxi
avaliação integrada dos diversos projetos de corredores de transporte coletivo
(BRASIL, 2002a);
c) Projetos de geração de energia elétrica nas bacias hidrográficas dos rios
Tocantis e Tibagi – avaliação de impactos cumulativos e múltiplos dos projetos
(BRASIL, 2002a);
d) Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento – lançado pelo Programa
Avança Brasil, o estudo dos Eixos oferece uma visão integrada das
oportunidades de investimentos em infra-estrutura econômica, desenvolvimento
social, meio ambiente, informação e conhecimento. Os estudos ambientais foram
contratados pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Social – BNDES para a
identificação e avaliação estratégica dos potenciais impactos ambientais e
socioeconômicos agregados de investimentos nos Eixos da Amazônia (Madeira-
Amazonas e Arco Norte) e no Eixo Oeste (BRASIL, 2002e);
e) Programa de Desenvolvimento do Turismo no Nordeste do Brasil –
PRODETUR/NE II – realizado com financiamento do Banco do Nordeste e do
BID. Sua AAE englobou programas, projetos e ações, e incluiu uma avaliação ex-
post dos impactos socioeconômicos e ambientais de um conjunto de projetos
financiados pelo PRODETUR/NE I, além de três Planos de Desenvolvimento
Turístico Integrado Sustentável (PDITS) preparados para a amostra de áreas
(pólos) de planejamento turístico selecionadas: Costa do Descobrimento/BA,
Costa das Dunas/RN e Costa dos Coqueirais/SE (BRASIL, 2002d);
f) Programa BID II, Primeira Fase, Curitiba/PR – a AAE realizada refere-se aos
projetos componentes do Programa, relativamente a implantação de sistema
integrado de transporte coletivo na Região Metropolitana de Curitiba, que
envolveu obras de terminais de integração e melhorias no sistema viário
(CURITIBA, 2002);
g) Setor de Petróleo e Gás Natural no Sul da Bahia – a AAE foi aplicada aos planos
de desenvolvimento das atividades de exploração, produção, transporte e uso de
petróleo e gás natural no litoral sul da Bahia. Abrangeu os meios físico, biótico e
socioeconômico a partir da: identificação e avaliação qualitativa dos impactos
ambientais das alternativas tecnológicas identificados para cada etapa de
exploração e produção de petróleo e gás natural; identificação e avaliação
qualitativa dos riscos ambientais dos cenários de desenvolvimento de atividades
de exploração e produção de petróleo e gás natural; e mensuração dos impactos
e riscos ambientais (BRASIL, 2003);
h) Programa Social e Ambiental dos Igarapés de Manaus – PROSAMIM: realizada
em 2004, conforme o caso, em combinação com a AIA, para os planos,
xxxii
programas e projetos na área do PROSAMIM, bem como das políticas públicas
nas quais as PPPs estão incluídas. Envolveu cinco políticas e legislações, onze
planos, um programa e um projeto, em âmbito estadual e municipal. A AAE foi
utilizada para nortear a escolha de alternativas de intervenção, na busca da
recuperação das áreas degradadas, a partir de três linhas estratégicas de ação:
drenagem da bacia, saneamento básico, e urbanismo e habitação (AMAZONAS,
2004);
i) Programa de Corredores Rodoviários do Estado de Santa Catarina, etapa IV –
Programa BID IV – detalhado na seção 5.2.4;
j) Rodoanel de São Paulo – o empreendimento corta todos os mananciais de
abastecimento atuais e futuros da Região Metropolitana de São Paulo; sua área
de influência atinge dez parques (entre eles o da Cantareira e da Serra do Mar) e
corta as últimas áreas verdes existentes na Região (WHATELY, 2004). A AAE
discute os riscos e oportunidades decorrentes da opção estratégica do projeto,
relativos ao transporte de cargas, à implantação de uma rede de transporte de
massa, aos aspectos da infra-estrutura no tecido urbano e aos impactos
decorrentes do incremento do uso e ocupação do solo nas áreas de mananciais
e de reservas de biodiversidade (BRASIL, 2002a);
Desses processos de AAE, em nível nacional, o que teve maior repercussão foi o
realizado para o Rodoanel de São Paulo. Os estudos foram realizados em conformidade
com a Resolução SMA-44/1994, do CONSEMA, que adotou para a AAE procedimentos
semelhantes aos utilizados nos processos de AIA. Ou seja, estudos relativos a impactos
ambientais de projetos, que devem ser submetidos a uma análise e aprovação pelo órgão
ambiental. Por essa razão, Brasil (2002a) entende que a AAE aplicada no Rodoanel teve
uma abordagem bottom-up, um modelo que apresenta diversos aspectos negativos e
divergentes dos melhores sistemas internacionais, que adotam procedimentos graduais e
flexíveis.
A AAE do Rodoanel teve por objetivos: atender ao CONSEMA, que solicitou um
estudo ambiental no plano metropolitano; avaliar a viabilidade e a conveniência ambientais
da implantação por trechos; permitir a continuidade do licenciamento por trechos. Para a
identificação e avaliação dos impactos, foram abordados os seguintes temas: transporte e
circulação metropolitana; uso e ocupação do território metropolitano; uso e consumo de
recursos naturais e política de proteção e conservação; proteção dos mananciais; e
qualidade do ar e condições climáticas. O estudo concluiu pela viabilidade do projeto,
ressaltando a independência funcional e ambiental dos trechos (NASCIMENTO, 2004).
As possibilidades de adoção formal da AAE no Brasil já vêm sendo discutidas pelo
MMA. Uma delas aconteceu em seminários de trabalho promovidos durante o
xxxiii
desenvolvimento dos estudos para a elaboração do manual de implantação/Agenda
Ambiental, quando alguns consensos foram obtidos, levando-se em conta, além da
realidade brasileira, as experiências adquiridas por outros países, conforme relatado por
Brasil (2002a). Portanto, é de se supor que qualquer iniciativa no sentido de sua adoção
formal, em âmbito nacional, seguirá as macro-sugestões oriundas desses eventos, já que
partem de uma discussão aberta sobre um tema sobre o qual existem poucas informações.
Assim sendo, para o presente trabalho, é importante o conhecimento acerca do que foi
discutido e acordado, para que os resultados sejam avaliados para uma possível
incorporação nas medidas para a adoção da AAE no Setor Transporte do Estado de Santa
Catarina.
Os pontos de consenso para a aplicação da AAE foram:
a) quanto ao âmbito: ela deve ser empregada na avaliação de políticas, planos e
programas governamentais de desenvolvimento de algum espaço institucional e
de algum setor da produção;
b) quanto ao objetivo a ser atingido: apoiar o processo de tomada de decisão
estratégica, tendo em vista o desenvolvimento, que deve ser, ao mesmo tempo,
economicamente viável, socialmente desejável e ambientalmente sustentável; e
c) quanto aos princípios e procedimentos: não é qualquer PPP que deve ser objeto
de AAE; sua aplicação deve seguir a orientação de cima para baixo (top-down) e
não deve ser pontual, mas processual; deve ser aplicada antes da tomada de
decisão; deve estabelecer os vínculos entre as políticas setoriais (econômicas e
sociais) e ambientais e promover a integração entre os diversos organismos da
administração pública envolvidos; não deve se apoiar em legislação de
licenciamento ambiental, mas em legislação própria; deve ser absorvida por
todos os níveis de governo e não uma simples e isolada atitude do MMA; deve
ser diferenciada conforme se trate de decisão sobre política, plano ou programa.
Das recomendações gerais, faz parte um conjunto de elementos para a definição de
um quadro de referências para a implementação da AAE nos diferentes contextos
institucionais de formulação de políticas e planejamento, o qual foi reproduzido no Quadro
16. Esses elementos têm como referência Partidário e Clark (2000). Providências de ordem
técnica e institucional para a regulamentação de sua adoção por parte das entidades
setoriais de planejamento também mereceram recomendações:
a) preparação de quadros de referência – montagem dos elementos básicos que
servirão de apoio à implementação da AAE, qualquer que seja o tipo ou o âmbito
da decisão estratégica, compreendendo: sistematização do quadro de referência
de configurações territoriais; formulação de indicadores e índices de
sustentabilidade, qualidade ambiental e capacidade de suporte; análise
xxxiv
institucional; análise da Política Nacional do Meio Ambiente para a composição
da visão estratégica de longo prazo; identificação das características das
entidades de meio ambiente em termos administrativos e capacidade técnica;
b) regulamentação – uma base legal que determine as responsabilidades dos
órgãos e das instituições encarregadas da formulação de políticas e
planejamentos; as instâncias e fontes de recurso para a realização dos estudos;
as instâncias encarregadas da revisão do processo; o papel dos órgãos e
instituições de meio ambiente; e os mecanismos de consulta aos grupos de
interesse. Já os procedimentos podem ser estabelecidos por regulamentos
específicos, contemplando, no mínimo, as seguintes questões: definição das
PPPs que devem ser submetidas à AAE; compatibilidade das atividades técnicas
de AAE com as etapas dos processos de formulação de política, planejamento e
tomada de decisão; e conteúdo dos estudos de AAE; e
c) divulgação – dos procedimentos gerais e setoriais estabelecidos para a condução
dos processos.
Quadro 16 – Elementos fundamentais para um quadro de referência de AAE
ELEMENTOS
ESTRUTURANTES
QUESTÕES FUNDAMENTIAS A SEREM RESPONDIDAS
Necessidade / Porquê a AAE é necessária e quais são os objetivos
estratégicos? (sic.)
Objetivos
Existem requisitos legais a serem cumpridos?
POR QUÊ
Valor acrescentado Porquê os procedimentos de AIA não são adequados ou
suficientes neste caso? (sic.)
Qual o valor acrescentado que a AAE pode trazer para a
tomada de decisão?
Responsabilidades Para quem é a AAE?
QUEM
Quem verifica a qualidade da AAE?
Qual o quadro institucional para a implementação da política,
plano ou programa?
Quem são os principais agentes no processo de decisão?
Valores / Quais os valores mais importantes para avaliação (agentes
setoriais, ONGs, cidadãos, etc.)?
Participação
Quais os mecanismos para facilitar a participação pública?
O QUÊ
Metas Qual o quadro de política e os valores de referência (metas –
benchmarks) que são utilizados para atingi-los?
Quadro de Política
Critérios Quais os critérios a utilizar na avaliação?
Alternativas /
Opções
Quais as suas opções alternativas?
COMO
Comunicação Como se comunicará suas conclusões ao público e a outros
agentes e como se assegurará o processo de aprendizagem
contínua?
Guias / Diretrizes Existem guias e diretrizes suficientes e disponíveis para apoiar
o processo de avaliação?
Que outros são necessários?
xxxv
Controle de
qualidade
Como se verificará se o que foi feito está bem feito?
Como se irá monitorar a efetividade da decisão em relação
aos valores importantes para decisão?
Fonte: BRASIL, 2002a, p. 65.
O Documento ainda traz recomendações sobre a aplicação setorial da AAE,
sugerindo para o Setor de Transportes, com base na suposição de que a função de
planejamento seja desenvolvida pelo Departamento Nacional de Infra-estrutura de
Transporte – DNIT, com exceção do modal aeroviário, a cargo do Departamento de Aviação
Civil – DAC:
a) implementação da Agenda Ambiental para a adoção da AAE para PPPs do setor;
b) articulação das instituições federais e estaduais visando ao planejamento viário;
c) inclusão da AAE na definição das rotinas de formulação de PPPs do setor;
d) avaliação sistemática e seqüencial das conseqüências ambientais decorrentes
das alternativas de modalidades de transporte, considerando os efeitos
ambientais globais, regionais e locais, cumulativos e sinergéticos;
e) seleção dos planos e programas que representem os eixos estratégicos do
planejamento do setor como casos prioritários de desenvolvimento de
metodologias de AAE;
f) definição de critérios ambientais para avaliação de alternativas tecnológicas e
locacionais;
g) conhecimento das principais características das áreas afetadas;
h) identificação das questões ambientais relevantes para cada etapa do processo;
i) definição de critérios e indicadores específicos para o setor; e
j) adoção sistemática de procedimentos de gestão ambiental das obras e
atividades do setor.
Para legalizar seu uso e assim poder criar um processo com diretrizes e
procedimentos claros e organizados, em 24 de setembro de 2003, o Deputado Federal
Fernando Gabeira apresentou à Câmara dos Deputados um Projeto de Lei que altera a Lei
nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, a fim de dispor sobre a avaliação ambiental estratégica
de políticas, planos e programas (Quadro 17). A proposição, que recebeu o nº
PL-
2072/2003,
vem tramitando e, desde 5 de maio de 2005, encontra-se na Comissão de
Constituição e Justiça e de Cidadania (minuta do projeto de lei e informações disponíveis
em: <http://www.camara.gov.br/sileg/Prop_Detalhe.asp?id=134963>). A definição de AAE
dada pela PL merecia uma discussão mais aprofundada, uma vez que direciona o conteúdo
da AAE para uma metodologia nada flexível, semelhante a da AIA de projetos.
xxxvi
Quadro 17 – Projeto de Lei que inclui a AAE na Política Nacional do Meio Ambiente
CENÁRIO NO ESTADO DE SANTA CATARINA
PROJETO DE LEI Nº PL-2072/2003
Altera a Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981,
a fim de dispor sobre a avaliação ambiental estratégica
de políticas, planos e programas.
O Congresso Nacional decreta:
Art. 1º Esta Lei altera a Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que “dispõe
sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e
dá outras providências”, prevendo a realização de avaliação ambiental estratégia no âmbito do
processo de formulação de políticas, planos e programas, e dispondo sobre as regras básicas
desse instrumento.
Art. 2º A Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que “dispõe sobre a Política
Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras
providências”, passa a vigorar acrescida do seguintes arts. 12-A a 12-C:
“Art. 12-A. Ficam os órgãos da administração pública direta e indireta
responsáveis pela formulação de políticas, planos ou programas obrigados a realizar a
avaliação ambiental estratégica dessas políticas, planos ou programas.
§ 1º Entende-se por avaliação ambiental estratégica o conjunto de
atividades com o objetivo de prever, interpretar, mensurar, qualificar e estimar a magnitude
e a amplitude espacial e temporal do impacto ambiental potencialmente associado a uma
determinada política, plano ou programa, tendo em vista:
I – a opção por alternativas tecnológicas ou locacionais que mitiguem os
efeitos ambientais adversos;
II – a proposição de programas e ações compensatórias dos efeitos
ambientais adversos.
§ 2º A realização da avaliação ambiental estratégica não exime os
responsáveis de submeter os empreendimentos que integram as políticas, planos ou
programas ao licenciamento ambiental exigido na forma do art. 10.
§ 3º As alterações significativas do conteúdo de políticas, planos e
programas também ensejam a realização de avaliação ambiental estratégica.
Art. 12-B. A avaliação ambiental estratégica observará as seguintes
diretrizes:
I – a avaliação abrangerá todo o processo de formulação da política,
plano ou programa;
II – as metodologias analíticas a serem aplicadas na avaliação serão
definidas pelos órgãos responsáveis pela formulação da política, plano ou programa,
observados os parâmetros básicos definidos em regulamento;
III – serão asseguradas na avaliação:
a) ampla publicidade das atividades desenvolvidas, e de seus resultados;
b) participação da população afetada pela política, plano ou programa.
Art. 12-C. O resumo das atividades desenvolvidas no âmbito da avaliação
ambiental estratégica, e de seus resultados, será consolidado no Relatório de Avaliação
Ambiental (RAA), ao qual se dará publicidade.
Parágrafo único. Quando requerido por órgão ambiental integrante do
SISNAMA, pelo Ministério Público ou por cinqüenta ou mais cidadãos, será realizada
audiência pública para discussão do RAA, na forma do regulamento. (NR)”
Art. 3º A inobservância do disposto nesta Lei constitui crime contra a
administração ambiental, sujeito às penas previstas no art. 68 da Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro
de 1998, sem prejuízo das sanções cabíveis nas esferas administrativa e cível.
Art. 4º Esta Lei entra em vigor após decorridos 120 (cento e vinte) dias de sua
publicação oficial.
xxxvii
Características gerais do Estado
O território catarinense situa-se na Região Sul do Brasil. Sua superfície é de
95.442,9 km², uma área que corresponde a 1,12 % do território brasileiro e a 16,57% da
área da Região Sul. Ao Norte, Santa Catarina faz divisa de 750 km com o Estado do
Paraná; ao Sul, limita-se com o Estado do Rio Grande do Sul, por 1.014 km; e a Oeste, com
a República Argentina por 211 km (Figura 21). A linha litorânea, à Leste, mede 561,4 km,
correspondendo a 7% da costa brasileira.
Segundo o CENSO de 2000 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE,
a população residente no Estado é de 5.356.360 habitantes e vem crescendo a uma taxa
média de 1,4% ao ano, com uma densidade demográfica de 51 hab/km
2
. A população está
bem distribuída, apresentando concentrações populacionais urbanas médias, com apenas
oito cidades alcançando mais de 100 mil habitantes. As três maiores são Florianópolis,
Joinville e Blumenau, mas nenhuma chega a atingir 500 mil habitantes.
Figura 21 – Localização do Estado de Santa Catarina
Fonte: <http://www.sc.gov.br>
A malha rodoviária do Estado tem uma extensão aproximada de 6.573 km, dos quais
3.708 km são de rodovias pavimentadas. Ocupa a sétima posição na formação do Produto
Interno Bruto Brasileiro, com um crescimento econômico mantendo-se acima da média
registrada no País. Pela diversidade e riqueza de seu patrimônio natural, pela estrutura
fundiária caracterizada pela predominância da pequena propriedade familiar rural, pela
ocupação territorial e pela rica formação étnica, foi ao longo dos anos forjando um modelo
socioeconômico próprio.
Devido as suas características estruturais, o relevo do Estado de Santa Catarina
apresenta uma geomorfologia bastante diversificada e complexa. Possui uma vasta rede
hidrográfica, estando localizado sobre o aqüífero Guarani. Segundo o Instituto Brasileiro do
Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), o Estado era possuidor de
uma cobertura florestal primitiva de 81,5%, sendo que hoje se encontra reduzida a apenas
xxxviii
14,0%, quando o mínimo necessário para o equilíbrio ambiental é de 30,0%. Em seu litoral
ainda podem ser encontradas grandes áreas de dunas, restingas e manguezais.
Sistema administrativo estadual
Politicamente, o Estado está dividido em 293 municípios que, em função de seus
interesses, estão agrupados em 21 Associações, que compõem a Federação dos
Municípios de Santa Catarina. No início de 2003, o Estado passou por um processo de
reestruturação administrativa caracterizada pela descentralização do Governo, revisado em
2005. A estrutura administrativa ficou organizada em dois níveis: (I) o nível Setorial,
compreendendo as Secretarias Setoriais; e (II) o nível de Desenvolvimento Regional,
compreendendo as Secretarias de Estado de Desenvolvimento Regional.
Inicialmente o Estado foi dividido em 29 regiões, englobando um município pólo e
outros que com ele mais fortemente interagem, estabelecendo-se, em cada pólo, uma
Secretaria de Estado do Desenvolvimento Regional – SDR. Pela nova legislação (Lei
Complementar nº 284, de 28 de fevereiro de 2005), esse número aumentou para 30, sendo
8 classificadas como Mesorregionais e 22 como Microrregionais (Figura 22).
Figura 22 – Divisão político-administrativa das Secretarias Regionais de Desenvolvimento
Fonte: <http://www.sc.gov.br>
MESORREGIONAIS
MICRORREGIONAIS
Nessa organização, as Secretarias de Estado Setoriais passaram a ser órgãos
exclusivamente normativos, formuladores de políticas em suas áreas de atuação e
coordenadores dos programas e ações inter-regionais, enquanto as SDRs assumiram as
atribuições executivas dos programas e ações emanados das políticas centrais e setoriais.
xxxix
Dessa forma, as SDRs atuam como agências oficiais de desenvolvimento, desempenhando
algumas das funções que anteriormente eram atribuídas às Secretarias de Estado Setoriais,
Autarquias e Fundações, descentralizando, assim, o poder governamental. Nessa ótica, foi
também proposto um novo sistema no relacionamento entre o Estado e os municípios: o
Estado como planejador e coordenador das ações e os Municípios como seus executores.
Às Secretariais Setoriais coube, ainda, a incumbência de elaborar um programa
voltado à desconcentração gradativa das atividades de planejamento, de políticas e planos
de desenvolvimento estadual e regional. Em âmbito estadual, essa desconcentração ainda
não teve início, até porque, mesmo regionalmente algumas atividades setoriais mantiveram
sua subordinação aos órgãos setoriais da administração central, como aquelas relativas ao
meio ambiente, abordadas mais adiante.
As Secretarias Setoriais foram agrupadas segundo as funções exercidas: funções de
Estado ou de Governo. Funções de Estado são aquelas de natureza técnico-política, a
serem desenvolvidas de forma contínua e ininterrupta pelo Estado, e que refletem os
objetivos permanentes da sociedade catarinense. Funções de Governo, aquelas
determinadas de acordo com as políticas públicas adotadas, aplicadas e desenvolvidas pelo
Governo do Estado, podendo ocorrer de forma descontínua ou não permanente.
Entre as Secretarias Setoriais com funções de Governo encontra-se a Secretaria de
Estado do Desenvolvimento Sustentável – SDS e a Secretaria de Estado da Infra-estrutura –
SIE. À primeira, vincula-se o Conselho Estadual do Meio Ambiente – CONSEMA, o
Conselho Estadual de Recursos Hídricos – CERH, e o órgão ambiental estadual
responsável pelo licenciamento, quer seja, a Fundação de Meio Ambiente – FATMA. À
segunda, compete desenvolver as atividades relacionadas com o planejamento, a
formulação de políticas e a coordenação de ações, projetos e programas referentes ao setor
de transportes, edificações e obras hidráulicas. A ela estão vinculadas quatro instituições
autárquicas: Administração do Porto de São Francisco do Sul – APSFS, Departamento
Estadual de Infra-estrutura – DEINFRA, Departamento de Transportes e Terminais –
DETER e Agência Reguladora de Serviços Públicos de Santa Catarina – AGESC, esta
última ainda não instalada. Com exceção da AGESC, cabe às autarquias a execução de
políticas; coordenação, controle, gerência, fiscalização, construção, operação de obras e
serviços; elaboração de estudos e projetos; especificações e orçamentos; estabelecimento
de padrões, normas e especificações técnicas e captação de recursos em suas respectivas
áreas de atuação.
Oficialmente, um modelo de Gestão Pública Participativa foi implantado visando à
promoção da regionalização do desenvolvimento, modernização da gestão pública, inclusão
social, desenvolvimento econômico, melhoria da qualidade de vida e desenvolvimento
ambiental. A participação pública está caracterizada na atuação de trinta Conselhos de
xl
Desenvolvimento Regional – CDR, que atuam em cada uma das SDRs como fórum
permanente da sociedade civil e do poder público local, contando, cada um deles, com um
representante junto ao Conselho Estadual de Desenvolvimento – DESENVESC, do qual
também são conselheiros o Governador do Estado, Vice-Governador e alguns Secretários
Setoriais (Figura 23).
GOVERNO
DO ESTADO
(coordenar)
DESENVESC
(formular
políticas
SDRs
CDRs
(aprovar planos e
programas de
desenvolvimento
regionais)
Secretarias
Setoriais
(formular políticas
setoriais planejar
Figura 23 – Esquema da estrutura administrativa em que se inserem as SDRs
Além dos CRDs, existem, pelo menos, mais trinta e quatro conselhos junto à
estrutura governamental, abrangendo as mais diversas áreas sociais, que, mesmo
vinculados às Secretarias Setoriais, atuam em conjunto com os organismos
correspondentes em níveis regional e local.
As ações governamentais são planejadas, de forma articulada, pelas Secretarias de
Estado de Desenvolvimento Regional e Secretarias de Estado Setoriais; coordenadas,
orientadas e avaliadas pelas Secretarias de Estado Setoriais; e executadas pelas
Secretarias de Estado de Desenvolvimento Regional. Em sua formulação, devem observar
as diretrizes emanadas dos Conselhos de Desenvolvimento Regional, do Plano Catarinense
de Desenvolvimento, dos Planos de Desenvolvimento Regionais, do Plano Plurianual, da Lei
de Diretrizes Orçamentárias, da Lei Orçamentária Anual e das normas reguladoras de cada
área. Podem ser promovidas políticas diferenciadas para equilibrar o desenvolvimento
socioeconômico, atendendo principalmente às regiões com menor índice de
desenvolvimento humano.
Para efeito de elaboração do orçamento, as ações governamentais são agrupadas
em programas. Por sua vez, os programas são definidos a partir do Plano de Governo
oriundo das propostas de campanha do candidato vencedor das eleições para o Governo do
Estado. Via de regra, as propostas já vêm organizadas segundo o setor pertinente, de
maneira que podem ser imediatamente distribuídas para as instituições governamentais
xli
correspondentes. Os Programas, contendo as propostas em forma de ações, vão construir o
Plano Plurianual – PPA, onde estarão estabelecidas as diretrizes, os objetivos e as metas
da administração pública para as despesas, incluindo as relativas aos programas, para um
período de quatro anos. As prioridades e metas para cada exercício são estabelecidas pela
Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO, em consonância com o PPA para o período.
Seguindo os critérios de descentralização, os orçamentos passaram a ser
estabelecidos por região, coincidentes com as áreas de atuação de cada SDR. Sua
formulação é precedida de debates com a participação pública. Assim, anualmente, por
ocasião das adequações do PPA às novas necessidades, são realizadas Audiências
Públicas para discussões do chamado “Orçamento Regionalizado”, finalizadas em um
“Seminário Anual de Avaliação dos Programas Governamentais”, que envolve as
autoridades estaduais com poder de decisão. As alterações feitas no PPA determinarão o
conteúdo da LDO.
Somente após concluído esse processo é que será feita a locação dos recursos para
as propostas aprovadas, consignadas na Lei Orçamentária Anual – LOA, que refletirá as
alterações já realizadas no PPA e as orientações emanadas da LDO. A LDO, a LOA e sua
execução mensal são divulgadas permanentemente pela internet.
A coordenação do processo de planejamento estratégico estadual foi atribuída à
Secretaria de Estado do Planejamento, assim como a coordenação da elaboração,
acompanhamento e avaliação do PPA, das diretrizes orçamentárias e dos orçamentos
anuais, em conjunto, entre outras, com a SDS. Ainda lhe coube promover e coordenar o
Seminário Anual de Avaliação dos Programas Governamentais e acompanhar as Audiências
Públicas do Orçamento Estadual Regionalizado.
Resumindo, as políticas devem ser formuladas pelas Secretarias Setoriais, enquanto
os planos e programas estaduais por elas e pelas autarquias e fundações a elas vinculadas.
Planos e programas regionais podem ser formulados pelas SDRs em conjunto com os
órgãos setoriais centrais (Secretarias Setoriais, autarquias e fundações). A execução dos
programas deve ocorrer obedecendo a sua natureza intersetorial, se for o caso, e os
responsáveis devem respeitar métodos participativos, normas e critérios técnicos, além das
prioridades e deliberações dos Conselhos de Desenvolvimento Regional, das Audiências
Públicas do Orçamento Estadual Regionalizado e do Seminário Anual de Avaliação dos
Programas Governamentais.
É neste cenário administrativo que deve ser institucionalizada uma possível
aplicação da Avaliação Ambiental Estratégica para políticas, planos, programas e legislação
específicas.
Sistema estadual de gestão ambiental
xlii
A política ambiental catarinense
A Política Ambiental de Santa Catarina segue a Política Nacional e foi instituída pela
Lei nº 5.793, de 15 de outubro de 1980, que dispõe sobre a proteção e melhoria da
qualidade ambiental, regulamentada pelo Decreto nº 14.250, de 05 de junho de 1981. O
sistema de gestão é formado por: um órgão consultivo e deliberativo, o Conselho Estadual
de Meio Ambiente – CONSEMA; um órgão central, a Secretaria de Estado do
Desenvolvimento Sustentável – SDS; órgãos executores, a Fundação do Meio Ambiente –
FATMA em nível estadual e órgãos ambientais municipais em nível local; e órgão secional
fiscalizador, a Guarnição Especial de Polícia Militar Ambiental. A sua estrutura administrativa
e arcabouço legal para o controle das atividades potencialmente poluidoras e a proteção
ambiental seguem as diretrizes da Política Nacional do Meio Ambiente.
A Agenda 21 Catarinense (SANTA CATARINA, 2003) traz um item específico para
infra-estrutura e trata-a em conjunto com as questões relativas à cooperação entre as
regiões do Estado. Coloca a construção da sustentabilidade como um dos desafios a ela
associados, considerando que sua incorporação na gestão da infra-estrutura e da
cooperação é particularmente complexa e difícil, tendo em vista o elevado número de atores
envolvidos e a diversidade de interesses dos representantes da sociedade civil organizada,
conflitantes e contraditórios.
Entende que a construção do desenvolvimento sustentável deve fundamentar-se no
crescimento econômico e na integração político-social, e passa pela implementação da
infra-estrutura e da cooperação entre as regiões. Pressupõe que esse desenvolvimento
esteja alicerçado no crescimento econômico e na integração político-social da população, o
quê exige mudanças culturais. Esse desafio exige, ainda, segundo o documento, a
implantação de infra-estrutura de transportes, dentre outras, visando à modernização e à
integração das regiões catarinenses, com a abertura de novos eixos de desenvolvimento
para a redução das desigualdades regionais e a ocupação de espaços geográficos.
Outro desafio colocado é a mudança da visão particular para a coletiva, por parte
das Associações de Municípios, de forma a propiciar a participação integrada de todas as
regiões no processo de desenvolvimento do Estado. Induzir investimentos para projetos de
infra-estrutura que ajudem a eliminar as desigualdades regionais, favorecendo as
comunidades menos desenvolvidas, é o desafio colocado para os organismos reguladores
setoriais. Também figura como um desafio, a necessidade de incluir estudos prévios de uma
agenda específica para a formulação e aperfeiçoamento do marco regulatório setorial,
levando em conta a sustentabilidade, a cooperação e a integração regional.
Como premissas da infra-estrutura e cooperação, o relatório preliminar da Agenda 21
Catarinense considera:
xliii
a) a parceria no planejamento, na cooperação e na fiscalização dos serviços de
infra-estrutura, envolvendo todos os atores sociais;
b) as definições dos eixos de desenvolvimento, com projetos de energia,
telecomunicações e transporte inter e multimodal;
c) o fortalecimento dos municípios, mediante a participação da ação legal nos
processos decisórios que envolvem a utilização de bens e serviços econômicos e
de recursos naturais;
d) a ampliação da responsabilidade ecológica, a capacidade dos atores sociais de
identificarem a interdependência dos fenômenos e a aceitação da co-
responsabilidade na gestão ambiental;
e) a busca pela eficiência energética, e pela redução na produção e no uso de
produtos não-recicláveis;
f) a geração de condições de financiamentos para pequenos projetos em infra-
estrutura que representem benefícios ambientais; e
g) ampliação e fortalecimento da ação local, com ênfase na participação da
sociedade civil.
Alguns obstáculos foram identificados, como a falta de uma política de longo e médio
prazos para balizar o planejamento e a implantação da infra-estrutura; a não participação do
governo estadual na formulação de marcos regulatórios da infra-estrutura; a inexistência de
metodologias que possibilitem a adoção de decisões integradas de políticas, considerando
avaliações de impactos ambientais; a insuficiência de pesquisas e uso de tecnologias e
práticas para sistemas energéticos ambientalmente menos impactantes; os reduzidos
recursos para investimentos; as dificuldades na formação de parcerias envolvendo os
diversos atores sociais; a crise econômica; e a inexistência de comprometimento dos
diversos segmentos sociais com o planejamento e a gestão dos serviços de infra-estrutura.
A estratégia apontada para superar essa situação, rumo à sustentabilidade, foi tida
como a integração física regional como objetivo prioritário no planejamento e melhoramento
da infra-estrutura, fortalecendo a produção, o comércio e os serviços locais. Finalmente,
foram apresentadas as seguintes propostas:
a) a criação de um banco de dados visando a sustentar as ações;
b) compatibilização das ações com as potencialidades e fragilidades do meio físico,
levando em consideração o zoneamento ecológico-econômico;
c) recuperação e ampliação da infra-estrutura de transporte ferroviário para
escoamento da produção, com integração modal, interligando Santa Catarina
com os estados vizinhos, e a Região Oeste com os portos catarinenses;
d) viabilização de ligações ferroviárias entre o Atlântico e o Pacífico, para transporte
de pessoas e cargas;
xliv
e) integração do planejamento dos sistemas viários regionais, buscando tecnologias
adequadas de pavimentação que minimizem a agressão ao ambiente;
f) estabelecimento de políticas e estratégias que possibilitem a universalização do
acesso às tecnologias de informação; e
g) ampliação e melhoramento de malha aeroviária no Estado, e internacionalização
dos aeroportos da fronteira, visando à integração do Estado com os países do
Cone Sul.
Como pode ser observado, a Agenda 21 Catarinense repete os velhos objetivos
exclusivamente econômicos. As poucas referências à sustentabilidade não ganham força
com as intenções demonstradas. No entanto, deve-se salientar a importância da intenção ali
colocada, uma vez que a Agenda 21 Catarinense configura-se como uma política de
desenvolvimento sustentável do Estado. Portanto, o programa de Governo deve estar
centrado na Agenda. Além disso, as políticas, enquanto leis, podem ter seu cumprimento
cobrado pelos Ministérios Públicos.
Estrutura e competência para análise de estudos ambientais e licenciamento
Conforme Fidélis Filho (2005), o processo de licenciamento ambiental no Estado de
Santa Catarina atende ao que dispõe o Sistema Nacional, tendo como órgão de deliberação
coletiva o Conselho Estadual do Meio Ambiente – CONSEMA, como órgão central a
Secretaria de Estado do Desenvolvimento Sustentável – SDS, e ainda a Fundação do Meio
Ambiente – FATMA como órgão executor, e, como órgão seccional, a Guarnição Especial
de Polícia Militar Ambiental. Dessa forma, o Estado encontra-se estruturado, necessitando
apenas de adaptações quanto a algumas questões ainda, por inúmeras vezes
controvertidas, como por exemplo, a competência quanto à concessão das licenças
ambientais com conflito de dominialidade, assim como, quanto à concessão das licenças
ambientais com impacto estritamente local.
Visando a solucionar tais conflitos, o Governo do Estado, através do Decreto n° 620,
de 27 de agosto de 2003, criou o Programa de Descentralização das Ações de Gestão
Ambiental no Estado de Santa Catarina, que, sob a supervisão da SDS, do CONSEMA e da
FATMA, objetiva
[...] a descentralização e gestão compartilhada nos municípios do Estado,
pelo estabelecimento de parceria com a FATMA, com os Municípios, órgãos
da administração estadual e instituições da sociedade civil devidamente
registradas. (inciso I, artigo 1°)
Dentre outros objetivos dispostos em lei, objetiva ainda esse Decreto, à agilização do
xlv
processo de licenciamento ambiental e à delegação de licenciamento de atividades de
impacto ambiental local aos municípios habilitados. Com a edição desse instrumento
jurídico, o Governo do Estado visou à organização e à melhor gestão ambiental no âmbito
estadual, de modo que possam ser analisados e licenciados, em nível local, os prováveis
impactos dos empreendimentos e atividades que se pretenda desenvolver.
A FATMA atua de forma descentralizada através de doze Gerências de
Desenvolvimento Ambiental distribuídas no Estado, as quais, dentro de suas jurisdições, são
responsáveis pelas atividades de fiscalização e licenciamento ambiental, sendo este apenas
restrito quando for necessária a elaboração de quaisquer modalidades de Avaliação de
Impacto Ambiental. Além dessas Gerências, possui uma sede administrativa estruturada em
órgãos de deliberação coletiva, órgãos de assessoramento direto ao Presidente, órgãos de
execução de atividades meio e finalísticas, e três diretorias específicas. A recente criação da
Gerência de Avaliação de Impactos Ambientais veio atender às necessidades de profundas
análises para os casos de licenciamento de atividade com significativo impacto ambiental,
exigindo-se a modalidade de avaliação mais adequada para cada tipo de atividade a ser
licenciada, observados os critérios que possam tornar legais sua exigência (FIDÉLIS FILHO,
2005).
Ainda segundo o citado autor, o processo de licenciamento ambiental perante a
FATMA, segue as diretrizes gerais delineadas pelas normas jurídicas vigentes,
estabelecidas em forma de Instruções Normativas. Toda e qualquer atividade que se
apresente para o procedimento do licenciamento ambiental pela FATMA, deve ser analisada
na fase do Licenciamento Prévio considerando a possibilidade do empreendimento ferir a
legislação ambiental vigente, o que compromete de imediato a continuidade do processo
administrativo podendo ser indeferido com o seu conseqüente arquivamento.
Fóruns ambientais
5.2.3.3.1 Conselho Estadual do Meio Ambiente
O Conselho Estadual do Meio Ambiente – CONSEMA, instituído pela Lei nº 8.245, de
28 de abril de 1991 (art. 103, inciso II), mantido pelo art. 126, da Lei nº 9.831, de 17 de
fevereiro de 1995, com redação dada pela Lei nº 9.877, de 17 de julho de 1995, é um órgão
superior de caráter colegiado, consultivo, normativo e deliberativo, integrante da estrutura
organizacional da atual Secretaria de Estado do Desenvolvimento Sustentável. Tem por
finalidade orientar as diretrizes da Política Estadual do Meio Ambiente, definidas no Plano
de Governo, competindo-lhe (art. 2º do Regimento Interno, aprovado pelo Decreto nº 3.973,
de 4 de fevereiro de 2002):
[...]
xlvi
II - estabelecer normas visando assegurar o controle das atividades
relacionadas ao meio ambiente dos órgãos e entidades da Administração
Direta e Indireta do Estado,
III - baixar diretrizes, incluindo normas e procedimentos, referentes
à proteção do meio ambiente;
[...]
VI - propor a criação, a modificação ou a alteração de normas
jurídicas, objetivando respaldar as ações de Governo no âmbito do Estado,
na promoção da melhoria da qualidade ambiental observando as limitações
constitucionais e legais;
[...]
X - aprovar e expedir Resoluções e Moções;
[...]
O Plenário do CONSEMA é composto por membros representantes da SDS, FATMA,
SIE e mais nove de órgãos estaduais, duas universidades, IBAMA e quinze instituições
legalmente constituídas, representando a Sociedade Civil Organizada.
5.2.3.3.2 Conselho Estadual de Recursos Hídricos
O Conselho Estadual de Recursos Hídricos – CERH, é anterior ao CONSEMA. Foi
criado pela Lei nº 6.739, de 16 de dezembro de 1985, como órgão de deliberação coletiva.
Vinculado, atualmente, à SDS, é constituído por representante da SDS, FATMA, SIE, de
mais sete órgãos estaduais e dez outros nomeados pelo Governador do Estado.
Entre outras, o Conselho Estadual de Recursos Hídricos tem por competência
promover, prioritariamente, a integração dos programas e atividades governamentais de:
abastecimento urbano e industrial, controle de cheias, irrigação e drenagem, pesca,
transporte fluvial, aproveitamento hidroelétrico, uso do solo, meio ambiente, hidrologia,
meteorologia, hidrossedimentologia e lazer.
5.2.3.3.3 Comitês de Gerenciamento de Bacias Hidrográficas
A rede hidrográfica catarinense é formada por 23 Bacias Hidrográficas (Figura 24). A
Lei nº 9.748, de 30 de novembro de 1994, que dispõe sobre a Política Estadual de Recursos
Hídricos, estabelece que em cada bacia hidrográfica deva ser instituído um Comitê de
Gerenciamento, ao qual cabe a coordenação programática das atividades dos agentes
públicos e privados relacionados aos recursos hídricos, compatibilizando, no âmbito espacial
de sua respectiva bacia, as metas do Plano Estadual de Recursos Hídricos com a melhoria
da qualidade dos corpos d'água.
O estabelecimento das normas e a orientação da constituição dos Comitês estão
sob a responsabilidade do Conselho Estadual de Recursos Hídricos. Compete aos Comitês
de Bacias fornecer subsídios ao Conselho para a formulação de política regional de
recursos hídricos e participar da coordenação dos programas de ação em nível de bacia
xlvii
hidrográfica.
Em cumprimento a essa Lei, já foram instalados vinte e dois Comitês de
Gerenciamento de Bacia Hidrográfica e quatro encontram-se em fase de implantação. Cada
Comitê é constituído observando a seguinte relação: 40% de representantes dos usuários
da água, cujo peso de representação deve refletir, tanto quanto possível, sua importância
econômica na região e o seu impacto sobre os corpos d'água; 40% de representantes da
população da bacia, através dos poderes executivos e legislativos municipais, de
parlamentares da região e de organizações e entidades da sociedade civil; 20% de
representantes dos diversos órgãos da administração federal e estadual atuantes na bacia e
que estejam relacionados com os recursos hídricos.
Figura 24 – Bacias Hidrográficas do Estado de Santa Catarina
Fonte:<http://www.sds.sc.gov.br>
São competências dos Comitês de Bacias Hidrográficas, entre outras: elaborar,
aprovar e encaminhar ao Conselho Estadual de Recursos Hídricos a proposta de Plano de
Recursos Hídricos relativa à bacia hidrográfica, contemplando, inclusive, objetivos de
qualidade, para ser incluída no Plano Estadual de Recursos Hídricos; aprovar os programas
anuais e plurianuais de investimentos em serviços e obras de interesse da bacia
hidrográfica; propor ao órgão competente o enquadramento dos corpos de água da bacia
hidrográfica em classes de uso e conservação; compatibilizar os interesses dos diferentes
usuários da água, dirimindo, em primeira instância, os eventuais conflitos; promover a
cooperação entre os usuários dos recursos hídricos; realizar estudos, divulgar e debater, na
região, os programas prioritários de serviços e obras a serem realizados no interesse da
coletividade, definindo objetivos, metas, benefícios, custos, riscos sociais e ambientais.
A Lei nº 10.949, de 9 de novembro de 1998, instituiu, para efeito do planejamento,
xlviii
gestão e gerenciamento dos recursos hídricos catarinenses, dez Regiões Hidrográficas
(Figura 25). De acordo com essa Lei, um dos objetivos da gestão regionalizada dos recursos
hídricos é promover o planejamento regional voltado para o desenvolvimento sustentável.
Nesse sentido, dez Regiões Hidrográficas foram formadas, observando-se critérios que
levaram à seguinte caracterização:
a) em média, cada região é composta por duas a três bacias, com exceção da
região Litoral Centro, onde o pequeno tamanho das unidades hidrográficas
determinou a composição da região com quatro bacias hidrográficas;
b) as bacias de uma mesma região apresentam um grau de homogeneidade física
bastante elevado, particularmente no que diz respeito à geomorfologia, geologia,
hidrologia regional, tipo de relevo e solo, aptidão agrícola e uso atual dos solos;
c) é também elevado o grau de homogeneidade socioeconômica das bacias que
integram uma mesma região, notadamente no que diz respeito à densidade
populacional, tamanho da propriedade, tipo de exploração rural e tipo de
atividade industrial, entre outros aspectos;
d) existe um considerável grau de coincidência geográfica entre a área composta
pelos municípios em cada uma das regiões e aquela que integra as associações
de municípios;
e) em média, cada região é composta por 26 municípios, sendo 39 o número
máximo de municípios. A região do Vale do Itajaí, por ser composta por uma
única bacia e pela sua amplitude, aparece como exceção, ultrapassando o limite
estabelecido, mas sem comprometer o processo; e
f) a área máxima de cada região é de 23.000 Km
2
, sendo de 9.600 Km
2
a sua área
média.
A Secretaria de Estado responsável pela gestão dos recursos hídricos reconhece
que alguns dos principais desafios que Santa Catarina deverá enfrentar nas próximas
décadas estão relacionados com o aproveitamento e controle dos recursos hídricos, e que
os problemas fundamentais para o seu desenvolvimento econômico e social estão a eles
relacionados. Finalmente, conclui que na elaboração de planos de desenvolvimento, a
disponibilidade de recursos hídricos deverá ser considerada uma variável de restrição
(http://www.sds.sc.gov.br).
xlix
Figura 25 – Regiões Hidrográficas do Estado de Santa Catarina
Fonte: <http://www.sds.sc.gov.br>
Política ambiental do Setor de Transporte
Não existe uma política ambiental formalmente institucionalizada para o setor de
transportes em Santa Catarina. O que existe são instrumentos normativos editados pelo
então Departamento de Estradas de Rodagem – DER, alguns reformulados e atualizados
pelo seu sucessor, o Departamento Estadual de Infra-estrutura – DEINFRA. Um desses
documentos é o Manual de Procedimentos Ambientais: Gestão Ambiental no Setor
Rodoviário, posteriormente denominado Manual de Procedimentos Ambientais e Instruções
de Serviços para Estudo e Projeto de Meio Ambiente, envolvendo as atividades referentes a
projeto de implantação, de melhoramento e de restauração de rodovias (SANTA
CATARINA, 1998).
De acordo com esse manual, as diferentes fases de um projeto rodoviário implicam
três níveis de estudos ambientais, respondendo a objetivos diferentes, quais sejam:
I - Estudos de nível 1 – Pré-análise: correspondem a uma primeira abordagem
analítica das características e fragilidades ambientais de uma região
acompanhando a fase de pré-análise do projeto. Seu objetivo principal é, através
da locação das diversas áreas de restrição e da caracterização dos fenômenos
ambientais de maior relevância, contribuir no processo de escolha do traçado
indicando as opções de melhor sustentabilidade ambiental. Subsidiariamente
deve: apresentar a justificação ambiental do projeto, definir os objetivos
ambientais do projeto e propor um plano de comunicação e de meio ambiente;
II - Estudos de nível 2 – Estudos de corredores: correspondem ao grupo de estudos
realizados sobre alternativas de traçado (corredores), visando à completa
identificação e caracterização dos impactos ambientais e à escolha da melhor
opção de traçado, propondo as medidas de mitigação e compensação
necessárias à adequação e sustentabilidade ambiental do projeto, incluindo em
l
seu escopo as jazidas, bota-foras e demais obras, inclusive os canteiros e usinas
e as obras de arte e complementares, dentro e fora do corpo estradal; e
III - Estudos de nível 3 – Projeto definitivo: o objetivo geral dos estudos de nível 3 é a
consolidação das medidas mitigadoras em projetos executivos inseridos no
contexto do projeto final de Engenharia, permitindo a sua efetiva implantação e
acompanhamento.
É interessante que se observe a natureza das atividades constantes de cada um
desses agrupamentos, pois, mesmo que tenham sido concebidos para projetos, poderão,
com os devidos ajustes, servir para AAE de PPPs.
AAE no setor de transporte catarinense
O setor de transportes catarinense já experimentou o desenvolvimento de um
processo de AAE em nível de programa. A AAE foi aplicada no Programa de Corredores
Rodoviários do Estado de Santa Catarina, Etapa IV – Programa BID IV, que possui como
componentes básicos: a recuperação de rodovias pavimentadas, a pavimentação de
rodovias não pavimentadas, investimentos em segurança rodoviária e desenvolvimento
institucional do órgão gestor (SANTA CATARINA, 2004).
O Programa contempla a pavimentação de 26 trechos, num total de 714,22 km, e a
restauração de 51 trechos, totalizando 971,55 km. A amostra representativa é composta por
15 trechos a serem pavimentados, perfazendo 424,55 km, e 9 trechos restaurados,
totalizando 233,19 km. Sua implantação é prevista para o período compreendido entre 2002
e 2006.
O Programa visa a manter a malha rodoviária em pleno funcionamento, como infra-
estrutura básica de suporte ao desenvolvimento econômico e social. Visa a reduzir os
custos de transporte e a aumentar a eficiência econômica das regiões do Estado a partir de
uma maior eficácia do sistema e da integração dos centros de produção e consumo.
Especificamente, objetiva à melhoria da segurança viária e uma maior inserção da rodovia
no meio ambiente, além da recuperação dos passivos ambientais e do fortalecimento
institucional.
Quando a avaliação ambiental do Programa teve início, os trechos já haviam sido
escolhidos basicamente em função de análises econômicas de investimentos, ausência de
ligação com a sede municipal, função social e segundo uma distribuição geográfica que
permitisse atender várias regiões, de maneira a propiciar um crescimento harmônico no
Estado. Também as Licenças Ambientais Prévias já haviam sido obtidas junto à FATMA.
Com essas informações, pode-se supor que as escolhas não foram guiadas
primordialmente pelos objetivos do Programa, fato que seria observado se a AAE fosse
li
realizada com uma abordagem do tipo top-down (de cima para baixo). No caso, foi utilizada
uma abordagem bottom-up, ou seja, uma avaliação feita individualmente, por projeto, de
onde foram obtidos os principais elementos para a avaliação ambiental do Programa.
A metodologia utilizada envolveu: a avaliação ambiental das etapas anteriores do
Programa BID, para identificar requisitos e obter subsídios a partir das lições aprendidas; a
síntese dos estudos ambientais dos projetos; a avaliação ambiental consolidadas dos
projetos; e as recomendações para a gestão ambiental das obras. Dos aspectos relativos
aos estudos de etapas anteriores, destaca-se a avaliação do "efeito global dos programas
na estrutura fundiária do Estado", que revelou não ter havido nenhuma alteração
significativa em função da implantação dos Programas.
Quanto aos estudos ambientais dos projetos, as variáveis utilizadas só permitiram
análises pontuais, com detalhes que fogem aos objetivos gerais do Programa. Como é de se
esperar em casos onde não há disponibilidade suficiente de dados, o estudo apresentou
uma análise empírica sobre o efeito indutor dos projetos sobre os padrões de ocupação e
desenvolvimento das áreas de influência. Ao final, foram previstas medidas de mitigação.
Em relação ao objetivo de fortalecimento institucional, que inclui a elaboração de um
Plano Rodoviário Estadual, nenhuma avaliação foi procedida. Saliente-se que, na ocasião
em que esse estudo foi feito, as informações e experiências relativas à AAE eram pouco
difundidas – situação que não se alterou muito até o presente, de forma que exigiu grande
esforço de seus realizadores. Isso mostra que o Setor está aberto para incorporar a AAE.
7 CRITÉRIOS PARA A ADOÇÃO DA AAE PELO SETOR DE
TRANSPORTES CATARINENSE
7.1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS
O desenvolvimento de idéias e de ações pressupõe uma certa ordem para que se
possa entender o contexto e estabelecer uma hierarquia que as direcione para uma
estrutura que possibilite sua implementação de forma efetiva e racional. Isso serve tanto
para o mundo físico, quanto para o social. Na “ordem social encontra-se uma multiplicidade
de subordens e subsistemas, dentre os quais figuram os sistemas institucionais e
governamentais” (ALVES, 2001).
Esses sistemas relacionam-se, de forma dinâmica e conflitiva, com os fatores
materiais que sustentam o desenvolvimento econômico-social. O conflito ocorre à medida
que, a cada fase ou nível de desenvolvimento desses fatores, os sistemas são pressionados
a responder com mudanças em suas estruturas organizacionais. Assim, o desenvolvimento
lii
dos fatores materiais da vida social reclama formas administrativas e políticas diferentes no
que diz respeito ao tratamento das relações intergovernamentais, nacionais e internacionais,
e às conseqüentes formulações e implementações de políticas públicas, bem como à
maneira e intensidade de interação e integração das políticas centrais e setoriais.
Cada vez mais, as políticas interferem e dependem umas das outras, com reflexos
marcantes nas formulações de planos e programas que as têm como diretrizes. Pela
interdependência e complexidade das questões que demandam regulação, a variável
conhecimento assume lugar de destaque nas novas formulações de políticas. No Brasil, o
campo da análise de políticas públicas é bastante incipiente, com quase inexistência de
análises mais sistemáticas dos processos de implementação. Observa-se uma carência de
estudos dedicados aos processos e às metodologias de avaliação de políticas, que deve
também ser atribuída à escassa utilização da avaliação como instrumento de gestão pelo
setor público nos três níveis de governo (FARIA, 2003).
Tais pontos sugerem, ainda, que esse campo de análise no Brasil
permanece, em larga medida, magnetizado pelos processos decisórios.
[...]
Mas se questões cruciais como a implementação e a avaliação têm sido
negligenciadas, as abordagens que destacam o papel das idéias e do
conhecimento no processo das políticas têm sido praticamente ignoradas no
país. (FARIA, 2003, p. 22)
A avaliação a que se refere o citado autor pode ser entendida também como uma avaliação dos resultados das
políticas sobre o meio em que elas são aplicadas, e aí se inclui o ambiente natural, além do socioeconômico.
Esses resultados dependem das idéias que elas concretizam e do conhecimento pleno que as envolve, quer
enquanto firmação de interesses, quer como desenvolvimento e conseqüências de um processo que se reveste
de grande importância na medida em que trabalha com a interação de valores e interesses de cada ator social:
Mais do que atores racionais perseguindo os seus interesses, é a interação
de valores, normas e diferentes formas de conhecimento que caracteriza o
processo das políticas [policy process]. Há apenas uma curta distância entre
o argumento de que a linguagem é central ao policy-making e a afirmação
de que as idéias são reais apenas porque elas dão sentido àqueles que as
usam. As políticas são uma disputa entre formas de discurso que são
baseadas na luta pelo poder e na busca de significado. Os sistemas de
idéias constroem os interesses dos tomadores de decisões. A ação política
refere-se à linguagem [is about language], que é um sistema de significação
através do qual as pessoas constroem o mundo [...]. Sendo a maneira pela
qual as pessoas enquadram as questões, conferem sentido ao mundo e
propõem soluções, as idéias têm uma vida que lhes é própria. Elas são
independentes no sentido em que o discurso tem as suas próprias regras,
as quais estruturam a forma como o público e os policy makers percebem
os policy issues, como quando um problema público assume a forma de
uma história, com um começo, um meio e um fim, sendo o fim a intervenção
governamental bem-sucedida. (JOHN, 1999, p.157 apud FARIA, 2003, p.
23)
liii
O conhecimento é importante na formulação das políticas não somente pela interdependência e complexidade
das questões por elas reguladas, como acima evidenciado, mas também pela incerteza que permeia todo esse
processo, especialmente quando o foco é o desenvolvimento sustentável. No final da década passada, Gligo
(1997) dizia que as mudanças produzidas nos países latino-americanos e a modificação do cenário mundial
provocaram importantes transformações nas instituições públicas ambientais, mas que não havia nenhuma
indicação de que a situação ambiental na região tivesse melhorado. Pelo contrário, todas as estatísticas
mostravam que a deterioração tinha continuado.
O citado autor relacionava a situação de adversidade ambiental com o contexto em que eram, e ainda são,
formuladas as políticas públicas:
Existe um aspecto chave que deveria, de alguma maneira, integrar e
hierarquizar fatores que redundam em uma gestão capaz de provocar uma
mudança de indício nos processos ambientais deteriorantes: a forma em
que se geram as políticas ambientais públicas derivadas da aplicação da
legislação vigente e dos programas de governo.
A política ambiental "explícita" se origina nos organismos centrais
ambientais da administração pública: os ministérios de meio ambiente ou as
comissões ou conselhos ambientais. Mas existem políticas ambientais
"implícitas" que surgem dos ministérios ou do poder central, relacionadas
quase todas com o crescimento econômico e cuja transcendência não tem
sido devidamente pesada.
[...]
Afirma-se que o ideal seria conseguir que as políticas ambientais implícitas
nas políticas públicas fossem positivas e contribuíssem assim para uma
gestão de desenvolvimento ambientalmente sustentável. Recomenda-se
buscar soluções realistas que cruzem as políticas explícitas e implícitas,
buscando sua complementaridade e uma expressão institucional relativa ao
setor público que seja coerente com esse cruzamento. (GLIGO, 1997, p.1)
Referindo-se também à questão da degradação ambiental, Egler (2002 apud EGLER e RIO, 2004, p.14)
assim se expressa:
Diante das tendências atuais de degradação, algumas respostas por parte
dos setores competentes já começaram a alterar as situações descritas, ou,
pelo menos, a inflexionar o comportamento de alguns fatores causadores de
impactos. As respostas do setor público pautam-se, assim, pelo
entendimento do meio ambiente como elemento estratégico, cujas ações
seriam apoiadas em negociação prévia para o estabelecimento de
diretrizes, operadas num horizonte temporal de médio e longo prazos. No
contexto de incertezas, uma gestão sustentável pressupõe a realização da
Avaliação Ambiental Estratégica – AAE, isto é, um processo de avaliação
ambiental de políticas, planos e programas (PPP), em três níveis distintos:
a) PPPs setorias (e.g. energia e transporte); b) PPPs relacionados com o
uso do território, o qual cobre todas as atividades a serem implementadas e
liv
uma determinada áreas; e c) políticas ou ações que não necessariamente
se implementam por meio de projetos, mas que podem ter impactos
ambientais significativos (e.g. política de incentivos ou de créditos).
Fazendo-se interagir esses dois pensamentos, tem-se que, pelo menos no presente estágio de percepção das
necessidades e de desenvolvimento das idéias para atendê-las, uma das soluções para agregar conhecimento
nos processos de formulação de políticas, para se enfrentar as incertezas e promover a integração das
políticas centrais e setoriais, implícitas e explícitas, é a adoção da AAE.
No Capítulo 2, foi dito que esse tipo de avaliação tem um caráter mais político que técnico. Para se entender
essa afirmação, observe-se o que fala Gligo (1997, p.1) sobre as políticas ambientais implícitas:
Registre-se que as políticas ambientais implícitas requerem uma decisão
prévia de caráter político ou técnico derivada das políticas de
desenvolvimento, e que elas são, em geral, reativas. Quer dizer, tratam de
diminuir os efeitos negativos que se geram nos processos de produção e no
consumo.
A quase totalidade dos processos de AAE é aplicada sobre PPPs oriundas de instituições governamentais
independentes dos órgãos ambientais. Isso quer dizer que a AAE tem uma estreita relação com PPPs direta
ou indiretamente voltadas para o desenvolvimento econômico. Ou seja, relacionadas com uma decisão
política. Além disso, uma decisão subsidiada por uma AAE encerra interesses dos diferentes atores sociais
envolvidos, o que contribui ainda mais para lhe imprimir o caráter político. O que não impede – e não deve
mesmo impedir – que a decisão tenha também um fundamento técnico. Tanto que um dos desafios do
processo de AAE é conciliar essas duas vertentes.
A própria implementação da AAE constituiu-se, ainda, num desafio para as administrações públicas, em
função de um cenário que, mesmo no âmbito dos países desenvolvidos, apresenta-se cheio de dúvidas e
inseguranças. A prática da AAE tem demonstrado que seus efeitos são benéficos e promissores, mas os
cenários normativos e metodológicos ainda não encontraram a melhor forma para sua aplicação. Isso
provavelmente decorre do fato de que não há uma maneira padrão para o desenvolvimento desse processo.
Cada país, cada esfera de governo, cada setor, tem que buscar aquela que melhor se adeqüe às peculiaridades
dos seus contextos institucionais e decisórios, para levar a AAE à condição de um processo de significado
comum.
Tendo em vista as características administrativas do Estado de Santa Catarina, baseada na descentralização
lv
das funções do Governo e na regionalização do desenvolvimento, as condições para a implementação da
AAE tornam-se ainda mais particulares. No entanto, a única fonte de conhecimento a respeito do assunto
continua sendo a experiência internacional, na qual, fundamentada nos pontos positivos e negativos
verificados, a presente tese foi buscar subsídios para delinear as estratégias para a sua incorporação nos
processos de tomada de decisões do setor de transportes catarinense.
7.2 DEFINIÇÕES ADOTADAS
Para a presente tese, foram adotados as seguintes definições:
a) política – conjunto de diretrizes estabelecidas pela sociedade, a partir de
iniciativas geralmente governamentais, dispostas legalmente, com objetivos e
mecanismos de implementação definidos;
b) planejamento – resultado de um processo lógico de pensamento, mediante o qual o ser humano
analisa a realidade abrangente e estabelece os meios que lhe permitirão transformá-la de acordo
com os seus interesses e aspirações (MOLINA e RODRÍGUEZ, 2001, p. 79);
c) plano – conjunto de prioridades, opções e medidas para a implementação de
uma ou mais políticas;
d) programa – agenda organizada visando à consecução de objetivos definidos no
quadro de políticas e planos dos quais se origina, com especificação de
atividades e de investimentos; e
e) projeto – estabelecimento de metas, no tempo e no espaço, com o detalhamento
de ações ou atividades de implantação de políticas, planos e programas.
7.3 ASPECTOS POSITIVOS E NEGATIVOS DA PRÁTICA INTERNACIONAL
6.3.1 Quanto aos princípios políticos
Os princípios políticos traduzem-se na existência de uma política de
sustentabilidade, que defina e incorpore objetivos e metas ambientais nas etapas de
planejamento, utilizando-se de sistemas de decisão abertos e transparentes.
Internacionalmente, a adoção e aplicação da AAE têm como meta a incorporação da
sustentabilidade ambiental nos processos de formulação de políticas, planos e programas.
Portanto, as administrações que a adotam têm que estar comprometidas com as práticas do
desenvolvimento sustentável e assegurar a influência dos resultados das AAEs nas suas
decisões.
lvi
A administração deve, também, garantir que todo o processo de AAE e de tomada
de decisão sejam absolutamente transparentes, divulgando suas ações, permitindo e
propiciando meios para a participação popular.
6.3.2 Quanto aos princípios institucionais
Institucionalmente, deve haver um quadro responsável pelas decisões, uma estrutura
organizacional capaz de coordenar e orientar o processo, meios de verificação,
regulamentação e manuais.
As informações disponíveis sobre as experiências internacionais, selecionadas e
sucintamente apresentadas no Capítulo 3, levam ao entendimento de que a existência de
uma legislação que obrigue à aplicação da AAE não é garantia de alcance de seus
objetivos. No entanto, verifica-se que a AAE tem mais chance de surtir os efeitos esperados
onde é exigida por um dispositivo legal, ou onde existe um forte sistema de planejamento ou
de aplicação da AIA. Ou seja, sem legislação, deve haver uma cultura de responsabilidade
ambiental fortemente sedimentada. O que não é o caso do Estado de Santa Catarina,
provavelmente, nem tanto pela cultura reinante, mas pela falta de condições técnico-
institucionais dos organismos envolvidos no processo atual da AIA.
Sem uma legislação específica, em conjunto ou separada da legislação da AIA, não
há atribuição de funções e responsabilidades, nem, tampouco, a definição de um processo
sistematizado. Isso dificulta a implantação da AAE, mesmo quando são elaborados guias
para sua aplicação. Além disso, a AAE fica sem procedimentos formais para apoiá-la e para
conduzir seus resultados à tomada de decisão. Isso acontece também quando a legislação
não deixa claro como o processo é desencadeado.
A responsabilidade sobre a determinação de sua necessidade varia conforme o país,
o nível estratégico e a origem da proposta. Em muitos casos, a necessidade da AAE é
determinada pela própria proponente, também encarregada de desenvolver a avaliação.
Apesar da diversidade, não há qualquer indício de qual autoridade é a mais adequada para
desempenhar essa tarefa. Isso depende fundamentalmente do sistema político-institucional
em particular e da cultura ambiental reinante.
Em geral, a sua realização é conduzida pela proponente, sendo que o Ministério ou
órgão ambiental responsável exerce um papel consultivo e orientador e/ou participa do
processo de análise e decisão. Isso pode ser uma boa estratégia, mas requer que a
administração pública esteja bem motivada e mobilizada em seu contexto decisório
específico. Em Santa Catarina, essa pode não ser a característica geral da administração
pública, mas a condução dos estudos pela proponente é a situação vigente em relação ao
processo da AIA e o único modelo exeqüível em face ao limitado quadro de técnicos do
lvii
órgão ambiental estadual.
Em alguns países é utilizado um organismo de controle independente, como a
famosa Comissão Holandesa da AIA que define o conteúdo e avalia o processo, ou ainda os
especialistas autorizados na República Tcheca, responsáveis pela avaliação e submissão
do resultado da AAE à autoridade decisora. Isso parece ser a medida mais adequada para
efeitos de confiabilidade do processo, mas o ideal seria a solução apresentada por Agra
Filho (2002) que dá liberdade e independência para a proponente decidir. Contudo, não
existe uma conscientização ambiental e um comprometimento das instituições capazes de
viabilizar esse procedimento e assegurar a consecução dos objetivos e metas da AAE.
Assim sendo, considera-se que um controle independente, pelo menos no momento, é a
melhor solução.
Os exemplos nacionais mostram soluções diferentes, conforme a estrutura
organizacional: exigência definida em norma com revisão/aprovação do relatório feita pelo
Conselho Estadual do Meio Ambiente; seleção feita pela proponente e revisão a cargo do
órgão ambiental; seleção e revisão feitas por unidades ambientais setoriais. Pelo pouco
tempo de funcionamento, não se pode, ainda, concluir pela eficácia de um ou outro
procedimento. Na verdade, são todas tentativas válidas num cenário de incertezas.
A independência de decisão, em conformidade com a finalidade intrínseca da AAE, quer seja, de subsidiar a
tomada de decisão com elementos de sustentabilidade ambiental, deve ser garantida no que diz respeito à
proposta em si, sobre a qual a proponente tem autonomia. Mas, como já foi colocado anteriormente, o
comprometimento da AAE influenciar essa decisão é notório, pois, caso contrário não fará sentido sua
realização.
Considerando-se que a AAE tem ainda por finalidade verificar os efeitos cumulativos e sinergéticos, não
apenas da política, plano ou programa avaliado, mas também das diversas políticas, planos e programas entre
si, a ação de coordenação das ações e da avaliação torna-se uma medida essencial. E, mesmo reconhecendo-
se que é uma medida difícil de ser implementada, em função das resistências que desperta nas instituições
promotoras dos processos de AAE, não se pode dispensar a existência de um coordenador, até porque, em
termos de planejamento governamental, essa função já existe na estrutura administrativa, pelo menos em
termos orçamentários, nas esferas federal e estadual.
A orientação sobre a aplicação da AAE mostra-se imprescindível, e a maioria dos países dispõe ou está
providenciando manuais, mais ou menos detalhados. Mesmo os países em desenvolvimento, que ainda não
adotaram legalmente a AAE, têm recebido apoio técnico e/ou financeiro de organizações internacionais de
desenvolvimento para a elaboração de estudos e manuais. Esses manuais têm-se mostrado uma ferramenta
positiva, que serve, inclusive, para estimular o uso da AAE, em função das facilidades que oferece.
lviii
6.3.3 Quanto aos princípios operacionais
Os princípios operacionais dizem respeito à sua forma de integração no processo de
planejamento, aos tipos de PPP para as quais é exigida, definição de diretrizes e objetivos
de aplicação, quando e quem a aplica, exigência da participação pública, definição do
Termo de Referência, abrangência das análises, integração dos fatores relevantes,
identificação e comparação de alternativas, demonstração dos resultados, apresentação de
relatório, monitoramento, numa abordagem metodológica simples, interativa e flexível.
A realização da AAE deve anteceder a tomada de decisão para que seus resultados
sejam incorporados na análise que definirá a aprovação ou rejeição da proposta. Sobre essa
questão, no Capítulo 3 foi dito que, dependendo do sistema de decisão, pode não ser
alcançado o objetivo da AAE de mudar o meio no qual as decisões são tomadas. Como
solução para resolver ou minimizar esse problema, surgiu a Avaliação Ambiental Estratégica
Analítica (ANSEA), com a função de interligar a AAE com o Processo de Tomada de
Decisão – PTD. No Setor de Transportes de Santa Catarina, o PTD está oficialmente bem
definido, mas, às vezes, foge das tramitações regimentais. Por isso, a estrutura da ANSEA
pode vir a ser uma medida positiva para as deliberações no Setor.
No que tange à abrangência, o campo de aplicação da AAE varia, e muitos países
seguem a lista de planos e programas constantes da Diretiva Européia. Seja administrativa
ou legalmente, o universo para o qual a AAE pode ser exigida é vasto: políticas, planos,
programas, legislação, orçamentos governamentais, investimentos e mesmo projetos. No
Canadá, ela é formalmente dispensada para emergências nacionais e casos que requeiram
resposta urgente. Essa medida é importante para que a AAE não seja vista como um
empecilho ou um obstáculo a ser transposto. Contudo, os casos de dispensa devem estar
muito bem definidos, com clareza e objetividade, para não dar margem a interpretações que
permitam a fuga de propostas imprescindíveis de avaliação.
Enquanto processo, a AAE tem objetivos comuns, conforme relatados no Capítulo 2. Enquanto avaliação
ambiental, os seus objetivos são diferenciados entre os países desenvolvidos e os em desenvolvimento ou
sub-desenvolvidos, assim como seu conteúdo. Os países da América Latina, Caribe e África, buscam na AAE
um instrumento de minimização da pobreza e abordam questões voltadas para a inserção social e a melhoria
da qualidade de vida das classes menos favorecidas. Assim, os objetivos relacionam-se a povos indígenas,
comunidades rurais, comunidades pobres e questões de gênero e etnia, visando a promover a participação
popular nas tomadas de decisão, reduzir a pobreza, aumentar o conhecimento sobre a gestão ambiental local,
alcançar o desenvolvimento sustentável com ênfase na justiça social e eqüidade de gênero. Cabe salientar que
a eqüidade de gênero também é considerada na Noruega, apesar deste país não fazer parte desse grupo.
lix
Esse aspecto pode ter dois grandes efeitos, se considerado no processo de AAE em Santa Catarina, ou em
qualquer outro cenário brasileiro. O Capítulo 5 mostrou a gama de conselhos existentes na estrutura
administrativa do Governo catarinense. Esses conselhos não trabalham articulados, embora os temas que lhes
dizem respeito tenham, no mínimo, uma interface. Na área de transportes, por exemplo, estão inseridas
questões de mobilidade que envolvem a acessibilidade, que por sua vez está diretamente relacionada,
também, com os diretos de pessoas portadoras de deficiência, com questões de gênero, com desenvolvimento
urbano, com uso e ocupação do solo, com desenvolvimento rural, com desenvolvimento socioeconômico,
com custos e pobreza, com áreas indígenas, com uso de energia, com poluição que afeta a saúde humana,
enfim, com questões tratadas no conjunto dos conselhos, mas de forma isolada. O envolvimento desses
conselhos no processo de AAE pode colaborar para a melhoria dos resultados da avaliação e ainda promover
sua articulação, contribuindo para seu fortalecimento e para o desenvolvimento de um comportamento de
efetivo exercício da cidadania. De qualquer forma, sejam quais forem as diretrizes e objetivos da AAE, o
importante é que eles sejam definidos e determinados no início de sua preparação, para nortear o seu
desenvolvimento e conduzi-la para resultados consistentes, capazes de servirem ao intuito de subsidiar a
respectiva tomada de decisão.
Pelo que foi apresentado, em um único país, a AAE gera um processo de licenciamento. Nos demais, ela faz
parte de um processo de avaliação do tipo "efeito cascata", em que cada fase de avaliação trabalha com mais
detalhes e subsidia a seguinte, direcionando-se ao processo de AIA de projeto, quando, só então, é feito o
licenciamento. Os resultados de uma AAE devem ser incluídos nos processos de avaliação pertinentes – AAE
ou AIA – em níveis subseqüentes.
No que diz respeito ao licenciamento, tem-se que ressaltar que a AAE não tem por objetivo a obtenção de
licenças ambientais, para as quais seria necessária uma avaliação mais detalhada, do tipo que atualmente já
vem sendo realizado, quer seja, a AIA. Não é interessante, nem produtiva, a criação de um novo processo de
licenciamento. A burocratização só levaria a altos custos e não a resultados. Aliás, um dos objetivos da AAE
é justamente reduzir os custos com estudos ambientais, a partir do efeito cascata.
As técnicas de avaliação são as mesmas empregadas na AIA. Mas, como visto nos Capítulos 3 e 4, as
metodologias são específicas da AAE. As metodologias diferem segundo o seu objeto e os seus objetivos. Na
Holanda, por exemplo, o E-test é usado para políticas e legislação, enquanto a AIA Estratégica é usada para a
avaliação de planos e programas. Um sistema paralelo também é observado na Grã-Bretanha, onde a
Environmental Appraisal – menos ampla e menos onerosa – é aplicada a planos de desenvolvimento e
lx
executada por autoridades locais; a AAE, mais completa, é aplicada por órgãos setoriais; análise de custos e
benefícios ambientais integram propostas submetidas ao Gabinete por departamentos nacionais; e, mais
recentemente, a Avaliação Regional de Sustentabilidade vem sendo aplicada para planos regionais e
municipais de desenvolvimento.
Considerando que a natureza das políticas diferem das naturezas dos planos e programas, é oportuna a
utilização de metodologias diferenciadas e, possivelmente, dependendo do caso, até mesmo de técnicas
diferentes para o tratamento de políticas, que serão, certamente, mais subjetivas. Visto que estas são mais
abrangentes, menos detalhadas e geralmente apresentadas sob forma de lei, a metodologia e as técnicas
empregadas devem ter uma dimensão diferente daquelas utilizadas para a avaliação de planos e programas,
onde as ações já aparecem direcionadas para os projetos, ou sejam, avaliações mais objetivas. Nesse sentido,
a AAE Programática é bastante utilizada e, de acordo com o BIRD, a AAE Setorial é a mais aplicada nos
programas por ele financiados. A relação entre esses dois tipos de AAE é estreita, ambos servindo para
avaliação de programas setoriais.
Como foi visto no Capítulo 2, a abrangência e a forma como a AAE relaciona-se com a tomada de decisão
depende da função que lhe foi atribuída, da política vigente e das forças e influências das instituições
existentes. Onde há um processo de planejamento hierarquicamente definido, como na Nova Zelândia, a
articulação setorial faz-se necessária para promover a sua integração com o processo de AAE, com
responsabilidades e funções claramente definidas. Com a descentralização e desconcentração ocorridas em
Santa Catarina, o processo de planejamento também está definido, bem como a articulação setorial. O que
falta, é a consolidação dessa prática que ainda é muito recente.
Quanto à abordagem, nos países que têm a AIA como base, legal ou informalmente, o desenvolvimento da
AAE é estruturado a partir das experiências com esse tipo de avaliação. Isso resulta num modelo de
abordagem de baixo para cima, ou bottom-up, uma forma não recomendada especialmente para a avaliação
de políticas. Constatou-se, também que, em virtude da natureza ampla e mais subjetiva da AAE, o tipo top-
down, por realizar uma abordagem de cima para baixo e ser mais flexível, é o que mais se ajusta à avaliação
de propostas em níveis estratégicos, e o que melhor se associa ao efeito cascata (tiering), influenciando e
subsidiando as avaliações em níveis sucessivamente mais baixos.
Na França, ocorre um processo interessante, mas difícil de ser operacionalizado no contexto institucional
catarinense, pelas dificuldades técnicas e administrativas. A avaliação acontece ex-ante, concomitante e ex-
post à formulação da PPP. Isso imprime maior confiabilidade nos resultados da AAE, pela possibilidade de
lxi
uma contínua realimentação.
A importância de uma estrutura de referência para a AAE e o estabelecimento de
diretrizes para a avaliação dos impactos ambientais é facilmente percebida no contexto
internacional. O Termo de Referência, portanto, é um documento chave dentro do processo
e vai refletir os objetivos da AAE, determinando sua qualidade.
A abrangência e a forma também se relacionam com o alcance dos estudos ambientais. O que se observa é
que, enquanto na maioria dos países – que não é o caso do Brasil – a AIA concentra-se nos efeitos sobre o
meio natural, a AAE aborda também os aspectos socioeconômicos, possibilitando resultados mais focados no
desenvolvimento sustentável. Assim, o processo e as técnicas envolvidas podem variar dependendo de seus
objetivos e do tipo de comparação a ser feita e são decisivos na seleção dos fatores avaliados. Por exemplo, a
emissão de CO
2
não é importante em comparações de alternativas de rodovias, mais é significativa em
comparações entre modais.
As etapas dependem do tipo de AAE aplicado. Podem ser as mesmas da AIA, ou ter características mais
amplas e, portanto, mais subjetivas. Por influência da AIA, as etapas mais comuns são:
a) caracterização da proposta – para determinar a necessidade sobre a aplicação da AAE;
b) início do processo – definição dos objetivos, identificação da necessidade e do tipo de estudo
ambiental (screening), avaliação das decisões estratégicas, seleção de propostas de decisão
estratégica (PPP) a ser objeto de AAE, e prazos (timing); e
c) definição do conteúdo e realização da avaliação (scoping) – aspectos ambientais e outros fatores,
revisão externa, participação pública, documentação e informação, tomada de decisão e prestação
de contas, comunicação, implementação e monitoramento.
O conteúdo abordado nessas etapas varia muito entre os países, os objetos avaliados e setores envolvidos,
estando atrelado ao objetivo da avaliação. Quanto mais elevado o nível estratégico, mais abrangente e menos
detalhado será o conteúdo. Há divergências, inclusive, quanto ao conceito de sustentabilidade. Mas, algum
direcionamento pode ser dado com base nos Capítulos 3 e 4: o estabelecimento de objetivos e metas é
imprescindível, pois deles deriva toda avaliação e o monitoramento; é necessário que sejam identificadas as
oportunidades, as restrições e os limites que as condições ambientais do meio impõem ao desenvolvimento,
em especial, dos planos e programas; o estabelecimento dos limites ambientais aceitáveis também é fator
determinante; a conformidade legal deve ser observada; a integração com outras PPP é fundamental para a
avaliação de impactos cumulativos e sinergéticos; no caso específicos dos transportes, as alternativas de
multimodalidade passam a ser obrigatórias diante das tendências verificadas no setor; cenário atual e cenário
futuro desejável; a disponibilidade dos diversos recursos necessários; questões macro-ambientais de longo
prazo; os impactos sinergéticos, cumulativos e sobre o desenvolvimento regional; e a capacidade de suporte
lxii
do meio.
No que diz respeito à metodologia, esta deve ser simples para ser aceita e viável, flexível para integrar-se
com facilidade ao processo decisório. Para o setor de transportes, tem-se que considerar que o processo e
técnicas que podem ser usadas numa AAE dependem do alcance e do tipo da avaliação, isto é, do tipo de
problema (um ou mais modais e uma ou mais alternativas) e de ações estratégicas que têm que ser avaliados
(políticas, planos e programas). Portanto, não é possível formular um processo geral de AAE e seus
objetivos, metas e conjunto de fatores ambientais que podem ter caráter quantitativo e qualitativo. A AAE
deve cobrir efeitos sobre a saúde humana, incluindo a segurança rodoviária, e sobre o ambiente natural e
cultural. Efeitos socioeconômicos devem ser avaliados, mas, na prática, isso pode ser muito difícil pela
amplitude e interações existentes. De qualquer maneira, todos os impactos e relações devem ser identificados
e levados em conta, mesmo quando só podem ser tratados a partir de uma lista de conferência (checklist).
Para programas de redes de transportes, por exemplo, é possível fazer uma
estimativa aproximada para alguns impactos elementares sobre componentes ambientais.
Os impactos considerados podem ser divididos em três grupos e devem incorporar fatores
relevantes para a avaliação:
a) aqueles que podem decidir sobre a intenção de realizar toda a rede ou de reduzir
o programa;
b) aqueles que decidem sobre possibilidades de construção de ligações específicas
na rede (ou suas mudanças); e
c) aqueles que decidem sobre a deterioração de condições de vida das pessoas,
fauna e flora – eles também têm impactos decisivos sobre os custos da
realização de rede de transportes.
A AAE deve dar respostas claras às questões relacionadas no primeiro grupo e, se
possível, respostas razoavelmente claras em relação ao segundo grupo. Ambos os grupos
de impactos devem ser avaliados também em comparação com a alternativa de "nada
fazer". O terceiro grupo, que não decide sobre aceitação da implantação da rede e seus
elementos, deve mostrar custos e benefícios ambientais da implementação do programa em
comparação à alternativa de "nada fazer". Esses custos não são, necessariamente,
expressos em valores monetários, até porque, dependendo do tipo de AAE escolhido, isso
poderia ser difícil ou até mesmo impossível. A AAE também deve dar recomendações com
referência ao alcance e conteúdo da AIA em nível de projeto.
Sobre a consideração de alternativas ficou a lição de que estas devem ser amplas,
transcendendo ao campo de autoridade do decisor político. Nesse sentido, a interação
intersetorial e interinstitucional é necessária para a formulação de uma proposta mais
condizente com as demandas que lhe deu origem.
lxiii
Alguns países não têm previsão para a participação pública. Outros estabelecem
restrições conforme o grau de confidencialidade do objeto avaliado. Quanto mais alto o nível
estratégico, maior poderá ser a necessidade de discrição. Nesses casos, as informações
levadas a público podem ser parciais. Em países como a Nova Zelândia, e em Hong Kong,
na China, as consultas abertas ocorrem desde o início, ainda na preparação da AAE, e
continuam por todo o seu desenvolvimento. Na Nova Zelândia, os descontentamentos
podem ser levados, em primeira instância, ao "Tribunal de Planejamento" que julga as
questões ambientais, e à "Suprema Corte" em segunda instância. Esses são exemplos que
podem ser seguidos, pois democratizam o processo.
Esses aspectos positivos e negativos que envolvem a prática da AAE em nível
internacional, podem auxiliar a adoção da AAE pelo setor de transportes em Santa Catarina.
Ao órgão setorial, seja a SIE ou as autarquias a ela vinculadas, no âmbito de suas
competências, caberá definir a forma que mais se adequa às necessidades e objetivos de
cada aplicação. O que tem que ser definido preliminarmente, de preferência por dispositivo
legal, é a responsabilidade e o papel de cada um dos envolvidos, bem como a determinação
dos elementos chaves e as linhas gerais para a institucionalização do processo de AAE.
7.4 ESTRATÉGIAS PARA A IMPLEMENTAÇÃO DA AAE
As informações constantes dos Capítulos 2, 3 e 4 mostram que não existe apenas
uma forma de realização da AAE. Portanto, os arranjos institucionais para a preparação
adequada de uma AAE passam a ter importância crucial para se testar as hipóteses
trabalhadas pela presente tese, especialmente a de que a aplicação da AAE no Setor de
Transportes de Santa Catarina é possível a partir da adoção de estratégias específicas,
condizentes com as características desse setor.
A multiplicidade de formas de aplicação faz com que, a menos que se tenha uma
instituição eficaz, não se pode alcançar o propósito e objetivo da AAE. Mas, uma instituição
eficaz pode aparecer sob diversos modos, pois sistemas diferentes de AAE exigem
instituições diferentes para conduzi-las.
Em 2003, o BIRD publicou um Relatório Mundial de Desenvolvimento, onde
menciona três determinantes de eficácia institucional. Uma instituição é considerada eficaz:
se puder captar “sinais”, incluindo informação, opinião e realimentação; se equilibrar
interesses diferentes, incluindo transparência e fóruns diferentes; se executar ações com as
quais se comprometeu. Por outro lado, a eficácia de um processo de avaliação foi
examinada pela Agência Ambiental Européia e basicamente foram destacados três
determinantes: foco – o que se avalia; participação – quais os envolvidos; e ciência e
governança – relação entre especialistas e tomadores de decisão, quais são seus papéis,
lxiv
como eles interagem (AU, 2004).
Combinando-se os determinantes institucionais considerados pelo BIRD e os três
determinantes de avaliação considerados pela Agência Ambiental Européia, têm-se seis
aspectos que podem fornecer uma estrutura para um processo eficaz realizado por
instituições eficazes. Isso é importante, na medida em que não se pode simplesmente copiar
um processo de AAE adotado por outro país, ou mesmo por outro Estado, mas aprender
com ele. Cada sistema é único, pois depende das especificidades do sistema administrativo
no qual está inserido. O arranjo institucional vigente é a peça chave para a determinação do
processo da AAE, como também a legislação ambiental e a estrutura administrativa. Outro
fator que influencia a adoção da AAE é a estrutura e organização do processo de tomada de
decisão.
À luz das lições aprendidas das experiências internacionais, considerando-se os
princípios políticos, institucionais e operacionais, e ainda as seis condições acima citadas,
são apresentadas, a seguir, estratégias para a implementação da AAE no Setor de
Transportes de Santa Catarina.
7.4.1 Momento de realização
Para atender ao princípio da antecipação, o melhor momento para a realização da
AAE seria antes da inclusão da proposta no PPA. No entanto, pela descrição do sistema,
apresentada no Capítulo 5, observa-se que estar no PPA não é garantia de execução, já
que sua previsão é para um período de quatro anos e o orçamento é anual. Mas, com
certeza, será executado o que estiver previsto na LDO e orçado na LOA. Mas somente as
propostas aprovadas no Seminário de Avaliação dos Programas Governamentais poderão
ser incluídas na LDO e, por conseqüência, na LOA, a partir de alterações no PPA, se
necessário. Portanto, o momento de aplicação da AAE é antes do Seminário, ou seja,
durante a preparação da proposta pelo setorial – SIE, DEINFRA, DETER ou APSFS.
Logicamente, esse procedimento deve ser bastante antecipado em relação às
discussões sobre o orçamento para que haja tempo suficiente para a realização de todo o
processo. Como poderá haver custos, uma previsão orçamentária genérica deve ser feita no
ano anterior, utilizando-se uma rubrica permanente.
7.4.2 Seleção das propostas para submissão à AAE
Nem todas as propostas de PPPs precisam ser submetidas à AAE. Por isso, é
preciso que sejam estabelecidos critérios que determinem com segurança a necessidade de
sua realização. A princípio, devem ser submetidas ao processo de avaliação somente as
propostas passíveis de provocarem impactos ou mudanças significativas no meio e/ou que
lxv
interajam com outra PPP do mesmo ou de setor diferente, em qualquer esfera de Governo.
Nessa tarefa, pode haver subjetividade e, em assim sendo, pode não ser suficiente
que um dispositivo legal estabeleça a listagem das propostas sujeitas à AAE. Associada à
lista é conveniente que seja fixado um rol de critérios que esclareça a natureza da proposta
em relação ao meio ambiente. Mas, definir a lista de propostas e os critérios associados é
um procedimento que tem que ser feito por uma equipe interdisciplinar, que congregue
técnicos experientes das áreas ambiental e de transportes, para que toda a gama de
possibilidades seja direta ou indiretamente contemplada, inclusive de ordem legal,
institucional e prática. Estando a listagem disposta em lei, esse procedimento passa a ser
obrigatório, e seu resultado, se positivo, leva à exigência legal da aplicação da AAE; se
negativo, ajuda a imprimir confiança à decisão.
Para a seleção das propostas que requerem a aplicação da AAE, mostrou-se melhor
o seguinte mecanismo:
a) definir uma lista das PPPs para as quais será obrigatória a AAE, incluindo os
critérios que determinam a seleção positiva;
b) se a proposta não figurar na lista, ou se persistirem dúvidas após a aplicação dos
critérios de seleção, submeter a proposta a uma pré-análise, feita com uma série
de perguntas previamente estabelecidas; e
c) se o resultado da pré-análise for conclusivo, seguir sua recomendação; caso
contrário, aplicar a AAE para prevenir riscos.
Para facilitar a identificação das propostas, segundo sua situação em relação à
obrigatoriedade da AAE, proceder ao seu enquadramento nas seguintes categorias pode ser
uma boa prática:
Categoria Estratégica 1 (CE-1) – PPP que figura na lista das propostas para as quais
a AAE é obrigatória, ou PPP que envolve um
aspecto para o qual a AAE é obrigatória por outro
ato legal;
Categoria Estratégica 2 (CE-2) – PPP que não figura na lista, mas sua pré-análise
determinou a aplicação da AAE;
Categoria Estratégica 3 (CE-3) – PPP que não figura na lista e sua pré-análise não
foi conclusiva, merecendo uma aplicação da AAE
de forma preventiva;
Categoria Estratégica 4 (CE-4) – PPP que não figura na lista e sua pré-análise
dispensou a AAE.
As perguntas a serem utilizadas na pré-análise podem divergir entre as três
modalidades de PPP, mas serão comuns para propostas da mesma modalidade. Elas serão
estabelecidas pelo mesmo dispositivo que instituir a AAE.
lxvi
A atribuição da tarefa de seleção não é algo fácil de se decidir. As práticas
internacionais e nacionais fornecem exemplos de estruturas onde o responsável é a própria
proponente. Mas, para que isso funcione a contento, é preciso um forte comprometimento
institucional com a preservação ambiental e com a sustentabilidade sob todos os seus
aspectos. Em Santa Catarina, o quadro da AIA comprova que não havendo obrigatoriedade
legal, acompanhada de uma rígida cobrança, não há avaliação. Portanto, é melhor que essa
tarefa fique fora da estrutura do processo decisório.
A escolha dos selecionadores depende do contexto onde são formuladas as PPPs e
do arcabouço legal e institucional pertinente. Fazendo-se um paralelo com a AIA, a decisão
correspondente cabe à FATMA. Mas, nesse caso, a avaliação objetiva ao licenciamento
ambiental da atividade ou empreendimento. Isso não acontece com a AAE. Seu objetivo é
integrar-se à formulação de PPP para subsidiar a tomada de decisão com vistas ao
desenvolvimento sustentável e à interação com outras PPPs. Portanto, o dispositivo legal
que exigir a realização AAE não condicionará a implementação da proposta à obtenção de
uma licença, mas determinará o comprometimento em considerar os resultados da AAE no
processo decisório.
Logo, a responsabilidade pela tarefa não precisa ser, necessariamente, da FATMA.
O ideal é que não se crie outro organismo, até porque, no momento, não há volume de
trabalho que o justifique. Mas, é importante que a escolha recaia sobre aquele que não
esteja tão suscetível a pressões em suas decisões. A solução pode ser um organismo
independente, desde que com isenção de interesses e com capacidade técnica e
administrativa para realizar a tarefa a contento.
No Capítulo 5, foi apresentada a estrutura administrativa do Governo do Estado onde se insere o Setor de
Transportes, bem como o setor ambiental. Ali, observa-se que existem órgãos que podem trabalhar com
independência e que já possuem uma estrutura administrativa que precisaria ser apenas melhorada para
responder pelo trabalho de definição da necessidade de aplicação da AAE. Trata-se do CONSEMA e do
CERH, em nível estadual, e dos Comitês de Gerenciamento de Bacias Hidrográficas e dos CDRs , em nível
regional. Cabe salientar que o nível local não é objeto da presente tese, que trabalha apenas no universo de
decisão do Governo estadual. Contudo, obviamente, deverá haver a interação com população e organismos
locais, com sua efetiva participação no desenvolvimento da AAE.
Analisando-se as competências e a composição de cada um deles, verifica-se que,
em nível estadual, o mais indicado para as atribuições é o CONSEMA. Mas, considerando
que a água é o elemento chave para o desenvolvimento e sempre presente nas avaliações,
o CERH pode exercer um papel de apoio técnico e informativo complementar.
Principalmente porque a ele estão vinculados os Comitês de Gerenciamento de Bacias
lxvii
Hidrográficas. Em nível regional, os CDRs possuem uma composição que não atende à
capacitação e representação requeridas. Mas os Comitês podem, sim, atuar como se
pretende, com pequenos ajustes na legislação pertinente, ou através de outro instrumento
legal a ser estudado pelo setor competente.
Portanto, o melhor a fazer, neste momento, é estabelecer por lei ou, se possível, por
decreto, a lista de propostas que deverão ser submetidas à AAE e a designação dos
responsáveis pela identificação dessa obrigatoriedade. Quando a proposta enquadrar-se na
CE-1, ou quando a proponente decidir, voluntariamente, pela realização da AAE, não haverá
necessidade de submeter a proposta à análise de seleção. Não se enquadrando na CE-1, a
proposta deverá ser submetida ao CONSEMA, que se pronunciará após ouvidas as
Gerências de Desenvolvimento Ambiental da FATMA e os Comitês de Gerenciamento de
Bacias Hidrográficas da área de influência da proposta. Estes últimos se manifestarão a
partir de um parecer sistematizado e complementado e/ou referendado pelo CERH.
Finalmente, por resolução conjunta do CONSEMA e CERH, estabelecer os critérios que
caracterizarão a necessidade da aplicação da AAE para cada tipo de proposta e o
detalhamento dos procedimentos envolvidos.
Esta seria uma alternativa para utilizar a atual estrutura governamental. Contudo,
uma outra alternativa seria a criação de desmembramentos regionais do Conselho Estadual
do Meio Ambiente, que poderiam ser denominados "Conselhos Ambientais de Região
Hidrográfica", os quais poderiam assumir as funções atribuídas aos Comitês de
Gerenciamento de Bacia Hidrográfica na alternativa anteriormente apresentada. Dessa
forma, a participação do CERH e dos Comitês seria no mesmo nível dos demais atores
envolvidos. Esta alternativa parece ser mais interessante que a primeira, pois poderia
agregar a participação mais efetiva dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente atuantes
na área da(s) Bacia(s) Hidrográfica(s) ou da Região Hidrográfica em questão.
7.4.3 Realização
A realização da AAE deve ficar sob a responsabilidade da proponente. Quando esta
não tiver uma estrutura que proporcione condições de desenvolver o processo, mesmo que
sob contrato com terceiros que é a forma mais usual e mais propícia à administração
pública, o órgão ambiental deverá prestar apoio técnico para orientar a sua condução. Como
visto no Capítulo 5, das instituições que compõem o Sistema de Transportes de Santa
Catarina, apenas o DEINFRA possui uma unidade organizacional específica para o
tratamento das questões ambientais relativas às suas atividades. As demais, pelo volume de
iniciativas em PPPs, não carecem criar uma unidade ambiental, mas precisam adequar as
unidades técnicas para incorporarem essa função. Isso porque, as técnicas avaliativas
lxviii
utilizadas como ferramentas para subsidiar o processo de tomada de decisão, baseiam-se
no entendimento de que as disponibilidades de melhores sistemas administrativos, de maior
quantidade de informações, de facilidades para manusear os dados e de metodologias de
avaliação mais rigorosas, produzirão decisões equilibradas, racionais e eficientes (REES,
1990 apud BITTENCOURT, 1998).
Para ser eficaz, a instituição tem que ser capaz de identificar as fontes de informação
pertinentes, buscar essas informações e saber como relacioná-las com o processo e com a
proposta que será objeto de avaliação. Isso possibilita a identificação, inclusive, das
oportunidades e dos conflitos associados à proposta. Portanto, a aplicação da AAE exige a
capacidade de buscar e trabalhar informações das mais diferentes fontes. Exige uma equipe
multidisciplinar, com profissionais capacitados para o trabalho inter e transdisciplinar,
provida de equipamentos e de meios e processos de obtenção e tratamento de informações.
Essa equipe tem que ser capaz de participar efetivamente da definição dos elementos
estruturantes da AAE, que podem ser aqueles sugeridos por Brasil (2002a), constante do
Quadro 16, apresentado no Capítulo 5.
7.4.4 Conteúdo da AAE
O conteúdo da AAE dependerá do foco, seus objetivos e metas. Um conteúdo
mínimo poderá ser estabelecido, um para políticas e outro para planos e programas,
procurando-se generalizar para diversas situações, agrupadas segundo sua similaridade.
Por exemplo, para corredores de transporte, para sistemas integrados envolvendo
multimodalidade, para programas de restauração de rodovias.
Esse conteúdo, como acontece com a AIA, poderá ser proposto pelos setoriais, sob
a orientação da FATMA. Saliente-se que para políticas, a estrutura da AAE deve ser mais
simples que aquela aplicada para planos e programas. Além disso, em virtude da grande
abrangência do objeto avaliado e da subjetividade da avaliação, os modelos utilizados
podem considerar avaliações mais qualitativas. No que se refere a planos e programas, o
Capítulo 5 oferece exemplos que poderiam fornecer elementos para definições de estrutura
e conteúdo.
Devem ser observados critérios de sustentabilidade e diretrizes emanadas da
Agenda 21 Catarinense, Conselhos de Desenvolvimento Regional, Plano Catarinense de
Desenvolvimento, Planos de Desenvolvimento Regional, Plano Plurianual, Lei das Diretrizes
Orçamentárias, Lei Orçamentária Anual e normas de cada setorial.
7.4.5 Relatório do processo
Com fundamento na experiência internacional e na prática da AIA, o Relatório da
lxix
AAE deve ser conciso, evitar dados e informações desnecessárias, e contemplar: um
resumo do conteúdo, das metas e objetivos principais da PPP e seu relacionamento com
outras PPPs; estado atual e sua evolução sem a PPP; características ambientais que
podem ser afetadas; problemas existentes que têm relação com a PPP; objetivos
ambientais, incluindo socioeconômicos, que têm relação com a PPP; impactos ambientais
significativos, iminentes e potenciais, para cada alternativa considerada; medidas de
controle ambiental de mitigação, prevenção e compensação; estado do ambiente após
aplicadas as medidas de controle ambiental; seleção da alternativa, com a devida
justificação; plano de monitoramento durante e após a implantação da PPP; breve descrição
do processo de participação popular; breve descrição de como o resultado da AAE foi
considerado na tomada de decisão; responsáveis em cada etapa; resumo em linguagem
simples e objetiva.
7.4.6 Revisão e coordenação
A revisão engloba as verificações de abordagem técnica, legal e ambiental. Entende-
se por revisão técnica aquela relativa às alternativas tecnológicas e às técnicas de
planejamento de transportes. A revisão legal compreende a verificação do atendimento à
legislação pertinente ao Setor de Transportes e aos aspectos e parâmetros ambientais.
Tanto na revisão técnica, quanto na revisão legal, também estão incluídas considerações
acerca da interação com outras políticas, planos e programas. A revisão ambiental diz
respeito ao conteúdo, ao modelo e às técnicas empregados na realização da AAE, bem
como aos procedimentos e resultados.
Sugere-se que a revisão técnica, por sua natureza, seja de responsabilidade da
proponente, como também a revisão legal, com exceção da parte ambiental que fica a cargo
de um revisor externo, o qual ainda terá como competência toda a revisão ambiental. Isso
não impede, entretanto, que a proponente faça uma total revisão antes de submeter a AAE
ao revisor externo. Resta definir quem seria esse revisor. Suas qualidades devem agregar:
capacidade técnica e administrativa, isenção de interesses individuais, atuação de
abrangência estadual e regional, capacidade de atuação integrada e confiabilidade nas
decisões.
Para manter os critérios de análise, os revisores devem ser os mesmos que
procedem à seleção, com alguns ajustes em função do sistema de planejamento estadual,
no qual as PPPs do Setor de Transportes estão inseridas e com o qual devem interagir.
Além disso, existem responsabilidades e trâmites claramente definidos no sistema de
planejamento estadual que devem ser cumpridos pelos órgãos setoriais. A AAE tem que se
integrar nesse contexto e não apenas juntar-se a ele.
Para que se utilize a mesma estrutura técnico-administrativa da seleção das
lxx
propostas a serem submetidas à AAE, segundo a primeira alternativa apresentada na seção
6.4.2, a revisão deve ser feita pelo CONSEMA, ouvidas as Gerências de Desenvolvimento
Ambiental e os Comitês de Gerenciamento de Bacia Hidrográfica. PPPs em nível estadual,
devem envolver todos os Comitês legalmente constituídos. Em nível regional, deve-se
aproveitar a divisão de Regiões Hidrográficas. Para a adoção da estrutura da segunda
alternativa de seleção, a revisão continua a ser feita pelo CONSEMA, ouvidas as Gerências
de Desenvolvimento Ambiental e, desta feita, os "Conselhos Ambientais de Região
Hidrográfica".
A adoção das Regiões Hidrográficas fundamenta-se no fato de que a PNMA,
ratificada pela Política Estadual, tem a bacia hidrográfica como unidade de planejamento,
mas isso, normalmente, tem acontecido apenas para planos e programas ambientais. Esta
pode ser a oportunidade para que a cultura de planejamento dos demais órgãos setoriais e
centrais comece a sofrer um processo de transformação. A iniciativa do Governo
catarinense em descentralizar o poder e desconcentrar as atividades é uma porta aberta
para esta mudança.
Como seria de se esperar, a descentralização ocorreu sobre uma estrutura regional
que agrupa municípios em torno de uma Secretaria Regional. Isso quer dizer que foi criada
mais uma referência para juntar-se às já existentes microrregiões do IBGE e Associações de
Municípios, o quê, em termos de planejamento, informações e formação de banco de dados,
é uma complicação, porque as análises ambientais são feitas sobre a bacia hidrográfica,
com poucas e específicas exceções que envolvem variáveis ambientais que não se
relacionam com a área espacial de uma bacia.
Por outro lado, existe a intenção formal do Governo em conduzir o desenvolvimento
do Estado para uma condição de sustentabilidade ambiental. Isto está expressamente
consignado no ato da criação das Secretarias de Desenvolvimento Regional e na Agenda 21
Catarinense. Portanto, devem ser criadas condições que favoreçam a consecução desse
objetivo. A reestruturação das Secretarias de Desenvolvimento Regional com base nas
bacias hidrográficas parece ser a melhor definição para a regionalização de um
desenvolvimento sustentável. Como a instituição de uma SDR em cada microbacia criaria
unidades administrativas com características espaciais e socioeconômicas muito
heterogêneas, a opção recai sobre a adoção das Regiões Hidrográficas como território de
atuação das SDRs, pelos critérios adotados na definição das RH, descritos no Capítulo 5.
Corroborando com essa mudança, encontram-se as Gerências de Desenvolvimento
Ambiental da FATMA, em número de doze e não de trinta como as SDRs, que poderiam ser
reduzidas para dez, ou, em função da necessidade de atuação mais efetiva, permanecer
com este número, mas estabelecendo-se dez como centrais, localizadas no município pólo
de cada RH. A exemplo do CERH, o CONSEMA poderia ter desmembramentos regionais,
lxxi
passando a contar com o apoio dos "Conselhos Ambientais de Região Hidrográfica". Ou,
como já foi colocado, o apoio pode vir dos Comitês de BH instalados na(s) respectiva(s)
RH(s), por intermédio do CERH. Uma ressalva tem que ser feita: pelo menos, oitenta por
cento dos membros do CONSEMA e dos Conselhos ou Comitês têm que ser profissionais
com formação universitária, na área da atividade fim da entidade que representa,
preferencialmente com experiência na área ambiental.
Na tarefa de revisão, há que se considerar que, embora sejam as ações
governamentais na área de transportes coordenadas e avaliadas pela SIE, no nível superior
da Administração Pública Estadual, a ação governamental de coordenação ocorre através
da Secretaria de Estado do Planejamento, no que tange às ações programáticas que
envolvam a participação de mais de uma Secretaria de Estado ou entidade da
Administração Indireta Estadual. A ela cabe a coordenação da elaboração,
acompanhamento e avaliação do PPA, das diretrizes orçamentárias e dos orçamentos
anuais, e ainda a promoção e coordenação do Seminário Anual de Avaliação dos
Programas Governamentais e o acompanhamento das Audiências Públicas do Orçamento
Estadual Regionalizado.
Também se deve considerar que, de acordo com a Lei Complementar nº 284, de 28
de fevereiro de 2005, os Secretários de Estado não podem encaminhar à decisão do
Governador, assuntos que não tenham sido objeto de análise prévia por outros setores
governamentais em cujas áreas de competência a matéria tenha implicações ou
repercussões, a fim de serem evitados encaminhamentos administrativos desarticulados. A
revisão da AAE terá, portanto, que ocorrer em diferentes momentos, em relação a aspectos
específicos, condizentes com a finalidade da ação de coordenação que está sendo
desencadeada. Pode, por conseguinte, ter outros revisores, além do CONSEMA e da
proponente nos casos especificados.
Assim, os momentos de revisão ocorrerão não apenas quando a primeira minuta do
relatório da AAE estiver concluída, mas ao longo de todo o seu desenvolvimento:
a) uma revisão de integração acontecerá ainda na fase de avaliação das interações
com outras PPPs, quando a proponente submeterá a AAE à sua unidade de
planejamento, para que seja verificado se todas as PPPs em andamento no
próprio Setor foram consideradas;
b) a revisão técnica ocorrerá ao final do estabelecimento de alternativas e após a
aplicação das técnicas de planejamento de transportes, quando for o caso;
c) a revisão legal e ambiental terão dois momentos: um após terminada a fase de
análise dos quadros legal e institucional, realizada pela proponente; outro quando
o Relatório da AAE for submetido ao CONSEMA; e
lxxii
d) a revisão final de integração, ocorrerá pela Secretaria de Estado do
Planejamento, quando a proposta já com sua AAE aprovada pelo CONSEMA, for
a ela encaminhada, acompanhada do seu Relatório Final e do parecer do
CONSEMA, para ser submetida às Audiências Públicas do Orçamento Estadual
Regionalizado e ao Seminário Anual de Avaliação dos Programas
Governamentais.
Após cada revisão a AAE deverá sofrer as adequações solicitadas. O resultado da
participação popular é considerado uma forma de revisão e como tal deve ser incorporado à
AAE.
7.4.7 Participação
Os processos de tomada de decisão estão associados a esferas de racionalidade
caracterizadas por concepções diferentes, que articulam a fundamentação de valores
diversos (BITTENCOURT, 1998). Se esses processos envolvem propostas que
teoricamente visam a elevar a qualidade de vida, depreende-se que para a obtenção de
resultados satisfatórios é essencial que se conheçam todos os valores que nelas estão
presentes. Sejam aqueles guiados pela racionalidade econômica, sejam os representativos
de uma racionalidade ecológica, ou ainda aqueles advindos de uma imensa faixa da
população que transita entre essas duas racionalidades.
De qualquer maneira, é importante que a definição desses valores seja feita a partir
do envolvimento efetivo da sociedade, pois só ela pode falar com propriedade das suas
necessidades físicas, biológicas, sociais e psicológicas. Logo, é preciso assegurar que todos
os atores envolvidos tenham participação ou sejam representados no processo. O modelo
vigente, com base na legislação da AIA, não serve, porque apenas uma audiência pública é
insuficiente, principalmente para a formulação de políticas, que direcionará os planos,
programas e projetos decorrentes, e, portanto, deve merecer uma discussão mais ampla. É
conveniente que a participação ocorra com maior liberdade de expressão e com a
possibilidade dos diversos atores interagirem em qualquer etapa, através de seus
conhecimentos, idéias, opiniões, valores e interesses.
A participação popular é o aspecto fundamental para a AAE. Como e em que
momento acontece, poderá ser diferente para diferentes propostas. Assim, antes que a AAE
tenha início, deve ser definido quem vai participar, porque e em que momento. O
mecanismo de participação também deve ser estabelecido, considerando-se os diferentes
aspectos das propostas, seus alcances e objetivos.
Tendo em vista a natureza abrangente das políticas e planos, sugere-se que a
participação dos agentes envolvidos seja igualmente a mais ampla possível, iniciando-se
lxxiii
antes mesmo que seja formulada uma primeira minuta e, portanto, antes que ela seja
submetida ao processo de seleção para definir a necessidade de realização de uma AAE.
Isso quer dizer que, no caso de políticas e planos, a participação é um processo que não
depende da AAE, mas antes, é a AAE que pode vir a depender desse processo. Para esses
casos específicos, sugere-se a adoção da Pesquisa Consenso, desenvolvida segundo
Bittencourt (1998), conforme mostra o Apêndice A.
Havendo necessidade de aplicação da AAE, a participação segue outros
desdobramentos. A melhor maneira de se conseguir essa participação efetiva é através de
eventos abertos, tais como conferências e mesas redondas, como também de consultas e
sugestões on line. Com exceção do uso da internet, que deve ser contínuo e perdurar por
todo o processo, o momento e a quantidade dos demais eventos deve ficar a critério da
proponente, responsável por sua realização, com a participação do órgão ambiental da
respectiva jurisdição e do CONSEMA, CERH e Comitês de BH (ou Conselhos Ambientais de
Região Hidrográfica) e Conselhos de outros segmentos sociais. A divulgação do processo
de AAE fica igualmente a cargo da proponente, sob a supervisão do CONSEMA, que
contará com o apoio oficial do CERH ou dos Conselhos Ambientais de Região Hidrográfica.
O mesmo dispositivo legal, lei ou decreto, preverá a obrigatoriedade da participação
popular e demais envolvidos, atribuindo a responsabilidade por sua efetivação e pela
divulgação do processo da AAE à instituição proponente, sob a supervisão do CONSEMA,
com apoio do CERH ou dos Conselhos Ambientais de Região Hidrográfica. Se a alternativa
adotada for a que considera a participação do CERH, resolução conjunta do CERH e
CONSEMA disporá sobre as condições de realização e participação, que incluirá outros
conselhos legalmente constituídos.
Para completar o processo, é preciso que sejam oferecidas condições de
participação mais próximas, o quanto possível, da igualdade. Nesse momento a educação
ambiental aparece como o único instrumento capaz de reduzir as diferenças em termos de
percepção e conhecimento. Assim, sugere-se, ainda, um amplo processo de educação
ambiental, com previsão no documento legal acima mencionado, inclusive quanto à
formação e disponibilidade de um banco de dados ambientais e de Relatórios de AAEs
centralizado e acessível.
7.4.8 Tomada de decisão
A decisão quanto à rejeição ou à adoção total ou parcial da proposta, cabe à
proponente. Sugere-se que sejam adotados fundamentos teóricos e operacionais da
Avaliação Ambiental Estratégica Analítica – AAE Analítica (ANSEA), com a função de
interligar a AAE com o Processo de Tomada de Decisão – PTD. Como já foi colocado
lxxiv
anteriormente, no Setor de Transportes de Santa Catarina, o PTD está oficialmente bem
definido, mas, às vezes, foge das tramitações regimentais. Por isso, a estrutura da AAE
Analítica pode vir a ser uma medida positiva para as deliberações no Setor.
7.4.9 Efeito cascata
Os resultados da(s) AAE(s) da(s) política(s) deverão ser agregados à(s) AAE(s) do(s)
respectivo(s) plano(s) e assim sucessivamente à(s) AAE(s) de programa(s) e AIA(s) de
projeto(s). Os bons resultados de uma AAE poderão definir a complexidade dos estudos
ambientais subseqüentes, por exemplo, estabelecendo-se um RAS para determinados
projetos. Como foi observado no Capítulo 5, a Resolução CONAMA nº 237/97, de 19 de
dezembro de 1997, permite que sejam estabelecidos critérios para agilizar e simplificar os
procedimentos de licenciamento ambiental. Como a AAE já fornece grande parte dos dados,
estudos e análises que podem ser incorporados nas avaliações dos projetos, essas
avaliações poderão envolver estudos mais simplificados, apenas complementares.
7.5 FORMA ESQUEMÁTICA DA IMPLEMENTAÇÃO DA AAE
Para possibilitar uma visão geral e para melhor ser compreendida a inserção da AAE
nos processos de PPPs do Setor de Transportes catarinense e na estrutura administrativa
estadual, uma representação esquemática é apresentada na Figura 26.
lxxv
REALIZAÇÃO DA AAE
Figura 26 – Implementação da AAE no Setor de Transportes em Santa Catarina
Formulação do Plano
Plurianual
Alteração do Plano
Plurianual
Audiências Públicas do
Orçamento Regionalizado
Seminário Anual de
Avaliação dos Programas
Governamentais
Tomada de Decisão
Formulação da Lei das
Diretrizes Orçamentárias
Formulação da Lei
Orçamentária Anual
Aprovação pelo Poder
Legislativo
IMPLEMENTAÇÃO DA
PROPOSTA
AVALIAÇÃO AMBIENTAL
ESTRATÉGICA
ANALÍTICA
TOMADA DE DECISÃO
4
1, 2 ou 3
INÍCIO
Minuta da proposta
Proposta de conteúdo sob a orientação da FATMA.
Categoria
FIM
Marco geral.
CONSULTA E
PARTICIPAÇÃO
PÚBLICA
Diagnóstico da
problemática.
Marco jurídico.
Interação com outras
PPPs.
Base de referência.
Objetivos e metas.
Princípios gerais.
Eixos orientadores e
restrições.
Proposta de medidas
mitigadoras.
Proposta de indicadores e
iniciativas subseqüentes e
de controle ambiental.
Proposta, análise e
escolha de alternativas.
Avaliação dos efeitos
ambientais da pr
oposta.
APROVAÇÃO PELO
CONSEMA
FIM
MONITORAMENTO E
AVALIAÇÃO
REVISÃO
PELA SECR. EST.
DO PLANEJAMENTO
Subsídio de
Conselhos de
outras áreas
REVISÃO
PROPONENTE
(CONSEMA, GDA,
CRH / CERH, CBH)
lxxvi
7 CONCLUSÃO
Pelas informações coletadas acerca da prática internacional, pode-se dizer que a
concepção do processo e a implementação da AAE ainda está numa fase de "tentativas". A
diversidade dos processos não ocorre somente em função do contexto político-institucional,
mas também pelas incertezas e resistências encontradas. A pretensa uniformização da
Diretiva da União Européia, por um lado, acelerou a prática, tanto pela obrigatoriedade de
aplicação, quanto pela disponibilização de guias que facilitaram seu uso. Mas, por outro, em
alguns países, pode estar inibindo iniciativas diferentes, que poderiam trazer mais opções.
Além disso, restringe-se às AAEs de planos e programas, deixando de contribuir para que a
avaliação de políticas alcance os mesmos níveis de desenvolvimento. A despeito disso,
pode-se igualmente afirmar que os exemplos existentes conseguem vislumbrar um caminho
em direção a uma prática mais acertiva, tanto que algumas questões já encontraram
consenso.
A primeira, que reforça a própria existência da AAE, é a necessidade de uma
abordagem de avaliação ambiental diferenciada para os diversos estágios das tomadas de
decisão. Isso determina a importância de um suporte institucional e legal apropriado e de
orientações e assistência formal para sua implementação. Indubitavelmente, a necessidade
do envolvimento e da participação popular aparece como condição essencial para a eficácia
de sua aplicação, como também de mudanças culturais nos processos decisórios, a
começar pelos altos postos de autoridade e pela relação interinstitucional e intersetorial para
a integração das PPPs. Para tanto, requer um comprometimento, não apenas com as metas
do desenvolvimento sustentável, razão de sua adoção, mas ainda com a transparência e
eficácia do processo, o que implica a realização de treinamentos para a aplicação de
métodos e procedimentos específicos. A eficácia ainda exige que seja observada a relação
entre os fins e os meios, ou seja, entre as metas (políticas) e os instrumentos (AAE) para
alcançá-las; que seja dada ênfase aos objetivos e que haja reconhecimento dos seus
resultados a partir do monitoramento e avaliação da influência da AAE nos processos de
tomada de decisão.
A prática internacional também mostra que a maior dificuldade na implementação da
AAE está na coordenação para integrar os objetivos e metas das diversas instituições e
setores, refletidos em suas políticas, marco inicial e condutor dos planos, programas e
projetos. Outro obstáculo que vem sendo registrado é a resistência das instituições ao que
parece ser uma invasão nos seus domínios e competências. Mas, o que mais se observa,
lxxvii
principalmente no Setor de Transportes em Santa Catarina, é a falta de conhecimento e a
dificuldade da AAE ser entendida como uma avaliação diferente da AIA, para ser aplicada
antes do estágio de projeto e com uma finalidade que não contempla a obtenção do
licenciamento ambiental.
Mas, ainda assim, mesmo que não houvesse pressão de órgãos financiadores para
a sua aplicação, ela seria e é válida e necessária como um instrumento que possibilita a
integração das ações setoriais com vistas à avaliação dos impactos ambientais cumulativos
e sinergéticos, atualmente ausente nas AIAs de projetos, onde as interações com planos,
programas e projetos colocalizados são citadas, mas apenas como forma de situar o
empreendimento diante de outros que estão em implantação ou que se pretenda implantar a
partir de ações isoladas ou de programas governamentais já aprovados. O problema é que
esses programas são elaborados sem as devidas considerações ambientais, e, uma vez
aprovados, sacramentam a implantação de projetos que, dessa maneira, já se apresentam
predeterminados, sem a possibilidade de uma avaliação ambiental que contemple a
formulação do plano, que é uma fase muito mais ampla, que aconteceu antes da aprovação
do programa e que o viabilizou.
Essa situação é também observada em Santa Catarina, onde os projetos no Setor de
Transportes "nascem" quase prontos, praticamente definidos e completamente decididos,
não permitindo a existência de reais alternativas a serem estudadas pela AIA, restando,
como têm sido feitos, apenas estudos para mitigar os potenciais impactos ambientais
negativos. Mas se à elaboração de um plano estadual e de seus programas for incorporada
uma avaliação ambiental, e mais, se existir uma política para o Setor em Santa Catarina, e
se para sua definição forem realizados prévios estudos ambientais, então os projetos já
estarão predeterminados, sim, mas com sua fase de planejamento contemplada com
critérios de sustentabilidade ambiental. O discurso da adoção de um modelo de
desenvolvimento sustentável, possivelmente, sairia do papel e se firmaria no cotidiano da
comunidade catarinense.
Como já ocorre na Europa, as soluções para a infra-estrutura de transporte em Santa
Catarina começam a se afastar do tradicional modal rodoviário como única opção. Os
modais hidroviário e ferroviário vêm sendo alvo de estudos e possivelmente novas ferrovias
venham a ser implantadas, quer para transporte de cargas, quer para o transporte de
passageiros. Um sistema multimodal, com operação intermodal, parece ser a saída para os
estrangulamentos verificados na rede, exigindo um tipo de avaliação que a AIA não pode
oferecer. Neste sentido, a experiência internacional mostra que a AAE tem se ajustado ao
Setor, proporcionando o estudo de alternativas tecnológicas, locacionais e financeiras, além
de análises da combinação entre essas alternativas, tendo os impactos ambientais como
fator decisivo.
lxxviii
As condições para a institucionalização da AAE em Santa Catarina dependerá do
disposto em uma possível legislação federal. Nesse sentido, o projeto de lei que tramita na
Câmara dos Deputados, direciona a metodologia da AAE para a algo semelhante àquela
utilizada pela AIA, que se configura numa abordagem botton-up, não recomendada pela
prática internacional. Considerando-se que essa característica está implícita na definição
que o projeto de lei dá à AAE e considerando-se que essa definição diverge daquela que
vem sendo adotada pelo MMA, é possível que haja uma mudança para a sua aprovação.
Caso isso não aconteça, será possivelmente gerado um problema que repercutirá nos
Estados e Municípios. Contudo, como isso não é fato consumado e como esta tese
trabalhou com a melhor hipótese para uma aplicação eficaz, essa possibilidade foi ignorada
na composição do resultado da pesquisa.
A hipótese inicial de que se a AAE for adotada com critérios técnicos e legais
específicos e for desenvolvida de acordo com as características do Setor de Transportes, a
sua incorporação no processo de tomada de decisão será aceita e sua aplicação será
eficaz, ao ser testada pela teoria e pela observação da prática internacional não se mostrou
verdadeira. Não basta que a AAE esteja incorporada ao processo decisório, porque, para
ela ter mais chance de ser aceita, a melhor forma de sua implantação é dar liberdade de
decisão à instituição autora da proposta. Com esta condição, a eficácia da AAE pode ficar
comprometida. Assim sendo, outros critérios devem ser adotados para imprimir essa
característica à AAE. Diante disso, nova hipótese foi formulada: se a AAE for associada a
estratégias capazes de incorporá-la no processo de tomada de decisão do Setor de
Transportes, então a aplicação da AAE tende a ser eficaz. Para testá-la, recorreu-se
novamente à prática internacional.
Um processo de avaliação examinado pela Agência Ambiental Européia revelou que
a eficácia depende da capacidade do processo focalizar-se no que está sendo avaliado, da
interação entre especialistas e tomadores de decisão e do reconhecimento de todos os
envolvidos para que a todos seja dada a oportunidade de participarem do processo. Aliado a
isto, observou-se que não se pode alcançar o propósito e o objetivo da AAE sem que a
própria instituição seja eficaz, mas que uma instituição eficaz pode aparecer sob diversos
modos, uma vez que sistemas diferentes de AAE exigem instituições diferentes para
conduzi-los. A partir de experiências vivenciadas pelo BIRD, uma instituição é considerada
eficaz se puder captar “sinais”, equilibrar interesses diferentes e executar ações com as
quais se comprometeu.
Foi então que, combinando-se os determinantes institucionais considerados pelo
BIRD e os três determinantes de avaliação considerados pela Agência Ambiental Européia,
chegou-se a estratégias para a implementação da AAE pelo Setor de Transportes em Santa
Catarina, em resposta à pergunta colocada para a pesquisa sobre quais seriam os requisitos
lxxix
que deveriam ser atendidos para possibilitar a eficaz aplicação da AAE nesse Setor. Para
tanto, foi considerado o novo contexto a que se encontra submetida a administração pública
estadual, pelas recentes reformas que descentralizaram o poder e desconcentraram as
funções governamentais a partir da criação de trinta Secretarias de Desenvolvimento
Regional – SDRs, que aglutinam autoridade sobre decisões em quase todos os setores.
Quanto a esse aspecto, a pergunta a ser respondida pela tese era se essa
descentralização e desconcentração favoreceriam a adoção da AAE pelo Setor de
Transportes, e a hipótese inicial era de que se essa descentralização e desconcentração
não passassem por um processo de unificação de critérios, então a AAE não poderia ser
adotada como uma ferramenta de sustentabilidade ambiental. Novamente os resultados
levaram a conclusões adicionais.
A uniformização de critérios revelou-se necessária, desde que mantida a flexibilidade
metodológica e processual da AAE, para que ao mesmo tempo em que as decisões
mantenham suas características, o desenvolvimento da AAE possa adequar-se ao seu foco.
Adicionalmente, a pesquisa concluiu que a descentralização do poder não deve levar a
decisões descentralizadas. Há necessidade de um organismo que coordene o processo, de
forma a promover a integração das PPPs setoriais – estaduais e regionais, especialmente
das políticas. Por outro lado, mesmo com critérios uniformes, a desconcentração das
funções até pode favorecer a AAE, porque possibilita uma maior participação dos atores
envolvidos, mas o critério que levou à atual divisão do Estado em SDRs não é o mais
adequado para o pretendido planejamento voltado para o desenvolvimento sustentável.
A Política Nacional do Meio Ambiente adota a bacia hidrográfica como a unidade de
planejamento ambiental. Na avaliação de impactos ambientais, a maioria das variáveis
devem ser analisadas numa área de influência que, no mínimo, assume os limites de uma
bacia hidrográfica. No entanto, quando a avaliação é feita, as dificuldades são enormes no
que diz respeito à obtenção de dados e informações que considerem essa área como base
geográfica. Na maioria das vezes, trabalha-se com dados esparsos, aquém ou além desses
limites, o que aumenta a insegurança sobre aos resultados. Além disso, trabalha-se com
mais de uma base geográfica: municípios, regiões estaduais, microrregiões do IBGE e,
agora, SDRs.
Uma proposta da tese, que se mostra inovadora, é que seja feita uma redistribuição
das áreas de abrangência das SDRs, fazendo-as coincidirem com os limites das dez
Regiões Hidrográficas existentes no Estado. Isso, de modo algum traria problemas em
relação aos municípios, pois não haveria dificuldade em se definir que área seria atendida
por esta ou aquela SDR. De outra parte, atualmente já se trabalha com empreendimentos
que ultrapassam os limites de uma SDR. O que se conseguiria com isto, é que não somente
planejamentos de ordem puramente ambiental teriam a bacia hidrográfica como unidade
lxxx
básica, mas também todo o planejamento estadual e regional, de todos os setores. Esse
planejamento teria a vantagem de lidar com dados produzidos sobre a mesma base
geográfica ambiental, possibilitando uma visão mais clara e segura e fornecendo elementos
uniformes para as avaliações ambientais.
Assim, com base nessa nova abrangência territorial para as SDRs, foram definidos
critérios para o estabelecimento de um "modelo" de processo de AAE para o Setor de
Transportes, que, em relação às práticas internacionais e nacionais traz uma nova proposta,
que diz respeito a:
a) envolver oficialmente os Conselhos Estaduais, vinculados (mas não submissos)
à administração pública, na revisão dos relatórios preliminares das AAEs, nos
aspectos referentes à sua área de atuação, mas de forma integrada com as
demais;
b) ter a bacia hidrográfica como unidade de planejamento do Setor de Transportes
em nível estadual e regional;
c) criar Conselhos Ambientais de Regiões Hidrográficas para envolvê-los na
seleção e revisão das propostas, ou, como alternativa de uso da atual estrutura,
envolver os Comitês de Gerenciamento de Bacias Hidrográficas e o Conselho
Estadual de Recursos Hídricos nessas funções; e
d) realizar a AAE antes do Seminário de Avaliação dos Programas
Governamentais, durante a preparação da proposta pelo setorial – SIE,
DEINFRA, DETER ou APSFS, para possibilitar sua inclusão no Plano Plurianual
e posteriormente na Lei de Diretrizes Orçamentárias.
Portanto, uma outra possibilidade pioneira colocada foi de serem criados
desmembramentos regionais do Conselho Estadual do Meio Ambiente, que poderiam ser
denominados "Conselhos Ambientais de Região Hidrográfica”.
A vantagem da utilização da Região Hidrográfica como unidade de referência para a
tomada de decisão é que ela independe da manutenção das SDRs pelas futuras
administrações do Governo. Por outro lado, com uma redistribuição das SDRs segundo as
áreas de abrangência das Regiões Hidrográficas, os processos de tomada de decisão serão
fortalecidos, com reflexos positivos na aplicação das AAEs, especialmente aquelas em
âmbito regional. E se, adicionalmente, forem criados os "Conselhos Ambientais de Região
Hidrográfica", essa aplicação será, processualmente, mais simples.
Assim, embora tenham sido abertas alternativas, considera-se que a criação dos
Conselhos Ambientais de Regiões Hidrográficas e a redistribuições das SDRs construiria um
cenário capaz de propiciar condições para uma aplicação de AAE que suscite uma maior
motivação e uma mais efetiva e representativa participação dos agentes sociais, e portanto,
com chances de obter melhores resultados.
lxxxi
Com isto, espera-se estar contribuindo para trazer novas perspectivas de adoção da
AAE pelo Setor de Transportes de Santa Catarina, com possibilidades de uma prática
eficaz.
lxxxii
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cvi
APÊNDICE
O texto a seguir foi extraído de Bittencourt (1998) e apresenta a estrutura e o
conteúdo de um processo de participação popular na definição de propostas
governamentais relativas a projetos de obras de infra-estrutura rodoviária. A sugestão da
presente tese é que esta estrutura seja utilizada como subsidio na formulação de propostas
de políticas e planos de qualquer modal de transporte, com o seu conteúdo adaptado e
direcionado para o objeto específico.
PESQUISA CONSENSO:
UMA PROPOSTA PARA O SETOR DE TRANSPORTES
1 ASPECTOS TEÓRICOS
Levando-se os aspectos relativos aos custos e benefícios ambientais ao nível de
uma política para o setor de transportes, tem-se que ter em conta primeiramente que a
implantação de uma rodovia gera impactos que se desenvolvem sinergeticamente,
extrapolando as fronteiras espaciais de sua construção. As transformações que ela provoca
sofrem desdobramentos sucessivos e temporalmente ilimitados, mudando de forma
contínua as características locais e regionais na área de sua influência, cujas dimensões
também podem ser ampliadas à medida que as transformações forem acontecendo.
Considerando-se a definição de impacto ambiental como sendo uma mudança
prevista no valor de uma ou mais dimensões da qualidade ambiental, pode-se dizer que
uma rodovia altera por completo essa qualidade, merecendo uma análise criteriosa de modo
a direcionar as mudanças para resultados que convirjam para as metas de um planejamento
em nível, no mínimo, regional, sem que fiquem esquecidos, no entanto, os aspectos locais.
A avaliação desses impactos, por sua significância e amplitude, vai além dos
impactos sobre o meio natural e social, estendendo-se à especificidade de fatores políticos,
técnicos e econômicos. Mesmo estando envolvida nas tarefas do planejamento de identificar
problemas e metas, formular propostas alternativas, prever impactos e avaliar as
alternativas, a avaliação não é em si mesma uma tomada de decisões, mas antes, um
instrumento auxiliar desta.
cvii
No que diz respeito ao delineamento dos problemas e metas, o processo constitui-se
num julgamento de valor que direciona a escolha para a análise de determinadas
alternativas. Os julgamentos são feitos em todas as fases do planejamento, sendo as
colocações de valor muito relevantes na escolha das alternativas propostas. Neste sentido,
a prática vigente é a de se atribuir valores puramente monetários, ou seja, de se colocar
preços aos bens e serviços, induzindo os processos de avaliação invariavelmente a análises
de custo/benefício (ACB), que não consideram os demais valores definidos pelo
conhecimento e percepção da população.
No setor público, em países democráticos, é comumente aceito que devam ser
considerados os valores de todos os indivíduos que podem ser afetados pela decisão de
empreender. Nesta perspectiva, a avaliação também inclui o processo de identificação de
diferentes segmentos da população e a verificação de seus sentimentos e opiniões acerca
dos planos alternativos. Os EIA/RIMA’s têm esta função. No entanto, mesmo sendo
realizados dentro de uma ótica sistêmica, raramente eles se abrem para consultas à
sociedade, limitando a participação popular apenas à Audiência Pública, quando geralmente
as decisões já foram tomadas e os estudos ambientais apenas ratificam uma escolha regida
pela racionalidade econômica.
Um instrumento auxiliar, que pode contribuir para que um processo democrático e
participativo ocorra, é a pesquisa participante, que se constitui numa nova maneira de se
produzir um conhecimento coletivo das condições de vida das pessoas, através de um
conjunto de ações realizadas de dentro para fora de um grupo social. Munido do saber
intelectual que a ele se associa pela presença e orientação dos pesquisadores externos, o
grupo passa da condição de objeto para a de sujeito do ato de conhecer e de transformar a
realidade a partir desse conhecimento. Assim, mesmo em condições e com tarefas
diferentes, pesquisadores e pesquisados tornam-se sujeitos de um mesmo trabalho,
desenvolvido em conjunto.
Nessa convivência, que se situa dentro de uma perspectiva pedagógica, a
aprendizagem ocorre em ambos os sentidos: para o pesquisador sobre o pesquisado, e
para o pesquisado sobre si mesmo. Essa aprendizagem processa-se continuamente,
aumentando o campo do saber. Um saber que, segundo Paulo Freire (apud Oliveira e
Oliveira, 1988, p.19)
não é uma simples cópia ou descrição de uma realidade estática. A
realidade deve ser decifrada e reinventada a cada momento. Neste sentido,
a verdadeira educação é um ato dinâmico e permanente de conhecimento
centrado na descoberta, análise e transformação da realidade pelos que a
vivem.
Dessa forma, Paulo Freire tira o homem da condição de objeto da pesquisa, pois, o
que se quer investigar não é o homem, mas a realidade que se expressa pelo seu
cviii
pensamento-linguagem, sua percepção, sua visão do mundo, enfim as situações em que se
encontram envolvidos os temas geradores dos seus problemas. Problemas esses que
necessitam ser conhecidos e que exigem uma resposta.
Essa forma de tratar a pesquisa contrapõe-se à maneira como durante muito tempo
as ciências estudaram a sociedade: um fenômeno objetivo, onde os fatos estão separados
dos sistemas de valores científicos. O ideal positivista de que tudo pode ser captado,
controlado e medido pela ciência, não alcança as causas e o dinamismo interno dos
fenômenos sociais.
Um indivíduo, para ser considerado um real ator social, precisa ter conhecimento e
consciência crítica do processo de transformação. Precisa ter discernimento sobre sua
realidade, o que por si só encerra uma grande dificuldade: no que consiste a realidade
concreta? Ela compreende não apenas os dados e os fatos aparentes, mas também a
percepção que deles esteja tendo a população neles envolvida. A realidade concreta se dá a
mim pela relação dialética entre objetividade e subjetividade. (Freire, 1988, p. 35).
A ação transformadora que irá agir sobre a realidade exige uma compreensão prévia
da sabedoria popular e de como o grupo social se relaciona com o seu ambiente. Neste
sentido, também a pesquisa só terá validade se realizada dentro desta perspectiva.
De acordo com a concepção aceita para a pesquisa participante, o processo de
aprendizagem se dá a partir da própria comunidade pesquisada, e a orientação que os
pesquisadores locais recebem dos profissionais encarregados de sua realização restringe-
se à metodologia e aos procedimentos que envolvem a sua prática. As considerações e
aspectos dela resultantes ficam ao nível das percepções dos atores sociais envolvidos com
o problema objeto da pesquisa, de seus sentimentos e comportamentos ditados por sua
cultura e seu grau de conhecimento acerca do meio, cenário de suas vivências.
Sob esta ótica, uma pesquisa teria que considerar, por exemplo, que a erosão
provocada por uma rodovia numa região rural somente se apresentará como um problema
se a percepção dos agricultores na área afetada assim a definirem. Mas como um resultado
lógico que determine uma ação-solução, a erosão tem que ser tratada como um dano que
potencializa outros problemas em maior ou menor magnitude. Esse conhecimento pode ser
repassado à população através do pesquisador externo que, com a única intenção de
socializar o saber científico, proporciona à população as ferramentas para uma consciente
liberdade de escolha.
2 A PESQUISA CONSENSO
cix
Para possibilitar a efetiva consulta à comunidade no que diz respeito às
implantações ou modificações de rodovias, propõe-se a realização de pesquisas com a
utilização da metodologia da pesquisa participante adaptada para o setor transportes.
Fundamentalmente, essas adaptações são necessárias diante das seguintes divergências:
a) a pesquisa participante ocorre em uma área bem delimitada, quer em termos de
objeto da pesquisa, quer em termos espaciais e sociais; enquanto uma rodovia
pode envolver diferentes grupos sociais, distribuídos espacialmente em diversas
regiões, com características geográfica, natural, econômica e socialmente
distintas;
b) a pesquisa participante geralmente trabalha com um único grupo social, em torno
de um problema enfrentado da mesma forma por todos os indivíduos, o que torna
mais fáceis as conclusões e consensos, e mais ágeis as ações; a rodovia trabalha
com interesses conflitantes dentro de um mesmo grupo social e entre grupos
distintos;
c) os objetivos de uma pesquisa participante são definidos pela própria comunidade,
a partir de suas necessidades; no que diz respeito à rodovia, os objetivos são
definidos antes da pesquisa ser levada às comunidades envolvidas;
d) o objeto da pesquisa participante é a situação vivenciada pela comunidade; para
uma rodovia, o objeto é a situação futura prevista como resultado da obra;
e) na pesquisa participante a educação é entendida como uma atividade que
possibilita aos grupos menos favorecidos compreender a dinâmica dos sistemas
de dominação social e adquirir os conhecimentos necessários para a promoção
das mudanças requeridas; para as rodovias uma ação educativa tem por meta
proporcionar à população conhecimentos capazes de fazê-la entender as causas
da degradação da qualidade ambiental, os possíveis efeitos da implantação de
uma rodovia ou do aumento de sua capacidade de tráfego, de forma a torná-la
capaz de discutir sobre alternativas com o empreendedor, chegando a uma
solução de consenso para ser levada ao projeto final da via; e
f) numa pesquisa participante, principalmente numa pesquisa-ação, a decisão do
fazer geralmente está nas mãos da comunidade envolvida (uma escola, um
sindicato, um local de trabalho etc), e quando não, envolve ações de menor
magnitude (um informativo periódico, um posto de saúde, uma escola etc); uma
rodovia é decisão do poder público e envolve recursos financeiros de grande
monta.
Assim sendo, a proposta terá como fundamento as metodologias e recomendações
de Demo (1984), Thiollent (1996), Gajardo (1984), Le Boterf (1984), Freire (1988), Oliveira e
Oliveira (1988) e Borda (in Brandão, 1988), com adaptações segundo as divergências acima
cx
relacionadas. A proposta, que será uma pesquisa educativa e consensual, considerará
também a necessidade de serem excluídas quaisquer ideologias político-partidárias, ficando
todas as ações no campo do saber científico e popular, das percepções, da qualidade
ambiental e da qualidade de vida, visando um desenvolvimento eqüitativo, justo e
sustentável.
Para efeito de uso pelo setor transportes, e mesmo em qualquer investigação
associada ao meio ambiente, esta pesquisa será denominada PESQUISA CONSENSO.
2.1 Objetivos da pesquisa consenso
A pesquisa proposta, ou a pesquisa consenso, tem como objetivos:
a) objetivo prático: proporcionar a participação da sociedade nos processos
decisórios no setor transportes, oferecendo ao órgão rodoviário uma solução de
consenso antes da tomada de decisão; e
b) objetivo de conhecimento: identificar os sistemas de valores das comunidades,
sua percepção sobre a situação pesquisada, sua interpretação de planejamento e
desenvolvimento, seus problemas e desejos, sua percepção sobre as interações
entre qualidade de vida e qualidade ambiental, e socializar o resultado dessa
investigação, adicionando-lhe conhecimentos científicos pertinentes.
2.2 Requisitos para a pesquisa consenso
Os requisitos para a pesquisa consenso são basicamente aqueles exigidos para a
pesquisa participante:
a) é imprescindível que os pesquisadores externos, ao entrarem na comunidade,
– respeitem a cultura e os hábitos locais, como também mantenham-se
autênticos em seus próprios comportamentos,
– tenham um compromisso com a verdade, seja em relação aos conhecimentos
passados à comunidade, seja em relação às informações obtidas,
– trabalhem de forma isenta de quaisquer ideologias,
– ajam com simplicidade e sem arrogância intelectual,
cxi
– comuniquem-se com uma linguagem acessível, procurando conhecer e utilizar
as palavras típicas do vocabulário local,
– não ajam por conta própria, discutindo todas as linhas de investigação antes de
sua implementação, e
– conheçam métodos de educação popular e as técnicas da pesquisa, e saibam
como repassá-las aos grupos internos de investigação;
b) o processo não pode ser limitado à participação e à investigação, mas também
deve produzir conhecimento;
c) deve haver retroalimentação tanto para as comunidades pesquisadas quanto para
os técnicos, bem como intercomunicação entre os grupos envolvidos; e
d) através dos multiplicadores, a educação deve ser efetivada como um processo
permanente de formação de consciência crítica.
2.3 Metodologia da pesquisa consenso
A princípio, como em qualquer processo de pesquisa participante, não há uma
metodologia rígida a seguir, já que uma das características da pesquisa participante é
exatamente a sua flexibilidade que permite uma adaptação a cada realidade estudada. Mas
a título de orientação, propõe-se a seguinte estratégia metodológica básica:
1ª fase: preparação da pesquisa
− identificar os representantes da população da(s) região(ões) nas áreas de
influência da rodovia;
− discutir o processo de pesquisa com os representantes comunitários, com base
no objetivo de avaliar as alternativas para o projeto rodoviário;
− definir o quadro teórico da pesquisa, tais como, conceitos, hipóteses, métodos etc;
− delimitar a(s) área(s) da pesquisa;
− organizar o processo, definir os demais participantes (instituições, organizações
não governamentais etc), distribuir tarefas, definir os coordenadores etc;
− selecionar os pesquisadores comunitários, treinar e formar as equipes; e
− elaborar cronograma de atividades.
cxii
2ª fase: coleta de dados sobre a(s) região(ões) e a(s) comunidade(s) envolvida(s)
− identificar a estrutura social da população da(s) comunidade(s), diferenciando as
necessidades e os problemas segundo as classes sociais que as compõem;
− montar o(s) cenário(s) vivenciado(s) e relacioná-lo(s) com fatos de sua(s)
história(s); e
− proceder ao recenseamento dos dados sócio-econômicos e tecnológicos,
diagnosticando seus aspectos biofísicos, demográficos, econômicos, sociais e
educacionais.
No final desta etapa, procede-se a uma retroalimentação. Os resultados obtidos
devem ser informados para a população da(s) área(s) da pesquisa para oportunizar
sua discussão, questionamento, complementação e aprovação.
3ª fase: análise das percepções e identificação dos valores da(s) comunidade(s)
− investigar as percepções da população envolvida acerca das questões ambientais
locais e regionais, e sua relação com o ambiente global;
− investigar as percepções sobre os possíveis impactos rodoviários;
− investigar os valores ambientais da população; e
− analisar todos os dados obtidos nesta fase, fazendo sua interação com os dados
resultantes da etapa anterior e com o que a(s) comunidade(s) deseja(m) em
termos de qualidade de vida.
4ª fase: identificação dos impactos rodoviários sobre o ambiente local e regional
− identificar, com o auxílio dos orientadores externos, a percepção da(s)
comunidade(s) com relação às implicações da implantação (ou do aumento da
capacidade de tráfego) da rodovia;
− formar grupos de estudo na(s) comunidade(s) para identificar e analisar os
impactos, sobre a coordenação de pesquisadores internos previamente treinados;
e
− discutir os resultados alcançados.
5ª fase: programação e ação educativa
cxiii
− com base nas fases anteriores, analisar as necessidades de conhecimento da(s)
comunidade(s) com vistas a alcançar os objetivos da pesquisa;
− definir os conteúdos e as técnicas do programa de educação a ser desenvolvido
na(s) comunidade(s);
− definir e preparar os locais, equipamentos e material requeridos para a
implementação do programa;
− definir as estratégias da ação e efetivá-las; e
− avaliar constantemente o programa em desenvolvimento e realimentá-lo.
Ao final desta fase, procede-se à retroalimentação, difundindo-se seus resultados
na(s) comunidade(s), reavaliando os dados da 3ª fase no que diz respeito aos
valores ambientais e à qualidade de vida desejada, bem como as informações
obtidas na 4ª fase.
6ª fase: elaboração do parecer da(s) comunidade(s) sobre o empreendimento viário
− difundir e discutir os dados com a(s) comunidade(s) envolvida(s);
− definir as soluções conjuntas e consensuadas; e
− elaborar parecer contendo os resultados definidos pela(s) comunidade(s) para ser
entregue ao órgão rodoviário responsável pelo empreendimento.
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