ads:
1
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL
INSTITUTO DE FILOSOFIA E CIÊNCIAS HUMANAS
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM RELAÇÕES INTERNACIONAIS
MARIANA SIMÕES PETRY
A
A
P
P
O
O
L
L
Í
Í
T
T
I
I
C
C
A
A
D
D
E
E
C
C
O
O
M
M
É
É
R
R
C
C
I
I
O
O
E
E
X
X
T
T
E
E
R
R
I
I
O
O
R
R
B
B
R
R
A
A
S
S
I
I
L
L
E
E
I
I
R
R
A
A
D
D
E
E
1
1
9
9
9
9
5
5
A
A
1
1
9
9
9
9
8
8
:
:
A
A
P
P
O
O
L
L
Í
Í
T
T
I
I
C
C
A
A
C
C
O
O
M
M
E
E
R
R
C
C
I
I
A
A
L
L
E
E
S
S
T
T
R
R
A
A
T
T
É
É
G
G
I
I
C
C
A
A
E
E
O
O
C
C
A
A
S
S
O
O
E
E
M
M
B
B
R
R
A
A
E
E
R
R
PORTO ALEGRE, JULHO 2006
ads:
Livros Grátis
http://www.livrosgratis.com.br
Milhares de livros grátis para download.
2
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL
INSTITUTO DE FILOSOFIA E CIÊNCIAS HUMANAS
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM RELAÇÕES INTERNACIONAIS
MARIANA SIMÕES PETRY
A
A
P
P
O
O
L
L
Í
Í
T
T
I
I
C
C
A
A
D
D
E
E
C
C
O
O
M
M
É
É
R
R
C
C
I
I
O
O
E
E
X
X
T
T
E
E
R
R
I
I
O
O
R
R
B
B
R
R
A
A
S
S
I
I
L
L
E
E
I
I
R
R
A
A
D
D
E
E
1
1
9
9
9
9
5
5
A
A
1
1
9
9
9
9
8
8
:
:
A
A
P
P
O
O
L
L
Í
Í
T
T
I
I
C
C
A
A
C
C
O
O
M
M
E
E
R
R
C
C
I
I
A
A
L
L
E
E
S
S
T
T
R
R
A
A
T
T
É
É
G
G
I
I
C
C
A
A
E
E
O
O
C
C
A
A
S
S
O
O
E
E
M
M
B
B
R
R
A
A
E
E
R
R
Dissertação de Mestrado
apresentada ao Programa de Pós-
Graduação em Relações
Internacionais da UFRGS como
requisito parcial para a obtenção do
título de Mestre em Relações
Internacionais.
Orientador: Prof. Dra. Heloisa Conceição Machado da Silva
Porto Alegre, Julho 2006.
ads:
3
À minha família,
meu porto seguro.
4
AGRADECIMENTOS
Agradeço em primeiro lugar à minha família, cujo apoio foi o meu combustível de todas as
horas: à minha mãe, pelo exemplo de força e coragem; ao meu pai, pelos conselhos inestimáveis e
pelas discussões sobre o assunto; ao Ale, a quem devo todos os gráficos e tabelas do trabalho,
inclusive aqueles de última hora; ao Marcos, pelas correções, sugestões e contribuições únicas de
linguagem; e à Sabrina, pela paciência e pelos inúmeros finais de semana ensolarados gastos na
frente de computador, e que mesmo assim nunca deixou de ficar ao meu lado.
À minha orientadora, Prof. Dra. Heloisa Conceição Machado da Silva, pela paciência,
disposição e conhecimento compartilhado, características preciosas de um orientador. Aos
professores do Mestrado em Relações Internacionais, em especial à Prof. Dra. Susana Soares, por
saber exigir resultados quando foi preciso e por sempre ter um tempinho para ajudar os “perdidos”.
À Bia, Secretária do Mestrado, pelas inúmeras gentilezas prestadas e pela compreensão nos
momentos difíceis. À Vera Linhares, pela ajuda com as normas da ABNT.
Aos meus colegas do mestrado, em especial à Sílvia, à Verinha, ao Diego, e ao Juliano,
pelas conversas de bar, as quais renderam boas risadas quando tudo parecia sério demais.
À minha amiga de sempre, Simone, por ter escutado inúmeras vezes como foi a política
comercial de FHC, e por compreender a recusa de vários convites para a balada de sábado à noite.
5
RESUMO
Este trabalho é uma análise da política comercial externa de 1995 a 1998, caracterizada,
entre outros fatores, pela política comercial estratégica e o caso da Embraer. São abordadas nessa
análise algumas questões como a taxa de câmbio, a institucionalidade do comércio exterior do
período, os financiamentos às exportações e o apoio governamental à Embraer. Para tanto, foi
utilizada a teoria do comércio exterior estratégico, que defende o uso de incentivos para o
desenvolvimento de determinadas indústrias nascentes nas quais o país possui interesses
estratégicos. O principal argumento desse trabalho afirma que, apesar de a taxa de câmbio valorizada
ter repercutido de forma negativa no desempenho do comércio exterior do país, o governo adotou
outras iniciativas e esforços para estimular as exportações brasileiras, das quais podemos citar: a
remontagem do sistema institucional do comércio exterior, a retomada e revitalização dos
mecanismos de financiamento como o BNDES-Exim e o Proex, o apoio às micro e pequenas
empresas e o apoio à EMBRAER, configurando assim uma política comercial estratégica.
Palavras - chaves: política comercial externa, exportações, subsídios, institucionalidade,
financiamentos e estratégia de comércio exterior.
6
ABSTRACT
This work is a review about the brazilian foreign commercial policy from 1995 to 1998,
which is characterized, among other things, by a strategic commercial policy and the Embraer case.
Some issues are developed through the study, such as exchange rate, institutional matters, financial
credits to the exports and the government support to Embraer. The theory used here is the strategic
commercial policy, which discusses the protection to some special new industries considered
strategic to the country. The main argument in this work states that, although the exchange rate
caused some serious harmful effects to the foreign trade results, government adopted other actions to
estimulate the exports development, such as the rebuilding of the institutional system of foreign
trade, the strengthened of financial credits mechanisms, support to small companies and the support
to Embraer, reflecting, this way, the strategic commercial policy.
Key – words: foreign commercial policy, exports, subsidies, institutional system, financial
credits, strateic commercial policy.
7
SUMÁRIO
RESUMO...............................................................................................................................................5
ABSTRACT...........................................................................................................................................6
1 INTRODUÇÃO..................................................................................................................................9
2 CONDICIONANTES INTERNOS E EXTERNOS.........................................................................13
2.1 Antecedentes................................................................................................................................13
2.1.1 O Plano Real...............................................................................................................................23
2.1.1.1 Os Efeitos Iniciais do Plano Real na Economia.....................................................................25
2.2 A Influência do Plano Real no Comércio Exterior...................................................................28
2.2.1 A Âncora Cambial do Plano Real...............................................................................................29
2.3 A Liberalização Comercial: Fatores Domésticos e Pressão Externa......................................35
2.4 O Projeto da Área de Livre Comércio das Américas...............................................................42
2.4.1 A Posição do Governo Cardoso Face à ALCA...........................................................................44
2.5 A Ênfase no Multilateralismo.....................................................................................................46
2.6 As Três Tendências do Governo Cardoso.................................................................................48
2.7 Conclusões Parciais......................................................................................................................50
3 A INSTITUCIONALIDADE E OS FINANCIAMENTOS ÀS EXPORTAÇÕES..........................53
3.1 A Institucionalidade da Política Brasileira de Comércio Exterior..........................................55
3.1.1 De MICT a MDIC.......................................................................................................................58
3.1.2 A Camex.....................................................................................................................................60
3.1.3 A APEX e o Incentivo às Pequenas e Micro Empresas..............................................................61
3.1.4 Demais Órgãos Envolvidos na Política Comercial.....................................................................62
3.1.5 Avaliação Sobre o Quadro Institucional.....................................................................................63
3.2 Sistemas de Financiamento às Exportações e Seguros de Crédito..........................................65
3.2.1 Antecedentes...............................................................................................................................65
3.2.2 A Remontagem dos Financiamentos às Exportações.................................................................66
3.2.2.1 Programas Públicos de Financiamento..................................................................................66
3.2.2.2 Programas Privados de Financiamento.................................................................................74
3.2.3 Seguro de Crédito e Mecanismos de Garantia às Exportações..................................................77
3.2.3.1 Seguro de Crédito às Exportações.........................................................................................77
3.2.3.2 Fundo de Garantia de Promoção da Competitividade (FGPC)............................................79
3.2.4 Algumas Considerações Sobre a Oferta de Financiamentos.....................................................80
3.3 Conclusões Parciais....................................................................................................................84
4 A POLÍTICA COMERCIAL ESTRATÉGICA E A EMBRAER..................................................86
4.1 O Incentivo às Exportações: Grandes Empresas e Produtos de Alta Tecnologia...............86
4.2 A Política Comercial Estratégica de Cardoso.........................................................................91
4.3 A Indústria Aeronáutica e o Mercado Mundial......................................................................94
4.3.1 A Indústria Aeronáutica Brasileira...........................................................................................96
4.3.2 A EMBRAER...........................................................................................................................97
8
4.3.2.1 Origens.....................................................................................................................................97
4.3.2.2 A Privatização........................................................................................................................100
4.3.2.3 As Alianças Estratégicas e o Projeto ERJ-145......................................................................105
4.3.3 O Contencioso...........................................................................................................................108
4.4 Conclusões Parciais....................................................................................................................115
5 CONCLUSÃO................................................................................................................................113
REFERÊNCIAS.................................................................................................................................117
APÊNDICES.....................................................................................................................................123
ANEXOS...........................................................................................................................................129
9
1 INTRODUÇÃO
O comércio exterior sempre teve um papel relevante na história do desenvolvimento
econômico e industrial do Brasil. O Modelo Substitutivo de Importações, que teve seu auge de 1945
a 1960, fora concebido e implementado com o objetivo de promover o desenvolvimento de um
parque industrial brasileiro. Baseado em um processo seletivo de controle de importações através de
barreiras tarifárias, esse modelo permaneceu atuante de uma forma geral até final dos anos 80. Já a
partir de 1961, a necessidade de se aumentar o volume das exportações para dar continuidade ao
processo de desenvolvimento do país passou a fazer parte do planejamento dos formuladores da
política comercial brasileira. Uma vez denunciada a desvantagem dos países em desenvolvimento no
comércio internacional por exportarem apenas produtos primários e commodities e importarem
manufaturados dos países desenvolvidos (ou seja, a deterioração dos termos de troca), as políticas de
comércio exterior deram atenção especial ao incentivo às exportações de produtos manufaturados, o
que Silva (2004) convencionou chamar de Modelo Substitutivo de Exportações.
Essas duas tendências prolongaram-se até o final da década de 1980, e o Brasil, apesar da
crise da dívida externa e da falta de investimentos, conseguiu cumprir seus compromissos em moeda
estrangeira em parte pelos saldos sempre positivos da balança comercial. Entretanto, com a abertura
comercial iniciada em 1990 pelo governo Collor de Melo, o perfil do comércio exterior brasileiro
mudou. Com as importações liberadas, milhares de produtos estrangeiros invadiram o mercado
nacional, causando impactos negativos em muitas empresas brasileiras. As exportações, por sua vez,
não reagiram, pois as empresas não estavam preparadas para encarar o desafio exportador, e também
porque o governo Collor desmontou boa parte das instituições e dos instrumentos que davam
incentivo para as empresas exportarem. Um exemplo disso foi o desaparecimento da Cacex, uma
mega-agência que formulava, decidia e executava as normas e diretrizes da política de comércio
exterior até o final dos anos 80. Outro exemplo foi o pequeno volume de financiamentos realizados
pelo BNDES até meados da década de 90 destinados às exportações
1
.
Em 1995, quando Fernando Henrique Cardoso assume a presidência do país, a situação do
comércio exterior não havia mudado muito. Entretanto, com o plano de estabilização econômica
implantado pelo próprio presidente enquanto Ministro da Fazenda do governo Itamar Franco em
1994, que tinha como objetivo principal combater a inflação, e que presumia uma valorização da
1
Dados e maiores detalhes sobre esses números serão apresentados e discutidos ao longo do trabalho.
10
moeda através de uma ancoragem cambial, as exportações brasileiras passaram a dar claros sinais de
desgaste e a balança comercial reverteu os superávits em constantes déficits.
Com base no argumento de que a valorização cambial teria servido como um desestímulo às
exportações, várias críticas foram feitas ao governo Fernando Henrique no sentido do comércio
exterior ter sido negligenciado nos anos de 1995 a 1998. Na verdade, a análise da política de
comércio exterior de um período necessita de uma abordagem muito mais ampla e não pode ser
considerada satisfatória apenas com a questão cambial. As negociações comerciais nas quais o país
estava engajado naquele momento, o perfil da institucionalidade do comércio exterior, o
comportamento das exportações e importações mediante fatores de política interna, os principais
parceiros comerciais do Brasil e os mecanismos de financiamento e seguro de crédito públicos e
privados oferecidos às empresas exportadoras também são fatores determinantes e influentes na
análise da política comercial de um país.
O tema principal deste estudo é a análise da política de comércio exterior do primeiro
mandato de Fernando Henrique Cardoso, levando em conta alguns aspectos da economia interna do
país que influenciaram de forma direta ou indireta o desempenho exportador das empresas e o
volume de importações. Além disso, serão abordadas e discutidas as principais políticas públicas de
apoio às exportações, dando ênfase particularmente à questão dos programas de crédito e
financiamento e ao aspecto da institucionalidade do período. Será caracterizada também, dentro da
política de comércio exterior, a política comercial estratégica, através do apoio governamental à
empresa Embraer.
O caso da empresa Embraer foi escolhido para este estudo por se tratar de uma grande
empresa exportadora nacional com um produto de alta tecnologia e alto valor agregado. Na literatura
da economia política, muito tem se falado sobre empresas transnacionais com instalações nos países
em desenvolvimento, com os problemas e os benefícios que essas indústrias trazem para a economia
desses países. Entretanto, o caso Embraer figura como sendo um dos mais relevantes dos últimos
tempos, pois trata-se de uma empresa de matriz brasileira que teve apoio governamental para
consolidar-se no mercado internacional de aeronaves civis.
Dessa forma, o que se propõe aqui é uma revisão da política de comércio exterior de
Cardoso para além da questão econômica interna, avaliando as principais iniciativas de políticas
públicas adotadas nesse governo e os resultados delas obtidos.
11
Para tanto, será utilizada a teoria do comércio exterior estratégico (ou também chamada de
política comercial estratégica), desenvolvida por autores como Gilpin (2004) e Baumann (1996).
Essa teoria é reconhecida pelos autores como uma prática comum entre os países, onde é oferecido
apoio governamental a determinadas indústrias por serem identificadas como estratégicas para o
país. O conceito “estratégico” aqui assume uma abordagem consideravelmente ampla, e pode
significar importância em aspectos de segurança nacional (como é o caso da indústria armamentista
dos Estados Unidos), importância na disseminação tecnológica (fabricação de produtos intensivos
em tecnologia), ou ainda por influenciar o desempenho do comércio exterior do país (com produtos
de alto valor agregado). De fato, o comércio exterior estratégico existe quando há interesse do
governo em desenvolver determinada indústria no país motivado por um objetivo estratégico.
Este trabalho tem o desenvolvimento do seu tema dividido em três capítulos. O primeiro
discutirá as questões da economia interna do país, mais especificamente a questão da valorização
cambial e as taxas de juros no desempenho das exportações, a liberalização comercial e pressão
externa, a vulnerabilidade financeira e comercial do país e seus principais parceiros comerciais, o
projeto da Alca e a postura do governo nas negociações e a ênfase do governo no multilateralismo
comercial. Algumas das questões abordadas no trabalho, embora não façam parte de forma direta da
política comercial, são consideradas importantes para uma melhor compreensão do contexto em que
eram conduzidos o planejamento e execução das diretrizes do comércio exterior, como é o caso da
vulnerabilidade financeira e comercial. O objetivo do capítulo um é, dessa forma, contextualizar o
período levando em consideração aspectos internos e externos que condicionarão a formulação e
condução da política comercial.
O capítulo dois abordará de forma detalhada a questão da institucionalidade e os
instrumentos financeiros de apoio às exportações. Será discutida a criação da Camex, suas funções e
atribuições, assim como os principais órgãos e secretarias que compõe a carteira. Serão apontados
também alguns programas de incentivo às exportações, como é o caso do PEE, seus objetivos e
resultados. Por fim, é feita uma análise detalhada dos instrumentos de financiamento e de seguro de
crédito disponíveis às empresas exportadoras e seu desempenho ao longo do período. Como os
instrumentos públicos são mais relevantes para o tema desse trabalho, uma ênfase maior é dada ao
BNDES-Exim e ao Proex, embora sejam analisados também os mecanismos de crédito privados
como o ACC e o ACE. Ainda com relação aos financiamentos do BNDES e ao Proex, esse capítulo
apresenta também os números e estatísticas desses mecanismos destinados à Embraer.
12
O terceiro e último capítulo caracteriza a presença do comércio exterior estratégico no
governo Cardoso. Essa teoria é desenvolvida à luz dos conceitos de Gilpin e Baumann, pois os dois
autores oferecem uma abordagem clara e suficientemente precisa para o caso estudado nesse
trabalho. Para completar a análise da política comercial estratégica, é fundamental conhecer alguns
detalhes da história da própria Embraer. Desde a criação da empresa como estatal em 1969,
passando pela privatização em 1994, e depois conquistando um lugar de destaque entre as quatro
maiores produtoras mundiais de aeronaves civis, a Embraer sempre teve um significado estratégico
para o governo brasileiro. Para concluir o capítulo, também foi feita uma breve descrição do
contencioso da Embraer com a Bombardier na Organização Mundial de Comércio, pois a disputa
envolveu diretamente os financiamentos de ambos os governos à indústria aeronáutica e obrigou os
dois países a rever e a adaptar estes mecanismos às normas da OMC.
13
2 CONDICIONANTES INTERNOS E EXTERNOS
O estudo da política comercial externa do Brasil nos anos 90 é um dos temas de maior
polêmica nos meios acadêmicos que abrangem questões como protecionismo, livre mercado,
empresas transnacionais e comércio exterior. Isso porque os anos 90 representaram o período de
transição de modelos de desenvolvimento no Brasil: o final do desenvolvimentismo, a era Collor de
fortes tendências neoliberais e os dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso, que até um certo
nível seguiu tendências neoliberais mas também teve iniciativas de reação e retomada de uma
inserção mais ativa e efetiva do país no mercado internacional.
Para compreender a política comercial externa desse período, é necessário analisar alguns
aspectos que permeiam esse tema e que de alguma forma vão influenciar os resultados do comércio
exterior brasileiro. Questões como a implantação do Plano Real, a ancoragem cambial praticada até
início de 1999, o peso do comércio exterior na economia brasileira, os principais parceiros
comerciais do Brasil, entre outros, serão abordados nesse capítulo para esclarecer em que contexto,
tanto interno como externo, era conduzida a política comercial brasileira. Além disso, serão
discutidos também a atuação do país na condução das negociações da Alca, a aproximação do
governo ao empresariado brasileiro e outros aspectos relacionados a condução da política comercial
externa desse período.
2.1. Antecedentes
Ao final da década de oitenta, os países da América Latina enfrentavam uma difícil situação
econômica e financeira. As duas crises do petróleo, entre outubro de 1973 e dezembro de 1974 e
entre 1981 e começo de 1983, e a crise do México em 1982 agravaram ainda mais o problema da
dívida externa desses países, que se revelava quase impagável devido aos altos juros internacionais.
No Brasil, a falta de investimentos tanto estrangeiros quanto do capital nacional levava a uma
estagnação econômica sem precedentes, enquanto o índice inflacionário alcançava a taxa de 87% ao
mês.
2
Essa situação afetava seriamente a capacidade do país de cumprir com as obrigações do
pagamento da dívida externa, pois a falta de crescimento econômico e a falta de investimentos
estrangeiros tornavam difícil para o país gerar divisas para o pagamento dos juros. Nessa época, os
2
Fonte: IPCA, % a.m., IPEA, www.ipeadata.gov.br
14
Estados Unidos, que eram o maior credor do Brasil, viam seus interesses prejudicados com essa crise
que abalava a economia dos países da América Latina e piorava ainda mais sua economia interna,
que lidava com um déficit comercial com a Europa e o Japão de US$ 170 bilhões em 1986, e sua
própria dívida externa, que já chegava a aproximadamente US$ 263 bilhões. A saída para os EUA
seria, portanto, aumentar suas exportações para a América Latina, que detinha um mercado
consumidor ainda muito pouco explorado, e fazer honrar os pagamentos de dívidas pelos países
devedores, o que significava promover a abertura comercial desses países e administrar a grave crise
econômica da região.
Dessa forma, em março de 1989, o então secretário do Tesouro dos Estados Unidos
Nicholas Brady apresentou um plano (que ficou conhecido como “Plano Brady”) com o objetivo de
reduzir o valor da dívida externa dos países da América Latina, o que seria alcançado mediante a
diminuição do principal ou das taxas de juros, a extensão dos prazos de pagamento e a substituição
de obrigações com taxas de juros flutuantes por títulos com taxas fixas. Entretanto, como o próprio
Brady colocou, esse esquema só seria assegurado aos países que se submetessem a algumas
condições estabelecidas pelo Banco Mundial e pelo FMI. Tais condições se traduziram num
conjunto de medidas apresentadas pelo governo americano numa conferência realizada por meio do
Institute for International Economics da qual participaram Brasil, Argentina, Chile, México,
Venezuela, Peru, Colômbia e Bolívia. A conferência tinha como objetivo estabelecer medidas que
ajudassem a América Latina a superar a crise econômica, visando basicamente a não intervenção do
estado na economia, a estabilização monetária e o restabelecimento das leis de mercado. As medidas
propostas, de caráter claramente neoliberal, resumiam-se em: a) disciplina fiscal; b) mudança nas
prioridades do gasto público; c) reforma tributária; d) taxas de juros positivas; e) taxas de câmbio de
acordo com as leis de mercado; f) liberalização do comércio; g) fim das restrições aos investimentos
estrangeiros; h) privatização das empresas estatais; i) desregulamentação das atividades econômicas;
j)garantia dos direitos de propriedade (BANDEIRA, 2003, p. 476).
Pelo fato de haver consenso entre o congresso, instituições financeiras e agências
econômicas norte-americanos de que essas medidas eram o melhor caminho a ser seguido pela
América Latina, passaram a ser chamadas de “Consenso de Washington”. A adoção do receituário
tornou-se condição imperiosa para qualquer negociação de dívida externa e de recursos financeiros
com as agências financeiras internacionais. Como salienta Moniz Bandeira (2004, p. 51), o próprio
Joseph Stiglitz, ex-diretor do Banco Mundial e prêmio Nobel de Economia de 2001, reconhece que
15
essas medidas tornaram-se condições impostas pelo FMI e pelo Banco Mundial em troca de
assistência financeira, oprimindo a soberania dos países latino-americanos. Com o agravamento da
crise da dívida externa nesse momento, esses países não tiveram alternativa senão seguir essas
condições e sujeitar suas respectivas políticas econômicas e decisões de investimento à fiscalização
internacional, a fim de receber financiamento. Com relação à liberalização unilateral da economia,
os Estados Unidos atendiam principalmente às pressões dos exportadores norte-americanos, que
ansiavam em transformar seu déficit em superávit com essa região, enquanto que as demais medidas
beneficiavam principalmente os interesses do setor bancário. Diante de tais regras, certamente que o
desenvolvimento e crescimento saudável da América Latina ficava comprometido. De acordo com
Moniz Bandeira (2004, p. 52)
Conquanto o equilíbrio orçamentário se tornasse indispensável ao combate à inflação, o
exercício da responsabilidade fiscal exigido foi em nível tão baixo de receitas e despesas,
que impossibilitava o Estado de incentivar o desenvolvimento econômico, promover justiça
social e manter seu aparelho de defesa contra ameaças externas. E a redução do Estado, o
Estado-mínimo, significava, em meio ao processo de globalização, a redução da própria
soberania nacional dos países da América Latina (também de outros continentes), com a
entrega de todo poder econômico às corporações transnacionais, a maioria das quais norte-
americanas, que se assenhoreavam das empresas estatais, postas à venda pelos governos, sob
o signo da privatização.
Ainda em 1990, recém eleito Presidente da República, Fernando Collor de Mello assume o
cargo colocando em prática algumas das medidas do receituário de Washington de forma pouco
calculada. Collor inicia seu mandato com um novo programa antiinflacionário, o Plano Collor I, que,
entre outras medidas, congelou por dezoito meses 80% dos depósitos bancários, congelou preços e
salários, criou o imposto sobre operações financeiras (IOF), eliminou vários tipos de incentivos
fiscais (às importações, exportações, agricultura, indústria de computadores, etc.), liberou o câmbio,
fez a abertura da economia para as importações e iniciou o processo de privatização de estatais
(BAER, 2003, p. 201). No plano interno, os impactos causados pelas medidas de Collor afetaram de
forma drástica a economia do país, gerando uma recessão econômica devido à redução do estoque de
ativos líquidos. Houve alguns sinais de melhora, como por exemplo, a queda temporária da inflação
para uma taxa mensal de um dígito e a redução do déficit primário do PIB para um superávit de
1,2% em 1990. Entretanto, esses resultados deveram-se a medidas artificiais e provisórias, como a
criação do IOF, a suspensão do serviço da dívida e o atraso no pagamento do governo aos
fornecedores, e não tiveram condições de serem sustentados por muito tempo. Logo depois de ter
16
registrado alguns meses de queda, a inflação voltou a subir em junho e continuou com essa tendência
até o final de 1990 (março: 82,39%; abril: 15,52%; maio: 7,59%; junho: 11,75%; julho: 12,92%;
agosto: 12,88%; setembro: 14,41%; outubro: 14,36%; novembro: 16,81% e dezembro: 18,44%)
3
.
Com relação aos preços e salários, também falhou a tentativa de congelamento do governo. Depois
de ter congelado os preços por 45 dias, um ajuste percentual seria aplicado de acordo com a taxa
esperada de inflação, e da mesma forma outro percentual seria determinado para os aumentos dos
salários. Como os índices de inflação ultrapassaram as expectativas do governo, e os preços tiveram
aumentos reais substanciais, o esquema para os salários teve de ser abandonado e os ajustes ficaram
por conta de negociações entre empregadores e empregados (BAER, 2003, p. 203).
No início de 1991, uma nova tentativa de controle da inflação foi feita em 1º. de fevereiro
com o Plano Collor II. O objetivo do governo era eliminar a “memória inflacionária”, fazendo com
que a cultura inflacionária que existia no país não influenciasse na formação dos preços. Além disso,
para administrar melhor os fluxos de caixa e conter as despesas de empresas estatais, estabeleceu-se
que estas deveriam diminuir seus gastos em 10% até o final do ano, e estabeleceu-se o bloqueio de
100% do orçamento dos Ministérios da Educação, Saúde, Trabalho e Bem-Estar Social, e a liberação
de fundos para esses ministérios deveria passar pela aprovação do Ministério da Fazenda.
Em maio do mesmo ano, a então Ministra da Economia Zélia Cardoso de Mello é
substituída por Marcílio Marques Moreira, que assume o ministério garantindo a continuidade da
abertura da economia e dos processos de privatizações, além de afirmar ser contra qualquer medida
interna de caráter mais brusco. As primeiras metas da nova equipe econômica seriam controlar o
fluxo de caixa, descongelar os preços e preparar a economia para liberar os ativos ainda bloqueados.
Mas já em setembro de 91, o excesso de liquidez provocado pela liberação desses ativos fez com que
as taxas de juros fossem negativas, e na falta de medidas antiinflacionárias mais eficazes, a inflação
volta a disparar de 15,63% em setembro para 25,21% em novembro.
4
No final de 91, foi lançado um
novo programa antiinflação com bases no fortalecimento das finanças públicas, forte restrição ao
crédito e taxa de câmbio que mantivesse o valor real do cruzeiro. Entretanto, o Congresso Nacional
não aprovou boa parte dessas medidas, e o cenário econômico, de forma geral, deteriorou-se. As
finanças públicas tornaram-se cada vez mais frágeis, a inflação não cedeu, ficando em torno de 25%
a.m., e a economia do país não dava sinais de crescimento. Além disso, instalou-se uma crise política
3
Fonte: IPCA % a.m., IPEA, www.ipeadata.gov.br, acesso em 05/07/2005.
4
Fonte: Idem.
17
em Brasília a partir de denúncias de corrupção envolvendo o presidente, que por fim levou ao seu
impeachment.
Já no plano externo, as conseqüências foram igualmente desastrosas e, de certa forma,
irremediáveis. O objetivo do presidente era mudança, “uma inserção competitiva do Brasil na
economia mundial” e trazer para o país as tecnologias das quais os países do primeiro mundo
desfrutavam. E assim como no plano interno, as decisões de política externa também foram tomadas
de forma pouco calculada e com certa imprudência.
As tentativas de controle da inflação do Plano Collor I não foram bem recebidas pela
comunidade financeira internacional, que não viu com bons olhos a recessão que assolou o país
naquele momento. Da mesma forma, a tentativa de renegociação da dívida externa visando
descontos maiores fracassou, e Collor viu-se obrigado a aceitar as condições impostas pelo FMI, o
que significou uma aproximação ainda maior das medidas aconselhadas pelo Consenso de
Washington. Segundo Nogueira Batista (1993), as metas da política macro-econômica passaram a
ser ditadas pelos próprios credores da dívida externa, ao invés de serem elaboradas a partir dos
objetivos econômicos do país e de sua capacidade real de pagamento, tanto em termos cambiais
quanto fiscais.
Na ânsia de modernizar o país e ver resultados imediatos, Collor promoveu a abertura da
economia eliminando instantaneamente as barreiras não-tarifárias e acelerando a redução das
barreiras tarifárias, ignorando as conseqüências diretas que tais medidas acarretariam para o país.
Sem qualquer tentativa de buscar uma abertura também para os produtos brasileiros no exterior e
nem de fazer uso de mecanismos de salvaguardas contra práticas desleais de comércio, Collor fez,
em menos de um ano, o que os países desenvolvidos levaram mais de quatro décadas para concluir
em diversas rodadas de negociações no GATT e com indispensável reciprocidade dos outros países
(NOGUEIRA, 1993).
Com relação ao projeto de integração assinado por José Sarney e Raul Alfonsín em 1986, o
MERCOSUL, este buscava espelhar-se na experiência da CEE em formar um mercado comum
primeiramente entre Brasil e Argentina e depois incorporaria Paraguai e Uruguai, estabelecendo
políticas setoriais comuns e seleção dos setores para a redução progressiva das barreiras tarifárias e
não tarifárias e compreendia uma aproximação estratégica entre Brasil e Argentina, visando o
desenvolvimento de ambos os países com base na complementaridade de suas economias.
Entretanto, também foi modificado e transformado por Collor e pelo então presidente da Argentina,
18
Carlos Menem. A Argentina, nessa mesma época, também passava por transformações de caráter
neoliberal promovidas por Menem e ancoradas na cartilha do Consenso de Washington. Menem, que
foi ainda mais longe em suas reformas, não só adotou o mesmo conjunto de medidas neoliberais de
forma imprudente e desmedida, como também conduziu sua política exterior baseada nos princípios
do “realismo periférico”
5
e alinhou seu país incondicionalmente aos Estados Unidos. Assim, os dois
países seguiram a mesma tendência de implantação das medidas do Consenso de Washington, apesar
de algumas diferenças na condução da política exterior e do fato de o Brasil não ter aderido às
medidas com a mesma intensidade da Argentina. Nesse contexto, Collor e Menem decidiram
antecipar as datas e prazos acordados em 1988 por Alfonsín e Sarney, e transferiram de 1999 para
dezembro de 1994, o prazo para eliminar todas as barreiras tarifárias e não-tarifárias e constituir um
mercado comum
6
entre Brasil e Argentina. As características de uma integração gradual e
equilibrada, assim como o caráter estratégico e voltado para o desenvolvimento dos países foram
subitamente abandonados, transformando o processo de integração num simples acordo de comércio
que visava à aceleração da liberalização comercial e que mais tarde incluiu ainda o Paraguai e o
Uruguai. Ainda mais preocupante foi a elaboração da Tarifa Externa Comum (TEC), que ao invés de
ser pautada em harmonia com as necessidades da maior economia do bloco, partiu dos padrões e
objetivos dos países menores (NOGUEIRA, 1993).
Além da preocupação em “modernizar” o país por meio da abertura econômica, Fernando
Collor também concentrou suas atenções na aproximação entre Brasil e Estados Unidos. Mais do
que isso, considerou o estreitamento do relacionamento entre os dois países como garantia de um
melhor desempenho do Brasil na política internacional. Segundo Nogueira Batista (1993), o ex-
presidente superestimou a potência norte-americana ao considerá-la como o único pólo econômico
dominante no mundo, ignorando os sérios problemas econômicos e sociais que enfrentavam os
Estados Unidos depois da Guerra Fria. Dessa forma, a política exterior do Brasil voltou-se quase por
completo ao eixo Brasil – Estados Unidos, com esperança de desfrutar dos americanos um
tratamento especial em troca dessa preferência. Essa tendência torna-se claramente perceptível no
desempenho do Brasil durante a Rodada Uruguai do GATT. Segundo o mesmo autor, a
5
Terminologia criada pelo politólogo argentino Carlos Escudé, que defendia um alinhamento automático e incondicional
aos Estados Unidos, sob a justificativa de que, sendo a Argentina um país dependente, periférico, empobrecido e
endividado, e estrategicamente pouco relevante para as grandes potências, ela deveria reduzir ao mínimo as
confrontações em sua política exterior. Mais tarde, seguindo a mesma esteira ideológica, o Ministro das Relações
Exteriores da Argentina, Guido de Tella expressa o desejo de seu país de não apenas estar alinhado aos EUA, mas
desejosos de um “amor carnal” com aquele país.
6
Para identificar os vários níveis de um processo de integração, ver Apêndice 1.
19
representação brasileira limitou-se a atuar como “meros coadjuvantes da delegação norte-
americana”, atendendo as principais reivindicações deste país sem considerar os efeitos dessas
concessões para o Brasil. Um exemplo disso foi o apoio dado aos Estados Unidos na controvérsia
com a União Européia (na época, ainda Comunidade Econômica Européia, CEE) acerca dos
produtos agrícolas temperados, assunto que pouco significava ao nosso país, e que dificultou o
relacionamento com os principais países da então CEE, o principal importador do Brasil.
Ainda na tentativa de dissolver todas as tensões entre Brasil e Estados Unidos, Collor
liberou antecipadamente (de 29 de outubro de 1992 para janeiro de 1991) a importação dos
aparelhos de informática, que ainda tinham uma reserva de mercado
7
, e comprometeu-se a aprovar
uma lei de patentes e proteção à propriedade intelectual, que abrangeria várias áreas além da
químico-farmacêutica. No campo da pesquisa nuclear, Collor assinou o acordo Quadripartite com a
Argentina, a Agência Brasileiro-Argentina de Controle e Contabilidade de Materiais Nucleares
(ABACC) e com a Agência Internacional de Energia Atômica (AIEA), e aderiu ao Tratado de
Tlatelolco, com a retirada das ressalvas sobre as explosões atômicas para fins pacíficos.
Foi também no governo Collor que as propostas de formação de uma área de livre comércio
para as Américas ganharam força. Em visita a Washington em junho de 1991, mediante iniciativa do
presidente Bush para a conformação da ALCA, Collor, aconselhado pelo Itamaraty, acerta em firmar
o acordo 4 + 1, onde o Brasil só negociaria a questão da ALCA juntamente com seus parceiros do
Mercosul. Para autores como Nogueira Batista (1993) e Moniz Bandeira (2004, p. 63), essa
estratégia é uma demonstração da atuação do Itamaraty que tentou compensar e minimizar alguns
dos efeitos do governo Collor.
Em sua avaliação sobre a política exterior de Fernando Collor de Mello, Nogueira Batista
(1993) aponta o retrocesso do país durante sua administração:
7
O Brasil tinha uma única empresa que criava e desenvolvia tecnologia de sistemas de informação, a Cobra (fundada em
1974). A empresa chegou a desenvolver alguns modelos de computadores, mas o software criado pela Cobra, o SOX, era
incompatível com os softwares (Microsoft) e os PCs (personal computers, com chips da Intel) que dominavam o
mercado internacional. Ao final de 1986, a situação interna da Cobra já se deteriorava, pois além da incompatibilidade
do SOX com computadores da Intel, a recessão econômica do país e a hiperinflação afetavam os salários da mão de obra
qualificada, gerando alta rotatividade de pessoal, além da saída dos acionistas privados (mais tarde trilharam o próprio
caminho, como a Itautec). Na época da extinção da reserva de mercado da informática promovida por Collor, boa parte
das empresas brasileiras que operavam com micro-computadores já usavam o software da Microsoft. Depois de
empregar 80 pessoas e US$ 20 milhões no desenvolvimento de um software, a Cobra não tinha mercado interno, não
conseguia exportar e não tinha perspectivas de alianças estratégicas com outras empresas. Para mais detalhes sobre o
assunto, ver Gustavo Soares “A Política dos Artefatos na Lei da Informática: o caso SOX”.
20
Dessas percepções inadequadas decorreriam uma superestimação pouco objetiva da
capacidade e da disposição de cooperação por parte dos outros países e das agências
internacionais de crédito sob seu controle e, ao mesmo tempo, uma subestimação exagerada
do poder de barganha brasileiro; decorreriam não só a política exterior do governo Collor
mas a sua própria concepção do que deveria ser o desenvolvimento nacional. A partir dessa
visão menor a respeito do Brasil, e portanto da forma pela qual devemos nos inserir no
mundo, resulta inevitavelmente a transformação de um conceito aceitável, o da
interdependência, num conceito inaceitável, o da dependência.
Na segunda metade do ano de 1992 o desempenho da economia brasileira continuava fraco
e os resultados da política externa de Collor, como visto, eram desanimadores. Somado a esses
fatores, denúncias de corrupção relacionadas ao presidente levaram a uma crise política que
culminaria com o impeachment e o fim do governo Collor de Mello.
Em outubro de 1992, Itamar Franco assume a presidência em meio a um clima de incerteza
a apreensão, não apenas pelo processo desgastante e tenso do impeachment, mas também pelo
complexo contexto político e econômico no qual o país se encontrava. As medidas políticas e
econômicas adotadas por Collor que direcionavam o país para uma reconfiguração de acordo com os
princípios neoliberais, e a forma brusca e inconseqüente com que tais medidas foram implementadas
rompe definitivamente com o modelo desenvolvimentista, que perdurou até meados da década de 80,
e deixa o país sem rumo ou perspectiva de projeto nacional.
A primeira fase do governo de Itamar Franco corresponde à presidência interina, que inicia
em 02 de outubro de 1992 com o afastamento de Collor para julgamento do processo de
impeachment e se estende até a posse definitiva em 29 de dezembro de 1992. Esse período foi
marcado por disputas políticas entre duas tendências: de um lado, os que desejavam a continuidade
das reformas iniciadas por Collor e que temiam a resistência de Itamar quanto a isso
8
; do outro, os
que apoiavam Itamar por reconhecerem nele “tendências nacionalistas” e que avaliaram criticamente
as reformas neoliberais. Além disso, havia uma grande incerteza quanto ao desfecho do processo de
impeachment, que precisava ser aprovado ainda pelo Senado Federal (CANANI, 2004, p. 57).
Com relação à economia, o país continuava em situação bastante precária, e o combate à
inflação parecia ser o tema mais urgente naquele momento. Dados do IPEA mostram que a inflação
chegou a atingir 27,37% a.m. em 1992, trabalhadores continuavam a ser demitidos (a taxa de
8
Como analisa Canani (p. 47, 2004), desde a época da campanha eleitoral, Itamar se sentia isolado nas tomadas de
decisões de Collor, possivelmente por oferecer resistência ao projeto “modernizador” para o país. Já no governo, Itamar
fez várias declarações contrárias as do presidente. Na verdade, a escolha de Itamar para compor a chapa nas eleições de
1989 aconteceu porque o PRN precisava de um nome mais tradicional para garantir uma certa respeitabilidade à legenda.
21
desemprego oscilava em torno de 9% a.m.) e não se chegava a um acordo de como promover um
ajuste fiscal. Com a liberalização comercial do período Collor, muitas empresas faliram: de acordo
com dados do SERASA, em torno de 3.300 empresas foram à falência (CANANI, 2004, p. 59).
A dificuldade em reduzir a taxa de inflação deu-se em parte pela relutância do presidente
em aceitar a prevalência deste tema sobre o crescimento econômico. Itamar acreditava que o
combate à miséria e a retomada do crescimento econômico eram temas prioritários, o que incluiria
diminuição das taxas de juros, investimentos públicos em áreas estratégicas e incentivos à
agricultura. Ainda, Itamar procurou limitar e adiar ao máximo os processos de privatizações em
curso que foram iniciados no governo Collor. (CANANI, 2004, p. 59)
A falta de resultados concretos na economia, a resistência do presidente em aceitar medidas
de combate à inflação, a falta de um plano de projeto nacional e a cautela do presidente para não
causar alvoroços na comunidade financeira internacional (cujas atenções se voltavam para o Brasil
naquele momento, desde o pedido de impeachment) fez com que Itamar passasse uma imagem de
falta de liderança e de iniciativas para a população brasileira.
Na verdade, no contexto da política externa do país, essa falta de liderança e iniciativas
eram reflexos da dificuldade que o governo enfrentava em lidar com as conseqüências das reformas
de Collor, da necessidade de mostrar à comunidade internacional que não haveria sobressaltos no
novo governo e do desafio de dar continuidade ao processo de “modernização” do país
desvinculando o significado do termo àquele usado por Fernando Collor de Mello (CANANI, 2004,
p. 50).
Essa cautela na definição das novas diretrizes políticas é percebida, sobretudo, nos
discursos do próprio presidente e do então Ministro das Relações Exteriores, Fernando Henrique
Cardoso. Em discurso proferido para a Câmara de Comércio Brasil-Estados Unidos, Itamar reafirma
a continuidade da abertura comercial e a desregulamentação financeira, e espera que “esses esforços
encontrem resposta positiva em nossos parceiros, em especial os EUA” (MRE, 1992, p. 111). Ainda
neste mesmo discurso, Itamar garante a continuidade dos processos de privatização, mas tendo como
base “diretrizes seguras e amplamente conhecidas”. De fato, em dezembro de 1992, Itamar cria uma
medida provisória que muda as regras dos processos de privatização, garantindo mais autonomia do
presidente para interferir no processo quando necessário. Já Fernando Henrique, na cerimônia de
posse do Secretário-Geral do Itamaraty, Luis Felipe Lampreia, vai ainda mais longe e, além de
reafirmar uma gradual retração do Estado na economia, aponta para o que seria “uma postura mais
22
ativa do país nas negociações internacionais”, evidenciando os primeiros traços da política externa
que seria implementada mais efetivamente com o chanceler que sucederia Fernando Henrique
Cardoso, Celso Amorim (CANANI, 2004, p.52).
A cautela necessária nos pronunciamentos e nas atitudes do governo, contudo, não inibiu as
iniciativas para reposicionar o Brasil no cenário mundial com um novo rumo. O próprio Fernando
Henrique, enquanto chanceler, rejeitava os rótulos de “terceiro-mundo” que eram feitos ao governo
Itamar por suas tentativas de buscar posições mais favoráveis aos interesses nacionais. Apesar de o
tempo de permanência de Fernando Henrique como Ministro das Relações Exteriores ter sido
relativamente curto (02 de outubro de 1992 a 21 de maio de 19993), o chanceler reconhece e
reafirma as posições ideológicas do governo Itamar no sentido de dar continuidade no processo de
“modernização” do país, mas dando um novo conceito ao termo, e resgatar uma posição mais ativa
na política internacional em prol dos interesses do país.
Logo que assumiu a pasta, Fernando Henrique solicita à Subsecretaria-Geral de
Planejamento Político e Econômico do Itamaraty a organização de uma série de seminários e
conferências com membros da própria casa e da sociedade em geral, com o propósito de definir as
novas diretrizes da política externa. O resultado destes estudos foi o livro “Reflexões sobre a Política
Externa Brasileira”, de circulação restrita, e que apresenta as posições dos membros da sociedade
civil convidados e as conclusões de diplomatas encarregados de redigir o texto. Além de reconhecer
a dificuldade de definir e implementar um projeto nacional completo, ocasionada pela complexidade
do momento político em que o Brasil vivia, o documento faz análises sobre o cenário interno e
internacional, o processo de globalização e as novas formas de posicionamento do país no exterior.
Dentre outras idéias, o texto enfatiza a necessidade de levar em conta as dificuldades que o Brasil
enfrenta para identificar os melhores caminhos de acompanhamento do processo de globalização e
de inserção internacional, além de uma abordagem multilateral da política externa.
Outra iniciativa do chanceler foi a criação de um conselho empresarial (a SENALCA, que
será discutida mais adiante) que teria como objetivo promover uma melhor comunicação entre o
governo e industriais, produtores e empresários, a fim de que pudessem ser estudadas e discutidas
opções de desenvolvimento e crescimento industrial do país.
Como afirma o próprio Canani, “Durante a gestão Cardoso, a política externa brasileira já
esboça seus primeiros traços de mudança, redefinindo os vetores da inserção internacional do
Brasil”(2004, p. 71). Embora as iniciativas de colocar em prática o conteúdo dos discursos
23
proferidos tenham sido modestas, é importante lembrar que a situação interna do país pedia cautela
nesse momento para não gerar desconfianças na comunidade internacional.
Em 21 de maio de 1993, Fernando Henrique assume, por fim, o Ministério da Fazenda do
governo Itamar Franco. Tanto a imprensa quanto a população em geral viram com bons olhos a
nomeação de FHC, pois o descontentamento com a política econômica do governo até então não
melhorara, e a inflação (fator mais percebido e priorizado pela população) não baixava de 28% a.m.
Alguns autores acreditam que o fato de Fernando Henrique ter assumido esse cargo implica outras
conseqüências não tão aparentes.
Para Rodrigues (2000, p. 284), neste momento, o governo tinha uma base de sustentação
parlamentar extremamente precária, e depois de denúncias de corrupção contra o então Ministro
Eliseu Resende, o nome mais forte junto aos aliados era de fato Fernando Henrique. O fato de o
PSDB ter assumido a pasta significava não apenas que o governo, fraco e sem rumo, entregava o
comando da política econômica interna àqueles que, acreditava-se, poderiam promover uma
estabilização monetária e controle da inflação, mas também “assumia o aspecto de uma cerimônia de
lavagem das mãos”. De fato, Fernando Henrique pede carta branca para nomear sua equipe e
autonomia na formulação da política econômica ao presidente como condição sine qua non para
assumir o cargo.
Para Vizentini (2003, p. 92), o aspecto político dessa nomeação e do Plano Real
(implantado posteriormente) é tão importante quanto seu aspecto técnico-econômico. O tempo de
permanência de FHC no Ministério da Fazenda (21 de maio de 1993 a 31 de março de 1994) serviu
como instrumento de vitória eleitoral, pois a política econômica por ele implementada promoveu a
estabilização monetária e o controle da inflação, dois objetivos pelos quais a população brasileira há
muito ansiava. De fato, nas eleições presidenciais de 1994, Fernando Henrique Cardoso venceu a
disputa ainda no primeiro turno com 54,27% dos votos válidos
9
.
2.2.1 O Plano Real
Desde o final da década de 60, o Brasil vinha tentando debelar o processo inflacionário,
experimentando cinco planos de estabilização econômica (1967 Cruzeiro Novo; 1970 Cruzeiro;
1986 Cruzado; 1989 Cruzado Novo; 1990 Cruzeiro) sem que nenhum trouxesse resultados efetivos.
9
Fonte: Tribunal Superior Eleitoral, www.tse.gov.br.
24
O ponto fraco comum a todas essas iniciativas foi a falta de um elemento sólido de ajuste fiscal,
fazendo com que os déficits do governo continuassem sendo financiados por endividamentos a juros
altos e pelo Banco Central com a emissão de moeda. Um mês após sua nomeação, Fernando
Henrique dá início ao Plano Real, que seria implementado em duas etapas: a promoção de um rígido
ajuste fiscal e posteriormente a criação da Unidade Real de Valor (URV), que se transformaria em
“real”.
Em junho de 1993, Cardoso apresentou um plano de austeridade chamado “plano de ação
imediata”, que previa cortes nos gastos dos governos, uma revisão nos relacionamentos financeiros
do governo federal com os estaduais e uma maior severidade na cobrança de impostos. De fato, o
corte nos gastos públicos foi de US$ 6 bilhões, sendo que isso representou 9% dos gastos federais e
2,5% dos gastos em todos os níveis do governo. Com relação às dívidas dos estados para com a
união, somavam um total de US$ 36 bilhões de empréstimos atrasados em 1993, e para forçar o
pagamento, Cardoso anunciou que não garantiria mais novos empréstimos da união para os estados
enquanto estes atrasados não fossem quitados. Além disso, também foi determinado que 9% da
receita dos estados seriam destinados agora para o pagamento dessas dívidas. Também foi iniciada
uma campanha para aumentar a arrecadação de impostos, que se estimava ter algo entre US$ 40 e 60
bilhões sonegados por ano (BAER, 2004, p. 220).
Ainda em dezembro do mesmo ano, iniciou-se a etapa de ajuste fiscal do plano, que tinha
como principais medidas: 1) um aumento de 5% na arrecadação de impostos; 2) a criação de um
Fundo Social de Emergência que deveria ajudar a promover o ajuste fiscal e receberia 15% de toda a
receita fiscal; 3) corte de US$ 7 bilhões nos gastos com empresas estatais e investimentos públicos.
Mais tarde, seriam criadas emendas constitucionais para repassar aos governos estaduais e
municipais responsabilidades acerca de saúde, educação, serviços sociais, habitação, entre outros, e
também seria revista a transferência automática de receitas fiscais federais a governos estaduais e
locais (BAER, 2004, p. 221).
Por fim, foi implantado um novo sistema de indexação no final de fevereiro de 1994, a
URV (Unidade Real de Valor), que foi atrelada ao dólar na paridade de um para um. Assim, a
cotação da URV em Cruzeiros Reais aumentava todo dia de acordo com a taxa de inflação. O uso da
URV era incentivado pelo governo, e gradualmente o país foi adotando o novo indexador no dia-a-
dia. Em seguida, a URV foi substituída pelo Real, que passou a ser a nova moeda do país.
10
Num
10
A paridade na época era de US$ 1,00 para R$ 1,00, que equivaleria a CR$ 2.750,00 antigos.
25
primeiro momento, houve uma onda de aumento de preços no comércio em geral, por receio do
comércio de que o governo congelasse os preços, como era feito nos planos anteriores, e em parte
porque muitos se aproveitaram da confusão inicial que a população fazia na hora da conversão de
uma moeda para outra. Apesar disso, o governo decidiu não congelar os preços e procurou
convencer a população a reduzir as compras de artigos de primeira necessidade para forçar sua
redução. É interessante observar que o Brasil convivia com o problema de uma inflação mais alta há
quase uma década (em junho de 1983, o índice inflacionário já atingia 12,6% a.m.
11
), e aprendeu a
lidar com o problema desenvolvendo uma “cultura inflacionária”. Passou a ser normal e rotineiro
para o comércio aumentar quase diariamente os preços, e para a população acostumar-se a isso.
Juntamente com o lançamento da nova moeda, as autoridades monetárias fixaram altas
taxas de juros para desencorajar o consumo excessivo e fixaram o preço de venda do real em US$
1,00, deixando livre seu preço de compra. Essa medida tinha como função conter os grandes influxos
de capital atraídos pela alta dos juros. Mesmo assim, a moeda nacional valorizou-se, atingindo R$
0,85 em relação ao dólar americano em novembro de 1994 (BAER, 2004, p. 222).
2.1.1.1 Os efeitos iniciais do Plano Real
Num primeiro momento, os efeitos do plano foram de fato positivos. A inflação despencou
de um índice de 40% a.m. em julho para 7,56% a.m. em agosto e 0,84% a.m. em dezembro de
1994
12
. Os índices de crescimento da economia também foram expressivos, com uma média 4,3% ao
ano na primeira metade de 1994, subindo para 5,1% na segunda metade desse ano, chegando a 7,3%
em março de 1995, 7,8% em junho e 6,5% em setembro. O setor que mais cresceu no período foi o
da indústria, registrando um aumento da produção de 9,2% em março de 1995 e 9,7% em junho
desse mesmo ano, aumentando sua capacidade de produção de 80% em julho de 1994 para 86% em
abril de 1995. O consumo também aumentou em 16,3% se comparados o segundo trimestre de 1994
com o mesmo período de 1995. Esses dados são reflexos basicamente do quase desaparecimento da
inflação associado ao aumento do poder de compra dos grupos de mais baixa renda, cujos salários
reais ficaram 18,9% mais altos nos dois primeiros meses de 1995 se comparados ao mesmo período
no ano anterior.
11
Dados coletados em IPEA Data.
12
Idem.
26
Passado o primeiro momento, era necessário promover um ajuste fiscal mais profundo para
dar continuidade à estabilidade da economia. Entretanto, a realização de tal ajuste demandava
algumas mudanças constitucionais, o que era uma tarefa politicamente complexa pois envolvia a
aprovação do Congresso Nacional. Por essa razão, os formuladores da política econômica do Plano
Real passaram a usar a elevada taxa de câmbio como instrumento controlador da inflação, já que o
ajuste fiscal promovido fora superficial e insuficiente. Com o real valorizado e a economia aberta às
importações, o preço dos produtos nacionais teve de manter-se relativamente baixo para ter
competitividade diante dos produtos estrangeiros. Além disso, as taxas de juros também foram
mantidas altas, a fim de atrair o capital externo para garantir a estabilidade da moeda e reduzir o
déficit do setor público.
Apesar de controlar a inflação, a elevada taxa de câmbio também provocou uma reversão
no saldo da balança comercial. A tendência de anos de superávits reverteu-se já em novembro de
1994, e de 1995 até 1998 os saldos negativos foram de US$ -3,4, US$ - 5,6, US$ -8,4 e US$ -6,7
bilhões ao ano
13
, respectivamente. Esses números representam não apenas o aumento das
importações, mas também o fraco desempenho das exportações, já que a paridade era quase de 1
para 1 entre o real e o dólar. Como resultado disso, a participação das exportações brasileiras no
comércio mundial caiu de 1,5% no início da década de 1980 para 0,8% no final da década de 1990.
O controle da inflação durou de 1995 até 1998, mas a situação fiscal do governo se
deteriorava. O saldo primário das contas do governo também se degenerava, a medida em que o
governo não controlava seus gastos, passando de um superávit de 0,5% do PIB em 1994 para um
saldo negativo de 0,1% do PIB no final de 1998. Outros fatores também contribuíram para o
enfraquecimento do saldo primário, entre eles, o saldo negativo da previdência social e as constantes
transferências de recursos para os estados. Segundo Baer (2003, p. 229), essas transferências eram
necessárias para salvar os bancos estaduais da falência, e para evitar uma crise de confiança no
sistema financeiro, o governo acabou criando um programa de auxílio financeiro para o sistema
bancário (PROER) que onerou ainda mais o saldo primário.
Ainda de acordo com o mesmo autor (BAER, 2003, p. 229), a falha do governo em não
promover as reformas fiscais necessárias ocorreu, em grande parte, devido às divergências no
Congresso. O entendimento entre partidos pró-governo era minado por interesses particulares em
detrimento dos interesses nacionais. Além disso, qualquer reforma que restringisse a autonomia dos
13
Fonte: IPEA Data.
27
estados e municípios ou afetasse negativamente as condições de emprego do setor público
enfrentava extrema relutância por parte dos congressistas. Essa situação só evoluiu no final do
primeiro mandato de FHC, em novembro de 1998, quando o Congresso finalmente aprova reformas
fiscais mais essenciais, devido a uma crise econômica que surge no país e o pacote de ajustes
impostos pelo FMI em troca de ajuda financeira.
Enquanto isso, durante todo o período de 1995 ao final de 1998, o governo opta por
financiar o crescente déficit operacional com empréstimos nos mercados doméstico e internacional,
devido à credibilidade conquistada pelo sucesso inicial do Plano Real. Como conseqüência, a dívida
pública, que era de 31% do PIB no ano de 1993, passa para 41% do PIB no final de 1998, enquanto
o déficit operacional pulava de 3,9% do PIB em 1996 para 8,4% do PIB em 1998. O que ocorreu foi
a formação de um círculo vicioso: “para manter a taxa de câmbio e financiar seu déficit [ o governo ]
teria de realizar empréstimos a taxas de juros crescentes o que, por sua vez, agravava a situação
fiscal e, naturalmente, minava ainda mais a confiança dos investidores.” (BAER, 2003, p. 233)
Outro recurso usado para tentar diminuir o déficit orçamentário foi o processo de
privatizações, iniciado já no governo Collor de Mello nos setores petroquímico e siderúrgico.
Fernando Henrique intensifica a venda de estatais e inclui o setor de serviços públicos, que abrangia
empresas de telecomunicações e energia elétrica. Como resultado, entre 1995 e 1998, as receitas
provenientes das privatizações aumentaram de US$ 2 bilhões para US$ 35 bilhões.
Em 1997 e 1998, com a deflagração das crises asiática e da Rússia, os problemas
enfrentados pelo governo para manter o Plano Real se acirraram, e temendo que a mesma crise
afetasse o Brasil, os investidores promoveram uma fuga de capitais, baixando as reservas brasileiras
de US$ 75 bilhões em agosto de 1998 para US$ 35 bilhões em janeiro de 1999. Para tentar conter
essa fuga, o governo elevou as taxas de juros a níveis altíssimos, atingindo quase 50% ao ano em
termos reais em setembro de 1998 (BAER, 2003, p. 234). Em novembro do mesmo ano, o FMI
prepara um pacote de ajuda financeira de US$ 41,5 bilhões para evitar a crise, enquanto o governo,
por sua vez, não media esforços para tentar aprovar no Congresso as emendas constitucionais
necessárias para promover o tão falado ajuste fiscal (exigido como condição pelo pacote de ajuda
financeira do FMI). Alguns pontos foram de fato aprovados, mas as propostas para as aposentadorias
não passaram, e a fuga de capitais intensificou-se. Para piorar a situação, alguns governadores de
oposição recém-eleitos, liderados pelo ex-presidente Itamar Franco, decidiram declarar moratória
dos pagamentos dos serviços das dívidas dos estados, abalando ainda mais a credibilidade do país
28
perante a comunidade internacional. Por fim, depois da reeleição de Fernando Henrique para mais
quatro anos de mandato como presidente, o governo percebe que além de provocar uma recessão
econômica, a prática de taxas de juros exorbitantes não funcionava para evitar a saída de capital, e
permite que a taxa de câmbio flutuasse livremente, desvalorizando em torno de 40% nos dois meses
seguintes.
2.2 A Influência Do Plano Real no Comércio Exterior
A discussão sobre a relação entre as políticas interna e externa de um país tem sido
freqüente no meio acadêmico, tanto das relações internacionais como de outras áreas que de uma
forma ou de outra abordam o internacional, como é o caso da ciência política, da economia e do
direito. Jean-Baptiste Duroselle (2000, pg. 56-57) discute essa relação e afirma que, especificamente
quando se trata de atos políticos, os limites da política interna e da política externa tornam-se ainda
mais obscuros. Segundo este autor, existem atos que podem ser considerados de política interna
pura, e é um fenômeno perfeitamente isolável. Isso se torna perceptível quando pensamos em
exemplos como quando um tribunal condena um criminoso, cidadão daquele país, ou quando uma
autoridade decide construir uma barragem em determinado rio daquele mesmo país.
Por outro lado, Duroselle (2000, pg. 57) também afirma que “não existe nenhum ato
político exterior que não tenha um aspecto de política interna”. De fato, se todo ato de política
exterior tem, necessariamente, um aspecto interno, é porque o objetivo final da política exterior deve
servir aos interesses nacionais e da população daquele país. Um exemplo disso é quando um governo
cria uma barreira não-tarifária para a importação de um produto com problemas sanitários, como foi
o caso da febre aftosa no Brasil em 2005. Por essa razão, o autor afirma que “toda teoria das relações
internacionais implica um estudo aprofundado da política interna”, sem, entretanto, ser suficiente
para explicar um fenômeno relacionado ao externo.
Uma vez estabelecida a conexão entre os atos de política interna e externa, é preciso
identificar e compreender também a existência do “estrangeiro”. O estrangeiro é o aleatório, aquilo
que não se pode prever. Conquanto a autoridade de um Estado possua meios legais e constitucionais
para regular e prever o interno (aquele que depende dela), ela não tem poder algum sobre o
estrangeiro, e não pode prever sua reação. Dessa forma, “todos os casos de relações internacionais
29
compreendem um elemento interno, em que os meios são conhecidos, e um elemento aleatório, que é
a reação do estrangeiro” (DUROSELLE, 2000, pg. 59).
Se é certo que a política interna influencia a política externa, no caso da política comercial
externa essa relação é ainda mais visível. A política comercial de um país é fortemente influenciável
por mudanças e tendências registradas na sua política econômica, uma vez que instrumentos e
fatores da economia interna como taxas de câmbio, taxas de juros e investimentos estrangeiros, entre
outros, são elementos que modificam não apenas o desempenho do comércio do comércio exterior
mas também o perfil das relações comerciais do país. Um aumento na taxa de juros interna pode
atrair capital externo, mas pode modificar a taxa de câmbio. Uma taxa de câmbio valorizada pode
facilitar a importação de alguns produtos e ajudar a manter o controle da inflação, mas desestabiliza
a balança comercial por prejudicar o desempenho das exportações.
Posto isto, para compreender de forma precisa a política de comércio exterior do primeiro
mandato de FHC, é necessário abordar também alguns aspectos da economia interna que
influenciaram a formulação e os resultados dessa política. Estes aspectos, por sua vez, além de
estarem relacionados entre si, estão ligados diretamente ao Plano Real, figurando ou como seus
pilares de sustentação ou como conseqüências dele. Dentre estes aspectos, será aprofundada a
discussão sobre política cambial e taxas de juros.
2.2.1 A Âncora Cambial do Plano Real
O debate acerca da globalização financeira tem trazido à tona questões como a
sobrevivência das moedas nacionais e as restrições das políticas monetárias e cambiais. Segundo
Nogueira Batista (2005, pg. 8), no decorrer dos anos 90, alguns analistas defendiam a idéia de que a
globalização financeira estaria tornando obsoletas as moedas nacionais dos países em
desenvolvimento, e as inúmeras crises cambiais enfrentadas por esses países seriam prova dessa
tendência. Em contrapartida, haveria uma tendência de que moedas fortes seriam de fato
consolidadas e absorveriam gradualmente as funções monetárias de moedas mais fracas,
substituindo-as inclusive nos seus respectivos países. Felizmente o passar dos anos mostrou que
essas previsões careciam muito de base real e não se efetivaram. Contudo, a América Latina
absorveu um pouco dessa tendência e vários países experimentaram processos de dolarização e
âncora cambial em suas economias, inclusive o Brasil.
30
Com o objetivo de conter surtos hiperinflacionários e estabilizar a economia, alguns
governos adotaram planos de estabilização econômica que tinham como base a âncora cambial, a
paridade com o dólar ou até mesmo a dolarização plena da economia. De fato, tais países
enfrentaram níveis muito altos de inflação, o que abalou bastante a credibilidade das moedas
nacionais, tornando atraente a opção de buscar confiança e estabilidade numa moeda forte.
Entretanto, os custos desse processo não compensam a estabilidade inicial que pode ser alcançada, e
a manutenção da paridade acaba revelando-se inviável a longo prazo.
De acordo com Nogueira Batista (2005, pg. 21), existem quatro tipos de dolarização: a
dolarização espontânea ou informal (os agentes econômicos substituem a moeda do país pelo dólar
como meio de pagamento, unidade de conta e reserva de valor), a dolarização parcial do sistema
financeiro (o governo decide autorizar empréstimos e depósitos em dólares no sistema financeiro
doméstico), o modelo de currency boards (é uma ancoragem cambial reforçada, onde uma lei de
conversibilidade atrela a moeda doméstica ao dólar de forma rígida, e presume um lastro em dólares
nas reservas do governo) e a dolarização plena (a moeda nacional desaparece, e o dólar é declarado
como moeda de curso legal no país). O autor salienta que o maior problema com os modelos de
associação da moeda nacional com uma moeda forte (seja com um grau de intensidade maior ou
menor) são as divergências nas estruturas econômicas e nos interesses do país da moeda âncora (que
é sempre um país de economia forte) e do país da moeda ancorada (geralmente um país ainda em
desenvolvimento). De fato, quando uma economia forte está superaquecida, o banco central desse
país tenderá naturalmente a aumentar a taxa de juros e conter a oferta de créditos. Por outro lado, se
o país cuja moeda ancorada estiver enfrentando um período de recessão, a necessidade é justamente
o oposto, ou seja, diminuir as taxas de juros e aumentar a oferta de créditos. Sem poder contar com a
desvalorização do câmbio como instrumento para reverter a situação, a economia entra num círculo
vicioso onde um problema vai alimentando o surgimento de outro. Os juros altos na economia da
moeda forte provocam uma valorização natural da moeda âncora com relação a terceiras moedas.
Quando essas moedas são relevantes para o comércio exterior da economia em desenvolvimento, o
resultado é a valorização efetiva da moeda ancorada. A primeira conseqüência da valorização do
câmbio é afetar diretamente o desempenho das exportações e incentivar a importação em detrimento
dos bens produzidos domesticamente. Em segundo lugar, os juros altos, além de restringirem a
disponibilidade de créditos domésticos e reduzirem o nível de atividades e empregos na economia,
aumentam de forma drástica a dívida pública. Se o mercado financeiro percebe que o governo está
31
com dificuldade de solvência, não hesita em provocar uma fuga de capitais para fora do país,
afetando ainda mais as reservas em moeda forte. Para evitar que isso aconteça, o governo sobe ainda
mais as taxas de juros para compensar o risco dos investidores estrangeiros com retornos mais
atraentes, causando assim restrições maiores ao crédito, maior recessão e mais desemprego.
Panamá, Equador e El Salvador abriram mão de sua moeda nacional e optaram pela
dolarização plena da economia. Além de perder a política monetária como instrumento estratégico
para gerenciar a economia, esses países ficaram a mercê do desempenho e das medidas tomadas
pelas autoridades monetárias norte-americanas, que formulam suas políticas de acordo com o
interesse dos Estados Unidos, muitas vezes indo de encontro ao interesse do país mais fraco.
Já a Argentina adotou o currency board, que consistia na paridade do dólar e do peso de um
para um, através de lei aprovada no país em 1991. O processo funcionou bem por conta do ambiente
externo favorável, o que garantia o fluxo constante de dólares para dentro do país. Contudo, os anos
de 1997 e 1998 trouxeram vários problemas econômicos e financeiros de ordem internacional, como
as crises do leste asiático e da Rússia, a desaceleração da economia norte-americana e a crise no
Brasil e posterior desvalorização do real, que atingiram o país de forma drástica e inevitável. A
recessão tomou conta do país e o índice de desemprego aumentava a cada dia. Para tentar conter a
fuga de capitais deflagrada pelos fatores externos mencionados, o governo argentino se viu obrigado
a elevar as taxas de juros internas, inclusive para acompanhar a elevação das taxas de juros dos
Estados Unidos. Além disso, o governo ainda teve de implantar planos de austeridade fiscal com
aumentos de tributos e cortes nos gastos governamentais, a fim de tentar seguir as metas negociadas
com o FMI para garantir o acesso ao crédito externo. Essas iniciativas só agravaram os níveis de
recessão e desemprego do país, e não impediu a continuação da fuga de capitais para o exterior. Sem
poder adotar as primeiras e principais medidas para reverter a situação e reativar a economia, ou
seja, desvalorizar a moeda e baixar as taxas de juros, a Argentina se viu “presa à camisa-de-força”
do modelo do currency board que enfim revelou-se bem mais problemático do que as autoridades
argentinas admitiam. Por fim, nem os pacotes emergenciais do FMI puderam reverter a
inadimplência tanto do governo quanto do setor privado do país, e o currency board foi finalmente
desmontado em 2001. Lamentavelmente, neste momento, a situação da Argentina já era tão
dramática, que juntamente com o desmonte do modelo também eclodiu uma convulsão social no
país e a queda do governo De la Rua dois anos antes do final do seu mandato (NOGUEIRA
BATISTA, 2005, p. 20).
32
O Brasil também adotou um sistema de ancoragem cambial, que era o ponto de partida do
Plano Real, com os objetivos principais de combater a inflação e estabilizar a economia. Mas,
diferentemente da Argentina, onde o peso estava atrelado ao dólar através de lei, o caso brasileiro
tinha mais flexibilidade porque o valor da taxa de câmbio não estava explicitamente imposto por lei,
permitindo assim que o governo atuasse com um certo grau de discrição. De fato, num primeiro
momento, foi adotada uma banda cambial que estipulava apenas o limite superior da variação, ou
seja, US$ 1,00 não poderia custar mais do que R$ 1,00. Contudo, em setembro de 1994, o real
sobrevalorizou, e o dólar passou a custar R$ 0,85. O Banco Central decidiu interferir no mercado e
comprar dólares a uma taxa de R$ 0,82/US$ 1 e vender a R$ 0,86/US$1, caracterizando assim um
sistema informal de bandas cambiais, onde o limite superior é determinado e um limite inferior
implicitamente assumido, com o Banco Central intervindo caso fosse necessário. A
institucionalização do regime de bandas cambiais só aconteceu em março de 1995.
Silva (2002) salienta que os programas de estabilização da economia firmados em cima da
âncora cambial no período mais recente (final dos anos 1980 e início dos anos 1990) estão
fortemente relacionados com as transformações da economia mundial como, por exemplo, o fato de
a globalização financeira se dar em um ritmo mais rápido e mais intenso do que a globalização do
comércio, dificultando ainda mais os processos de estabilização da economia em países em
desenvolvimento. A necessidade de fluxos de capitais constantes para dentro de um país necessita de
taxas de juros em níveis maiores do que os praticados em outros países, e podem atingir níveis
elevadíssimos se o risco país aumentar. A autora argumenta que apesar de ser possível em situações
transitórias, a âncora cambial é inviável a longo prazo, e alerta para o perigo de uma crise financeira
e fuga do capital externo, caracterizando o chamado herding behavior (estouro de manada).
No caso do Brasil, também havia a necessidade de manter altas taxas de juros para atrair
capital externo e dar sustentabilidade ao plano. A administração dessa variável necessita levar em
consideração uma série de fatores subjetivos como, por exemplo, a questão da credibilidade do
governo diante do mercado financeiro internacional, a situação do balanço de pagamentos do país e
eventuais ataques especulativos à moeda nacional. Como já foi mencionado, essas taxas podem
chegar a níveis altíssimos no caso de uma crise financeira para assegurar a continuidade da âncora
cambial. Entre fevereiro e maio de 1995, por exemplo, as taxas de juros chegaram a atingir 65% a.a.,
baixando para 21% a.a. em agosto de 1997 e voltando a crescer para mais de 40% a.a. em novembro
de 1997.
33
Gráfico 1: Evolução das Taxas de Juros de 1994 a 1999.
Nogueira Batista (2005, pg. 35) salienta que uma das conseqüências do Plano Real foi ter
agravado a vulnerabilidade externa do país, que decorria basicamente de três fatores: o elevado
déficit em conta corrente (gerado especialmente na balança comercial e pagamentos de juros da
dívida externa), o controle inadequado do fluxo de capitais e a insuficiência das reservas
internacionais do país. Apesar de estes três fatores terem igual importância para explicar essa
vulnerabilidade, optou-se por discutir mais profundamente apenas a questão do déficit em conta
corrente por estar diretamente relacionado à política comercial externa do período. De fato, a balança
comercial responde por um peso muito grande no resultado da conta corrente do país. A ancoragem
cambial implantada pelo governo no período de 1994 até o início de 1999 refletiu diretamente no
saldo da balança comercial. A tendência de décadas de superávits nessa conta reverteu-se em
questão de meses.
34
Gráfico 2: Evolução da Balança Comercial Brasileira de 1994 a 1999.
Tabela 1: Saldos da Balança Comercial de 1990 – 1999 (US$ milhões FOB)
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
JAN
601,5 1.307,0 916,8 1.015,1 978,5 -303,7 33,2 1.172,5 -723,8 -696,3
FEV
722,9 1.024,8 867,5 1.457,7 748,2 -1.060,8 -30,1 -1.103,1 -220,1 102,9
MAR
585,7 1.149,5 1.429,2 1.508,1 1.101,5 -922,7 -468,3 -901,4 -894,0 -222,0
ABR
1.195,7 1.404,7 1.177,2 903,1 1.482,9 -469,6 197,5 -905,8 -52,9 37,9
MAI
1.697,7 1.334,2 1.351,7 1.294,4 1.237,2 -692,4 256,6 -62,6 -121,8 308,3
JUN
1.140,8 973,0 1.297,1 946,1 1.229,2 -776,7 -328,0 -363,6 185,5 -146,5
JUL
1.505,8 771,8 1.484,9 652,9 1.223,7 1,2 -347,9 -544,1 -422,5 90,4
AGO
1.062,1 652,0 1.402,4 1.161,8 1.506,4 96,7 -280,7 -294,7 -167,9 -184,4
SET
693,5 397,7 1.372,4 1.227,3 1.521,0 479,4 -633,1 -847,1 -1.185,1 -56,2
OUT
295,0 407,9 1.227,8 1.146,2 656,2 329,2 -1.308,8 -851,7 -1.438,1 -153,5
NOV
401,5 452,1 1.514,7 1.131,6 -408,3 -89,1 -844,1 -1.286,6 -1.026,3 -528,3
DEZ
850,1 705,3 1.197,1 854,4 -809,8 -57,3 -1.845,3 -764,8 -507,6 248,9
Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados do IPEA
35
O real valorizado e a abertura comercial contribuíram não apenas para aumentar as
importações no país como também para enfraquecer as indústrias de bens e serviços exportáveis (os
chamados tradebles). Na ânsia de atingir as metas inflacionárias a qualquer custo, as autoridades
econômicas transformaram o comércio exterior de estratégia de desenvolvimento em variável
dependente da estabilidade monetária (CERVO, 2002).
Mesmo estando ciente de todos os problemas causados pela âncora cambial, o governo
Fernando Henrique Cardoso insistiu em manter o câmbio valorizado durante todo o seu primeiro
mandato, liberando a flutuação curiosamente apenas alguns meses após sua reeleição
14
. Posto isso,
fica claro que o objetivo principal desse governo era debelar a inflação, mesmo que isso significasse
juros altos, desequilíbrio nas contas externas, aumento da dívida pública, aumento do desemprego e
deterioração da balança comercial. Entretanto, um dos pontos mais comentados sobre o Plano na
época era como o real havia possibilitado o consumo de carne de frango como uma opção de
alimentação para amplas parcelas da população brasileira. Para as camadas mais pobres da
população, a verdadeira natureza dos efeitos ilusórios de estabilidade criados pelo Plano Real estava
muito além de sua capacidade de compreensão, uma vez que se tornou possível comprar os mesmos
produtos com o mesmo salário todos os meses, sem aumento de preços, inclusive da carne de frango.
2.3 A Liberalização Comercial: Fatores Domésticos e Pressão Externa
Assim como Collor, Fernando Henrique deu continuidade ao processo de abertura
comercial no Brasil, apesar de a maior redução na tarifa média de importação, de 52% para 14%, ter
acontecido entre os anos de 1988 e 1993. Como já foi discutido anteriormente, as importações
desempenhavam papel importante na arquitetura do Plano Real, pois eram necessárias para fazer
concorrência aos produtos nacionais e conter a escalada de preços. Além disso, o modelo de
substituição de importações em vigor até o final dos anos 80, apesar do êxito de promover a
industrialização do país, gerou como efeito colateral um certo atraso da estrutura da indústria
brasileira com relação aos padrões industriais internacionais em termos de tecnologia. A abertura
14
As eleições aconteceram em outubro de 1998, e a flutuação do câmbio foi liberada em janeiro de 1999. Apesar de
Fernando Henrique vencer as eleições com 53,1% dos votos válidos, Luís Inácio Lula da Silva conseguiu uma margem
maior de votos em dez capitais brasileiras, entre as quais Porto Alegre, Rio de Janeiro, Salvador e Fortaleza. Lula teria
afirmado que havia vencido nas cidades onde “o eleitor é mais bem informado”, fazendo uma clara referência aos efeitos
paliativos de estabilização da economia.
36
comercial também visava adequar e atualizar as empresas brasileiras ao nível de competitividade das
empresas estrangeiras, fosse através da importação de novas tecnologias ou da reengenharia interna
da própria empresa.
Além desses fatores internos que foram as principais causas da abertura comercial, é preciso
considerar a relação entre a liberalização das importações e os acontecimentos em âmbito mundial
que aumentaram a importância das medidas de redução das tarifas comerciais. Nassuno (1998)
entende esses fatores como uma forma efetiva de pressão externa de um país sobre outro, isto é, a
capacidade de um país forçar outro a fazer algo que em outras condições não faria. Segundo a
autora, o interesse dos países desenvolvidos em pressionar pela abertura comercial está ligado ao
aumento do conflito comercial. A maior competitividade no mercado internacional se deve, entre
outros fatores, à ascensão dos países recém industrializados
15
, à globalização da economia e ao
desaquecimento da economia norte-americana.
No início da década de 1980, os países recém industrializados, além de aumentarem sua
participação nas exportações mundiais, modificaram sua pauta de exportações, reduzindo a
participação de produtos primários e aumentando a quantidade de produtos manufaturados. De fato,
diante do aumento da concorrência no mercado internacional, os países desenvolvidos passaram a
questionar a manutenção do status dos países recém industrializados como subdesenvolvidos, e
aumentaram o protecionismo nas próprias indústrias. Além disso, o fato de os países desenvolvidos
não terem acesso aos mercados fortemente protegidos dos NIC´s fez com que o interesse na abertura
comercial dessas novas economias aumentasse, explicando assim o uso de pressão para atingir esse
objetivo.
As mudanças de estratégia das empresas transnacionais também contribuíram para o
acirramento da competição comercial mundial. Com o objetivo de diminuir custos e melhorar a
estrutura logística, as transnacionais passaram a diversificar regionalmente seus fornecedores e suas
instalações em várias partes do mundo. Com isso, os países encararam um novo tipo de competição
para sediar essas instalações, a competição locacional
16
. Além disso, a implementação dessa nova
estratégia acarretaria um aumento do comércio intra-firma, e que presumia como condição sine qua
15
Países que tiveram um aumento relativo de suas exportações na década de 1970, tais como Hong Kong, Coréia do Sul,
Taiwan, Cingapura, México e Brasil (Newly Industrialized Countries – NIC´s).
16
Competição locacional é a disputa entre países ou entre determinadas regiões (que podem ser, por exemplo, dois
estados de um mesmo país) para sediar a instalação da planta de uma transnacional. Essa competição pode envolver a
concessão de benefícios, por parte do governo à empresa, como por exemplo, isenção de determinados impostos, ou a
construção de uma estrada de acesso às futuras instalações da transnacional, entre outros.
37
non a abertura do comércio. A liberalização das importações passa a ser um item essencial para que
os países se tornassem atraentes aos investimentos das transnacionais.
Em termos financeiros, a crise da dívida externa na década de 80 tornou-se um fator de
pressão porque aumentou o poder dos bancos credores em relação aos países devedores. Os bancos
que financiaram a maior parte da dívida formaram comitês que coordenavam as negociações com os
governos, conferindo-lhes assim mais unidade e maior poder de pressão. Os países devedores foram
obrigados a aceitar as condições impostas e a negociar individualmente (o que lhes conferia uma
situação ainda menos vantajosa na negociação), pois as tentativas de negociar de forma coletiva
eram desestimuladas por vantagens oferecidas pelos credores aos que negociassem individualmente.
Apesar dessa situação retratar a crise da dívida da década de 1980, ela parece se repetir nas várias
crises cambiais que o Brasil enfrentou na década de 1990. A vulnerabilidade financeira em que o
país se encontrava (cujas causas foram discutidas anteriormente) apontava como única saída da crise
os planos emergenciais do FMI, cujo conjunto de metas incluía a aceitação das condições impostas
pelos credores para a liberação das verbas, entre elas, ajuste fiscal, altas taxas de juros e liberalização
da economia (NASSUNO, p. 5, 1998).
Por fim, o declínio da hegemonia econômica dos Estados Unidos durante a década de 1980
gerou um aumento do interesse deste país na abertura de mercado dos demais países, tornando o uso
da pressão externa na área comercial mais um instrumento para obter esse resultado. Os EUA
passaram a usar as regras existentes de comércio de forma distorcida, exigiram que os demais países
abrissem os mercados para as empresas norte-americanas e garantissem direitos de proteção
intelectual no setor de serviços, especialmente das telecomunicações e da indústria de alta
tecnologia. Internamente, os EUA chegaram a modificar sua própria legislação e abrir espaço “legal”
para exercer pressão sobre os outros países. O Omnibus Trade Act, aprovado em 1988, previa
medidas como a utilização de taxas antisubsídios e antidumping, novas formas de retaliação
comercial para países que fossem considerados desrespeitosos com as regras de um comércio
internacional justo, e por fim a “super 301”
17
, uma provisão que não apenas combatia práticas
desleais de comércio mas também identificava numa lista os países alvos prioritários dessa medida.
17
A “Super 301” é um instrumento legal usado para combater práticas comerciais consideradas injustas pelo governo
norte-americano e que afetam a exportação de bens e serviços dos Estados Unidos. Basicamente, ela confere ao
presidente dos EUA autoridade para determinar medidas de retaliação a países que mantém barreiras que restringem o
acesso das exportações norte-americanas aos seus mercados. Anualmente, o USTR identifica em uma lista os países
estrangeiros prioritários cujas barreiras prejudicam o acesso das exportações ao mercado desses países. O quesito
prioridade aumenta quanto maior for o potencial das exportações norte-americanas (MDIC,
www.desenvolvimento.org.br)
38
Para o Brasil, essas políticas traduziram-se da seguinte forma: o Brasil foi citado 6 vezes nas
investigações da seção 301, foi acionado em decorrência da reserva de informática e da não
concessão de patentes farmacêuticas, sendo o único país em desenvolvimento a sofrer retaliações em
1988. Entre 1989 e 1993, o Brasil foi mantido na lista de observação prioritária da “special 301”,
sendo ameaçado com sanções comerciais pelo governo norte-americano caso o Congresso Nacional
não aprovasse o projeto de lei sobre propriedade industrial. No âmbito do Gatt,
(...) entre julho de 1980 e junho de 1987, as exportações brasileiras forma submetidas a 33
investigações de subsídios e 56 de dumping, abertas pelos EUA, Canadá, Comunidade
Européia, Canadá e Austrália. Nesse período, o Brasil foi o país que mais sofreu processos
entre os países em desenvolvimento e, em termos relativos (ponderado pelo valor médio das
exportações), também sofreu mais processos que os países desenvolvidos (NASSUNO,
1998).
Nassuno faz ainda uma análise da vulnerabilidade do país em termos comerciais, e conclui
que o Brasil submeteu-se às regras do regime de comércio para que suas exportações não tivessem
acesso negado nos mercados internos dos outros países. O fator vulnerabilidade foi avaliado a partir
da participação do país no comércio internacional, como fornecedor de seus principais parceiros
comerciais e da importância do comércio exterior para a economia interna. Apesar de o comércio
exterior ter apresentado números bem pequenos em relação ao comércio mundial na década de 1980
(uma média de 1%
18
), para a economia interna teve um papel importante na produção industrial,
chegando a representar 20%
19
do PIB nacional em 1985. Como principais destinos das exportações
brasileiras na década de 1980, respondendo por 58,5% do total, aparecem EUA (24%), Canadá (2%),
Comunidade Européia (28,62%) e Zona de Livre Comércio Europeu/EFTA (2,75%). No que diz
respeito às importações, os países desenvolvidos (EUA, Canadá, Comunidade Européia, EFTA e
Japão) foram os principais fornecedores do Brasil, respondendo por cerca de 51,6% das importações,
ao passo que o Brasil respondeu apenas por 0,7% do fornecimento de mercadorias para os países
desenvolvidos.
A partir desses dados, fica fácil observar a importância dos países desenvolvidos como
principais importadores dos produtos brasileiros e fornecedores das mercadorias importadas pelo
Brasil. Um rompimento nas relações comerciais com esses países seria mais prejudicial ao Brasil do
18
Fonte: www.wto.org
19
Esta cifra e demais: NASSUNO, Marianne. Pressão Externa e Abertura Comercial no Brasil. Revista de Economia
Política, vol. 18, no. 1, janeiro/março de 1998.
39
que aos outros países. Adicionalmente, o peso das exportações na economia interna era significativo,
e um revés no desempenho das exportações causaria também resultados negativos no crescimento
econômico. Portanto, a relevância do comércio exterior brasileiro neste momento traduzia-se na
vulnerabilidade comercial do país em relação aos países desenvolvidos, obrigando o país a aceitar as
regras do regime de comércio para não ter negado às suas exportações o acesso a outros mercados.
Ademais, uma análise da vulnerabilidade financeira do país reforça a influência do
comércio exterior como atenuante dessa variável. Durante a década de 1980, o Brasil optou por
cumprir os pagamentos do serviço da dívida externa, esperando como benefício o aumento de
recursos externos disponíveis para o país. Segundo Nassuno (1998), o aumento das taxas de juros
internacionais, a diminuição dos investimentos diretos líquidos, a redução dos empréstimos
involuntários de bancos comerciais estrangeiros, além do pagamento da dívida, tornaram o Brasil um
exportador líquido de recursos. Essa transferência de recursos ao exterior trouxe efeitos negativos
para a economia brasileira, pois restringiu ainda mais a capacidade de importar produtos necessários
para o mercado interno, reduzindo a disponibilidade de recursos para investimento e complicando a
situação financeira do setor público. O governo não tinha mais recursos para investir em ciência e
tecnologia, aumentando o desnível tecnológico entre o Brasil e os países desenvolvidos, e tornando
ainda mais difícil para o país acompanhar os progressos da tecnologia. Dessa forma, o preço pago
por não romper financeiramente com os bancos credores afetou sensivelmente o país, que continuou
a transferência de recursos ao exterior. Por outro lado, os benefícios esperados pelo não-rompimento
com os bancos não aconteceram, isto é, o aumento do influxo de capitais no país não aconteceu. Se o
Brasil tivesse interrompido o pagamento da dívida externa, deixaria de transferir esses recursos para
fora e aplica-los-ia internamente, enquanto que o prejuízo ficaria por conta dos bancos credores.
Portanto, a maior vulnerabilidade, nesse caso, era dos bancos credores, e não do Brasil.
Todavia, essa vantagem financeira com que contava o país foi possível apenas pelos
superávits comerciais na balança comercial, que geravam recursos para o pagamento da dívida
externa. O pagamento de juros tornou-se um peso no balanço de pagamentos, mas os saldos sempre
positivos da balança comercial serviram para amortizar esses números. Assim, a menor
vulnerabilidade financeira do Brasil só foi possível pelo bom desempenho do seu comércio exterior,
aumentando, ironicamente, a vulnerabilidade comercial do país.
É inegável que essas medidas discutidas acima se configuraram como formas concretas de
pressão externa sobre a abertura do mercado brasileiro. Era natural e esperado que o país reagisse de
40
alguma forma a essas pressões. A liberalização comercial, ao final dos anos 80, era de certa forma
inevitável e até desejável. O Brasil precisava absorver tecnologia não só na indústria, mas também
nas áreas da educação, dos serviços, do comércio, entre outras, e importar novas formas de
produção, de gerenciamento, de sistemas de comunicação, de difusão de conhecimento e
informação. Para o país continuar buscando uma fatia crescente nas exportações mundiais, era
necessário que as empresas atualizassem e modernizassem não apenas seu sistema de produção, mas
também seus padrões de gestão e logística. Entretanto, a forma como foi feita a abertura comercial
minimizou as vantagens que as importações poderiam trazer ao país, deixou escapar boas
oportunidades de barganha com outros países durante o processo de abertura, e gerou vários
problemas de competitividade para as empresas nacionais que se depararam bruscamente com a
acirrada concorrência internacional.
Na época do primeiro mandato de FHC, a Tarifa Externa Comum já havia sido aprovada e
boa parte das tarifas de importação diminuídas. A criação da OMC já havia sido concluída em abril
de 1994, ou seja, antes do início do seu mandato, e abordara temas além do comércio de
mercadorias, como serviços, investimentos e propriedade intelectual. Fora aprovado também todo
um sistema de solução de controvérsias, que previa análises das denúncias, defesas das partes,
julgamento e aplicação de retaliações comerciais pela parte vencedora. Portanto, reverter esses
processos para remediar os erros cometidos era uma alternativa inviável. O mais sensato a fazer,
neste caso, era lidar com a situação da melhor forma possível, como ela se encontrava (isto é,
comércio exterior liberado, OMC institucionalizada, TEC e Mercosul em andamento, etc.) e tentar
identificar o melhor caminho a ser percorrido pelo Brasil para retomar o desenvolvimento no âmbito
interno, fortalecer a condição enfraquecida de global trader e buscar o desejado desempenho de
global player no cenário internacional.
Com relação à vulnerabilidade financeira e comercial do Brasil nos anos 90 e
principalmente a partir de 1995, é interessante fazer uma breve análise da situação fazendo um
paralelo com os anos 80. De fato, a posição do Brasil não mudou muito, à exceção de alguns pontos.
Na década de 80, a participação do comércio exterior no PIB brasileiro era de aproximadamente
20%, e já nos anos 90 esse número subiu para uma média de 26%
20
, indicando uma importância
crescente do comércio exterior no desenvolvimento do país. Contudo, a balança comercial passou a
apresentar saldos negativos a partir de novembro de 1994, por conta da paridade de um para um
20
Fonte: MDIC, em www.desenvolvimento.org.br.
41
entre o dólar e o real. Como já foi dito, o governo FHC submeteu o comércio exterior brasileiro ao
desempenho da economia interna, sacrificando o desempenho das exportações. Contudo, o perfil
geográfico do comércio exterior permaneceu praticamente o mesmo. Em termos gerais, os países
desenvolvidos continuaram a responder por aproximadamente 52,2% das exportações brasileiras em
1998, e forneciam cerca de 58,13% das importações para o país. A mudança mais consistente foi no
aumento do comércio com a Argentina, por conta da entrada em vigor do Mercosul, sendo que as
exportações aumentaram em dez vezes e as importações cinco vezes para esse país. Também o
comércio com os países em desenvolvimento da África teve um aumento expressivo, praticamente
dobrando as exportações e importações para aquele continente.
Tabela 2: Origens e destinos do comércio exterior brasileiro de 1990 a 1998 (US$
milhões)
1990 1993 1998
EXPORT. IMPORT. EXPORT. IMPORT. EXPORT. IMPORT.
PAÍSES
INDUSTRIALIZADOS
21.383 12.499 21.578 15.344 26.687 33.457
EUA 7.734 4.505 8.026 6.063 9.741 13.378
JAPÃO 2.349 1.612 2.313 1.519 2.202 3.253
EUROPA 10.547 5.756 10.556 6.879 14.744 16.826
PAÍSES EM
DESENVOLVIMENTO
ÁFRICA
765 648 871 968 1.651 1.846
PAÍSES EM
DESENVOLVIMENTO
ÁSIA
2.921 719 3.853 1.520 3.411 5.579
CHINA 382 203 779 149 905 1.023
CORÉIA DO SUL 543 96 538 320 467 992
PAÍSES EM
DESENVOLVIMENTO
EUROPA
927 406 835 482 1.163 793
PAÍSES EM
DESENVOLVIMENTO
OR. MÉDIO
1.307 4.431 1.457 2.255 1.611 1.248
PAÍSES EM
DESENVOLVIMENTO
AM. LATINA E
CARIBE
3.636 3.893 9.773 5.042 13.324 12.358
ARGENTINA 645 1.514 3.661 2.629 6.747 8.028
OUTROS PAÍSES 476 112 415 66 3.273 2.269
TOTAL 31.415 22.706 38.782 25.677 51.120 57.550
Fonte: Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior.
O dados acima permitem observar um certo esforço do país em diversificar a geografia do
comércio exterior, embora sua dependência em relação aos países desenvolvidos continuasse alta,
42
especialmente porque os principais destinos das exportações brasileiras ainda são Estados Unidos e
Europa. Portanto, a julgar pelo índice de participação do comércio exterior no PIB e pelos destinos
das exportações, conclui-se que a vulnerabilidade comercial do país persiste.
Em termos financeiros, a situação evoluiu para um perfil um tanto diferente. Embora até o
final de 1998 os juros da dívida ainda tivessem um peso grande no balanço de pagamentos do país, o
déficit crescente da balança comercial passou a preocupar mais o governo. Como agravante da
situação, o modelo de ancoragem cambial então praticado necessitava da entrada constante de
capitais estrangeiros. A situação quase fugiu do controle quando, em plenas eleições presidenciais
em outubro de 1998, estourou a crise financeira da Rússia, afetando diretamente o Brasil, e nem o
pacote emergencial do FMI de US$ 35 bilhões pôde controlar a fuga de capitais. Somente com a
desvalorização do real, em janeiro do ano seguinte, o mercado acalmou-se e os investimentos
retornaram ao país lentamente.
2.4 O Projeto da Área de Livre Comércio das Américas
Uma das negociações comerciais de maior controvérsia das últimas décadas no Brasil foi o
projeto da Área de Livre Comércio das Américas. Esse projeto previa a participação do Brasil e de
mais 33 outros países americanos, inclusive a maior potência econômica mundial, e teria como
objetivos não só a remoção de obstáculos à comercialização de bens, mas também a regulamentação
de temas como serviços, investimentos, compras governamentais e propriedade intelectual. Esse
projeto foi uma iniciativa norte-americana, concebido como alternativa para contornar alguns
problemas que a economia dos Estados Unidos vinha sofrendo há alguns anos. Como já foi visto, os
EUA entraram na década de 1990 com enormes déficits na conta corrente do balanço de
pagamentos, particularmente nos números da sua balança comercial. Nessa época, os Estados
Unidos importavam produtos da Europa e do Japão, e suas exportações não acompanhavam o
desempenho das importações. Por outro lado, os países da América Latina não apenas encontravam-
se já em situação crítica e no limite das possibilidades de pagamentos dos serviços da dívida externa
(o que ameaçava o maior canal de entrada de capital para dentro dos EUA, ou seja, pagamentos da
dívida externa de outros países), mas também mantinham seus mercados fechados para as
importações. Para reverter essa situação, o governo norte-americano elaborou um plano de ação
43
estratégica que se desenvolveria em duas dimensões: a financeira e a comercial. A dimensão
financeira dizia respeito a solucionar os graves problemas econômicos dos países da América Latina
a fim de garantir o pagamento dos serviços da dívida externa, e materializou-se, mais tarde, com o
modelo do Consenso de Washington. A dimensão comercial, por sua vez, dizia respeito ao aumento
das exportações norte-americanas, o que significava a abertura comercial dos países latino
americanos. Além de a abertura comercial ser um dos itens “recomendados” pelo Consenso de
Washington, era necessário garantir o passe livre das mercadorias do norte nesses países.
A julgar pelo que havia se tornado o NAFTA, onde as exportações americanas e canadenses
ganharam livre acesso ao mercado mexicano e as empresas transnacionais adquiriram liberdade total
para movimentar bens e outros fatores de produção (menos força de trabalho), enquanto os Estados
Unidos achavam uma série de obstáculos para restringir as importações para o seu próprio mercado,
o projeto da Alca deveria seguir mais ou menos as mesmas diretrizes de ação (MONIZ BANDEIRA,
2004, p. 48).
Assim, o projeto Enterprise of the Americas Initiative, ou Iniciativa para as Américas,
lançado pelo presidente George Bush (1989 – 1993) em 1990, foi retomado em 1994 por Bill
Clinton. Ainda em dezembro de 1994, no período de transição do final do governo Itamar para o
início do governo FHC, ambos os presidentes compareceram à Cúpula de Miami onde Clinton
lançou de fato o projeto da Alca. Durante essa reunião, apesar de o projeto agradar boa parte dos
países latino-americanos, o Brasil procurou evitar que os EUA conseguissem impor seus interesses
na configuração do novo bloco, priorizando os interesses futuros do país. De fato, a medida que o
Brasil desenvolvera um parque industrial mais sólido e diversificado, passou também a exportar
manufaturas para boa parte dos países latino-americanos, e por isso a constituição de um novo bloco
para as Américas ia além da questão principal do comércio com os Estados Unidos. Além disso, o
Brasil estava apostando no Mercosul e não pretendia vê-lo diluído dentro do projeto da Alca. A
iniciativa da formação da ALCSA ainda no governo Itamar era um indício de que não só o Mercosul
seria o núcleo desse processo maior de integração, mas também de que a realidade, para o Brasil,
apontava muito mais para a América do Sul do que para a América Latina.
Evidentemente, além dos objetivos comerciais citados acima, a Alca também guardava
objetivos políticos norte-americanos. Era intenção dos EUA desviar o comércio entre o Brasil e a
União Européia, que era o maior parceiro comercial tanto do Brasil como do Mercosul. Um acordo
comercial também estava sendo negociado entre Mercosul e UE, para promover uma maior
44
aproximação entre os blocos e posterior criação de uma área de livre comércio entre os dois espaços
econômicos regionais. De fato, se o projeto viesse a ser constituído, haveria um desvio de comércio
das importações vindas da União Européia para os Estados Unidos. Como mostra a Tabela 2, os
EUA se tornariam o primeiro parceiro comercial das exportações brasileiras, tornando a dependência
comercial brasileira face aos EUA ainda mais grave. Adicionalmente, Clinton procurou contrapor o
projeto da Alca ao Mercosul, embora num primeiro momento não houvesse contradição entre as
duas iniciativas. De fato, o Mercosul não representava propriamente um obstáculo teórico ao projeto
da Alca, mas em termos práticos restringia a margem de manobra e barganha do governo norte-
americano. Moniz Bandeira afirma que
O fato de que as transações com o Mercosul representavam tão pouco no comércio total dos
Estados Unidos (em torno de 1,5%) demonstrava, claramente, que a sua proposta de
integração, através da ALCA, partia de uma premissa ideológica – o pan-americanismo, que
em outras palavras significava a América para os americanos – e abrigava um objetivo
político, na medida em que pretendia, de um lado, afastar a concorrência da União Européia,
e do outro, impedir a formação do building block, liderado pelo Brasil no Cone Sul (MONIZ
BANDEIRA, 2004, p. 120)
2.4.1 A Posição do Governo Cardoso Face à ALCA
Num primeiro momento, a posição do governo FHC foi de tentar ganhar tempo nas
negociações, criando “cautelosas manobras de obstrução” (NOGUEIRA BATISTA, 2005, p. 76). O
Brasil não assumia um compromisso concreto nem entrava em choque frontal com os Estados
Unidos pelas divergências de interesses. Essa posição de low profile se estendeu até 1996, quando o
país começou a participar de forma mais incisiva nas reuniões ministeriais, o que se reflete, entre
outras coisas, na formação da Coalizão Empresarial Brasileira. Mesmo assim, Fernando Henrique
sempre declarou que o país não estava comprometido com a Alca, e que nenhum documento seria
assinado caso não estivesse em conformidade com os interesses do país.
Alguns autores criticam a forma como foram conduzidas as negociações da Alca pelo
governo FHC. Segundo Nogueira Batista (2005, p. 79), por exemplo, o fato de o governo participar
das negociações estaria comprometendo o Brasil cada vez mais no projeto, constrangendo assim o
país a aceitar uma versão final do acordo mesmo que não fosse vantajoso para os interesses
nacionais. De fato, o Brasil não deixou de participar das reuniões nem fez oposição de forma
45
contundente às iniciativas norte-americanas. Entretanto, algumas considerações de natureza
estratégica e diplomática merecem atenção no momento de avaliar a posição do governo FHC nessa
questão.
Em primeiro lugar, é necessário lembrar que os Estados Unidos são o segundo maior
importador do Brasil, perdendo apenas para o bloco de países da União Européia. Com a balança
comercial deficitária naquele momento, um revés nas exportações brasileiras surtiria um
desequilíbrio ainda mais grave nas contas do governo, com conseqüências que já foram discutidas na
economia interna. Caso o Brasil adotasse uma postura intransigente quanto à formatação do projeto,
ou ainda, simplesmente de não-negociação, havia o risco de os Estados Unidos barrarem, sob
qualquer justificativa, setores importantes das exportações brasileiras como forma de pressão ou
retaliação pela conduta do governo brasileiro nas negociações. Já é do conhecimento de todos que o
governo norte-americano nunca hesitou em usar barreiras não tarifárias às exportações de outros
países em conformação com seus interesses, e o melhor exemplo dessa estratégia é a “super 301”
criada ainda em 1988.
Em segundo lugar, em termos diplomáticos, a recusa em negociar ou uma postura
intransigente por parte do governo Brasileiro colocaria o Brasil numa situação delicada perante os
demais países da América Latina, especialmente porque ofereceria a justificativa que o governo
norte-americano procurava para rotular o país como “o maior entrave” às negociações, colocando o
país numa posição de constrangimento perante os demais. O fato de o Brasil sempre participar das
negociações, mesmo não concordando com as propostas norte-americanas, transferiu o papel de
intransigente para o próprio EUA, já que este não abria mão das suas condições.
Certamente que o governo Fernando Henrique tinha consciência de todas as implicações da
Alca, especialmente as que afetariam de forma direta a indústria e as exportações brasileiras.
Contudo, a condução da política externa de um país não se restringe a uma tomada de decisão
baseada nas vantagens e desvantagens. O contexto em como aplicar determinada decisão, como ela
vai repercutir interna e externamente e de que forma pode-se chegar à meta desejada (porque os
caminhos são vários) é tão ou mais importante do que a tomada de decisão por si só. Seria ingênuo
formular diretrizes de atuação para o Brasil sem pensar no contexto de implementação das mesmas.
O governo sabia dos perigos que a Alca oferecia, e sabia que para o país não era vantajoso a
formação de um bloco daquele porte, naquele formato. Mas tampouco era alternativa deixar a mesa
de negociações ou adotar uma postura de intransigência. Se num primeiro momento FHC procurou
46
esquivar-se de comprometimentos maiores, logo depois corrigiu sua estratégia e o país passou a ter
uma atuação mais positiva e firme nas reuniões, defendendo sua posição e afirmando sempre que o
país não assinaria nenhum acordo que não estivesse em conformidade com os interesses nacionais.
Ademais, vale a pena lembrar que, com a saída de Clinton do governo norte-americano e a tomada
de poder pelos republicanos de Bush, a política exterior norte-americana tomou outro rumo,
deixando em segundo plano (quase esquecidos) os projetos de caráter econômico, inclusive a Alca,
que até o presente ano de 2006 ainda não saiu do papel.
2.5 A Ênfase no Multilateralismo
Desde o momento de sua posse em 1º. de janeiro de 1995, o tema do multilateralismo
comercial esteve presente em muitos discursos de Fernando Henrique. Na sessão comemorativa do
cinqüentenário do Sistema Multilateral de Comércio, o presidente afirmou ser imperioso que “o
comércio internacional não sofra retrocessos em sua trajetória de liberalização”. Da mesma forma,
mostrou preocupação com “a aplicação de leis comerciais de duvidosa compatibilidade com as
normas multilateralmente acordadas”. Denunciou a prática de países desenvolvidos que aplicam
medidas compensatórias ou anti-dumping destorcidas para a proteção de indústrias obsoletas
21
. Da
mesma forma, em artigo publicado no jornal O Estado de São Paulo em 17 de maio de 1998, o
Ministro das Relações Exteriores Luis Felipe Lampreia, também denunciou a falta de vontade de
grandes parceiros comerciais do Brasil em “avançar decididamente na liberalização do comércio de
produtos tradicionais como têxteis, calçados e produtos agrícolas em geral, que são intensivos em
mão-de-obra e de particular interesse para países em desenvolvimento”
22
.
De fato, Cervo (2003) chama atenção para a ênfase que o governo FHC deu à questão do
multilateralismo. Esse autor critica a aposta do governo num sistema que teria regras transparentes,
justas e respeitadas por todos, mas que mais tarde decepcionou-se por medidas protecionistas
adotadas principalmente pelos Estados Unidos e pela União Européia, além do próprio contencioso
da Embraer. Segundo o autor, a parte mais problemática da ênfase no multilateralismo não foi a
21
Ministério das Relações Exteriores, em www.mre.gov.br.
22
Idem.
47
aposta ingênua de que esse sistema funcionaria, mas sim o abandono de algumas relações comerciais
bilaterais com parceiros mais antigos, como a Alemanha e o Japão.
De fato, desde o governo de Getúlio Vargas, a Alemanha foi uma importante parceria para
o Brasil tanto comercial como estratégica. Contudo, desde o início dos anos 1990, essa parceria foi
esfriando. O investimento alemão que ocupava o segundo lugar no país quase desapareceu, caindo
para 2,9% entre 1990 e 1994, e 1,9% entre 1995 e 1997. De acordo com Cervo (2002, p. 5), o
comércio bilateral entre os dois países também enfraqueceu, e a Alemanha perdeu lugar para
Argentina. Entretanto, dados do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior
mostram que o comércio com a Alemanha não diminuiu, quando muito pelo contrário, tanto as
exportações quanto as importações aumentaram, se comparados os anos de 1990 e 1998 (em 1990,
exportamos US$ 1,8 bilhões e importamos US$ 1,7 bilhões, e em 1998 exportamos US$ 3 bilhões e
importamos US$ 5,2 bilhões). O que de fato desapareceu foi a parceria estratégica entre os dois
países, como existia na época de Getúlio Vargas, como coloca Cervo (2002, p. 7), mas isso se deve
ao fato das profundas mudanças políticas ocorridas no cenário internacional e na própria Alemanha,
com a sua unificação no final da década de 80 e o final da Guerra Fria.
Bons exemplos de parceria estratégica encontram-se nas relações entre Brasil e França e
Brasil e Rússia. O governo francês, percebendo a ameaça que o projeto da Alca representava, propôs
e incentivou a negociação de um acordo comercial entre Mercosul e União Européia. Além disso, os
investimentos franceses no Brasil tiveram uma boa temporada entre 1990 e 1999 com grupos como
Thomson Aérospatiale, Renault, Peugeot e Michelin. O comércio com esse país também não
enfraqueceu, apesar de Cervo (2002, p. 12) afirmar o contrário, mas apresentou um pequeno
aumento (em 1990 exportamos US$ 900 milhões e importamos US$ 585 milhões, e em 1998
exportamos US$ 1,23 bilhões e importamos US$ 1,97 bilhões). A Rússia também celebrou vários
acordos com o Brasil em vários setores, especialmente na área espacial, refletindo uma parceria
estratégica entre os dois países (CERVO, 2002). Com relação ao comércio exterior entre os dois
países, Rússia e Brasil iniciaram suas trocas na década de 90, registrando um progresso, embora
pequeno, nas importações e exportações (em 1990, praticamente não existia comércio entre os dois
países, e em 1998 o Brasil exportou US$ 650 milhões e importou US$ 300 milhões
23
).
23
Dados sobre exportações e importações coletados no site do MDIC, em www.desenvolvimento.org.br.
48
2.6 As Três Tendências do Governo Cardoso
Em sua análise sobre o período de governo de Fernando Henrique Cardoso, Cervo (2002)
aponta para traços que comprovam a existência dos três paradigmas de desenvolvimento: o estado
desenvolvimentista, o estado normal e o estado logístico.
24
De acordo com esse autor, a presença do
Estado desenvolvimentista no governo FHC pode ser percebido ainda quando era Ministro das
Relações Exteriores no governo Itamar Franco, quando o Brasil tenta reintroduzir o tema do
desenvolvimento na agenda dos foros multilaterais. Outro exemplo dessa tendência ocorreu após
assumir a presidência, Fernando Henrique continuou denunciando a retirada do tema dos grandes
debates internacionais, além da extinção do diálogo norte-sul. Outro tema bastante enfatizado pelo
governo FHC foi a dificuldade de dar continuidade ao desenvolvimento devido aos obstáculos
impostos pela globalização. Um exemplo desse esforço foi a Conferência da Cúpula sobre o
Desenvolvimento Social, sediada em Compenhage em 1995. Segundo Cervo (2002), essa
conferência foi considerada uma vitória brasileira, pois “requisitou uma relação entre
desenvolvimento e temas globais para o desenho da ordem internacional”.
Já os indícios da presença do estado normal no governo são mais claros e de fácil
identificação nesse período. Segundo Cervo (2002), o Brasil levou adiante as propostas de reformas
do Consenso de Washington, implementando políticas de rigidez fiscal, contraiu salários, continuou
os processos de privatização das empresas estatais, e criou facilidades para a entrada de
investimentos estrangeiros no país. De fato, várias dessas medidas estiveram ligadas ao Plano Real.
A urgência em promover a estabilização da economia o mais rápido possível explica tais medidas,
embora não as justifiquem. Também a necessidade de gerar influxo de capital para manter a âncora
cambial e para o pagamento da dívida externa explica o incentivo ao empreendimento estrangeiro na
economia e as privatizações.
Por fim, a presença do estado logístico também se manifesta no governo Fernando Henrique
na forma de várias iniciativas tomadas pelo governo. Apesar de o processo de privatizações ter
24
Para esse autor, o Estado Desenvolvimentista foi a tendência de política externa que predominou no Brasil desde o
governo Vargas até o final dos anos 80, que priorizava a busca do desenvolvimento nacional através da superação de
dependências econômicas estruturais e autonomia de segurança. O Estado Normal compreende um padrão de ação
subserviente às coerções dos países mais fortes e desenvolvidos, desmobiliza e desestrutura o núcleo forte da economia e
transfere renda ao exterior. Por fim, o Estado Logístico caracteriza-se por uma inserção ativa e madura do país no
cenário internacional, fortalecendo seu núcleo industrial e econômico através da integração e comprometimento da
própria sociedade na busca desse fim. (CERVO, 2002)
49
continuado, houve uma tentativa de controlar essa tendência, ao mesmo tempo em que foram criadas
algumas empresas nacionais em áreas importantes e competitivas para o país, como é o caso da
mineração, da siderurgia e da indústria aeronáutica e espacial.
Além dessas medidas, houve importantes avanços no que diz respeito a canais de
comunicação entre o governo e o empresariado brasileiro. Isso facilitou para o governo identificar os
interesses desse grupo, apontando áreas de risco, oportunidades e benefícios nos diversos âmbitos de
negociações comerciais que estavam em andamento, como a Alca e o Mercosul.
Foi durante o primeiro mandato do governo Fernando Henrique que foram criadas duas
importantes iniciativas de aproximação entre governo e empresários. Em 1996 o governo criou a
Senalca, a Seção Nacional de Coordenação dos Assuntos Relativos à Área de Livre Comércio das
Américas. Essa Seção, criada através de decreto, tinha como objetivo promover a participação dos
setores não governamentais da sociedade na formulação e articulação das posições do país nas
negociações da Alca. A coordenação da Senalca estava a cargo do Ministério das Relações
Exteriores, e previa a participação de empresários, representantes de setores econômicos e sociais e
de outros órgãos públicos. Apesar do objetivo da Seção ser do interesse dos empresários brasileiros,
estes não demonstraram interesse pela iniciativa, argumentando que o número de participantes
atingira um número extremamente alto, o que dificultava o nível das discussões e descentralizava o
objetivo principal da reunião, em razão da diversidade de interesses (PIZETTA, 2005).
Foi, contudo, com a criação da Coalizão Empresarial Brasileira, também em 1996, que esse
canal de interação entre governo e empresários adquiriu consistência e apresentou resultados
positivos. Na Reunião Ministerial de Cartagena, o empresariado brasileiro teve uma tímida
participação, devido ao pequeno número de presentes e à falta de preparo de material mais
consistente sobre os temas ali discutidos. Por outro lado, a participação significativa de empresários
norte-americanos, seu alto grau de articulação e preparo na reunião demonstrou o quanto era sério o
assunto. Desse momento em diante, o empresariado brasileiro reagiu, formando a Coalizão
Empresarial Brasileira, e a participação do setor tornou-se mais ativa e consistente nas negociações
da Alca (PIZETTA, 2005). O governo brasileiro apoiou a formação da Coalizão com entusiasmo,
pois também percebera que a estratégia de “não-negociação” ou da tentativa de “esvaziar” as
negociações, além de não estar rendendo bons resultados, colocava o Brasil numa posição
diplomaticamente muito ruim por ser visto como o país que estaria “boicotando” a formação do
bloco. O caminho era participar das negociações ativamente, de forma articulada e organizada com a
50
participação dos empresários brasileiros, uma vez que este grupo seria o primeiro a sofrer as
conseqüências (positivas ou negativas) da Alca, defendendo os interesses do país e avaliando os
custos e benefícios da formação de um bloco econômico com o peso da economia norte-americana.
Também neste momento, alguns Ministérios como o da Indústria, Comércio e Turismo,
chefiado na época por Dorothéa Werneck, perceberam a necessidade de o país enfrentar o tema da
Alca com uma postura mais firme e positiva, e a importância da participação de outros Ministérios e
da classe empresarial na formulação dos interesses nacionais, já que o Itamaraty adotava uma
posição de resistência à participação dos demais setores da sociedade e do governo nas preparações
para a negociação.
Em 1997, na reunião ministerial de Belo Horizonte, com a criação da Coalizão Empresarial
Brasileira, a participação do empresariado brasileiro adquiriu um perfil muito diferente da última
reunião em Cartagena. Os empresários se mostraram bem mais organizados e preparados para
enfrentar as negociações da Alca, com um número bem maior de participantes do que os norte-
americanos. Os interesses da indústria brasileira estavam ali presentes de forma clara e legítima
através da articulação entre o executivo e a classe empresarial.
2.7 Conclusões Parciais
Resgatando a teoria de Duroselle (2000, p. 59) sobre a influência da política interna na
condução e nos resultados da política exterior, fica claro que as medidas de estabilização econômica
adotadas pelo governo FHC foram o primeiro e mais claro fator a influenciar os resultados do
comércio exterior brasileiro. Mesmo depois da liberalização comercial promovida por Collor, foi
apenas em novembro de 1994, alguns meses após a implantação do Plano Real, que o saldo
comercial começou a apresentar déficits. A partir desse momento, embora tenha conseguido debelar
a inflação, Fernando Henrique passou a contar com mais um problema no comércio exterior
brasileiro além da competitividade internacional que castigava a indústria brasileira, qual seja, o
fraco desempenho das exportações e o ônus da diminuição de lucros para essas empresas. Soma-se a
esses fatores mais um agravante que condicionou o comportamento do comércio exterior brasileiro:
51
a falta de “mentalidade exportadora
25
” do empresariado brasileiro. Havia uma resistência muito
grande das empresas brasileiras, especialmente pequenas e micro, no que diz respeito à exportação
de bens. Isso se deve, em primeiro lugar, ao fato de que até o final dos anos 80, o mercado doméstico
sempre absorveu a produção da indústria de forma aceitável. Mas, com a abertura comercial e com a
concorrência acirrada dos produtos estrangeiros, a indústria brasileira se viu obrigada a repensar o
quanto da produção poderia ser destinado ao exterior. Contudo, o chamado “esforço exportador” das
empresas brasileiras levou tempo até ser assimilado e posto em prática. Em segundo lugar, os
trâmites necessários para embarcar uma mercadoria para o exterior sempre foram um complicador
aos olhos do empresariado brasileiro e contribuiram para manter o desinteresse pela exportação. O
governo FHC tomou algumas iniciativas para reverter esse quadro e incentivar as empresas
brasileiras a exportarem. Um exemplo disso foi a criação do sistema “BrazilTradeNet”, em abril de
1998, situado no site do Itamaraty. Esse sistema nada mais é do que um instrumento de identificação
de clientes, onde através do código de nomenclatura TEC do produto, pode-se identificar uma série
de clientes estrangeiros que já compraram ou que se interessam em comprar aquele determinado
bem. Essa rede de contatos é especialmente interessante para as pequenas empresas, pois o maior
obstáculo à exportação para essa categoria é justamente a identificação de possíveis importadores.
Outra iniciativa do governo para contornar os complicados trâmites da exportação foi simplificar o
processo de envio de mercadorias para fora do país, oferecendo até uma opção por meio do sistema
de correios do Brasil. O “ExportaFácil” é um produto oferecido pelos correios para mercadorias de
pequeno porte e pouco peso, que agiliza o desembaraço do produto e a entrega no seu destino final.
Entretanto, essas medidas não foram suficientes para reverter o déficit comercial. Na
verdade, foi apenas no ano 2000, um ano após a desvalorização cambial, que os números começaram
a reverter. O fato de o governo ter mantido tanto tempo e a um custo tão alto a valorização da moeda
induz-nos a considerar verdadeira a hipótese de que o primeiro mandato de Fernando Henrique teve
como um dos objetivos principais a reeleição.
O fator interessante desse período fica por conta da presença dos três paradigmas de política
exterior identificados por Cervo (2002, p. 5). No que diz respeito à política comercial, a presença do
25
Quando dizemos que o Brasil não tem “mentalidade exportadora” ou “cultura exportadora” significa dizer que as
empresas brasileiras, de uma forma geral, não têm interesse em exportar mercadorias. Aqui não se faz referência a
fatores técnicos como a moeda valorizada, por exemplo, que desestimula as exportações, mas sim a falta de incentivo
dos empresários pelas barreiras burocráticas, motivacionais e necessidade de preparo da empresa para entrar na atividade
exportadora, que muitas vezes pode envolver processos de qualificação de funcionários ou adaptação do produto aos
padrões de qualidade internacionais.
52
estado logístico é particularmente interessante, uma vez que os indícios de manifestação desse
paradigma são especialmente relevantes para esse estudo. Apesar do modelo cambial ter sido um
desestímulo para as exportações, este capítulo discutiu também outras posturas do governo federal
na condução da política de comércio exterior que não podem ser negligenciadas nessa análise. O
incentivo à participação do empresariado brasileiro nas negociações comerciais do Brasil, o controle
do processo de abertura comercial e a postura mais incisiva nas negociações da Alca são exemplos
de iniciativas positivas do governo que evidenciam planejamento e direcionamento na política
comercial do país. De fato, se na economia interna Cardoso parecia seguir as tendências do estado
normal, na política comercial houve iniciativas em direção ao estado logístico. Essa tendência será
percebida de forma mais clara e acentuada nos dois capítulos seguintes, onde serão analisados as
questões da institucionalidade do comércio exterior do período, os financiamentos e seguros de
crédito às exportações e a estratégia de comércio exterior caracterizada pelo apoio governamental à
indústria aeronáutica.
53
3 A INSTITUCIONALIDADE E OS FINANCIAMENTOS ÀS EXPORTAÇÕES
Após a abertura comercial realizada no início da década de 1990 pelo governo Collor de
Mello, muito tem se discutido sobre a questão da vulnerabilidade externa da economia brasileira e o
papel das importações e exportações no processo de reversão dessa vulnerabilidade e retomada de
uma trajetória de desenvolvimento sustentado do país. Após um primeiro momento de duras críticas
à abertura da economia, e principalmente à forma como esse processo teria sido conduzido, não
totalmente sem fundamento, os benefícios da abertura passaram a ser percebidos e identificados de
forma mais clara na própria indústria nacional, como o aumento da produtividade, maior diversidade
de insumos e produtos, maior competição, estímulo ao avanço tecnológico, etc (MARKWALD e
PUGA, 2002, p. 1). Contudo, desde meados dos anos 1990, o foco da discussão deslocou-se da
problemática das importações para o aumento do volume das exportações brasileiras. Vários
diagnósticos foram feitos com o objetivo de tentar identificar os principais obstáculos ao aumento
das exportações, como os listados a seguir:
Ø Baixa rentabilidade da atividade exportadora, em virtude da incompleta desoneração
tributária;
Ø Existência de uma base exportadora excessivamente estreita;
Ø Elevada concentração das exportações em um número restrito de produtos;
Ø Escassa diversificação dos mercados de destino;
Ø Financiamento a custo elevado, além de restrito a poucas empresas e poucos setores;
Ø Ausência de coordenação das ações governamentais;
Ø Falta de prioridade política concedida ao esforço exportador;
Ø Baixa propensão a exportar das empresas nacionais;
Ø Ausência de grandes empresas exportadoras (transnacionais verde-amarelas);
Ø Baixo conteúdo tecnológico das exportações;
Ø Ausência de uma cultura empresarial exportadora;
Ø Restrição da oferta exportável, em virtude da baixa taxa de investimento da
economia (MARKWALD e PUGA, 2002, p. 3).
54
Na verdade, todos os diagnósticos acima têm sua parcela de contribuição na falta de
dinamismo e volume das exportações. Não se pode, dessa forma, atribuir a apenas um deles a causa
única do fraco desempenho exportador das empresas brasileiras. Contudo, alguns dos problemas
citados acima são de fato mais complexos e abrangentes, como por exemplo, a estreiteza da base
exportadora e a baixa propensão a exportar, gerando uma discussão maior em torno de alternativas
para a superação desses obstáculos. Markwald e Puga (2002) afirmam que apenas 0,8% das
empresas brasileiras são exportadoras, o que significa algo em torno de 16.000 empresas num
universo de 2,2 milhões existentes no país.
26
Apesar de as exportações estarem concentradas
notadamente num conjunto pequeno de grandes empresas, os autores dão destaque para um fato
significativo na análise do desempenho exportador das empresas brasileiras: no Brasil, as micro
empresas correspondem a um total de 93% do universo de empresas, sendo que 40% delas atuam em
setores nontradeables, ou seja, em setores onde não é possível a atividade exportadora. Portanto, o
potencial de expansão da base exportadora envolvendo essas empresas é menos significativo que
aparentemente se possa suspeitar. Assim, a relação base exportadora/base produtiva atinge 12,4%
das pequenas empresas, 40,6% entre as de porte médio e 86,5% das grandes empresas. Apesar de
registrar-se um aumento da base exportadora, durante a década de 1990, a uma taxa de 6,4% ao ano,
Markwald e Puga (2002, p. 9) mostram a existência de três períodos onde o comportamento das
exportações brasileiras foi nitidamente diferente, a saber: de 1990 a 1994, onde houve uma fase
inicial de expansão da base exportadora; de 1994 a 1998, caracterizada inegavelmente pela
estagnação do número de exportadores; e de 1999 a 2001, onde a base exportadora volta a crescer a
um ritmo expressivo, embora não tão significativo quanto o da primeira fase.
26
Dados coletados, segundo os autores, na Secex.
55
Tabela 3
Essas diferenças no desempenho exportador nos períodos acima mencionados parecem estar
diretamente relacionados com o comportamento do câmbio ao longo desses anos. É evidente que as
desvalorizações cambiais ocorridas em 1991, 1992 e 1999 parecem explicar adequadamente a
favorável evolução da base exportadora nos triênios 1991/93 e 1999/2001.
Cardoso inicia seu mandato em 1995 com um severo revés para as exportações: a taxa de
câmbio valorizada em decorrência do Plano Real. Para compensar esse problema, o governo
despendeu esforços numa série de iniciativas para incentivar a atividade exportadora, que vão desde
uma reestruturação no quadro institucional voltado para o comércio exterior, reedição e incremento
nos financiamentos às exportações e criação de seguros de crédito à exportação. Essas iniciativas
serão analisadas detalhadamente a seguir, onde serão apontados os principais acertos do governo e
os problemas intrínsecos a cada uma delas, juntamente com os resultados obtidos.
3.1 A Institucionalidade da Política Brasileira de Comércio Exterior
56
Até os anos 70, ainda dentro do modelo econômico desenvolvimentista e seguindo o
modelo de substituição de importações, a política comercial exterior brasileira apoiava-se
basicamente na proteção à indústria doméstica contra a concorrência de produtos importados através
do protecionismo tarifário e não tarifário. A partir de 1970, contudo, com o incremento de produtos
manufaturados na pauta de exportação, consolidando assim o que Silva (2004, p. 457) conceituou de
“modelo substitutivo de exportações”
27
, o desempenho das exportações passou a ganhar mais
atenção do governo que investiu em instrumentos de incentivos como políticas fiscais e creditícias.
Nessa época, o órgão público responsável por praticamente todo o esquema de decisão e
operacionalização do comércio exterior brasileiro era a Cacex (Carteira de Comércio Exterior do
Banco do Brasil). Apesar de ser uma carteira exclusiva do Banco do Brasil, era também subordinada
ao Ministério da Fazenda e situava-se na área do Ministério da Indústria e Comércio. O diretor da
Cacex era nomeado diretamente pelo Presidente da República. Essa “posição de esquina”
(MARTINS, 1984, apud VEIGA e IGLESIAS, 2002a, p. 57) conferiu uma grande concentração de
poder à Cacex, pois sua vinculação com o Banco do Brasil lhe permitia ter domínio sobre a área de
financiamento, enquanto que sua ligação com os outros órgãos e ministérios lhe garantiam
autonomia de ação e decisão. Esse órgão dispunha de recursos autônomos para promover as
exportações e era responsável pela gerência da Companhia Brasileira de Entrepostos Comerciais
(Cobec), uma trading company criada pelo Banco do Brasil. Dessa forma, a Cacex atuava como
“instituição pública operadora e reguladora, provendo recursos financeiros, gerenciando incentivos
fiscais e creditícios, promovendo exportações e comercializando diretamente produtos
brasileiros”(VEIGA e IGLESIAS, 2002a, p. 57). Atuava também como canal de comunicação com o
setor privado no que diz respeito a negociações e formação de interesses, pois funcionava como
mediadora na conciliação de interesses divergentes.
Para alguns autores como Veiga e Iglesias (2002a, p. 58), o modelo de concentração de
poder e abrangência de funções da Cacex refletia, de certa forma, a forte atuação do Estado na
economia, o que por certas vezes, gerava justaposição de competências. Apesar disso, é
incontestável a funcionalidade e eficiência desse órgão na implementação da política de comércio
27
O “modelo substitutivo de exportações” diz respeito aos esforços do país em aumentar o fluxo de exportações do país
não apenas quantitativamente, mas também qualitativamente, diversificando a pauta de produtos exportados e
incentivando especialmente a exportação de manufaturados. Essa tendência, apesar de ter sido detectada já em meados
da década de 1960, concretizou-se de fato na década de 1970. Para uma melhor compreensão da evolução do comércio
exterior brasileiro e o papel das exportações no desenvolvimento do país de 1945 a 1980, ver: SILVA, Heloisa C. M. da.
Da Substituição de Importações à Substituição de Exportações. Editora da UFRGS: Porto Alegre, 2004
57
exterior do período. Esse êxito deveu-se não apenas à funcionalidade do órgão de acordo com o
contexto político desse período e seus condicionantes, mas também à concentração de funções
diversas (financiamento, promoção, administração de incentivos fiscais, comercialização direta de
produtos, interlocução com o setor privado e regulação).
Em 1990, no início do governo Collor, na esteira de uma série de mudanças no âmbito da
liberalização comercial, a Cacex foi por fim extinta. O desaparecimento repentino desse órgão
deixou a política de incentivos às exportações totalmente desorientada, sem rumo e sem foco. Além
disso, outras mudanças na estrutura organizacional dos ministérios também foram promovidas,
especialmente na área econômica. Uma fusão dos três principais ministérios da área econômica fez
surgir um só, o Ministério da Economia, Fazenda e Planejamento (MEFP), que assumiria, dentre
outras responsabilidades, a formulação e condução da política de comércio exterior. Além da
abrangência de funções garantidas a esse mega-ministério, todas as questões de cunho fiscal ficaram
sob responsabilidade da Fazenda pela Constituição de 1988, dando fundamento legal e influenciando
a distribuição de poderes dentro desse novo ministério (VEIGA e IGLESIAS, 2002a, p. 59).
No início da administração Itamar Franco, final de 1992, o MEFP foi novamente dividido
em três ministérios, da Fazenda, Economia e Planejamento, e o DIC (Departamento de Indústria e
Comércio) e o Decex (Departamento de Comércio Exterior), que antes faziam parte do MEFP, foram
transformados em secretarias e voltaram à supervisão do Ministério da Indústria, Comércio e
Turismo (MICT). Em 1998, final do primeiro mandato FHC, o MICT transformou-se no Ministério
do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC), sendo que a Secretaria de Comércio
Exterior (Secex) recebeu as funções normativas e operacionais dessa área, e o Ministério da Fazenda
passou a controlar as questões da área tributária, alfandegária e tributária. Essa estrutura prolongou-
se até o final dos anos 90.
No entanto, o início do governo FHC em 1995 registrou uma série de mudanças e
iniciativas nessa área para incrementar a capacidade de coordenação pública do comércio exterior.
Foi criada a Câmara de Comércio Exterior da Presidência da República (Camex)
28
, a Agência de
Promoção às Exportações (Apex), foram implementadas algumas mudanças nas normas e na
28
Maiores informações ou detalhes atualizados da organização interna, Decreto Lei gerador do órgão, atribuições e
objetivos da Camex, ver Apêndice A. Depois de sua criação, em 2001 a Camex sofreu algumas modificações na sua
estrutura e organização interna, e lhe foram atribuídas novas funções, mais abrangentes e com o objetivo de sanar alguns
pontos problemáticos do órgão.
58
legislação do controleum reordenamento institucional da área, abrindo espaço inclusive para uma
maior aproximação e participação do setor privado.
3.1.1 De MICT a MDIC
O Ministério da Indústria, Comércio e Turismo (MICT) sofreu uma transformação no final
do primeiro mandato de FHC, em 1998, e passou a se chamar Ministério do Desenvolvimento,
Indústria e Comércio (MDIC). Segundo Bonelli (2001, p. 28), os objetivos do novo ministério
passaram a se voltar mais para a promoção de competitividade das empresas, assumindo um papel
mais claro de agente do desenvolvimento. Além de continuar com as Secretaria de Comércio
Exterior (Secex), Secretaria de Tecnologia Industrial (STI), Secretaria de Desenvolvimento da
Produção (SDP), o MDIC também absorveu o BNDES em seu organograma, apesar desse banco
ainda ter conservado grande autonomia, o que lança dúvidas sobre sua real integração ao ministério.
É interessante observar que tanto Bonelli (2001, p. 29) como Veiga e Iglesias (2002a, p. 86) afirmam
que apesar do consenso sobre a prioridade do incentivo às exportações nesse governo, muita
discussão havia sobre o papel da política de comércio exterior na estratégia de desenvolvimento do
país, pois não havia consenso entre os liberais e os intervencionistas (desenvolvimentistas) sobre a
forma como essa política deveria ser conduzida. Como colocam Veiga e Iglesias (2002a, p. 86):
Na área de comércio exterior, os liberais têm dificuldade para abrir espaço para`discussão de
políticas ativas de exportação e – mais surpreendente – para acomodar a prioridade às
exportações na política de austeridade fiscal. Já os desenvolvimentistas parecem não
conceber a política fora do marco tradicional em que se combinam políticas setoriais
“regadas” a subsídios e incentivos com doses nem sempre homeopáticas de proteção.
Bonelli (2001, p. 29) também registra a existência dessas duas tendências dentro do
governo e estende essa discussão para outras áreas além do comércio exterior. Segundo esse autor, o
grupo dos monetaristas (ou neo-liberais) queria a continuidade da política econômica praticada até
então, caracterizada por uma modestíssima intervenção setorial e pela continuidade da política
cambial (ou seja, manutenção da valorização da moeda). Os elevados ganhos de produtividade da
produção manufatureira se encarregariam de restabelecer gradualmente a competitividade que havia
sido reduzida pela valorização cambial. Segundo esse grupo, era necessário que houvesse uma
“normalização” do cenário externo para que se pudesse, gradualmente, desvalorizar a taxa cambial.
59
Um severo ajuste fiscal deveria preceder esse movimento, para que as taxas de juros, então
altíssimas, fossem liberadas. A estabilidade econômica era, para esse grupo, um processo contínuo
para que se mantivesse a inflação sob controle.
O segundo grupo, que Bonelli (2001, p. 29) chama de desenvolvimentistas, caracterizava-se
por propor maior ativismo setorial, desvalorização da taxa cambial e diminuição das taxas de juros.
Segundo esse grupo, a forma como teria sido feita a abertura comercial, rápida, mal planejada e
excessiva, prejudicara fortemente a indústria brasileira. Além disso, os processos de globalização e a
concorrência externa também faziam pressão nas empresas brasileiras. Daí a necessidade de apoiar
os setores em crise e montar um aparato para fortalecer e melhorar a competitividade das empresas
brasileiras.
29
Na época da criação do novo Ministério do Desenvolvimento, essas divergências dentro do
governo ficaram mais perceptíveis. Mesmo com as tendências desenvolvimentistas de apoio setorial
e ao comércio exterior terem se distanciado um pouco das concepções originais, Bonelli (2001, p.
29) afirma que o órgão de fato assumiu a nova agenda das políticas de competitividade e passou a
dar destacada atenção ao incentivo às exportações para reverter o saldo negativo da balança
comercial, usando a Camex para atingir esse propósito. As atribuições do MDIC refletem essa
atenção especial com as exportações:
Ø Política de desenvolvimento da indústria, do comércio e dos serviços;
Ø Propriedade intelectual e transferência de tecnologia;
Ø Metrologia, normatização e qualidade industrial;
Ø Políticas de comércio exterior;
Ø Regulamentação e execução dos programas e atividades relativas ao comércio
exterior;
Ø Aplicação dos mecanismos de defesa comercial;
Ø Participação em negociações internacionais relativas ao comércio exterior;
Ø Formulação da política de apoio à micro-empresa, empresa de pequeno porte e
artesanato;
Ø Execução das atividades de registro do comércio.
29
Tanto com relação ao grupo dos desenvolvimentistas como ao dos neo-liberais, é preciso ressaltar que não havia uma
homogeneidade absoluta dentro de nenhum deles, sendo que uma pessoa poderia se identificar mais com um grupo do
que com outro, mas não necessariamente concordar com a totalidade dessas características que os distinguiam.
60
3.1.2 A Camex
Um dos fatores que evidencia a preocupação do governo Fernando Henrique em estabelecer
novas diretrizes para a política de comércio exterior é a criação da Camex no início de 1995. O
objetivo dessa entidade era “superar problemas institucionais decorrentes da fragmentação das
instâncias decisórias na área e coordenar as atividades e decisões com vistas à elaboração de uma
política de médio prazo para o comércio exterior” (VEIGA e IGLESIAS, 2002a, p. 60). Dentre os
objetivos da Camex podemos citar:
Ø Definir diretrizes da política exterior;
Ø Manifestar-se previamente sobre as normas e legislação acerca do tema;
Ø Estabelecer diretrizes para investigações de práticas desleais de comércio;
Ø Elaborar diretrizes para a política de financiamento e de seguro de crédito às
exportações;
Ø Dispor sobre diretrizes para alterações de alíquotas nos impostos de importação e
exportação;
Ø Avaliar os impactos de medidas cambiais, monetárias e fiscais sobre o
desempenho do comércio exterior;
Ø Formular a política sobre as negociações de acordos bilaterais ou multilaterais de
comércio;
Ø Formular estratégias para a promoção de bens e produtos brasileiros no exterior.
30
Logo quando foi criada, faziam parte da Camex os ministros chefe da Casa Civil, das
Relações Exteriores, da Fazenda, do Planejamento e Orçamento, da Indústria, Comércio e Turismo,
da Agricultura, Abastecimento e Reforma Agrária, o presidente do Banco Central e ainda
representantes de outros órgãos do governo (VEIGA e IGLESIAS, 2002a, p. 61). A partir de uma
análise de suas funções e dos membros que a compõe, é inegável que a natureza desse órgão seja
basicamente de formulação de políticas e diretrizes, e não de execução ou de implementação das
mesmas. A Camex foi concebida para ser um foro de discussão, onde os principais chefes do
governo deveriam chegar a consensos sobre as diretrizes das políticas de comércio exterior. De fato,
30
Adaptado do site do MDIC.
61
o momento era de recomposição de estratégias direcionadas a promover as exportações, pois desde o
governo Collor, com a extinção da Cacex, todo um sistema de elaboração e de implementação de
políticas fora desmontado. A Camex seria, no governo FHC, o ponto de articulação entre os
principais obstáculos ao aumento das exportações e à concepção de iniciativas para contornar essas
dificuldades. Cada ministério que fazia parte da Camex tinha sua competência específica para
implementar as diretrizes formuladas no âmbito da Camex.
Em 1998, a Camex lançou o Programa Especial de Exportações (PEE), cujo objetivo era
dobrar as exportações até o final de 2002. O PEE coordenava os setores exportadores da indústria
brasileira (mais de 60 setores) e vários órgãos governamentais agrupados por áreas temáticas
envolvidos com as exportações. Diversas reuniões foram realizadas para discutir as vantagens e
desvantagens dos produtos brasileiros frente à concorrência internacional, mas as metas do programa
eram de fato ambiciosas para o pequeno período de tempo, e ao final de 2002, o aumento registrado
nas exportações fora de apenas US$ 9 bilhões
31
(VEIGA e IGLESIAS, 2002a, p. 63).
3.1.3 A Apex e o Incentivo às Pequenas e Micro Empresas
Em novembro de 1997 o governo já tinha consciência do pequeno número de pequenas e
micro empresas que atuavam na área de exportação. As maiores dificuldades em promover as
exportações nessas categorias de empresas não eram apenas a falta de recursos financeiros,
organizacionais e humanos mas também a falta de “cultura exportadora” das pequenas e micro-
empresas. Assim, em 1997 foi criada a Agência de Promoção às Exportações (Apex) no âmbito do
Sebrae, que contava com um orçamento anual de R$ 50 milhões e tinha como objetivo principal
implementar uma política de promoção das exportações. Isso significava não só aumentar o volume
de produtos exportados por essas empresas, mas também alargar a base exportadora aumentando o
número de empresas envolvidas na atividade. Essa amplitude de atuação da agência levou a Apex a
trabalhar com programas setoriais integrados que atuariam em todos os fatores condicionantes das
exportações de um determinado setor (VEIGA e IGLESIAS, 2002a, p. 64).
Uma das principais funções da Apex, e também uma de suas principais dificuldades, é sua
atuação frente às lideranças empresariais. A agência tem como objetivo introduzir e divulgar nas
31
Fonte: MDIC. Apesar de o número desejado não ter sido alcançado no governo FHC, a tendência de crescimento das
exportações continuou no governo de Luis Inácio Lula da Silva, e em 2004 as exportações atingiram a marca de US$ 96
bilhões.
62
associações empresariais a visão estratégica das exportações e a relevância da participação de
empresas de pequeno porte nessa atividade. Entretanto, nem sempre é possível conseguir o grau e a
amplitude de comprometimento necessário das associações para que os projetos obtenham êxito.
A forma de atuação de Apex é através de projetos nacionais de coordenação e de unificação
de atividades como cursos de comércio exterior, cadastro de consultores, coordenação de missões de
prospecção, etc. Para melhor desenvolver esses projetos, a Apex também age de forma articulada
com o Departamento de Promoção Comercial do MRE. Enquanto a Apex faria a parte doméstica das
promoções, o DPC/MRE seria responsável pelo apoio às empresas através de suas embaixadas e
consulados no exterior. Já no segundo mandato de FHC, em 2001, 76 projetos haviam sido
concluídos e 121 estavam em fase de andamento. Boa parte desses em andamento dizia respeito a
projetos setoriais integrados (46) e consórcios de exportação (39), que abrangiam produtos como
calçados, alimentos, cerâmicas, autopeças, carnes, móveis e têxteis nos projetos setoriais, e
confecções, calçados, jóias e pedras nos consórcios (VEIGA e IGLESIAS, 2002a, p. 65).
3.1.4 Demais órgãos envolvidos na Política Comercial
Além dos órgãos citados acima, que foram criados especificamente no primeiro governo
FHC, os demais órgãos pré-existentes continuaram a desenvolver suas funções como já vinha
acontecendo anteriormente. O Banco Central, em parceria com os demais bancos do sistema
financeiro autorizados pelo próprio BC a operar com contratos de câmbio, seguiu com as funções de
execução, controle e fiscalização sobre qualquer fechamento de contrato de câmbio, remessas de
divisas para os exterior e ingresso de moeda estrangeira decorrente de exportações. A Secretaria de
Comércio Exterior, a SECEX, vinculada ao MDIC, é dividida em quatro departamentos, a saber: o
Departamento de Operações de Comércio Exterior (DECEX), o Departamento de Negociações
Internacionais (DEINT), o Departamento de Defesa Comercial (DECOM) e o Departamento de
Planejamento e Desenvolvimento de Comércio Exterior (DEPLA). Entre as competências a ela
atribuídas, destacam-se a implementação de mecanismos de defesa comercial, a proposta de
diretrizes de articulação de instrumentos aduaneiros bem como proposta de alíquotas para o imposto
de importação e suas alterações e a formulação de propostas de políticas e programas de comércio
exterior e estabelecimento de normas necessárias à sua implementação.
32
32
Fonte: MDIC.
63
Além destes, vale ainda registrar algumas considerações sobre a atuação do Ministério da
Fazenda na institucionalidade da política comercial. Esse órgão tem como uma de suas funções
principais fixar ou promover qualquer alteração nos impostos sobre importações ou exportações,
além do poder de decisão sobre a questão dos subsídios. É através da Secretaria da Receita Federal,
órgão vinculado ao MF, que são controlados e fiscalizados todos os processos de importações ou
exportações do país. São os fiscais de Receita Federal que inspecionam todas as cargas que entram e
saem do país, os documentos necessários nos processos de importação e exportação, e tudo o que diz
respeito ao trânsito aduaneiro. De fato, o poder de atuação do Ministério da Fazenda na
implementação das diretrizes e normas da política comercial é absoluto, o que entra em choque com
o papel desempenhado pelo MDIC. Na verdade caberia a este último ministério as funções de
elaborar e implementar as diretrizes do comércio exterior: sem essas atribuições e poder decisório, a
atuação do MDIC estaria condicionada à atuação do Ministério da Fazenda.
É também no âmbito da Receita Federal que funciona o Siscomex (Sistema Integrado de
Comércio Exterior), um sistema automatizado de registros de todas as importações e exportações
que circulam no país. O acesso ao Siscomex é através do site da Receita Federal, e o sistema tem
como objetivo integrar todos os órgãos públicos responsáveis pela gestão do comércio exterior
(Bacen, Secex e SRF), permitindo-os analisarem todas as informações ali registradas on-line pelos
importadores e exportadores. Esse sistema existia desde 1993, mas só fazia registro das exportações.
No governo FHC, em 1995, as importações também passaram a ser automatizadas pelo sistema. A
grande vantagem do Siscomex foi agilizar os processos de importação e exportação, padronizando
conceitos, códigos e nomenclaturas, permitindo um fluxo mais rápido e eficiente de informações e
dispensando o uso de documentos.
3.1.5 Avaliação sobre o quadro institucional
Do final dos anos 80 para o início dos anos 90 o Brasil passou de um extremo a outro, no
que se refere a políticas públicas de comércio exterior. Se até 1989 o país contava com barreiras
tarifárias e não tarifárias nas importações para proteger as indústrias nacionais, com vários tipos de
incentivos às exportações como financiamentos e créditos, com uma superestrutura institucional
geradora e operadora de apoio ás exportações, em 1990 o país se vê em meio a mudanças radicais de
desmonte completo do aparato estatal de incentivo e proteção à indústria brasileira, passando pelo
64
desaparecimento da Camex, da eliminação das barreiras tarifárias e não tarifárias às importações e a
desestruturação dos sistemas de financiamento e crédito às exportações.
Contudo, a partir de 1995, no que diz respeito especificamente a institucionalidade do
comércio exterior no Brasil, iniciou-se a reconstrução de um aparato institucional que servisse para
retomar os incentivos às exportações e funcionasse como provedor de soluções para os principais
obstáculos não-financeiros que as empresas enfrentavam na exportação de seus produtos. A Camex
veio justamente para preencher esse espaço, mesmo estando longe dos moldes de mega-instituição
como era o caso da Cacex.
Diversos fatores externos e internos, como a abertura comercial da economia, as novas
regras de comércio e subsídios formuladas pela OMC, os processos de internacionalização da
produção, o escasso orçamento de ajuda financeira à produção, entre outros, diminuíram
consideravelmente o espaço de manobra do governo para incentivar as exportações através de
mecanismos fiscais e creditícios. Isso torna o quadro institucional ainda mais relevante e decisivo na
política comercial de um país, pois é uma dimensão que está livre das restrições regulatórias do
regime de comércio internacional, e se bem elaborada para atuar em pontos estratégicos do processo
de exportação (como por exemplo na identificação de clientes, adequação do produto às exigências
internacionais, participação dos produtos nacionais em feiras e eventos de promoção comercial, etc.),
pode influenciar de forma significativa no aumento das exportações brasileiras.
Veiga e Iglesias (2002a, p. 82) afirmam que o novo modelo institucional criado no governo
FHC, principalmente a Camex, ainda não atingiu o formato ideal e compatível com as novas
necessidades das empresas que exportam e com os fatores condicionantes do ambiente internacional
de comércio. De fato, a Camex não tem o poder operacional e regulador da antiga Cacex, mas sim de
coordenador e articulador entre os diversos ministérios envolvidos na atividade de comércio exterior
e entre o governo e as próprias empresas. O modelo de “mega-instituição” que caracterizou a época
Cacex tornou-se inviável no início dos anos 90 justamente pela centralização de tanto poder em um
órgão apenas. Apesar de terem faltado ajustes de funcionamento dentro da instituição, assim como
uma melhor reestruturação do papel do MDIC dentro da implementação das políticas de comércio
exterior, é inegável que, pelo menos até o final de 1998, houve uma reconstrução do aparato
institucional do comércio exterior, o que descarta a hipótese de negligência ou ausência do estado na
política comercial externa.
65
3.2 Sistema de Financiamentos às Exportações e Seguros de Crédito
3.2.1 Antecedentes
Até meados dos anos 80, a política comercial brasileira contava com três pilares básicos que
garantiam a promoção das exportações e saldos positivos na balança comercial: recursos
orçamentários abundantes de crédito, uma taxa de câmbio extremamente favorável aos exportadores,
e um modelo institucional fortemente concentrado em um só órgão, a Cacex, que detinha as funções
de planejamento, execução e fiscalização das políticas de comércio exterior. Mas ainda no final da
década de 1980, esse ambiente favorável às exportações começou a dar sinais evidentes de
esgotamento e tornou-se inviável de ser mantido. A crise da dívida externa que assolou o Brasil
restringiu muito os recursos orçamentários que eram destinados aos financiamentos e créditos às
exportações. Também as linhas externas de crédito sofreram reduções consideráveis, pois a
credibilidade dos países em desenvolvimento de pagamento de suas dívidas era questionada. A
institucionalidade baseada no modelo Cacex também foi desmontada no governo Collor, deixando as
empresas exportadoras sem a estrutura de apoio que a Cacex garantia até então. E, por fim, a partir
da metade do ano de 1994, a taxa de câmbio muda complicando ainda mais o desempenho das
exportações.
De fato, Veiga e Iglesias (2002b, p. 199) afirmam que o final dos anos 80 é marcado pelo
desmonte da estrutura de apoio às exportações como vinha acontecendo nas últimas décadas. Os
incentivos fiscais e os sistemas de financiamento foram sendo gradualmente desativados a partir de
1983, a institucionalidade perdeu poder com o fim da Cacex e as prioridades da política econômica
se distanciavam do apoio às exportações. No que diz respeito especificamente às políticas de
financiamento, os autores afirmam ainda que, apesar das tentativas de diversificação setorial
percebidas nessa política, a falta de critérios que permitissem uma política seletiva de apoio
comprometeu a eficiência do sistema e conseqüentemente o próprio objetivo de diversificação. Além
disso, os financiamentos também se caracterizavam por se concentrar num pequeno número de
grandes empresas exportadoras.
33
Por fim, outro problema que se apresentava era a falta de mecanismos adequados para
gerenciar o risco de crédito. O seguro de crédito era operado por um órgão público, o IRB (Instituto
33
Ver mais detalhes e dados sobre o perfil das empresas exportadoras do país no Anexo C.
66
de Resseguros do Brasil), mas também entrou em crise no final da década de 80. Nos financiamentos
pré-embarque, até 1984, o Estado arcava integralmente com o risco das operações. A partir de 1984,
contudo, transferiu toda a responsabilidade para o sistema financeiro. Essa transferência causou
outros tipos de problema, pois os bancos passaram a excluir as operações ou empresas que
apresentassem certo risco de inadimplência (VEIGA e IGLESIAS, 2002b, p. 199).
3.2.2 A Remontagem dos Financiamentos às Exportações
No começo da década de 1990, era claro que a maior preocupação econômica centrava-se
no combate à inflação. No que diz respeito especificamente às políticas de comércio exterior, as
prioridades concentravam-se na liberalização das importações, enquanto as exportações
permaneciam sem impulso e sem rumo definido, não podendo mais contar com o apoio institucional
da antiga Cacex e com o sistema de financiamentos de crédito. Contudo, a partir de 1991,
gradualmente, os programas de financiamento foram sendo remontados. No primeiro governo FHC,
outros sistemas de crédito e seguros foram criados, e os que já haviam sido criados anteriormente
foram aperfeiçoados e seus recursos orçamentários reforçados.
3.2.2.1 Programas Públicos de Financiamento
a) BNDES-Exim
O BNDES-Exim foi criado em 1991 como FINAMEX, gerenciado pelo BNDES, nas
modalidades de pré e pós-embarque. Inicialmente, o programa destinava-se apenas às indústrias de
bens de capital. Mas, a partir de novembro de 1996, algumas mudanças foram promovidas nessa
linha de crédito, alterando os próprios dos objetivos do programa a fim de aumentar sua participação
nos incentivos às exportações. Segundo Veiga e Iglesias (2002b, p. 201), entre as modificações
promovidas nessa linha, destacam-se a significativa ampliação da abrangência setorial do programa,
que antes se voltava apenas para os bens de capital e serviços a eles relacionados. Também a
participação do BNDES elevou-se para até 100% do valor da exportação, assim como o prazo
máximo dos financiamentos pós-embarque aumentou de 10 para 12 anos. Os encargos das operações
67
também baixaram do spread básico de 2% para 1%, e ampliou-se o escopo de garantias aceitas pelo
programa.
Ainda em 1997 foi criada uma nova modalidade de apoio às exportações no âmbito do
mesmo programa, o Pré-Embarque Especial. Essa modalidade previa o financiamento de 100% do
valor do incremento previsto para as exportações da empresa para os doze meses seguintes ao pedido
de financiamento. Diferentemente das demais, essa modalidade não está vinculada a nenhum tipo de
embarque específico. Obviamente, foram estipuladas garantias para a efetivação das exportações,
sob pena de elevação do spread básico de 1% para até 20%, incidentes sobre a parcela das
exportações não realizadas, e redução do prazo de quitação do financiamento de 24 para 12 meses.
As mudanças promovidas nessa linha de financiamento em 1996, especialmente as de
redução de custos das operações e a ampliação do escopo do financiamento, foram responsáveis por
um grande crescimento do programa em 1997. Ainda neste mesmo ano, o BNDES-Exim passou a
financiar as exportações da Embraer, responsáveis por grande parte do aumento dos desembolsos
dessa linha a partir de 1997. Como se observa na Tabela 3, os desembolsos para a Embraer em 97
representaram 40,5% do programa, em 98 chegando a 51% e em 99 a 45,8%.
Tabela 4: Desembolso das Linhas do BNDES-Exim (US$ milhões)
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Total 32,8 77,7 64,3 279,7 377,6 388,3 1185,3
704,5
2064,6
1009,8
2100,5
1137,6
Pré-
embarque
32,8 30,9 27,8 69,2 95,1 85,6 213,3
41,6
642,0
194,6
638,0
410,0
Pós-
embarque
- 46,8 36,5 210,7 282,5 302,7 591,8
282,7
1076,8
469,6
1160,5
425,6
Pré-
especial
- - - - - - 380,2
380,2
345,8
345,8
302,0
302,0
Fonte: VEIGA, Pedro Motta e IGLESIAS, Roberto Magno. A Institucionalidade da Política
Brasileira de Comércio Exterior. O Desafio das Exportações. Brasília: BNDES, 2002.
Obs.: Os dados em itálico referem-se ao desempenho das linhas de financiamento,
excluídos os créditos concedidos à Embraer.
No que diz respeito ao destino das exportações financiadas por essa linha, vale registrar
também que contando as vendas externas da Embraer, os Estados Unidos respondem por 50,2% do
mercado de destino do total das exportações financiadas pelo programa. Excluídas as vendas da
68
empresa, esse número cai para 4,8%, e o valor dos financiamentos reduz-se de US$ 902,9 milhões
para US$ 40,4 milhões, ou seja, em 1999, 95,5% dos financiamentos destinados ao mercado norte-
americano foram da Embraer. Ainda excluindo os números da Embraer, cresce a participação dos
países latino-americanos, atingindo 56,8% dos valores da linha e respondendo por 80,5% do número
de operações.
34
É notável a concentração das operações do programa em grandes empresas, não somente
em termos de valores liberados pela linha, mas também em número de operações. As grandes
empresas respondem por 92% das operações, enquanto que as médias ficam com 6% e as MPE
apenas com 2% do total. A concentração das grandes empresas é ainda maior na modalidade de pós-
embarque, onde os números chegam a 99% dos valores desembolsados e 94,4% das operações. No
pré-embarque especial, esse número diminui bastante, as grandes empresas respondem por menos de
2/3 das operações, e as médias, por 25,3% (VEIGA e IGLESIAS, 2002b, p. 206). É interessante
observar que essa linha de pré-embarque especial tornou-se especialmente atraente para empresas de
menor porte, provavelmente por se tratar de um financiamento à produção, já que um dos maiores
problemas das PME e das médias é justamente falta de capital de giro.
b) PROEX/Banco do Brasil
O Programa de Financiamento às Exportações foi criado em 1991, pela Lei no. 8.187, com
duas finalidades: prover financiamentos pós-embarque à exportação de bens e serviços e equalizar
taxas de juros. Os recursos destinados para esse programa vêm do orçamento da União, e o agente
financeiro responsável é o Banco do Brasil. Até o ano de 1995, a execução do programa foi cheia de
dificuldades e altos custos para o Tesouro Nacional, o que fez o mecanismo ser pouco utilizado nos
primeiros anos de sua existência. Já no primeiro ano do governo FHC, algumas mudanças foram
implementadas e os resultados do PROEX apresentaram melhoras.
Na modalidade de financiamento, o crédito é concedido diretamente ao exportador por meio
do desconto dos títulos representativos de venda a prazo, o que se denomina supplier´s credit.
Quando o crédito é concedido diretamente ao importador, buyer´s credit, a operação só é viabilizada
34
É importante registrar que alguns dos dados apresentados ao longo desse estudo fazem referência ao ano de 1999.
Apesar de não fazer parte do primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso, e o corte metodológico abranger apenas
os anos de 1995 até 1998, alguns números e cifras do ano de 1999 foram mantidos apenas para efeito de comparação, e
em alguns casos, comprovam a continuação de determinadas tendências percebidas nos anos anteriores.
69
mediante um contrato de financiamento firmado com o governo brasileiro. Foi somente em 1995 que
o financiamento à exportação foi regulamentado pelo Bacen e pelo MICT, com as normas que
estabelecem as condições financeiras e a relação de bens e serviços passíveis de apoio. O
financiamento pode cobrir até 85% do valor da mercadoria para bens com índice de no mínimo 60%
de nacionalização, sendo que quanto menor a nacionalização do produto, menor a proporção do
financiamento (VEIGA e IGLESIAS, 2002b, p. 214).
O sistema de equalização do PROEX consiste no pagamento às instituições financiadoras
da diferença, a maior, entre os encargos negociados com o exportador ou importador e os custos de
captação dos recursos pelo financiador. As taxas de equalização são estabelecidas de acordo com os
prazos das operações, pelo Banco Central. Até o final de 1998, as taxas estavam variando entre 2% e
3,8% para prazos de financiamento que chegavam a nove ou dez anos.
Entretanto, até 1995, os valores operados pelo Proex eram ainda muito baixos para causar
algum efeito no desempenho das exportações: neste ano, foram liberados US$ 243,3 milhões para as
operações de equalização, sendo US$ 194,2 milhões em operações aprovadas e US$ 49,1 milhões
em operações realmente efetuadas. Quanto às operações de financiamento, o valor liberado foi de
US$ 80,9 milhões, sendo US$ 32,6 milhões em operações aprovadas e apenas US$ 48,3 milhões em
operações efetivadas. Na verdade, as operações que realmente se concretizavam não passavam de
30% do valor orçamentário do Proex, ou seja, havia recursos liberados, mas outros fatores
dificultavam o êxito do programa. Por esse motivo, o governo fez algumas modificações para
aperfeiçoar o programa, como por exemplo, a sua simplificação operacional, a inclusão de regras e
mecanismos para tornar o programa mais atraente para os bancos privados e estrangeiros, e a
ampliação da lista dos produtos que o programa abrangia. Com essa nova abrangência de produtos,
em 1998, o Proex já atingia algo em torno de 48% (que antes se restringia em 33%) da pauta
brasileira de exportações (VEIGA e IGLESIAS, 2002b, p. 215).
Em 1997, outras medidas foram adotadas na modalidade de equalização para adaptar
melhor o Proex às necessidades das empresas:
Ø Redução do prazo mínimo de financiamento de 18 meses para 360 dias;
Ø Possibilidade de que contratos contemplados com prazos de pagamento de
equalização inferiores a sete anos tenham, em função do valor unitário da
mercadoria correspondente, seus prazos ampliados para até sete anos;
70
Ø Ampliação do percentual máximo de equalização de 85% para 100% do valor do
contrato de exportação de bens de capital e de produtos de maior conteúdo
tecnológico com o objetivo de estimular a exportação de produtos com maior valor
agregado;
Ø Ampliação de agentes financeiros credenciáveis ao sistema com a incorporação ao
programa dos bancos múltiplos (VEIGA e IGLESIAS, 2002b, p. 215).
Também na modalidade de financiamento foram adotadas algumas mudanças no ano de
1997:
Ø Ampliação das garantias aceitas, passando a permitir outros instrumentos, como
hipotecas e alienações fiduciárias, com o objetivo de simplificar e desonerar as
negociações comerciais;
Ø Aceitação de operações com comissão de agentes, inclusive entre empresas
coligadas;
Ø Maior concessão de autonomia para o Banco do Brasil, que passa a aprovar,
autonomamente, operações de crédito de até US$ 5 milhões (antes disso era de US$
1 milhão), visando maior agilidade e rapidez nas aprovações de crédito. Valores
maiores teriam de passar pelo Comitê de Crédito à Exportação (CCEx) (VEIGA e
IGLESIAS, 2002b, p. 216).
De acordo com Veiga e Iglesias (2002b, p. 216), essas modificações ampliaram de forma
significativa o número de empresas que procuraram o Proex-Equalização no ano de 1998,
aumentando também o número de operações realizadas. Ainda em 1998, novas modificações foram
feitas, aumentando ainda mais o número de produtos elegíveis às duas modalidades de apoio,
chegando a quase 8.000 produtos listados. Ainda, por meio de resolução do Bacen, o Proex-
Financiamento, que antes cobria apenas 85% do valor da exportação, permitiu que os 15% restantes
fossem financiados com a utilização do sistema de equalização. Além disso, novas mudanças foram
feitas ainda em dezembro de 1998, das quais se destacam:
Ø Extensão do programa aos serviços e produtos de software;
71
Ø Redução dos prazos mínimos, de 360 para 60 dias, na linha de equalização, e de 180
para 60 dias, na de financiamento, a fim de suprir parte da demanda por crédito em
conseqüência da retração de recursos externos observada a partir de outubro (crise
financeira);
Ø Vinculação de operações realizadas sob o programa com operações de ACC
35
, ou
seja, o exportador poderá liquidar seus ACC com recursos do Proex, podendo
conciliar suas necessidades de crédito à produção com financiamento à
comercialização;
Ø Aceitação de garantia interna prestada por instituições financeiras de primeira linha
e de seguro de crédito à exportação, ampliando as alternativas negociais e reduzindo
o custo das garantias;
Ø Dispensa do direito de regresso contra o exportador nas operações garantidas por
instituição financeira de primeira linha ou cobertas por seguro de crédito à
exportação;
Ø Admissão no programa de contratos de financiamento direto entre o governo
brasileiro e entidades estrangeiras do setor privado (anteriormente só eram possíveis
operações entre governos).
Como já foi anteriormente salientado, essas medidas tinham como objetivo “aparar arestas”
do programa a fim de melhor adaptá-lo às necessidades das empresas e dos agentes envolvidos em
sua operacionalização. Contudo, a partir de 1999, o governo se viu obrigado a fazer alguns cortes no
programa, assim como modificar novamente alguns aspectos de seu funcionamento, em parte por
conta do panel na OMC aberto pela Bombardier contra a Embraer. Além disso, com a
desvalorização do real em 1999, também os recursos orçamentários destinados ao Proex sofreram
cortes, uma vez que eram considerados em dólares. Dessa forma, em dezembro de 1999, através das
Portarias 374 e 375 editadas pelo MDIC, o Proex é novamente modificado com o objetivo de
adaptar-se às novas condicionantes internas do país e da OMC em decorrência do contencioso.
35
ACC: Adiantamento de Contrato de Câmbio, tipo de financiamento privado às exportações, discutido na seção 3.2.2.2
deste capítulo.
72
Na Tabela 5, percebe-se visivelmente essa diferença de desempenho do programa dos anos
de 1997 e 1998 para 1999. Além disso, ao analisarmos as cifras do valor das exportações realizadas
em comparação com o número de empresas, algumas características presentes no Proex irão
assemelhar-se com o desempenho do BNDES-Exim. Por exemplo, no caso da modalidade de
equalização, o valor médio (valor das exportações pelo número de empresas) cresce
significativamente de 1997 para 1998, mantendo-se relativamente estável no ano de 1999. Já na
modalidade de financiamento, percebe-se uma redução desse valor. Segundo Veiga e Iglesias
(2002b, p. 221), essas evoluções podem sugerir que na modalidade de equalização, o Proex segue a
tendência do BNDES-Exim de os bancos concentrarem-se em operações de grandes valores e em um
número concentrado de grandes empresas. No financiamento, ao contrário, o Banco do Brasil buscou
atender empresas menores e com menor volume de exportações, interessadas em obter
financiamentos menores. Em 1997, a relação exportações efetivadas por empresa beneficiada nessa
modalidade era de US$ 5,2 milhões, caindo em 1998 para US$ 900 mil e em 1999 para US$ 736 mil.
Esses números comprovam os esforços do Proex em apoiar empresas de pequeno e médio porte, cuja
participação no programa cresceu de 20% em 1998 para 68% em 1999.
73
Tabela 5: PROEX – Indicadores de Desempenho 1997 - 1999
1997 1998 1999
Operações aprovadas
Total
Equalização
Financiamento
5003
4944
59
8696
8079
617
5392
4691
701
Empresas beneficiadas
Total
Equalização
Financiamento
269
243
26
587
354
233
516
232
284
Exportações efetivadas (US$ milhões)
Total
Equalização
Financiamento
2696,7
2561,1
135,6
7322,6
7111,2
211,4
6463,8
6254,7
209,1
Desembolsos previstos/aprovados
(US$ milhões)
Total
Equalização
Financiamento
1801,3
1555,8
245,5
5310,7
4814,7
496,0
2595,5
1655,5
940,0
Desembolsos previstos/valor exportações
vinculadas (%)
Total
Equalização
Financiamento
17,5
15,5
85,0
19,4
18,0
84,7
16,5
11,3
84,4
Bancos participantes
Equalização
26 33 28
Fonte: VEIGA, Pedro Motta e IGLESIAS, Roberto Magno. A Institucionalidade da Política
Brasileira de Comércio Exterior. O Desafio das Exportações. Brasília: BNDES, 2002.
No que se refere ao destino das exportações, na modalidade de financiamento, em 1998
74% das vendas se concentraram principalmente na América Latina (menos o México). Nesse
conjunto de países, o Mercosul responde por apenas 1/3 das exportações financiadas para a América
Latina, o que significa que o mecanismo tem beneficiado principalmente os demais países latino-
americanos. Ainda na modalidade de financiamento, a composição setorial das exportações sofreu
algumas mudanças ao longo desses três anos. Em 1997, os serviços respondiam por 75,6% do total
financiado, enquanto que em 1998, 37,4% foram destinados para máquinas e equipamentos, 12,3%
para o agribusiness, 9,1% para produtos minerais, 8,1% para material de transporte e 18,3% para
serviços, evidenciando assim uma maior diversificação da carteira. Outro dado importante de
registro é sobre o perfil das empresas usuárias dessa modalidade. Durante os anos de 1998 e 1999, a
participação das pequenas e médias empresas no número de operações do programa cresceu de
42,8% para 65,0%, e o número de pequenas e médias empresas beneficiadas chegou a 68,8% em
74
1999. Já em termos de valores, as grandes empresas dominam essa modalidade respondendo por
80% do total (VEIGA, 2002, p. 224).
Na modalidade de equalização, as características são um pouco diferentes. Como destino
das exportações, o Nafta se sobressai em 1998 e 1999 com 50% das vendas, enquanto que a União
Européia fica com apenas 10% de participação, a América Latina com 14,2% e os demais países
com 15,8% em 1998 e 25,6% em 1999. Já a composição setorial da modalidade de equalização é
mais similar a de financiamento: materiais de transporte respondem por 67,5% em 1998 e 54,1% em
1999, máquinas e equipamentos, minerais e agribusiness respondem pelo restante. Por fim, a
clientela da equalização difere bastante da modalidade de financiamento. Aqui, as grandes empresas
dominam as operações de forma significativa. Em 1998 e 1999, 88,1% da quantidade de operações
foram dessa categoria, 97,2% e 96,6%, respectivamente, dos valores das exportações também foram
delas, e 72,1% e 71,4% das empresas beneficiadas foram grandes empresas (VEIGA, 2002, p. 225).
Os números das tabelas apresentadas acima referentes aos programas de financiamento,
tanto o Proex quanto o BNDES-Exim, mostram um claro aumento de recursos destinados ao
incentivo às exportações. No caso do BNDES-Exim, as mudanças implementadas no programa
dentre os anos de 1995 a 1998 promoveram um salto quantitativo e qualitativo do desempenho do
programa. Também houve esforços, com algum sucesso, no sentido de diversificar mais a clientela
do programa e atender as micro e pequenas empresas, já que a maior parte das empresas tomadoras
eram de fato grandes firmas exportadoras. Também é claramente perceptível a concentração setorial
dessa linha de financiamento na indústria aeronáutica e mais especificamente na própria Embraer,
como evidenciam os números da Tabela 3.
No caso do Proex, da mesma forma, o volume de recursos a partir de 1995 aumentou de
forma considerável, assim como forma promovidas mudanças na forma de operação do programa
para adaptá-lo melhor às necessidades das pequenas empresas, principalmente na modalidade de
financiamento, o que gerou de fato resultados positivos nos anos seguintes.
3.2.2.2 Programas Privados de Financiamento
Apesar de as modalidades de financiamentos privados não fazerem parte da política
governamental de comércio exterior, de certa forma elas estão sob regulação do Banco Central.
Entretanto, o interesse em discutir tais modalidades nesse estudo passa pelo ambiente econômico que
75
favorece ou não a oferta desses créditos, e também pelo tipo de empresa que é beneficiada por esses
financiamentos. Assim, serão discutidas de forma breve apenas três modalidades que foram mais
utilizadas na década de 1990: o ACC, o ACE e o pré-pagamento às exportações.
a) ACC e ACE (Adiantamentos sobre Contrato de Câmbio)
Esses mecanismos, criados na década de 1970, são amplamente utilizados no Brasil e têm
como objetivo assegurar as mesmas condições de financiamento do mercado internacional. Segundo
Pereira e Maciente (2002, apud VEIGA e IGLESIAS, 2002b, p. 227),
Os bancos que operam com câmbio concedem aos exportadores os adiantamentos sobre os
contratos de câmbio (ACC), que consistem na antecipação parcial ou total do montante em
moeda nacional equivalente à quantia em moeda estrangeira comprada a termo, pelo banco,
desses exportadores. O ACC é tipicamente uma operação de financiamento pré-embarque e
seu período máximo de cobertura é de 180 dias. A partir daí o exportador pode obter o
refinanciamento da exportação, por intermédio do ACE, até o momento da liquidação do
câmbio, quando o importador realizar o pagamento em moeda estrangeira. Esse
refinanciamento também é limitado, em geral, a 180 dias após o embarque das mercadorias.
A combinação desses mecanismos implica num total de 360 dias de financiamento pré e
pós-embarque para o exportador, facilitando bastante as margens de manobra dos exportadores.
Outro fator interessante de ser observado nessas modalidades é a questão dos riscos. Aqui, o risco
cambial é eliminado pelo fato de que o importador pagará a transação em moeda estrangeira, mas
ainda restam dois riscos para o banco: com o exportador, que pode não realizar a exportação, e com
o importador, que pode não efetuar o pagamento.
O custo dessas operações para o cliente não é sempre o mesmo, pois varia de acordo com os
prazos fixados, valor da exportação e credibilidade do próprio cliente. Na verdade essas
condicionantes acabam por privilegiar as grandes empresas com histórico exportador, pois são
percebidas como “baixo risco” pelos bancos. No entanto, esse custo pode variar também para um
mesmo cliente, dependendo dos prazos da operação e da condição do risco-Brasil naquele momento.
De acordo com Pereira e Maciente (2002 apud VEIGA e IGLESIAS, 2002b, p. 228), desde a
implantação do Plano Real até 1999, esse mecanismo foi amplamente utilizado por empresas que
buscavam taxas de juros próximas das internacionais e bem menores que as do mercado doméstico,
gerando assim um “ganho de arbitragem implícito nas operações de exportação financiadas,
76
impactando positivamente na rentabilidade das exportações”. Esse fato traz uma implicação
importante para a questão da valorização cambial praticada no primeiro mandato de FHC. Se, por
um lado, a valorização cambial prejudicava o desempenho final das exportações, o câmbio
valorizado aumentava os incentivos para a contratação desse tipo de operações. Para evitar o
problema da falta de incentivos para realizar a exportação física (em 1998 a diferença entre
contratação financeira e realização física da exportação já chegava a US$ 11 bilhões), o Banco
Central adotou certas medidas a fim de incentivar a realização das exportações. Já em outubro de
1996, o Bacen criou nova alternativa de financiamento para as empresas que haviam fechado
contratos com o exterior mas ainda não haviam embarcado a mercadoria. De acordo com Veiga e
Iglesias (2002b, p. 229), os recursos para essa linha seriam captados no exterior pelo sistema
bancário e repassados aos exportadores com algumas vantagens. A empresa poderia tomar
emprestado o equivalente a 200% do volume dos contratos de câmbio não liquidados, com
mercadorias a embarcar, além de poder tomar recursos dessas linhas para a compra de matérias
primas ou outras finalidades relacionadas à exportação.
b) Pré-Pagamento de Exportação
No início da década de 1990, esse mecanismo foi pouco utilizado pelas empresas
exportadoras, mas sua participação no financiamento privado às exportações aumentou, e em 1997
atingiu 26,7% das exportações brasileiras.
O pagamento antecipado era uma operação de financiamento que se caracterizava pelo
adiantamento de recursos do importador para o exportador antes do embarque. A partir de 1995, o
Banco Central passou a regular as operações de financiamento via pagamento antecipado ou pré-
pagamento, permitindo a intermediação bancária. Essa alteração, juntamente com o melhor acesso a
fontes de crédito de médio e longo prazo por parte dos bancos atuantes na área de exportações, fez
com que os prazos de financiamento nessa modalidade aumentassem (VEIGA e IGLESIAS, 2002b,
p. 231).
É interessante observar que esses benefícios de aumento de prazos favorecem
essencialmente aqueles tomadores de crédito considerados pelos bancos como de primeira linha e
baixíssimo risco, com capacidade de oferecer garantias maiores do que as exigidas em operações de
ACC, assim como importadores também considerados de baixo risco e situados em países cuja
77
economia é mais forte e mais estável. Isso sem dúvida gera uma situação favorável para as grandes
empresas exportadoras de forma geral, pois é essa categoria que possui as condições e garantias
exigidas pelos bancos. De fato, uma vez que os bancos privados foram atuando de forma cada vez
mais participativa dos processos de financiamento às exportações, a partir de 1990, as exigências no
que se refere a garantias e riscos de liquidação de financiamentos foram aumentando.
3.2.3 Seguro de Crédito e Mecanismos de Garantia às Exportações
3.2.3.1 Seguro de Crédito à Exportação
Dentre os incentivos para incrementar as exportações no Brasil, o governo FHC também
investiu nos seguros e garantias às exportações. Na verdade, já existia um mecanismo similar de
responsabilidade do IRB, mas foi desativado no final dos anos 80 por mau gerenciamento e com um
passivo de US$ 800 milhões. Em outubro de 1996, o governo regulamentou (a Lei no. 6.074
correspondente a essa regulamentação era de 26/10/1979) um mecanismo de seguro de crédito às
exportações, na área dos financiamentos pós-embarque, que tinha como objetivo garantir a cobertura
de riscos políticos e extraordinários e riscos comerciais, cuja cobertura seria garantida pela União
com um fundo criado especificamente para esse fim. Em março de 1997, foi criada uma empresa
seguradora voltada exclusivamente para os financiamentos às exportações, formada pelo Banco do
Brasil, pela COFACE (Companhia Francesa de Seguro de Crédito à Exportação) e mais quatro
seguradoras privadas. Num primeiro momento, a cobertura dos riscos seria feita em sistema de
parceria com o governo, sendo que a Seguradora Brasileira de Crédito à Exportação (SBCE)
responderia pela cobertura dos riscos comerciais, enquanto que o Tesouro Nacional responderia
pelos riscos políticos associados aos contratos de exportação (VEIGA e IGLESIAS, 2002b, p. 237).
78
Quadro 1: Seguro de Crédito à Exportação
AGENTE SEGURADOR
Seguradora Brasileira de Crédito às Exportações (SBCE) – empresa de capital privado constituída por meio
da sociedade entre a COFACE, empresa francesa especializada na prestação desse serviço, e quatro
seguradoras brasileiras.
O Fundo de Garantia às Exportações foi criado para prover recursos para garantir a cobertura dos riscos de
responsabilidade da União.
OBJETIVO
Garantir o recebimento do valor das exportações a crédito, caso ocorra atraso de pagamento, pelo importador
ou pelo país, por prazo igual ou superior a 180 dias.
BENEFICIÁRIOS
Empresas exportadoras de bens e instituições financeiras.
PRODUTOS BENEFICIADOS
Todos os produtos a serem exportados, sejam eles básicos ou industrializados.
TIPOS DE RISCOS COBERTOS
• Comerciais – insolvência do importador de bens e serviços ou atraso no pagamento da dívida.
• Políticos e extraordinários – guerras, revoluções, embargos de importação e exportação, restrições à
transferência de divisas e eventos da natureza.
RESPONSABILIDADE PELOS RISCOS
• Comerciais – SBCE, com prazo de pagamento de até dois anos; FGE, nas operações que
ultrapassarem esse prazo.
• Políticos e extraordinários – FGE, independentemente do prazo da operação de crédito.
MODALIDADE OPERACIONAL
Os riscos cobertos adotam o princípio da globalidade, ou seja, garante o risco do conjunto das exportações da
empresa e não apenas de operações isoladas.
PERCENTUAL DE COBERTURA
• Risco comercial – 85% do valor da operação.
• Riscos político e extraordinário – 90% do valor da operação.
MONTANTE DAS EXPORTAÇÕES SEGURADAS
Competirá à empresa exportadora selecionar e indicar à SBCE qual o montante de crédito e os clientes
efetivos e potenciais que integrarão o conjunto das exportações previstas para o período seguinte de um ano
que poderão ser garantidas pelo seguro. Cada proposta será analisada pela SBCE, de acordo com suas
características e peculiaridades, para o estabelecimento de limites de crédito individuais para cada
importador.
CUSTO DE SEGURO DE CRÉDITO
Definido pela SBCE, com base nos dados e nas informações fornecidos pela empresa exportadora, cobrindo
o montante aprovado e respectivos clientes indicados. O custo do seguro fixado incidirá sobre o montante
aprovado e previsto de exportações, mas, caso estas não se concretizem, não haverá devolução do prêmio
(custo) do seguro pago pela empresa exportadora à SBCE.
PRAZO PARA RECEBIMENTO DO SINISTRO
A empresa exportadora receberá o pagamento do valor integral da cobertura do seguro 150 dias após a data
de comunicação da inadimplência do importador. Caso já tenham decorridos 30 dias da data de vencimento
do título cambial e o exportador entenda que haverá dificuldades em sua liquidação pelo importador, ele
deve informar esse fato ao SBCE para fins de agilizar o pagamento do seguro.
Fonte: VEIGA, Pedro M. e IGLESIAS, Roberto M. A Política de Financiamento à Exportação no
Brasil in Aspectos estratégicos da política comercial brasileira. Brasília: IPEA, 2002. 2 v.
79
Contudo, as segurados privadas demonstravam resistência em aceitar seguros com prazos
superiores a dois anos. Isso prejudicava principalmente as empresas que exportavam produtos de alto
valor agregado, e que normalmente têm um período de produção mais longo. Para contornar esse
problema, a partir de 1997 a União passou a responsabilizar-se também por riscos comerciais
relativos a operações de crédito com prazos maiores que dois anos. A União ficaria com uma
participação limitada de 85% das eventuais perdas líquidas, e o resto ficaria por conta do segurado.
Para prover recursos para viabilizar essa participação da União, foi criado o Fundo de Garantia à
Exportação, administrado pelo BNDES.
Em meados de 1998, algumas mudanças foram implementadas nos mecanismos de seguro
de crédito às exportações para dar maior impulso e agilidade às operações. Nesse sentido, entre
outras iniciativas, o Banco Central passou a permitir a contratação do seguro de crédito em moeda
estrangeira e autorizou as empresas especializadas a movimentarem contas bancárias nessas moedas.
Ainda em 1998, um novo conjunto de medidas foi adotado para novo aperfeiçoamento do
mecanismo, dentre os quais podemos citar:
Ø A admissão do seguro de crédito como garantia dos financiamentos concedidos pelo
Proex e BNDES-Exim e para as operações de ACE;
Ø Autorização para prorrogação do contrato de câmbio em 150 dias após a data de seu
vencimento (anteriormente esse prazo era de 90 dias), equiparando esse prazo ao
previsto para pagamento dos sinistros pela SBCE;
Ø Possibilidade aberta pela seguradora de cobertura de riscos de créditos para grupos
de pequenas empresas exportadoras que possuam o mesmo nível de risco (VEIGA e
IGLESIAS, 2002b, p. 240).
3.2.3.2 Fundo de Garantia de Promoção Da Competitividade (FGPC)
Na área dos financiamentos pré-embarque, foi criado em 1997 o Fundo de Garantia para a
Promoção da Competitividade (FGPC) ou Fundo de Aval, gerenciado pelo BNDES. Esse
mecanismo foi criado para beneficiar especialmente as micro, pequenas e médias empresas, com o
objetivo de garantir o risco de operações de financiamento ao investimento e à exportação e à
exportação pré-embarque. Contudo, apesar das expectativas positivas do governo em alavancar
80
financiamentos da ordem de R$ 2,8 bilhões, o Fundo de Aval apresentou resultados quase
inexpressivos no que diz respeito a incentivar exportações de empresas de menor porte. As causas
para o fraco desempenho do mecanismo estão de fato na falta de credibilidade das pequenas
empresas perante os órgãos envolvidos na operacionalização do fundo. De fato, os próprios órgãos
públicos e os agentes financeiros do BNDES apresentavam resistência em assumir riscos com
empresas de menor porte. Segundo Veiga e Iglesias (2002b, p. 241), “as instituições financeiras
alegavam que o teto máximo de cobertura de apenas 70% associado à reduzida capacidade de crédito
das empresas beneficiárias e o alto custo administrativo das operações constituíam desestímulos
importantes para a concessão dos financiamentos.” De fato, em 1998 foram realizadas apenas 31
operações referentes a quatro empresas de médio porte, com valor total de financiamentos garantidos
de R$ 4,39 milhões. Esses resultados levaram o governo a promover algumas modificações no
FGPC em meados de 1999, das quais destacam-se:
Ø Aumento do spread do agente de 2,5% para 4% anuais;
Ø Alteração do critério para a classificação das empresas beneficiárias;
Ø Ampliação da cobertura de riscos dos financiamentos por parte do fundo;
Ø Criação de um programa de milhagem pelo qual, para cada R$ 1,0 milhão de
operações vinculadas ao Fundo de Aval, o agente financeiro receberá 10% de
recursos adicionais do BNDES para livre aplicação (VEIGA, 2002, p. 242).
As mudanças operadas de fato deram resultados ainda em 1999: a média mensal de
aprovações passou de 30, no primeiro semestre, para 94 no segundo, e o número de empresas
beneficiadas saiu das 281 em 1998 e atingiu 1.090 em 1999, sendo 96,6% micro e pequenas
empresas cujos financiamentos representaram 72,6% do total. Embora os resultados ainda fossem
modestos, os números comprovam uma tendência de crescimento e melhora no desempenho do
programa, que continuou nos anos seguintes.
3.2.4 Algumas considerações sobre a oferta de financiamentos às exportações no Brasil
Veiga e Iglesias (2002b, p. 245) realizaram uma pesquisa com os maiores bancos atuantes
na área de financiamento às exportações, públicos, privados nacionais e estrangeiros, sobre os
81
fatores que condicionam a oferta desse produto pelos bancos às empresas nacionais, assim como os
principais problemas e entraves à oferta desses recursos. Algumas colocações são significativas para
o presente estudo, uma vez que a questão dos financiamentos e incentivos às exportações faze parte
da análise da política de comércio exterior do período aqui estudado. Assim, serão discutidas de
forma breve algumas dessas questões e de sua interação com os demais fatores que caracterizam essa
política e que já foram vistos anteriormente, como por exemplo, a estabilidade da economia e as
novas regras do regime de comércio internacional. Serão discutidos os fatores condicionantes da
oferta de recursos privados, e num segundo momento, serão abordados os fatores condicionantes da
oferta de recursos públicos.
No que diz respeito à oferta de recursos privados para as empresas exportadoras, três fatores
principais condicionam esse mercado. O primeiro deles é a percepção dos bancos com relação ao
chamado “risco-Brasil”
36
, pois há a necessidade de os bancos sentirem um certo grau de segurança
na economia do país para realizarem um contrato de financiamento com determinada empresa. Isso é
especialmente relevante se considerarmos que a estabilidade econômica está diretamente relacionada
a outras questões como taxa de câmbio e taxa de juros, pois são variáveis que atuam de forma
intensa no desempenho de empresas que exportam e importam produtos. No caso da oferta de
recursos privados, onde os bancos visam em primeiro lugar o lucro e não o incremento das
exportações ou o desenvolvimento da indústria nacional, a segurança de um retorno garantido é uma
condicionante ainda mais decisiva na oferta de créditos.
O segundo fator que influencia na oferta de financiamentos é o relacionamento entre o
banco e o cliente. Isso pode ser analisado a partir da estratégia de captação de clientes do próprio
banco, isto é, os financiamentos às exportações estariam inseridos dentro de um pacote de serviços
que são oferecidos às empresas. Portanto, a oferta de crédito “é uma função dos critérios gerais que
regem aquela relação do ponto de vista do banco: risco, solvência, garantias, história financeira das
firmas, etc.” (VEIGA e IGLESIAS, 2002b, p. 248). Em conseqüência disso, prioriza-se a clientela
que tem interesse por esse conjunto todo, e não apenas num produto. Apesar dessa tendência, o autor
36
O chamado “risco-país” ou “risco-Brasil” é o grau de instabilidade econômica de um país, e é medido por várias
instituições internacionais, que atribuem uma determinada pontuação (1,500, 2.000, 2.700, etc.) ou níveis (A, B, B+, B-,
etc.) para avaliar a economia nacional. São levados em conta indicadores como o tamanho da dívida pública (externa e
interna), a sua capacidade de pagamento, o tamanho do déficit público, a magnitude das taxas de juros e da taxa de
câmbio e outros indicadores. São medidas hipotéticas e não caracterizam, de fato, a adimplência (honra dos
compromissos, pagamento das dívidas assumidas) ou a inadimplência (não pagamento), por exemplo, dos títulos
públicos pelo governo. O Brasil, considerado muitas vezes como país de alto risco, tem honrado seus compromissos com
regularidade. Contudo, O “risco-Brasil”, sendo uma medida hipotética ou não, muitas vezes é utilizada como parâmetro
pelos investidores externos, que buscam, acima de tudo, a segurança na aplicação de seus recursos.
82
observa que há uma percepção diferenciada quando se trata de financiamentos às exportações, de
que o Brasil dá um tratamento diferenciado para esse tipo de crédito, o que representa, para os
bancos, uma operação de risco menor. Por outro lado, há um segundo aspecto que condiciona a
oferta de crédito dos bancos no que diz respeito ao relacionamento com o cliente, que é a variável
tamanho da empresa. Isso fica bem claro nas entrevistas feitas por Veiga: segundo os entrevistados,
quanto mais sólida e maior for a empresa, menor será o risco percebido pelos bancos na hora de
oferecer crédito. Apenas recentemente têm sido levados em consideração alguns fatores como
histórico exportador e tradição de pagamento, embora o lastro patrimonial continue sendo a principal
base de avaliação das empresas pelo banco.
Por fim, o terceiro fator mais importante na oferta de financiamentos pelos bancos às
empresas exportadoras diz respeito às regulamentações e legislações das instituições que regulam o
comércio exterior no Brasil. Segundo os entrevistados, esse conjunto de regras afeta as relações entre
os bancos e seus clientes tanto de forma positiva como negativa. Quanto mais entraves e penalidades
impostos pelo sistema, maior a dificuldade de realizar e finalizar as operações relacionadas ao
comércio internacional. Por outro lado, quanto mais simplificado o esquema operacional dos
mecanismos de crédito e controle de entrada e saída de divisas do país, mais agilidade e eficácia na
oferta e execução dos mecanismos de financiamento.
A oferta de recursos públicos para os financiamentos às exportações apresenta algumas
condicionantes e problemas de natureza muito similar aos fatores que determinam a oferta de
créditos privados, principalmente no resultado final que acaba beneficiando as grandes empresas. O
primeiro fator-problema que influencia a oferta dos recursos públicos é a forma de gestão de risco
dos bancos públicos, que muito se assemelha ao modelo de gestão dos bancos privados. A conclusão
de Veiga e Iglesias (2002b, p. 253) sobre as críticas dos entrevistados é essencialmente a não
discriminação pelos bancos públicos entre as atividades comerciais e a execução de políticas
públicas, pois a concessão de financiamentos é sempre submetida a critérios e a avaliações típicos de
atividades comerciais. O autor ainda complementa ressaltando o descaso com as políticas públicas:
“O financiamento público às exportações no Brasil parece ser um exemplo típico de situações em
que a mistura entre duas funções essenciais dos bancos públicos que atuam nessa área gera a
submissão de objetivos de política pública a critérios de cunho comercial privado” (VEIGA e
IGLESIAS, 2002b, p. 253).
83
Em segundo lugar, a forma como os bancos repassadores de recursos públicos lidam com
esses mecanismos e como as linhas públicas fazem parte das estratégias de negócios desses bancos
também causam uma séria distorção nos objetivos finais das políticas públicas de financiamento. Na
verdade, as linhas públicas deveriam suprir as necessidades das empresas quando questões como
prazo ou mercado de destino inviabilizam a oferta de recursos privados. Contudo, o que acontece
com certa freqüência é que as linhas privadas e públicas são muitas vezes concorrentes entre si, e os
agentes financeiros acabam dando prioridade para o uso de seus recursos, uma vez que estes
garantirão uma rentabilidade maior aos bancos do que o uso dos recursos públicos. Além disso, um
outro problema de natureza semelhante é apontado como uma das causas de desvio dos objetivos
principais dos financiamentos públicos às exportações. Não são raros os casos em que grandes
empresas utilizam os subsídios, como o Proex equalização, por exemplo, para aumentar a sua
própria margem de lucro, dividindo-o ainda com o banco responsável pela operação. Nesse sentido,
o subsídio não contribuiria para alavancar as exportações do país, e sim, para aumentar a margem de
lucro da empresa exportadora. Um dos entrevistados salienta ainda que esse tipo de “desvio” é
praticado por bancos estrangeiros que lidam com subsídios como o Proex e operam com
transnacionais (VEIGA e IGLESIAS, 2002b, p. 255).
Um terceiro e último fator condicionante dos financiamentos públicos às exportações diz
respeito aos compromissos assumidos pelo Brasil no âmbito do Mercosul e da OMC, que têm
influenciado de forma direta na elaboração e implementação das políticas de financiamento. No caso
do Mercosul, existe uma restrição sobre a proibição da utilização de financiamentos públicos para
exportações destinadas aos países membros do bloco, exceto para bens de capital. Na verdade,
embora essa determinação existisse desde 1994, o Brasil só passou a cumpri-la a partir de 1999.
Com relação a OMC, o próprio contencioso entre a Embraer e a Bombardier em 1996, envolvendo o
Proex equalização, impôs modificações importantes na utilização desse programa pelo governo
brasileiro, que mais tarde teve de adaptá-lo às normas da instituição. Além disso, foi considerado que
o Brasil não cumpriu com os acordos da Rodada Uruguai, que previam a diminuição gradual e
contínua dos subsídios às exportações até 2002, prazo final para a eliminação dos subsídios. Como o
subsídio das aeronaves era previsto para além do ano de 2002, o Brasil ultrapassaria esse prazo nesse
caso em particular, sem contar as demais operações que estariam em andamento e que também
descumpririam as normas impostas pela OMC.
84
3.3 Conclusões Parciais
Retomando a análise dos diagnósticos elaborados por Markwald e Puga (2002) e listados no
início deste capítulo, é necessário ressaltar que o fator que mais contribuiu para o fraco desempenho
exportador durante o primeiro mandato FHC foi de fato a taxa de câmbio valorizada. Um segundo
fator relevante a ser mencionado é a fraca participação das pequenas empresas no universo
exportador. São inúmeros os obstáculos enfrentados dentro das próprias firmas para ingressar na
atividade exportadora, desde questões com custos, logística e até identificação de clientes no
exterior. Além destes, como foi observado ao longo do capítulo, as empresas de menor porte também
enfrentam sérios problemas como acesso a financiamentos, créditos, e mesmo adiantamentos de
contrato de câmbio como ACC ou ACE.
Entretanto, se comparado com os primeiros anos da década de noventa, o período
correspondente ao primeiro mandato FHC resgata uma série de políticas públicas de incentivo às
exportações, marcadas principalmente na área institucional com a Cacex, e nos financiamentos e
seguros de crédito, com a criação de novas linhas e programas e substancial aumento de recursos nas
já existentes. Além disso, houve diversas mudanças nas regras e na forma operacional dos programas
de incentivos para atender as necessidades das empresas de pequeno porte, assim como a criação do
FGPC, em 1997, voltado exclusivamente para as micro, pequenas e médias empresas.
Os resultados dessas iniciativas e mudanças, até o final de 1998, foram de fato muito
pequenos e tímidos, e restavam diversas modificações a serem feitas para melhorar ainda mais os
sistemas de financiamento, de crédito e o próprio funcionamento das instituições responsáveis pela
coordenação do comércio exterior, como o MDIC. O que não se pode deixar de considerar na
avaliação da política comercial do período é que políticas públicas como essas são iniciativas cuja
operacionalização e funcionamento são de fato complexos, e geram resultados a longo prazo, que
serão percebidos apenas mais tarde, no final do segundo mandato.
Trata-se, enfim, de uma política comercial diferente daquela praticada até o final dos anos
1980, em que havia abundância de recursos orçamentários, pouquíssimas e grandes empresas
exportadoras que se utilizavam dos benefícios oferecidos pelo governo, e a quase ausência de regras
e normas regulando o comércio internacional e interferindo na elaboração e condução desses
benefícios dentro do próprio país. A política comercial iniciada em 1995 precisou adaptar-se às
85
novas condicionantes que surgiram tanto dentro como fora do país, mas não deixou de atuar de
forma consistente para impulsionar as exportações.
86
4. A POLÍTICA COMERCIAL ESTRATÉGICA E A EMBRAER
Dentre os diagnósticos elaborados por Markwald e Puga (2002) listados no início do
capítulo três sobre o fraco desempenho exportador brasileiro, dois pontos mencionados são a falta de
transnacionais verde-amarelas e o escasso número de produtos exportados com alta tecnologia e alto
valor agregado. O caso analisado neste estudo, a Embraer e a exportação de jatos comerciais, foi
escolhido, entre outros motivos, por permear vários dos fatores mais relevantes que influenciam não
apenas no desempenho exportador, mas também no próprio desenvolvimento do país. Desde a sua
criação, em 1969, pelo governo brasileiro, a Embraer sempre teve um papel estratégico na indústria e
no desenvolvimento do país por fabricar aeronaves militares e civis. Além do caráter estratégico
militar, também o fato de o produto fabricado pela empresa ter um alto nível de tecnologia de certa
forma contribuía para um crescimento qualitativo da indústria brasileira.
Depois de privatizada, em 1994, a importância estratégica da empresa continuou a valer
para o país. Além de passar por processos de reestruturação interna e adaptar-se ao nível de
competitividade internacional do setor aeronáutico, a Embraer formou parcerias estratégicas com
seus principais fornecedores e investiu nas suas subsidiárias e em escritórios no exterior. A empresa
foi a maior exportadora brasileira nos anos de 1999, 2000 e 2001, e a segunda maior exportadora em
2002, 2003 e 2004.
Este capítulo discutirá o desempenho das exportações de produtos intensivos em tecnologia
durante o primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso, discutirá brevemente a noção da teoria
de política comercial estratégica (ou estratégia de comércio exterior) e a política comercial
estratégica de Cardoso no setor aeronáutico, caracterizada pelos financiamentos concedidos pelo
BNDES-Exim e pelo Proex à Embraer. Também serão analisados o caso da Embraer, a história de
sua criação como estatal, a crise financeira na década de 1980 e sua privatização nos anos 1990. Por
fim, será feita uma breve descrição do contencioso com a Bombardier na OMC, com os principais
panels abertos e as decisões finais do Órgão de Solução de Controvérsias da instituição.
4.1 O Incentivo às Exportações: Grandes Empresas e Produtos de Alta Tecnologia
São inúmeras as discussões em torno do pequeno número de micro e pequenas empresas
atuando na atividade exportadora, e dos principais obstáculos por elas enfrentados não só para
87
realizarem uma venda para o exterior mas também para manter constante seu volume de
exportações. Isto estaria diretamente conectado à estreiteza da base exportadora do Brasil, ou seja, a
necessidade de incentivar um número maior de pequenas e micro empresas a incluírem as
exportações em suas atividades com o objetivo de melhorar o desempenho exportador do país.
Também foi visto no capítulo anterior os esforços e iniciativas do governo para tentar reverter esse
quadro, criando instituições de coordenação de políticas e de apoio às pequenas empresas e mudando
regras e legislação para melhorar o acesso das pequenas e micro empresas às linhas de
financiamento e seguro de crédito. Entretanto, alguns autores defendem várias razões pelas quais se
pode elevar o nível das exportações do Brasil não através da expansão de sua base exportadora, e
sim, pelo aumento das exportações das empresas que já atuam nessa área.
Markwald e Puga (2002, p. 3) destacam que a principal crítica às políticas de promoção das
exportações voltadas para as empresas não-exportadoras é que o ingresso na atividade exportadora
baseia-se num processo de auto-seleção entre as próprias empresas, onde as mais eficientes e
produtivas acabam se voltando para o atendimento a clientes no mercado externo. É realmente
inquestionável o fato de que as empresas exportadoras são, em sua maioria, superiores às que não
exportam, em todos os aspectos, desde a excelência na qualidade dos produtos até a qualificação dos
recursos humanos da empresa. Para exportar, a empresa precisa estar preparada para enfrentar uma
acirrada competição internacional que concorre em termos de preço, qualidade de produto, custos e
eficiência de logística, embalagem e até em qualidade no atendimento a clientes. Além disso,
esforços para aumentar o volume de exportações da empresas que já atuam nessa área apresentam
resultados muito mais rápidos do que se essas iniciativas se voltassem para empresas estreantes, caso
em que as primeiras estatísticas só poderiam ser avaliadas em longo prazo. Também a
implementação das políticas públicas é mais fácil se voltadas para grandes empresas exportadoras,
pois o público alvo é consideravelmente menor e podem ser facilmente identificadas, classificadas e
catalogadas, tornando mais fácil o foco dessas iniciativas para as suas necessidades. Por fim, essas
empresas já passaram por uma série de barreiras iniciais que precisam ser enfrentadas para entrar na
atividade exportadora, que vão desde questões motivacionais até certificação de qualidade do tipo
ISO 9000 ou 14000. Portanto, a superação desses obstáculos, a continuidade das exportações e a
adaptação de toda a empresa para adequar-se aos padrões internacionais de competitividade tornam-
nas muito mais suscetíveis a retornos positivos diante de incentivos às exportações do que as
empresas estreantes.
88
Também é de amplo conhecimento e consenso a necessidade do Brasil produzir e exportar
produtos intensivos em tecnologia. O volume de exportação de produtos manufaturados vem de fato
crescendo na pauta de exportações brasileiras, embora ainda esteja num nível muito inferior ao
desejado.
Depois da liberalização comercial iniciada no governo Collor de Mello, o perfil do
comércio exterior brasileiro foi mudando gradualmente, tanto nas importações como nas
exportações, afetando diretamente as empresas brasileiras que não estavam preparadas para o nível
de competitividade internacional que se colocava no mercado doméstico e tampouco apresentavam
condições de reagir através de exportações para outros mercados. A partir de 1995, com a política
cambial de valorização da moeda, a situação ficou ainda mais crítica, pois a paridade do real com o
dólar permitiu à população brasileira importar todo o tipo de produtos, desde automóveis até
computadores. Isso refletiu rapidamente no saldo da balança comercial, que como foi visto no
Capítulo 2, a partir de novembro de 1994, passou a apresentar saldos negativos.
O saldo negativo da balança comercial se justifica não apenas pelo aumento do volume das
importações, mas também pela dificuldade de reação das exportações. Na verdade, logo após o
Plano Real, em 1995, houve uma desaceleração das exportações: em agosto de 1994, as exportações
chegaram a US$ 4,3 bilhões, ao passo que em janeiro e fevereiro de 1995 as exportações não
passaram de US$ 2,9 bilhões
37
. Essa falta de dinamismo das exportações foi justificado por vários
argumentos, que, combinados, sem dúvida oferecem uma explicação concreta sobre o fraco
desempenho exportador do país. Em primeiro lugar, apontava-se a falta de competitividade das
empresas devido ao chamado “Custo Brasil”, ou seja, a alta carga tributária que onera os custos de
produção, a precariedade da infra-estrutura logística principalmente dos portos e rodovias do país e a
dificuldade de créditos e financiamentos domésticos. Somado a isso, a apreciação cambial contribuiu
para minar ainda mais o lucro das empresas exportadoras, atingindo negativamente o desempenho
geral das exportações.
Além desses argumentos, também se enfatizava o fato de a pauta exportadora brasileira
estar demasiadamente concentrada em bens intermediários com pouco conteúdo tecnológico e baixo
valor agregado. Nesse sentido, defendia-se a implementação de políticas setoriais que beneficiassem
a exportação de produtos intensivos em tecnologia, o que permitiria um crescimento no valor das
vendas externas. Na verdade, a idéia de que o país precisava modificar sua pauta de exportações e
37
Fonte: IPEA Data, em www.ipeadata.gov.br.
89
investir mais na produção e venda de manufaturados vem desde a década de 1950, com a teoria
cepalina, na figura de Raúl Prebisch, que já denunciava a deterioração dos termos de troca entre os
países desenvolvidos e os em desenvolvimento, ficando estes últimos em permanente desvantagem
no comércio internacional por exportarem bens primários e commodities e importarem
manufaturados. Contudo, a partir dos saldos negativos da balança comercial da década de 1990, a
discussão em torno do desempenho das exportações ganhou mais intensidade.
Entretanto, Iglesias (2001, p. 2) afirma que mesmo com a valorização cambial de 1994, o
quantum de produtos manufaturados cresceu entre o período de 1996 a 2000, o que deve ser
creditado ao aumento da oferta global de produtos importados que atendia também o mercado
doméstico, obrigando assim as empresas a se voltarem para o mercado externo.
O baixo crescimento da produção industrial brasileira entre 1983 e 1994 restringiu
o crescimento das exportações de produtos manufaturados. Uma oferta de produtos
industrializados com baixo crescimento encontrava rapidamente limites para atender
simultaneamente o crescimento da demanda doméstica e a colocação de produtos no
mercado externo. Após a implementação do Real e a consolidação da abertura, foi possível
quebrar parcialmente o dilema existente entre demanda doméstica e demanda externa com o
aumento da oferta global resultante do forte aumento das importações. Com isso, o quantum
de manufaturados cresceu, no período de 1996 a 2000, sem fortes contrações da demanda
doméstica e antes mesmo da desvalorização da taxa de câmbio. (IGLESIAS, 2001, p. 3)
De fato, de acordo com a tabela abaixo, que analisa o desempenho das exportações entre o
período de 1975 e 2000, percebe-se que houve períodos de crescimento e retração das exportações.
De 1983 a 1985 e de 1992 a 1994, por exemplo, percebem-se altas taxas de crescimento, enquanto
que em 1986 e 1995 registram-se períodos de retração das exportações. Contudo, é interessante
observar que não se registra, até 1995, uma tendência contínua de crescimento ou de expansão.
90
Iglesias (2001 p. 5) salienta ainda que o quantum do total de exportações no período 1996 –
2000 expandiu-se a uma taxa média anual de 7%, e que isso ocorreu antes mesmo da desvalorização
de 1999
38
. Além disso, entre 1996 e 1998 percebe-se não apenas um aumento nas exportações
brasileiras como também um aumento no volume de produtos manufaturados exportados nesse
período. Em 1996 registrou-se um aumento de 2,3% de crescimento das manufaturas exportadas em
relação ao ano anterior. Em 1997 essa tendência de crescimento continuou, atingindo 12,3%,
juntamente com um aumento da produção industrial e da demanda doméstica.
O aumento significativo entre os anos de 1996 e 1997 pode ser explicado facilmente pelas
exportações de produtos intensivos em tecnologia e em recursos naturais. No caso dos produtos de
alta tecnologia, o crescimento foi de 25%, e se levado em conta a participação desses produtos no
total das exportações do período, esse número corresponde quase a metade do crescimento entre
1996 e 1997. Dentre esses produtos, destacam-se aviões, automóveis, máquinas, aparelhos
eletrônicos e processamento de dados, produtos farmacêuticos e tratores. Também vale a pena
38
Para uma análise dos valores exportados entre 1995 e 2000, ver Apêndice D.
91
observar que, com exceção de automóveis e tratores, todos os outros produtos apresentavam uma
participação muito pequena na pauta de exportações brasileiras até então. Tratava-se de setores
novos que eram praticamente estreantes ou tinham uma participação muito pequena na atividade
exportadora. Durante o primeiro mandato FHC, de 1995 a 1998, mesmo com a valorização da
moeda, o quantum de produtos manufaturados cresceu 18,1%, em um contexto de baixo crescimento
da produção industrial (3,6%) e de razoável expansão da demanda doméstica (IGLESIAS, 2001, p.
9).
De fato, dentre os produtos manufaturados com alto valor agregado exportados nesse
período, o setor aeronáutico destaca-se com números significativos. Em 1996, foram exportados
US$ 457 milhões, em 1997 US$ 789 milhões, em 1998 US$ 1,3 bilhões.
39
É inegável o peso das
exportações desse setor na pauta das exportações brasileiras, principalmente num contexto de
necessidade de reversão do saldo da balança comercial. Nesse momento, era lógico que um dos
objetivos do governo fosse alavancar as exportações através das grandes empresas e produtos de alta
tecnologia.
4.2. A Política Comercial Estratégica de Cardoso – 1995 a 1998
A teoria da política comercial estratégica é mais uma ramificação dentro da discussão
liberalização do comércio x protecionismo. Relativamente nova, essa teoria, que também é
conhecida por “nova teoria do comércio” ou “teoria do comércio estratégico”, tem colocado em
questão as tendências mais liberais que pregam o livre comércio. Segundo Gilpin (2004, p. 134),
Em essência, esta nova teoria sustenta que uma empresa, ajudada pelo governo de
seu país, pode estabelecer uma estratégia que a capacite a competir eficazmente numa
indústria oligopolista; ou seja, uma indústria como a de fabricação de aviões comerciais, na
qual só há espaço viável para umas poucas empresas. Esta teoria leva à conclusão de que os
governos nacionais podem e devem ajudar as empresas de seus países a competir com êxito
em mercados oligopolistas. (GILPIN, 2004, p. 134)
39
Em 1999, 2000 e 2001, essa tendência de crescimento continuou, chegando a US$ 1,9 bilhões, US$ 3,5 bilhões e US$
3,5 bilhões, respectivamente. Fonte: IPEA Data e Ministério do Desenvolvimento.
92
Uma vez que essa teoria é particularmente aplicável a produtos de alta tecnologia, ela se
torna também especialmente atraente para países como o Brasil, onde o desenvolvimento de
indústrias que produzem bens intensivos em tecnologia é um dos objetivos constantes dos governos.
Produtos de setores de alta tecnologia, como por exemplo, aviões, carros ou computadores, fatores
de produção como economias de escala e o “fazer aprendendo” (learning by doing) têm uma
importância especial. Nessas indústrias onde os custos de produção de cada unidade diminuem a
medida em que se aumenta a produção, a empresa que tem uma vantagem inicial pode diminuir seus
preços e tirar as concorrentes do mercado. Dessa forma, a tendência é que o mercado desse produto
tenha espaço apenas para algumas poucas empresas, tornando-o oligopolista. Nesse caso, é fácil de
se concluir que o comportamento de uma empresa, seja com relação a preços ou a qualidade dos
produtos, afetará diretamente as decisões e o comportamento da(s) outra(s). É importante ressaltar
que num mercado verdadeiramente perfeito e competitivo, sem oligopólios, essa teoria não existiria
(GILPIN, p. 135).
Num mercado oligopolista, é comum as empresas alterarem seus preços e sua produção
para tentar afetar os preços e a produção das empresas concorrentes. Nesse caso, é comum acontecer
o que chamamos de dumping
40
para aumentar o domínio de determinada empresa em um mercado,
ou ainda a preempção de um mercado, com investimentos altos na produção, também para evitar a
competição de outras empresas.
Nessa batalha entre empresas de uma mesma indústria, o papel do governo é extremamente
importante para as empresas. Se o governo decide ajudar a empresa de seu país, essa ajuda pode ser
decisiva no que diz respeito à conquista de mercado. Isso pode ocorrer sob a forma de proteção
contra concorrentes estrangeiros no mercado doméstico ou ainda com financiamentos à produção
e/ou à exportação, como é o caso da própria Embraer. Gilpin (2004, p. 136) cita os exemplos dos
Estados Unidos e a Boeing e a França e a Airbus quando salienta que determinadas indústrias são
ainda mais prioritárias para receber essa ajuda do governo porque são de “tecnologias duais”, isto é,
são duplamente importantes estrategicamente para o país tanto em termos militares como em termos
de competitividade econômica.
Nesse sentido, o caso da Embraer é especialmente significativo para o país, pois reúne
características relevantes para o parque industrial nacional, como ter um produto de alta tecnologia,
40
Dumping é quando uma empresa vende seu produto no mercado externo abaixo do preço que ele é vendido
domesticamente, ou abaixo do seu custo de produção, com o objetivo de expulsar a concorrência.
93
produção quase que inteiramente voltada para a exportação e ter um caráter estratégico por produzir
aeronaves. Por isso, motivos o Brasil tinha, comerciais e estratégicos, para tomar iniciativas e
oferecer condições para o fortalecimento da Embraer como empresa.
As maiores críticas dessa teoria repousam no argumento de que não existem indústrias mais
importantes do que outras. Ao contrário, dizem os críticos, que todas as indústrias nascem iguais e
todas devem desfrutar das mesmas oportunidades. Além disso, ainda há o argumento de que o
governo não seria capaz de selecionar adequadamente as indústrias merecedoras de incentivos, e
nesse caso qualquer iniciativa acabaria por refletir interesses particulares de terceiros. Apesar das
críticas, Gilpin (2004, p. 138) afirma que, em circunstâncias adequadas, o apoio governamental a
empresas nascentes de setores específicos tem alcançado bons resultados na criação de tecnologias
que beneficiam o resto da economia.
Baumann (1998, p. 49) vai ainda mais além na caracterização da política comercial
estratégica, e afirma que essa prática pode ser usada quando existem “falhas de mercado” que podem
ser corrigidas pela intervenção governamental. Concordando com Gilpin, este autor também
menciona a possibilidade de haver objetivos, econômicos e não econômicos, a serem perseguidos
por uma política comercial estratégica. Certamente que os instrumentos usados pelas políticas
públicas, nesse caso, dependem dos objetivos almejados. Baumann (1998, p. 50) também chama
atenção para o fato de que se essa teoria pressupõe a existência de objetivos estratégicos, ela está
intimamente ligada às relações economia e poder e economia e desenvolvimento.
As políticas públicas de um governo usadas para aumentar a competitividade de empresas
nacionais e ultrapassar os seus competidores comprovam a influência de um governo no andamento
do jogo estratégico entre empresas nacionais e estrangeiras. Portanto, é natural que o governo da
outra empresa também decida investir nessa “queda de braço”, adotando os comportamentos mais
diversos, como oferecer incentivos semelhantes ou optar por retaliações comerciais (BAUMANN,
1998, p. 53).
Parece evidente que a Embraer figurava como uma oportunidade valiosa para o governo
incentivar as exportações das aeronaves. Depois da privatização em 1994, a empresa passa por uma
série de transformações que a colocam no nível de competitividade internacional do setor de
aeronaves (a história da empresa e os dados mais recentes serão discutidos a seguir). A Embraer
produz um produto de valor significativo para o país tanto em termos estratégicos como em termos
comerciais, devido ao seu alto valor agregado e à tecnologia de ponta que as aeronaves carregam.
94
Além disso, o governo Fernando Henrique lidava com um grande déficit na balança comercial, o que
tornava o incentivo às exportações da Embraer ainda mais atraente.
4.3 A Indústria Aeronáutica e o Mercado Mundial
Como já foi mencionado anteriormente, a cadeia produtiva aeronáutica
41
possui um caráter
estratégico para o desenvolvimento do país por diversos fatores. Em primeiro lugar, e a razão pela
qual a Embraer foi criada em 1969, por estar diretamente relacionada a questões de segurança
nacional, uma vez que a indústria civil desse ramo influencia e é influenciada pelos programas de
desenvolvimento tecnológico e de produção militares. Como coloca Silveira (1998, apud
RESENDE, 2000), atualmente a indústria aeroespacial brasileira possui “o domínio completo do
ciclo tecnológico de sistemas com radar militar de bordo e de radar ‘doppler metereológico, trens de
pouso de aeronaves e de um programa espacial completo, envolvendo satélites, lançadores, bases de
lançamento e toda a infra-estrutura, incluindo mão-de-obra especializada.”
Em segundo lugar, por se tratar de um processo de produção que envolve uma alta
tecnologia, contribui com o progresso técnico em outras atividades correlatas, resultando o que se
chama de disseminação tecnológica (ou spillovers). Além disso, a aproximação e integração da
indústria aeroespacial com instituições de ensino e pesquisa contribui não apenas para incentivar
atividades de pesquisa, mas também para o desenvolvimento de técnicas e processos de engenharia
de alto nível tecnológico, que por sua vez acabam por resultar em desdobramentos positivos para
outros setores da indústria brasileira e da economia (LIMA, 2005, p. 3).
Um terceiro fator que confere importância significativa à indústria aeronáutica para a
indústria nacional diz respeito ao fato de as exportações de aeronaves serem consideradas como
“muito dinâmicas” em termos globais. Apesar de o volume de exportações estar condicionado ao
desempenho da economia mundial, esse tipo de produto possui uma elevada elasticidade renda da
41
“A definição do que é propriamente ‘aeroespacial’ engloba as atividades aeronáuticas típicas dos fabricantes, entre
outros, de aeronaves civis e militares, de sistemas de propulsão, de estruturas de aviões e helicópteros, de sistemas
eletroeletrônicos e mecânico-hidráulico- pneumáticos, de materiais metálicos e não-metálicos e de sistemas eletrônicos
de comando, comunicação e controle (aviônicos). A distinção entre “aeronáutico” e “aeroespacial” não é inequívoca,
dado que os programas espaciais compartilham de tecnologias e estruturas industriais aeronáuticas. É possível integrar
todo o setor sob a designação aeroespacial, abarcando lançadores e satélites espaciais (inclusive os usados em processos
de acompanhamento meteorológico e nas telecomunicações), e toda a múltipla rede de fornecedores e clientes, a
exemplo das firmas produtoras de peças e das companhias aéreas comerciais de transporte de carga e passageiros.”
(LIMA, 2005, p. 3).
95
demanda no longo prazo, o que faz com que os fabricantes de aeronaves civis normalmente se
destaquem entre os maiores exportadores nas economias nacionais. De fato, no Brasil, o setor de
“construção, montagem e reparação de aeronaves” apresentou a maior taxa de crescimento média de
produtividade entre 1996 e 2001, com 20,35%a.a., com superávits comerciais médios de US$ 1,4
bilhão nesse mesmo período (LIMA, 2005, p. 4).
Tabela 7: Exportações brasileiras para os EUA
Exportações brasileiras para os Estados
Unidos – 1996 a 2005 (US$ FOB)
ANO
TOTAL DE
EXPORTAÇÕES
EXPORTAÇÕES DE
AERONAVES
(88 NCM)
1996 9,18 bilhões 330 milhões
1997 9,27 bilhões 377 milhões
1998 9,74 bilhões 946 bilhões
1999 10,67 bilhões 1,24 bilhões
2000 13,18 bilhões 2 bilhões
2001 14,2 bilhões 2,4 bilhões
2002 15,35 bilhões 2,3 bilhões
2003 16,7 bilhões 1,75 bilhões
2004 20 bilhões 2,4 bilhões
2005 22,5 bilhões 1,96 bilhões
Fonte: Elaborado pela autora. Dados: MDIC
O mercado de jatos regionais tem crescido a taxas extremamente altas nos últimos anos,
especialmente nos Estados Unidos
42
. Entre dezembro de 2000 e dezembro de 2003, a quantidade de
vôos das linhas aéreas que utilizam jatos regionais (como os modelos ERJ 170 e ERJ 190, fabricados
pela Embraer) cresceu 140%, enquanto a de jatos de grande porte (como os modelos fabricados pela
Boeing) decresceu 19%. Esse aumento das aeronaves do tipo jatos regionais pode ser explicado
porque o desempenho das aeronaves de menor porte na relação custo-receita é muito melhor do que
aquele apresentado por aeronaves de maior porte. Parece claro que o aumento de importância das
empresas que conseguem gerenciar melhor os seus custos é uma tendência estrutural que tem se
tornado cada vez mais relevante no mercado de transporte aéreo (LIMA, 2005, p. 7).
42
A literatura sobre a indústria aeronáutica geralmente toma o mercado norte-americano como base nas avaliações
mercadológicas pelo fato de que este país detém em média 40% dos passageiros que trafegam no sistema de transporte
aéreo mundial (LIMA, 2005, p. 5). Além disso, especificamente no caso da Embraer, os Estados Unidos é o maior
destino das exportações das aeronaves do tipo ERJ. Para maiores detalhes sobre o mercado aeronáutico nos EUA, e os
principais riscos, ver Anexo C.
96
Mesmo depois dos atentados de 11 de setembro de 2001 terem tirado muitas aeronaves de
serviço no mercado norte-americano, os jatos regionais não sofreram nenhum impacto dessa
natureza. Pelo contrário, nos últimos anos as companhias que atuam com aeronaves regionais
chegaram a registrar um aumento de 71% em sua demanda um ano após os atentados (setembro de
2002). Essas mudanças estruturais no mercado de transporte aéreo sugerem uma posição privilegiada
dos jatos regionais que apresentem um bom desempenho na relação custo-receita.
4.3.1 A Indústria Aeronáutica Brasileira
A criação de uma indústria aeronáutica brasileira remonta à década de 1940, e estava
diretamente relacionada com a questão de capacitação nacional nos setores tecnológico e industrial.
Em 1945, o Ministério da Aeronáutica criou o Centro Tecnológico Aeroespacial, o CTA, que dois
anos mais tarde montou sua escola de engenharia, o Instituto Tecnológico de Aeronáutica, o ITA.
Mais tarde, em 1954, a criação do Instituto de Pesquisa e Desenvolvimento dentro do CTA reforçou
a estratégia de obtenção de conhecimento e auto-suficiência nos processos-chave da indústria
aeronáutica, como por exemplo, projeto de aeronaves, eletrônica, motores, materiais e ensaios em
vôo (LIMA, 2005, p. 13).
Atualmente, a indústria aeroespacial brasileira conta com alguns fabricantes de sistemas
aeroespaciais complexos, apesar de boa parte dessa indústria estar concentrada na produção de
aeronaves civis. Dentre essas empresas, além da Embraer, podemos citar: Helibrás, subsidiária da
Eurocopter francesa, instalada em Itajubá (MG) desde a década de 80; Aeromot, empresa localizada
em Porto Alegre, com quase 50 anos de atuação na fabricação de aeronaves muito leves (planadores)
e leves (treinador primário), de sistemas e componentes aeronáuticos; Avibrás, com quase 40 anos
de atuação na fabricação de foguetes, lançadores, carros blindados e outros artefatos de defesa,
situada em São José dos Campos; Mectron, com mais de dez anos de atuação como fornecedora de
soluções para o Comando da Aeronáutica, também localizada em São José dos Campos; Orbisat,
empresa especializada em radares, situada em Campinas e com fábrica em Manaus; e VEM (Varig
Engenharia e Manutenção), com unidades no Rio de Janeiro e em Porto Alegre (LIMA, 2005, p. 14).
A Embraer certamente se destaca desse grupo pelo tamanho patrimonial da empresa e pelo
volume da sua produção. Essa empresa é o principal núcleo produtivo e tecnológico da indústria
97
aeronáutica no país, articulando uma série de micro, pequenas e médias empresas fornecedoras em
processo de produção.
4.3.2 A EMBRAER
4.3.2.1 Origens
Depois do golpe militar em 1964 no Brasil, o governo brasileiro direcionou esforços para o
desenvolvimento de pesquisa e tecnologia no país. Na época, argumentava-se que o Brasil não podia
mais depender da importação de aeronaves e suas partes, nem permitir que a produção nacional de
produtos com tal caráter estratégico fosse controlada por empresas estrangeiras. Assim, a Embraer
foi criada em 1969 sob a tutela do CTA e do ITA, em São José dos Campos, SP, por motivos de
cunho estratégico. A empresa era majoritariamente controlada pelo governo, mas obedecia as
mesmas leis das empresas privadas. Foi dirigida durante um longo tempo (de 1969 até 1986) por
Ozires Silva. Apesar da autonomia gerencial e da postura empreendedora do seu presidente, desde o
começo a Embraer sempre desfrutou de uma relação muito especial com o Ministério da
Aeronáutica. O Ministro não apenas manipulava o mercado doméstico em favor da Embraer (as
forças armadas compraram praticamente um terço dos aviões Bandeirantes produzidos, geralmente
com pagamentos antecipados), como também acompanhava de perto a maior parte dos
compromissos financeiros, fiscais, mercadológicos e internacionais assumidos pela empresa. Além
disso, alguns projetos desenvolvidos pelo CTA, como por exemplo o IPD 6504, que era o projeto de
construção de um protótipo bi-motor turbo-hélice, eram transferidos para a Embraer, da mesma
forma que alguns dos melhores engenheiros do CTI e do ITA também migravam para a empresa. Em
termos de apoio financeiro governamental, os clientes da empresa eram beneficiados com
financiamentos através do BNDES e com o FINEX (Fundo de Financiamento à Exportação, criado
em 1966), além de a empresa não recolher ICM e IPI. Por fim, foi instituído o PNEMEM (Programa
Nacional de Exportação de Material de Emprego Militar), um programa para promover a exportação
de armas, em 1973 pelo Ministério das Relações Exteriores (GOLDSTEIN, 2001, p. 6)
A produção da Embraer iniciou nos anos 70 em cooperação com parceiros estrangeiros,
com o objetivo de conseguir uma rápida penetração no mercado sem uma dependência tecnológica
excessiva. Contudo, a necessidade de verticalização da produção era reconhecida com um dos
98
principais objetivos da empresa para que se evitasse uma fragmentação das operações, razão pela
qual, no passado, várias tentativas de produção de aeronaves no Brasil não haviam tido êxito. Mas de
uma forma geral, o grande diferencial da empresa sempre fora o design da aeronave, a produção de
fuselagem e a montagem do produto final. Os componentes mais complexos e de tecnologia que a
empresa ainda não dominava vinham dos fornecedores estrangeiros com os quais havia contratos de
compra de longo prazo.
Dois dos seus aviões mais vendidos, o Tucano (aeronave militar de dois lugares turbo-
hélice) e o Bandeirante (bi-motor turbo-hélice de 19 lugares) foram criados e projetados
nacionalmente, embora mais da metade do valor do avião fosse de componentes importados. Outro
avião de uso militar, o Xavante, foi fabricado em parceria com uma empresa italiana, a Aermacchi,
assim como o AM-X, em parceria com a Aermacchi e a Aeritalia. Além de permitirem a produção
desses aviões, essas parcerias estratégicas proporcionaram à Embraer o know-how organizacional
necessário para a produção em série desse tipo de produto. Ainda assim, a Embraer procurou
desenvolver parcerias também com empresas nacionais para fornecimento de componentes finais das
aeronaves. Até o início dos anos 80, o setor aeronáutico se destacava como um bom exemplo de uma
“tríplice aliança” entre empresas multinacionais, empresas privadas nacionais e uma estatal
brasileira, que contribuíam para o desenvolvimento da indústria brasileira (GOLDSTEIN, 2001, p.
7).
O foco da empresa nas exportações foi um dos fatores fundamentais desde o início e acabou
sendo crucial para o desenvolvimento dos produtos. Além de ter de gerenciar os custos no processo
de produção e primar pela qualidade do produto final, os clientes eram incentivados a trazer novas
idéias para melhorias técnicas nas aeronaves. Ainda na década de 1970, a empresa identifica um
nicho mercadológico praticamente inexplorado, para uma aeronave que pudesse operar em
condições climáticas mais adversas, pousar em pistas mais precárias e sem precisar de muito apoio
no solo, e que ainda tivesse custo de manutenção relativamente acessível. O Bandeirante então
começa a ser produzido e vendido para os Estados Unidos, e em 1982 já respondia por um terço das
aeronaves de 10-20 lugares naquele país. Empresas americanas fabricantes de aeronaves tais como a
Beech e a Fairchild falharam em responder à competitividade da empresa brasileira por não
conseguirem desenvolver um produto para rivalizar com o Bandeirante (GOLDSTEIN, 2001, p. 8)
Entretanto, a situação da Embraer e de toda a economia do país mudou no decorrer da
década de 1980. O problema da dívida externa, a falta de investimentos no país e a inflação que
99
atingia níveis alarmantes provocaram uma grave contração no orçamento da união, e
conseqüentemente, nos recursos que eram destinados aos incentivos e financiamentos às
exportações. De fato, a crise econômica e financeira que atingia o país não apenas reduziu o lucro
das empresas mas também a capacidade da união de arrecadar impostos, o que refletia diretamente
na oferta dos mecanismos de equalização de taxas. Contudo, mesmo depois da transição democrática
de 1985, os líderes militares das forças aéreas conseguiram resistir ao cancelamento de seu status de
ministério, e dessa forma assegurar um orçamento razoável das exigências de disciplina fiscal feitas
pelo Ministério da Fazenda e pelas Instituições de Bretton Woods
43
. Assim, a crise realmente levou
mais tempo para atingir a Embraer (GOLDSTEIN, 2001, p. 9).
Em 1985, a empresa lança o BEM-120 Brasília, um turbo-hélice pressurizado de 30 lugares
feito em cima do projeto do Bandeirante, um projeto que fora concebido para ser um dos maiores
sucessos da empresa e que recebeu uma grande quantidade de investimentos. Contudo, coma saída
de Ozires Silva em 1986, a situação financeira da empresa de fato começou a deteriorar-se. Além
disso, o governo decidiu, por fim, terminar com o FINEX, tornando a situação ainda mais crítica.
Segundo Goldstein (2001, p. 9), a tentativa de produzir uma aeronave em cooperação com a
Argentina, através da Fábrica Militar de Aviones, FAMA, terminou em fracasso. O projeto da
aeronave, altamente sofisticado, exigiu custos altíssimos, o que comprometeu significativamente o
fluxo de caixa da empresa e acumulou várias dívidas de curto prazo
44
.
De fato, as motivações políticas foram privilegiadas em detrimento de outros fatores vitais
para a saúde financeira da Embraer. O fator “excelência em engenharia” não deu espaço para
considerações mercadológicas, e a empresa afundou financeiramente.
Bernardes (2000, p. 12) afirma que além dos fatores financeiros, várias outras questões
contribuíram para abalar a performance da empresa. Dentre os fatores ligados a questões internas da
Embraer, podemos citar:
Ø Grandes projetos sem estrutura adequada de financiamento;
Ø Desenvolvimento de projetos sem verificação prévia das condições do mercado e
das necessidades de clientes potenciais;
Ø Não cumprimento de encomendas por parte do Governo;
43
Na época, no Governo de José Sarney (15 de março de 1985 a 14 de março de 1990), o Ministério da Aeronáutica era
comandado por Octávio Júlio Moreira Lima.
44
Os prejuízos chegaram a US$ 280 milhões aos cofres da empresa (BERNARDES, 2000, p. 10).
100
Ø Mercado externo civil e militar em recessão;
Ø O engessamento do modelo institucional da empresa, enquanto uma empresa estatal,
havia a falta de flexibilidade empresarial para a captação de recursos financeiros;
Ø A falta de sincronia entre as políticas industrial, tecnológica e de privatização;
Ø Questões relacionadas ao chamado custo Brasil (deficiências na infra-estrutura física
e tecnológica) (BERNARDES, 2000, p. 12).
Os contextos político e econômico do país também afetaram de forma drástica o
desempenho da estatal, e dentre os fatores que influenciaram essa mudança, podemos citar:
Ø Crise fiscal, política do Estado e do modelo Nacional-desenvolvimentista;
Ø Falta de competitividade nos mercados interno e externo no que tange à oferta de
financiamento aos clientes;
Ø Apesar da história de excelência tecnológica da Embraer, sua gestão era
excessivamente engineering driven, ou seja, muito direcionada para a técnica e
pouco para os resultados financeiros, ou em outros termos, carecia de uma
consciência de custos e visão de negócio;
Ø Perda de competitividade no mercado interno devido à carga de impostos;
Ø Redução do apoio financeiro governamental, enquanto acionista, emprestador,
avalista e regulador de crédito a empresas estatais;
Ø Relações precárias e dissociamento gerencial com as subsidiárias sediadas no
exterior (Embraer Aircraft - EAC e Embraer Aviation Internacional - EAI) que
afetaram negativamente os negócios da Empresa, tanto em termos comerciais
quanto financeiros;
Ø Este quadro acabou por resultar em elevadas demissões de seu quadro técnico
altamente qualificado e na perda do conhecimento acumulado durante anos
(BERNARDES, 2000, p. 13).
4.3.2.2 A Privatização
101
Em 1994, as dívidas da empresa alcançavam a cifra de US$ 1 bilhão. O governo federal
realizou um programa de saneamento financeiro injetando US$ 350 milhões em recursos e
assumindo o restante da dívida da empresa, algo em torno de US$ 700 milhões. Além disso, o Banco
do Brasil fez um empréstimo para a Embraer de US$ 30 milhões, com o objetivo de manter a
empresa em funcionamento até a data da privatização.
Enfim, depois de seis tentativas frustradas de leiloar a estatal (em virtude das interrupções
provocadas por manifestações dos sindicatos locais, em especial o Sindicato dos Metalúrgicos de
São José dos Campos), a venda ocorreu no dia 7 de dezembro de 1994 no valor total de US$ 265
milhões. Os novos acionistas da empresa passaram a ser: o banco de investimentos norte-americano
Wasserstein Perella, um dos maiores dos Estados Unidos, com 19,9% das ações ordinárias; o grupo
Bozano Simonsen, com 13,65% das ações com direito a voto; a Previ, Caixa de Previdência Privada
do Banco do Brasil, com 10,40% das ações com direito a voto; a Sistel, Fundação Telebrás de
Seguridade Social, 10,42% das ações com direito a voto; o Bozano Leasing, com 3,63% das ações
com direito a voto; a Fundação Cesp, com 1,9% do mesmo tipo de ação; e ainda 10% reservados aos
funcionários da empresa. Na privatização, estavam incluídas também as subsidiárias da Embraer:
Embraer Aircraft Corporation, Embraer Aviation International e a Neiva, fabricante de aviões leves.
O governo brasileiro ficou com 6,8% de ações especiais, as golden share, que conferiam à União o
direito de veto em assuntos relacionados a programas militares, mudança do objeto social e
transferência do controle acionário da empresa (BERNARDES, 2000, p. 14)
45
.
Os novos controladores da empresa tinham como objetivo recuperar a empresa através de
transformações e reformas internas radicais. Tais mudanças começaram com uma visão de negócios
mais pragmática e mais objetiva. Era consenso entre os acionistas que a sobrevivência e o
desenvolvimento de novos produtos se realizariam através de parcerias institucionais ou
empresariais e alianças estratégicas que agregassem valor e fortalecessem economicamente a
Embraer. O foco de atenção da empresa deixou de ser voltado para a excelência tecnológica do
produto e voltado para a engenharia, como era tradicionalmente cultuado desde a sua criação em
1969. Ao invés disso, a principal preocupação da Embraer passou a ser o cliente e suas necessidades.
Nesse momento, era vital que a empresa começasse a apresentar melhorias financeiras e render
lucros. Isso não significou, entretanto, que a questão da excelência tecnológica houvesse sido
45
Atualmente, a composição acionária da empresa tem uma configuração um pouco diferente. Para maiores detalhes, ver
Anexo E.
102
abandonada, mas houve sim uma reestruturação desses valores a fim de adaptá-los às condições de
concorrência do mercado.
Segundo Bernardes (2001, p. 17), as transformações dentro da empresa seguiram quatro
eixos básicos, a saber:
1. Formalização de um compromisso com uma administração de resultados através de uma
estratégia de Reengenharia Financeira, Reestruturação Patrimonial, Organizacional e Produtiva;
2. Reconstrução das relações com os clientes e fornecedores através de uma política de
busca incessante e focalização dos esforços da empresa para a satisfação ao cliente;
3. Plano de Ação com a identificação da missão da empresa, nova estratégia de mercado e
um plano de reestruturação organizacional e produtiva;
4. Prioridade para a viabilização do programa ERJ-145.
Em termos financeiros, foram injetados US$ 500 milhões pelos acionistas entre janeiro de
1995 e agosto de 1996, com o propósito de lançar o projeto do ERJ 145 (que havia sido criado ainda
quando a empresa era estatal). Ainda em 1995, a empresa conseguiu a aprovação de uma linha de
financiamento junto ao BNDES de US$ 120 milhões com prazos de 10 anos e carência de 3, também
destinados ao desenvolvimento do projeto do ERJ 145 e o fornecimento de peças e equipamentos
que integrarão mais tarde o projeto do helicóptero Sykorski-92 Helibus. Nos anos seguintes, a
Embraer desenvolverá relações mais coordenadas junto ao BNDES e ao Banco do Brasil, em busca
de financiamentos e taxas de juros competitivas para a comercialização de seus produtos e serviços.
Bernardes (2000, p. 19) ressalta que esses programas de financiamento foram vitais para a
recuperação da empresa, como veremos mais adiante, e que diversos países também usam
mecanismos similares, como por exemplo: o EXIMBANK nos Estados Unidos, o COFACE na
França e o HERMES na Alemanha.
Lentamente, a empresa começou a apresentar sinais de melhoria em seu quadro financeiro.
Embora tenha tido um faturamento de US$ 380 milhões em 1996, o que significa um crescimento de
46,6%, quando comparado a 1994 e o prejuízo tenha sido reduzido a US$ 42 milhões, o
endividamento da empresa ainda era significativamente alto, cerca de US$ 530 milhões.
103
Na verdade foi com o lançamento do projeto ERJ-145 que a empresa de fato “decolou”.
Como coloca Bernardes (2000, p. 21),
Este quadro começará a ser revertido com o lançamento do projeto ERJ-145 que
alavancou as vendas da empresa, devido ao reaquecimento do mercado internacional de
aviação regional e aos ganhos obtidos com a redução de custos através do plano de
reestruturação organizacional da empresa, redução de 11% do quadro funcional
acompanhado de um processo de modernização e informatização das linhas de produção,
que resultarão em níveis crescentes de eficiência e qualidade dos ciclos de trabalho. As
estratégias de reestruturação produtiva e financeira possibilitaram o crescimento do
faturamento e uma valorização do patrimônio e prestígio da EMBRAER.
Apesar de os novos acionistas da empresa terem decidido desenvolver apenas atividades em
que a Embraer se destacava por sua competência essencial, que era o design e montagem de
aeronaves, alguns serviços que haviam sido iniciados antes da privatização tiveram continuidade por
serem considerados estratégicos e sintonizados com os objetivos da nova fase da empresa. Assim,
continuou o fornecimento de flaps (parte retrátil da asa do avião que auxilia a fazer curvas) para o
104
avião MD-11 da americana McDonnel Douglas. Para tanto, a Embraer teve de ser certificada pelo
sistema TQST (Total Quality Supplier Team). Da mesma forma, a empresa continuou fabricando
para a Boeing o dorsal fin (superfície aerodinâmica vertical que aumenta a estabilidade do avião) e o
wing tip (ponta de asa) para o modelo 777. A Embraer também foi certificada com a D1900
(Advanced Quality System for Suppliers) e homologada pelo Departamento de Aviação Civil dos
Estados Unidos, a FAA (Federal Adviation Administration).
Ainda em 1995, dando continuidade a essa tendência, a empresa firmou contrato com a
americana Sikorsky Aircraft, com prazo contratual que irá se estender até 2014, para o
desenvolvimento e produção de sistema de combustível, trem de pouso e estrtutura de suporte do
helicóptero S-92 Heliobus. O projeto está orçado em US$ 600 milhões e prevê a construção de 5
protótipos. Segundo a Sikorsky, o mercado mundial tem capacidade de absorver 5000 helicópteros
do tipo S-92 até 2019 (BERNARDES, 2000, p. 22).
Sendo o mercado aeronáutico extremamente reduzido e concentrado em poucos e grandes
compradores, quando se perde uma possibilidade de compra de uma linha aérea, o impacto sobre a
fabricante é muito grande. Os compradores possuem informações detalhadas e precisas de seus
fornecedores, e os pedidos de compra geralmente influenciam as compras de empresas menores,
fenômeno que é conhecido como “pull” nesse tipo de mercado. A possibilidade de os compradores
trocarem de fornecedores é alta, e não acarreta praticamente nenhum custo ao comprador. Dadas
essas características extremamente particulares do mercado de aeronaves, a Embraer passou a dar
atenção máxima às expectativas e necessidades das operadoras de transporte aéreo. O plano global
de ação da empresa é formatado com seu foco voltado para o ambiente externo, onde são analisados
cliente, fornecedores e concorrentes. A partir daí, os riscos que a empresa sofre são de três tipos:
1) Risco de Liderança: é o risco relacionado à ação dos concorrentes. A principal
característica que compromete a liderança de um ator deste mercado é a mudança tecnológica.
Devido ao longo ciclo de vida do produto e das características da fabricação, a mudança de um
determinado patamar tecnológico necessita de grandes investimentos. Os produtos que surgem
posteriormente no mercado e que incorporam novas tecnologias de engenharia e produção podem ser
elaborados a um custo menor. Dessa forma, a liderança conquistada anteriormente fica
comprometida.
105
2) Risco de diferenciação: é o risco de que os produtos concorrentes lançados no mercado
incorporem maior valor agregado para o cliente. Novos lançamentos tendem a incorporar as últimas
solicitações do mercado, tanto em termos de evolução como em termos de custos.
3) Risco da Estratégia de Lucro: é o risco de os compromissos e estimativas adotadas na
fase de estudo e concepção de um novo produto não puderem ser cumpridas. A demanda prevista
inicialmente pode, por motivos econômicos e de mercado, não ser atingida. Devem ser considerados
aqui também os riscos financeiros, políticos e sociais (BERNARDES, 2000, p. 21).
Além dos aspectos de mudança e inovação discutidos acima, houve também uma
reestruturação completa nos demais setores e atividades da empresa, a saber: a criação de um
planejamento estratégico de longo prazo prevendo metas a serem atingidas e tempo de conclusão;
criação de um sistema formal de avaliação de desempenho; remodelagem dos processos de
produção; criação de nova gestão para o desenvolvimento de novos produtos; reestruturação da
organização não mais por hierarquias, mas por “times de inovação”; instituição de um novo plano de
salários, cargos e carreira baseado na gestão por competências; instituição de políticas de
treinamento, desenvolvimento profissional e educação; implementação de estratégias de capacitação
tecnológica e logística; implementação de estratégias competitivas, organização dos fornecedores e
da hierarquia da cadeia produtiva.
4.3.2.3 As Alianças Estratégicas e o Projeto ERJ-145
A política de adotar alianças estratégicas (ou também chamadas de parcerias de risco)
revelou-se uma iniciativa realista e crucial para o desenvolvimento de projetos e para a própria
sobrevivência da empresa, pois viabilizaram aprendizados tecnológicos importantes no que diz
respeito à produção e à redução de custos. O corolário das parcerias estratégicas da Embraer foi a
realização do projeto ERJ-145, que envolveu a participação de quatro empresas: a Gamesa da
Espanha, a ENAer do Chile, a Sonaca, da Bélgica e a C&D Interiors dos Estados Unidos. Cada
empresa desenvolveu uma parte do produto, com o compromisso de agregar valor ao produto e
assegurar sucesso comercial. Segundo Gomes (2005, p. 3), os chamados parceiros de risco são
fornecedores da empresa que se tornam sócios em projetos específicos, como é o caso do ERJ-145.
106
Nesse caso, a Embraer mantém o domínio tecnológico do produto e da sua integração (assembly) e
dilui os riscos decorrentes de empreendimentos com fornecedores estrangeiros, que têm acesso a
capital para investimentos de baixíssimo custo em comparação com o que é oferecido aqui no Brasil.
Em contrapartida, esses parceiros têm uma porcentagem no lucro de todas as unidades dôo produto
vendido. Do total dos US$ 240 milhões gastos no projeto, US$ 140 milhões foram desembolsados
pela Embraer, através de financiamento concedido pelo BNDES, e o restante por seus parceiros de
risco. Nesse projeto, a Gamesa ficou responsável pela produção das asas, naceles do motor,
carenagens da junção asa/fuselagem e as portas do trem de pouso principal. A Sonaca produziu as
portas de bagagem, de serviço e a principal, localizadas na fuselagem, além de uma sessão dianteira
da fuselagem e outra traseira e os dois pilones dos motores. A chilena ENAer produziu o conjunto de
empenagem horizontal/profundor e a empenagem vertical. O interior da cabine de passageiros e de
bagagem foi projetado e desenvolvido pela americana C&D Interiors (BERNARDES, 2000, p. 59).
Por fim, o ERJ-145 passa a estar pronto para a comercialização ao final de 1996, com um
valor médio de US$ 14,8 milhões, 20% mais barato que seu concorrente, o Canadair Regional Jet, da
Bombardier, que custava US$ 18,6 milhões então. A Embraer entrava no mercado com um atraso de
110 aeronaves para a sua rival, que já havia produzido e entregado esse número de aeronaves para
seus clientes. A primeira disputa entre o ERJ-145 e CRJ 500 foi uma concorrência de compra de 150
aviões para as empresas americanas de transporte aéreo regional ASA e COMER, que pretendiam
renovar sua frota de aviões. Era evidente a preferência das duas empresas pelo modelo brasileiro,
pois o preço e os aspectos técnicos eram mais competitivos, mas a Embraer perdeu a concorrência
para a Bombardier por as condições de financiamento e de juros oferecidos pela empresa canadense
serem indiscutivelmente melhores e mais atraentes (BERNARDES, 2000, p. 61).
Esse episódio foi um grande revés na situação da empresa, pois a companhia precisava
vender seu produto e começar por fim a apresentar lucros nos seus resultados. Além disso, também
serviu como uma grande lição para a empresa e para o governo brasileiro. Ficou evidente que não
bastava ter o melhor produto e o melhor preço para ganhar uma concorrência no mercado de
aeronaves. Como o valor das compras é sempre elevadíssimo, a oferta de financiamentos com
condições atraentes para os compradores define o destino das empresas fabricantes de aeronaves.
Além disso, como vai ser comprovado mais tarde, a empresa canadense, e até mesmo as gigantes
como a Boeing e a Airbus, recebem ajuda governamental em forma de financiamentos e incentivos
para colocarem seus produtos no mercado mundial.
107
A partir daí, a Embraer e o BNDES passaram a construir uma parceria com o objetivo de
oferecer linhas de financiamento para os compradores das aeronaves, com condições semelhantes às
oferecidas por sua rival canadense, e taxas de juros de longo prazo (TJLP) mais atraentes do que as
que eram até então ofertadas. Configurou-se aí a política comercial estratégica do governo Fernando
Henrique, através da articulação BNDES-Exim/Proex e Embraer. O fato de a empresa ter
desenvolvido um produto tecnicamente igual ou até superior ao de sua rival canadense, com um
preço 20% mais competitivo, e mesmo assim ter perdido a primeira concorrência deixa claro que a
participação do governo nas vendas da Embraer foi decisiva. Sem as linhas de financiamento e sem a
equalização das taxas de juros, mesmo tendo se tornado uma empresa modelo em termos de estrutura
organizacional e produtiva, e apesar de usar tecnologia de ponta no seu produto, sem condições de
financiamento iguais as praticadas nos outros países, a Embraer seguramente não teria condições de
permanecer no mercado de jatos regionais por muito tempo.
De fato, era o detalhe necessário para a Embraer decolar. Na concorrência seguinte, na feira
de Farnborough, na Inglaterra, em 1996, a Embraer fechou contrato para a compra de 200 aviões
ERJ-145, sendo 25 vendas firmes e opção para mais 175 unidades. Em 1997, no salão aeronáutico de
Bourget, na França, a Embraer ganhou mais uma concorrência disputadíssima com a Bombardier, e
fechou o seu maior contrato de fornecimento de aeronaves até então. Eram 67 jatos ERJ-145, no
valor aproximado de US$ 1 bilhão, para a americana American Eagle, subsidiária de American
Airlines. O contrato incluía ainda peças de reposição e assistência técnica, que somavam US$ 1,6
bilhão em vendas firmes, e mais US$ 3,3 bilhões em opções de vendas, que poderiam se concretizar
em sete anos. Esse contrato determinou o futuro da empresa e consolidou a posição da Embraer
como uma das quatro maiores fabricantes de aeronaves mundiais (BERNARDES, 2000, p. 62).
Desse momento em diante, o sucesso da empresa não parou. Em 1998, o faturamento da
Embraer cresceu 82,7%, atingindo US$ 1,2 bilhão. A rentabilidade foi a segunda maior dentro do
setor automotivo, atingindo 20,7%. Em 1999, a empresa vendeu mais de 280 aeronaves, e para dar
conta da produção, previa a geração de mais de 3000 novos empregos. Ainda no mesmo ano, a
empresa teve um crescimento nas suas vendas de 82,7%, atingindo o valor total de US$ 1,7 bilhão
com suas exportações, tornando-se a maior exportadora do país. Em 2000, o ritmo de produção da
empresa atingia 16 aviões por mês (em comparação às 4 unidades produzidas em 1994), as receitas
de vendas atingiram US$ 2,72 bilhões, contabilizando um lucro de US$ 280 milhões. Em 2001, as
108
vendas atingiram quase o mesmo valor do ano anterior, ficando em US$ 2,71, com um lucro de US$
290,8 milhões. Nesse ano, o número de funcionários da empresa era de 8.602
46
.
4.3.3 O Contencioso
Logo após a Embraer ter vencido a concorrência contra a Bombardier e ter vendido 200
unidades do ERJ para a americana Continental Express, em 1996 na feira de Farnborough,
Inglaterra, a Bombardier entra com uma reclamatória na OMC de que o governo brasileiro estaria
concedendo subsídios proibidos à Embraer através do Proex-Equalização. Como já foi visto no
Capítulo 3, o Proex é um programa instituído pelo governo federal em 1991, de responsabilidade do
Banco do Brasil. O objetivo da modalidade de equalização é proporcionar aos exportadores ou
importadores de bens e serviços brasileiros taxas de juros compatíveis àquelas praticadas no
mercado internacional. Em outras palavras, o governo subsidia parte dos juros de forma que os
financiamentos tornem-se mais atraentes. O prazo de equalização está sempre vinculado ao prazo de
financiamento acordado com o agente financeiro. Esse prazo pode chegar até a 10 anos, e em alguns
casos, de acordo com o valor unitário da mercadoria, pode se estender ainda mais. Portanto, no caso
dessa modalidade, o governo assume os custos adicionais que as empresas sofrem se obtêm
financiamentos internacionais para cobrir o chamado “custo-Brasil”, ou seja, a falta de credibilidade
do país no âmbito internacional.
O Acordo de Subsídios e Medidas Compensatórias da OMC contém uma definição de
subsídio e introduz o conceito de subsídio “específico”, que se caracteriza por ser concedido para um
determinado setor da indústria ou para uma determinada empresa. De fato, o Proex-Equalização
concedido à Embraer pelo governo brasileiro, ao menos no formato como foi concedido à época do
contencioso, é um subsídio proibido de acordo com as normas e regras da OMC.
Depois de o Canadá ter solicitado que a OMC fizesse consultas com o Brasil para esclarecer
a questão do Proex em 1996 (DS/46), o Brasil também entrou com duas reclamatórias sobre
subsídios concedidos pelo governo canadense à Bombardier, e que também seriam proibidos pela
OMC (DS/70 e a DS/71). Por dois anos, os dois governos tentaram resolver a questão através de
representantes diplomáticos dos dois países e funcionários das empresas. Como não se chegou a
nenhuma conclusão, em 1998 ambos os governos decidiram entrar com panels no Órgão de Solução
46
Dados coletados no site da empresa, em www.embraer.com.br.
109
de Controvérsias da OMC. O do Canadá, denunciando o Proex, e o Brasil denunciando o Export
Development Corporation, o Canada Account e o Technology Partnership Canada. O painel
estabelecido pelo Brasil contra o Canadá confirmou que o Canadá Account e o Technology
Partnership Canada eram considerados subsídios proibidos pelas regras da OMC, e o comitê de
investigação recomendou a retirada de tais subsídios num prazo máximo de 90 dias (FELISBINO,
2000, p. 15).
Quanto à ação movida pelo Canadá contra o governo brasileiro, foram examinados os
desembolsos do Proex-Equalização e foi acolhida a reclamação canadense de que os pagamentos
efetuados em favor da Embraer continha elementos que os tornavam incompatíveis com as regras da
OMC sobre o tema dos subsídios. Igualmente, foi recomendada a retirada do subsídio no prazo de 90
dias (FELISBINO, 2000, p. 19)
Em 1999 os dois países apelaram para o Órgão de Apelação, questionando as decisões
anteriores. O Órgão de apelação manteve a condenação do Technology Partnership Canada, e o
Brasil conseguiu provar que o governo canadense havia liberado US$ 250 milhões à Bombardier em
subsídios ilegais para a produção de seus jatos regionais, e a OMC mais uma vez determinou que o
subsídio deveria ser reformulado e entrar em conformidade com as normas da instituição dentro de
um prazo de 90 dias.
No que se refere às reclamações canadenses contra o Brasil, o Órgão de Apelação reverteu
uma importante decisão do painel relativa à interpretação do Proex como subsídio proibido.
Anteriormente, o painel havia decidido que o Proex era, de qualquer forma, incompatível com as
disciplinas da OMC
47
. De acordo com Felisbino (2000, p. 12), o Órgão de Apelação reverteu essa
posição e considerou que esse mecanismo “não fere as regras do Acordo de Subsídios por não
conceder a vantagem de monta prevista em seu anexo I, alínea k, mas desde que obedecidos
determinados parâmetros”. Em outras palavras, o Brasil poderia oferecer esse mecanismo de
equalização de juros desde que as taxas não se tornassem menores do que as praticadas no mercado
internacional. O país deveria fazer os ajustes necessários na regulamentação do Proex para torná-lo
compatível com o Acordo de Subsídios da OMC.
47
Na verdade a OMC distingue três categorias de subsídios: "proibidos", que são os vinculados ao desempenho do
exportador e ao uso preferencial de produtos nacionais em detrimento de produtos estrangeiros (com exceção dos
produtos agrícolas); "recorríveis", que são aqueles que podem vir a ser condenados se provado que causam efeitos
danosos aos interesses de outro membro; e "irrecorríveis", que são os subsídios permitidos, ou por não serem específicos,
ou por preencherem determinadas condições.
110
Todos os programas, tanto o Proex quanto os programas canadenses, sofreram alterações
para entrar em conformidade com as normas da instituição. Entretanto, nesse período de tempo, o
governo canadense obteve autorização da OMC para aplicar retaliações ao Brasil no valor de US$
233 milhões anuais por seis anos, devido à determinação do governo brasileiro de cumprir
integralmente o que havia sido acordado nos contratos antigos com os compradores norte-
americanos. O Canadá não fez uso dessa retaliação.
Não satisfeitos com as mudanças ocorridas no Proex, os canadenses recorrem novamente ao
Órgão de Solução de Controvérsias. Por fim, em agosto de 2001 o Órgão emitiu um relatório final
afirmando que o mecanismo não era incompatível com os compromissos brasileiros assumidos na
instituição.
Ainda longe do final, em 2001 o governo canadense anuncia publicamente que forneceria
novos subsídios à Bombardier por conta de uma concorrência aberta pela empresa Air Wisconsin
com a justificativa que iria igualar o preço da aeronave canadense ao preço “subsidiado” pela
Embraer. O Brasil entra com um novo painel contra o Canadá, e o relatório final da OMC dá ganho
de causa para o Brasil, afirmando que os subsídios eram incompatíveis com as normas da OMC e
dando o prazo de noventa dias para que o governo canadense reestruturasse os programas
adequadamente. O governo canadense se recusou a promover qualquer modificação nos programas,
e o Brasil, então, pediu autorização para aplicar “contramedidas apropriadas” contra o Canadá, no
valor de US$ 3,36 bilhões, montante calculado em cima dos prejuízos totais estimados pela Embraer
em função dos subsídios oferecidos pelo governo canadense
48
. O Canadá discordou do montante
apresentando e a questão foi, novamente, para a arbitragem. O laudo da arbitragem estipulou que o
Brasil teria direito de retaliar comercialmente o Canadá em até US$ 247 milhões. Da mesma forma
que o Canadá, o Brasil também não fez uso do direito de retaliação
49
.
Ao final de 2003, os dois governos já haviam feito inúmeras reuniões para tentar chegar a
um consenso sobre a questão dos subsídios. O quinto encontro entre os negociadores chefes dos dois
países ocorreu em maio de 2003, em Nova York. Como o Canadá havia apresentado uma minuta do
texto que selaria um acordo entre os dois países, o Brasil então apresentaria propostas de alteração
do texto entregue pelo Canadá.
48
Estima-se que o montante total dos subsídios somava US$ 4,56 bilhões.
49
Informações obtidas no site do Ministério das Relações Exteriores, em www.mre.gov.br.
111
Em março de 2005, entretanto, a Embraer ameaçava voltar à OMC pelo anúncio de edição
de novos subsídios do governo canadense para a Bombardier, em vista do desenvolvimento do
projeto de uma aeronave de 130 lugares. O subsídio seria algo em torno de US$ 1 bilhão. Contudo,
até o presente momento, não houve mais nenhum desdobramento da disputa que parece ser eterna
entre a canadense Bombardier e a brasileira Embraer.
4.4 Conclusões Parciais
A caracterização da política comercial estratégica de 1995 a 1998 caracteriza-se não apenas
pelo mecanismo do Proex oferecido à Embraer, mas também pelo volume de financiamentos
oferecidos aos clientes da empresa para tornar viável a compra de aeronaves. A combinação dos
financiamentos do BNDES com a modalidade de equalização das taxas de juros do Proex parece
adequar-se de forma precisa ao que Baumann (1998, p. 49) afirma ser “falhas de mercado”.
Disponibilizar aos clientes da Embraer condições de financiamento iguais as de suas concorrentes é
simplesmente dar condições de igualdade de competição entre as empresas. A prática do comércio
exterior estratégico, que sofre duras críticas dos defensores do livre mercado, pode funcionar na
essência para dar equidade de condições de concorrência.
Além disso, como já foi discutido ao longo deste capítulo, a indústria aeronáutica apresenta
características que justificam plenamente esse favorecimento: setor de importância estratégica,
produto com alta tecnologia, disseminação de tecnologia, produção voltada para a exportação e
produto com alto valor agregado.
Ao final de 1994 a Embraer era uma estatal deficitária, com seu parque industrial
estagnado, projetos milionários que não davam certo, e sem perspectiva de qualquer melhora, pois o
orçamento da união nesse momento já estava sob severas restrições. Contudo, dois anos após a sua
privatização, com ajuda governamental, a empresa já conseguiu ganhar uma disputa contra sua
maior concorrente para a produção de 25 aeronaves e opções de compra para mais 175, para a
empresa norte-americana Continental Express. Logo depois dessa disputa, de concorrente a
Bombardier torna-se a maior rival da empresa brasileira, e entra com uma reclamatória sobre o uso
indevido de subsídios pelo governo brasileiro na OMC. Vale a pena observar que embora a Embraer
tivesse um produto melhor em termos técnicos e mais competitivo em termos de preço, seria muito
112
improvável que a empresa conseguisse abraçar uma fatia do mercado de jatos regionais sem o apoio
governamental.
A disputa na entre as duas empresas trouxe notoriedade ao caso, e a população brasileira em
geral passou a acompanhar o caso de perto. Diversos episódios entre Brasil e Canadá aconteceram
paralelamente ao desenrolar do caso na OMC, como por exemplo o embargo do Canadá à carne
bovina brasileira no início de 2001, sob justificativa de que o Ministério da Agricultura não teria
respondido um questionário enviado pelo governo canadense, e por isso, a carne estaria sob risco de
contaminação da doença da “vaca-louca”
50
. É interessante observar que, de acordo com o site do
Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio, o Brasil não exporta carne bovina para o
Canadá pelo menos nos últimos 15 anos. Há registros de exportação até de aeronaves civis para o
Canadá, no valor de US$ 456 milhões (de 2004 até 2005), certamente por conta de uma venda da
Embraer para a empresa canadense Air Canada (45 jatos regionais do modelo ERJ 190, com
capacidade para 100 lugares), mas nada registrado sobre qualquer tipo de carne bovina
51
. Também é
válido observar que apesar da disputa, as exportações brasileiras para o Canadá não diminuíram (ver
Apêndice C), ao contrário, apesar de pequenas oscilações, vêm aumentando o valor desde 1996. O
episódio do embargo da carne brasileira foi resolvido em três semanas, depois da visita de técnicos
sanitários do NAFTA ao Brasil, e o embargo foi suspenso. Outro episódio diplomático ocorrido em
meio à disputa foi a recusa do então Ministro das Relações Exteriores, Luis Felipe Lampreia, em
assinar um acordo de cooperação entre Canadá e Mercosul para comércio e investimentos,
declarando publicamente o vínculo entre a decisão e o contencioso com a Bombardier (FERREIRA,
2002, p. 54).
Tampouco foram aplicadas as retaliações comerciais autorizadas tanto ao Brasil como ao
Canadá, embora o valor concedido ao Brasil fosse significativamente menor do que o valor
concedido ao Canadá. Embora os “dispute settling” DS46, DS70 e DS71 estejam resolvidos, a
ameaça do Brasil entrar novamente com uma reclamatória na OMC diante do anúncio do governo
canadense de liberar novos subsídios para a Bombardier mostra que as divergências entre as duas
empresas e entre os próprios governos devem continuar enquanto houver interesse das quatro partes
de permanecer no mercado de aviação civil.
50
Encefalite Esponjiforme Bovina.
51
Foi feita uma pesquisa nesse site usando os seguintes códigos da NCM: 02 em geral, 0201.30.00, 0201.30.99,
0202.30.00, 02002.30.99, 0202.20.00, 0202.20.99, que abrangem todo o tipo de carne bovina exportado pelo Brasil.
113
5 CONCLUSÃO
O presente estudo teve como objetivo principal propor uma revisão da política de comércio
exterior de 1995 a 1998, com base em todos os fatores que, de uma forma ou de outra, foram
condicionantes do desempenho das exportações e das importações do período. O Capítulo 2
procurou relacionar questões como a taxa de câmbio, a vulnerabilidade financeira e comercial do
país, a pressão externa de importantes parceiros comerciais e a postura do Brasil nas negociações da
Alca. O Capítulo 3 focou sua análise em dois dos principais pontos da política comercial, quais
sejam, os programas de crédito e financiamento às exportações e a institucionalidade do comércio
exterior. Por fim, o Capítulo 4 procurou caracterizar a presença de uma política comercial estratégica
nesse período, concretizada pelo apoio governamental à indústria aeronáutica brasileira, representada
pela Embraer. Além disso, também foi apresentada sua evolução histórica desde o momento de sua
criação até o final dos anos 1990, com o objetivo de demonstrar a importância estratégica da
empresa para o país e o desempenho das exportações da Embraer alcançado depois do apoio
governamental concedido de 1996 em diante.
Dito isso, pode-se dividir a política comercial do primeiro mandato de Cardoso em duas
partes distintas: uma parte danosa, relacionada ao Plano Real e à valorização da moeda, que causou
fortes impactos negativos nas exportações do país e fez as importações aumentarem, causando assim
déficits consecutivos na balança comercial; e outra parte benéfica, relacionada aos financiamentos, à
institucionalidade e ao apoio governamental à indústria aeronáutica.
Embora não faça parte diretamente das diretrizes da política comercial, a taxa de câmbio
influencia de forma rápida e direta nas exportações e importações do país. São inegáveis os prejuízos
causados pela eqüidade entre o real e o dólar entre 1995 e 1998, como a falência de empresas que
competiam com os produtos importados, a queda nos lucros das empresas exportadoras e o fraco
desempenho das exportações em geral. Apesar disso, também houve alguns benefícios do Plano Real
que influenciaram de forma positiva, embora modesta, nos resultados do comércio exterior. A
população em geral teve acesso a uma série de produtos importados que antes eram vendidos a um
preço muito alto, por conta do imposto de importação e pelo preço do dólar em moeda nacional,
como é o caso dos computadores. Os produtos importados também ofereceram mais opções de
compra para o consumidor brasileiro, obrigando o preço dos produtos nacionais a se manterem num
nível competitivo. Entretanto, no que diz respeito apenas às exportações, os efeitos benéficos foram
114
realmente insignificantes. Pode-se argumentar que o Plano Real garantiu uma imagem de maior
estabilidade econômica para os agentes econômicos internacionais, como os bancos e instituições
multilaterais, e que estes passaram a oferecer melhores condições de financiamentos ao país e ás
empresas brasileiras por conta dessa segurança. As condições de oferta de recursos externos para
financiar as exportações brasileiras dependem da percepção desses agentes com relação ao risco-
Brasil. Contudo, a prática de obter financiamentos no exterior para as exportações brasileiras é
prerrogativa apenas das grandes empresas, pois as condições exigidas para a liberação do capital
estão sempre relacionadas ao patrimônio líquido e lucro líquido, o que pouco contribuiu para
melhorar o desempenho exportador de uma forma geral. Também pode-se argumentar que ficou
mais fácil importar máquinas e equipamentos ou peças e componentes usados na fabricação de
produtos com destino ao mercado externo. Mesmo assim, esses benefícios não compensaram os
efeitos negativos da valorização cambial.
Por outro lado, a atuação direta do governo Cardoso através de políticas públicas para
impulsionar as exportações foi marcada por uma reconstrução do quadro institucional do comércio
exterior e pela retomada das linhas de financiamento e seguros de crédito. Do lado institucional, a
criação da Camex evidencia o propósito do governo de promover um ponto de articulação entre as
empresas e suas necessidades e os órgãos formuladores e executores das diretrizes do comércio
exterior. Diferentemente da antiga Cacex, que era uma mega-instituição com uma concentração de
atribuições de formulação, execução e fiscalização, a Camex foi criada para superar problemas
institucionais da área e coordenar as atividades e decisões de políticas de médio prazo do comércio
exterior. Embora houvesse problemas de conflitos de atribuições e hierarquia entre o MDIC e o
Ministério da Fazenda, a função da Camex era e continua sendo de significativa importância para a
condução da política comercial no país.
A Apex e o PEE também figuram entre as iniciativas desse governo que merecem algumas
reflexões. Já tendo em vista o pequeno número de pequenas e micro empresas envolvidas na
atividade exportadora, a Apex foi projetada dentro do âmbito do Sebrae com a função principal de
oferecer apoio a essas empresas. O PEE, apesar de não ter atingido o número alvo de US$ 100
bilhões mensais em exportações, foi um ponto de partida para que esse objetivo continuasse a ser
perseguido e mais tarde fosse de fato alcançado.
Os programas de crédito e financiamento às exportações e seguros de crédito contaram com
aumentos substanciais de verbas e melhorias na sua operacionalização a fim de abranger um número
115
maior de empresas. O volume de financiamentos do BNDES-Exim de 1995 para 1998 aumentou em
cinco vezes, enquanto que o Proex dobrou o número de empresas beneficiadas pelos recursos de
1997 para 1998. Além disso, ambos os programas sofreram várias alterações durante o período
analisado em busca de uma maior abrangência setorial de indústrias, uma operacionalização mais
fácil e condições mais acessíveis para as pequenas empresas. Ainda, em 1997 foi criada uma
empresa voltada exclusivamente para os financiamentos ás exportações, a SBCE, sendo que a União
assumiu a responsabilidade por 85% do valor segurado.
Por fim, o apoio governamental ao setor aeronáutico brasileiro consolida os esforços do
governo para impulsionar as exportações brasileiras. Mais ainda, como foi visto no Capítulo 4, o
apoio à Embraer também significou um incremento na pauta das exportações brasileiras devido ao
alto valor agregado das suas aeronaves. A indústria brasileira, de uma forma geral, também se
beneficiou com o spillover de tecnologia da produção das aeronaves. Sem o apoio governamental, a
Embraer dificilmente teria conseguido permanecer no mercado de aeronaves civis, e o Brasil não
teria a quarta maior produtora de aviões do mundo com matriz brasileira.
Apesar de não ser o objetivo principal desse estudo discutir os benefícios dos subsídios
governamentais no comércio internacional, o assunto certamente permeia o trabalho de forma que
não pode ser ignorado. O contencioso com a empresa canadense serviu para dar duas certezas ao
Brasil com relação ao mercado mundial de produtos de alta tecnologia: a de que a indústria nascente
não tem condições de se estabelecer sem o apoio governamental e a certeza de que os países
desenvolvidos também não medem esforços para proteger suas indústrias estratégicas.
A política de comércio exterior de Cardoso não pode ser avaliada levianamente apenas pelo
impacto da valorização cambial no desempenho das exportações. Todas as iniciativas de políticas
públicas do governo mencionados acima e discutidos ao longo deste trabalho evidenciam esforços
no sentido de melhorar quantitativa e qualitativamente o comércio exterior brasileiro. Se é certo que
as exportações não foram a prioridade de 1995 a 1998 (e sim a estabilidade econômica), tampouco é
correto afirmar que o governo negligenciou o comércio exterior do período. Houve um planejamento
e execução de diretrizes de uma política comercial externa, que priorizou a remontagem de um
modelo institucional, reforçou os mecanismos de financiamento e seguro às exportações e garantiu
apoio à indústria nacional aeronáutica, cuja produção é voltada majoritariamente para a atividade
exportadora.
116
A condução da política comercial de qualquer país depois da metade da década de 1990
teve de adaptar-se às mudanças e às novas regras da política internacional e do novo regime de
comércio que se consolidava com a instituição da Organização Mundial de Comércio em 1994. No
caso do Brasil, não só não era mais possível contar com volumosos recursos em subsídios em
decorrência dos graves problemas orçamentários que país enfrentava, como também passou a haver
a necessidade dos recursos destinados às exportações estarem em conformidade com as regras do
comércio mundial. Outros fatores como a vulnerabilidade comercial e o peso do comércio exterior
na economia interna também devem ser considerados na tomada de decisões da política comercial.
As negociações da Alca, durante o primeiro mandato de Cardoso, precisaram ser conduzidas de
forma hábil o suficiente para conjugar a defesa dos interesses do país (proteger as indústrias que
seriam mais atingidas com o acordo e rechaçar os termos propostos pelos Estados Unidos) sem
adotar uma postura intransigente e pouco diplomática ou abandonar a mesa de negociações.
Embora a balança comercial tenha sofrido as conseqüências da implantação do Plano Real,
a condução da política de comércio exterior de Cardoso foi marcada por uma série de esforços e
iniciativas para a remontagem de bases sólidas de infra-estrutura que resultassem no aumento das
exportações brasileiras. Vale a pena ressaltar que resultados advindos de políticas como essa exigem
um período maior de maturação, e só vão ser claramente identificados a longo prazo. Apesar de não
fazer parte do período analisado nesse estudo, dados sobre o comércio exterior do segundo mandato
de Cardoso mostram essa tendência.
O tema da política de comércio exterior brasileira é extremamente rico, e permite o
desenvolvimento de inúmeros estudos com enfoques diversos. O presente estudo tem como
propósito oferecer uma pequena contribuição para pesquisas futuras que possam ser feitas nessa
área, de forma a ser discutido e aprimorado um modelo de política comercial mais adaptado às
necessidades do país e capaz de enfrentar os desafios do comércio internacional.
117
REFERÊNCIAS
LIVROS
ALMEIDA, Paulo Roberto. O Brasil e o Multilateralismo Econômico. Porto Alegre: Livraria do
Advogado, 2001.
_______. OCDE, UNCTAD e OMC: Uma Perspectiva Comparada sobre a Macroestrutura Política
das Relações Econômicas Internacionais. In MERCADANTE, Araminta e CASELLA, Paulo Borba.
Guerra Comercial ou Integração Mundial pelo Comércio? O Brasil e a OMC. São Paulo: Ltr,
1998.
BAER, Werner. A economia brasileira. São Paulo: Nobel, 2003.
BANDEIRA. Luis Alberto Moniz. Brasil, Argentina e Estados Unidos: conflito e integração na
América do Sul (da tríplice aliança ao Mercosul) 1870 – 2001. Rio de Janeiro: Revan, 2003.
______. Relações Brasil – EUA no contexto da globalização. São Paulo: SENAC, 2
a
. ed., 1997,
2v.
______. As Relações Perigosas: Brasil - Estados Unidos (de Collor a Lula 1190-2004). Rio de
Janeiro: Civilização Brasileira, 2004.
BARRAL, Welber. O Brasil e a OMC: os interesses brasileiros e as futuras negociações
multilaterais. Florianópolis: Diploma Lega, 2001.
_________. Subsídios e Medidas Compensatórias na OMC. In MERCADANTE, Araminta e
CASELLA, Paulo Borba. Guerra Comercial ou Integração Mundial pelo Comércio? O Brasil e
a OMC. São Paulo: Ltr, 1998.
BATISTA, Paulo Nogueira. O Brasil e a Economia Internacional. Rio de Janeiro: Elsevier, 2005.
BAUMANN, Renato. O Brasil e a Economia Global. Rio de Janeiro: Campus, 1996.
______. A Nova Economia Internacional – Uma Perspectiva Brasileira. Rio de Janeiro: Campus,
1998.
CANANI, Ney. Política Externa no governo Itamar Franco (1992-1994). Porto Alegre: Editora
da UFRGS, 2004.
CERVERA, Rafael Calduch. Curso de métodos y técnicas de investigación en Relaciones
Internacionales. Universidade Complutense de Madrid. 2002. Disponível em:
<www.ucm.es/info/sdrelint/metodos.pdf>. Acesso em: 08 out. 2003.
CERVO, Amado, BUENO, Clodoaldo. História da política exterior do Brasil. Brasília: UnB,
2002.
118
CERVO, Amado. Relações Internacionais da América Latina – Velhos e Novos Paradigmas.
Brasília: FUNAG, 2001.
DORNIER, Phillip. Logística e Operações Globais. São Paulo: Atlas, 2000.
DUROSSELLE. Jean Baptist. Todo o Império Perecerá. Paris: Armand Collin, 1992.
ECO, Humberto. Como fazer uma tese. São Paulo: Perspectiva, 1993.
GILPIN, Robert. The political economy of international relations. Princceton, 1987.
________. O Desafio do Capitalismo Global. Rio de Janeiro: Record, 2004.
GONÇALVES, Reinaldo. Vagão descarrilhado: o Brasil e o futuro da economia global. Rio de
Janeiro: Record, 2002.
________. Empresas transnacionais e internacionalização da produção. Petrópolis: Vozes, 2002.
________. Globalização e Desnacionalização. São Paulo: Paz e Terra, 1999.
KEOHANE, Robert O., NYE, Joseph. Power and Interdependence: World Politics in Transition.
Boston: Little Brown, 1977.
KRUGMAN, Paul. Economia Internacional: teoria e política. São Paulo: Makron, 1999.
LAFER, Celso. A OMC e a regulamentação do comércio internacional: uma visão brasileira.
Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1999.
________ . Mudaram-se os tempos: diplomacia brasileira 2001 – 2002. Brasília: FUNAG, 2002.
LAMPREIA, Luiz Felipe. Diplomacia brasileira: palavras, contextos e razões 2001 – 2002. Rio
de Janeiro: Nova Aguilar, 1999.
MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES. Resenha de Política Exterior do Brasil. No. 71,
1992.
RAMOS, André de Carvalho, CUNHA, Ricardo T. A Defesa da Concorrência em Caráter Global:
Utopia ou Necessidade? In MERCADANTE, Araminta e CASELLA, Paulo Borba. Guerra
Comercial ou Integração Mundial pelo Comércio? O Brasil e a OMC. São Paulo: Ltr, 1998.
RODRIGUES, Alberto Tosi. Brasil: de Fernando a Fernando. Neoliberalismo, Corrupção e
Protesto na Política Brasileira de 1989 a 1994. Ijuí: Editora Unijuí, 2000.
RUDIO, Franz Victor. Introdução ao Projeto de pesquisa Científica. 11 ed. Petrópolis: Ed. Vozes,
1986.
119
SCRIBANO, Adrián. Introducción al Proceso de Investigación en Ciencias Sociales. Editorial
Copiar, 2002.
SEINTEFUS, Ricardo. Manual das Organizações Internacionais. Porto Alegre: Livraria do
Advogado, 1997.
SILVA, Heloisa. Da Substituição de Importações à Substituição de Exportações. Porto Alegre:
UFRGS Editora, 2004.
THORSTENSEN, Vera. OMC: As regras do comércio internacional e a nova rodada de
negociações multilaterais. São Paulo: Aduaneiras, 2001.
VIOTTI, Paul, KAUPPI, Mark. International Relations Theory: Realism, Pluralism, Globalism.
Massachusetts: Allyn and Bacon, 1993.
VIZENTINI, Paulo F. Relações Internacionais do Brasil – De Vargas a Lula. São Paulo:
Fundação Perseu Abramo, 2003.
ARTIGOS, JORNAIS E PERIÓDICOS
ABREU, Marcelo de Paiva. Política Comercial Brasileira: Limites e Oportunidades. O Desafio das
Exportações. Brasília: BNDES, 2002. Disponível em: <www.bndes.gov.br>. Acesso em: 03 de jul.
2005.
ÁVILA, Candice. A Questão do Subsídio Específico Frente as Novas Regras da OMC. Revista de
Direito Econômico Internacional, n.6, 1999. Disponível em: <www.ccj.ufsc.br/%7Erdei/rdei6>.
Acesso em: 25 set. 2003
BANDEIRA, Luiz Alberto Moniz. As políticas neoliberais e a crise na América do Sul. Revista
Brasileira de Política Internacional. v. 45, n. 2, p. 135-146, 2002.
BERNAL-MEZA, Raúl. A política exterior do Brasil: 1990-2002. Revista Brasileira de Política
Internacional, v. 45, n. 1, p. 36-71, 2002.
BERNARDES, Roberto. O Caso Embraer – privatização e transformação da gestão empresarial: dos
imperativos tecnológicos à focalização no mercado. Cadernos de Gestão Tecnológica, n. 46. São
Paulo, CYTED: PGT/USP, 2000. Disponível em: <www.usp.br>. Acesso em: 12 de abr. 2006.
BLUMENSCHEIN, Fernando. LEON, Fernanda L. L. Uma Análise do Desempenho e da
Segimentação do Sistema de Crédito à Exportação no Brasil. O Desafio das Exportações. Brasília:
BNDES, 2002. Disponível em: <www.bndes.gov.br>. Acesso em: 03 de jul. 2005.
BONELLI, Regis. Políticas de Competitividade Industrial no Brasil – 1995/2000. Brasília: IPEA,
2001. Texto para discussão no. 810. Disponível em: <www.ipea.gov.br>. Acesso em: 07 de jul. de
2005.
120
CAETANO, José Roberto. Autonomia de vôo. Revista Exame. Ano 34, n. 20, p. 62-63, 2000.
CARDOSO, Fernando Henrique. A política externa do Brasil no início de um novo século: uma
mensagem do Presidente da República. Revista Brasileira de Política Internacional, v. 44, n. 1, p.
5-12, 2001.
CATERMOL, Fabrício. BNDES-Exim: 15 anos de apoio às exportações brasileiras. Revista do
BNDES. BNDES: Rio de Janeiro, v. 12, n. 24, p. 3-30, 2005. Disponível em: <www.bndes.gov.br>.
Acesso em: 17 de jan. 2006.
CERVO, Amado. A Política Exterior: de Cardoso à Lula. Revista Brasileira de Política
Internacional, Ano 46, n. 1, p. 5-11, 2003.
______. Sob o signo neoliberal: as relações internacionais da América Latina. Revista Brasileira de
Política Internacional. Ano 43, n. 2, p. 5-26, 2002.
______. Relações Internacionais do Brasil: um balanço da era Cardoso. Revista Brasileira de
Política Internacional. Ano 45, n. 1, p. 5-35, 2002
CORREA, Cristiane. O drible da vaca. Revista Exame. Ano 35, n. 4, p. 16-17, 2001.
FELISBINO, Caroline B. A Disputa entre Brasil e Canadá sobre Subsídios a Exportação de
Aeronaves. Revista de Direito Econômico Internacional, n.6, 1999. Disponível em:
<www.ccj.ufsc.br/%7Erdei/rdei6>. Acesso em: 25 set. 2003.
GOLDSTEIN, Andréa. From National Champion to Global Player: explaining the success of
Embraer. OECD Development Centre, Paris, 2001. Disponível em: <www.oecd.org>. Acesso em:
27 de mar. 2004.
GOMES, Sérgio et al. O Desafio do Apoio ao Capital Nacional na Cadeia de Produção de Aviões no
Brasil. Revista do BNDES. Rio de Janeiro, v. 12, no. 23, p. 119 – 134, 2005. Disponível em:
<www.bndes.gov.br>. Acesso em: 23 mar. 2006.
IGLESIAS, Roberto. Baixo dinamismo das exportações de produtos industrializados ou baixo
crescimento da produção industrial. Revista Brasileira de Comércio Exterior, n. 67, 2001.
Disponível em: <www.funcex.com.br>. Acesso em: 12 de mar. 2006.
JARDIM, Lauro. A segunda vida da Embraer. Revista Exame. Ano 31, n. 4, p. 36-38, 1998.
LAMPREIA, Luis Felipe. A política externa do governo FHC: continuidade e renovação. Revista
Brasileira de Política Internacional, v.42, n.2, p. 5-17, 1998.
LIMA, Jorge et al. A Cadeia Aeronáutica Brasileira e o Desafio da Inovação. Brasília: BNDES,
2005. Disponível em: <www.bndes.gov.br>. Acesso em: 02 de fev. 2006.
121
MARKWALD, Ricardo e PUGA, Fernando Pimentel. Focando a Política de Promoção de
Exportações. O Desafio das Exportações. Brasília: BNDES, 2002. Disponível em:
<www.bndes.gov.br>. Acesso em: 03 de jul. 2005.
MIRANDA, José Carlos. Abertura Comercial, Reestruturação Industrial e Exportações
Brasileiras na Década de 1990. Brasília: IPEA, 2001. Texto para discussão no. 829. Disponível em:
<www.ipea.gov.br>. Acesso em: 07 de jul. 2005.
MOREIRA, Sérvulo Vicente. E SANTOS, Adelaide Figueiredo. Políticas Públicas de Exportação:
o caso Proex. Brasília: IPEA, 2001. Texto para discussão no. 836. Disponível em:
<www.ipea.gov.br>. Acesso em: 08 de jul. 2005.
NASSIF, André Luiz. A Articulação das Políticas Industrial e Comercial nas Economias em
Desenvolvimento Contemporâneas: Uma Discussão Analítica. Revista de Economia Política, v.20,
n. 2, p. 3-22, 2000.
NASSUNO, Marianne. Pressão Externa e abertura comercial no Brasil. Revista de Economia
Política. V. 18, n. 1, p. 26-43, 1998.
PEREIRA, Luiz Carlos B. Macroeconomia do Brasil pós-1994. Revista Análise Econômica,
Ano21, n. 39, p. 7-38, 2003.
RESENDE, Antonio Vieira. A Política Industrial do Plano Real. Belo Horizonte:
UFMG/Cedeplar, 2000. 47p. (Texto para discussão 130). Disponível em: <www.cedeplar.ufmg.br>.
Acesso em: 02 abr. 2004.
SATO, Eiiti. Mudanças Estruturais no Sistema Internacional: a evolução do regime de comércio
do fracasso da OIC à OMC. Disponível em: <www.cedep.ifch.ufrgs.br>. Acesso em: 03 ago. 2003.
SILVA, Maria Luiza Falcão. Plano Real e Âncora Cambial. Revista de Economia Política, no. 3,
vol. 22, p. 3-25, 2002.
SOARES, Gustavo G. M. A política dos artefatos na Lei da Informática: o caso SOX. Trabalho
apresentado no NP10 Núcleo de Pesquisa Economia Política e Políticas Públicas de Comunicação,
XXV Congresso Anual em Ciência da Comunicação, Salvador/BA, 04 e 05. setembro.2002.
THORSTENSEN, Vera. O papel da OMC na nova ordem econômica internacional. Revista
Debates, no. 15, ano 1998, p. 33-70.
VASSALO, Claudia. A Embraer com sotaque francês. Revista Exame. Ano 33, n. 23, p. 12-13,
1999.
______. Decolou! A Embraer é a empresa do ano. Revista Exame. Ano 32, n. 13, p. 116-127, 1999.
VEIGA, Pedro da Motta. O Viés Anti-Exportador: Mais Além da Política Comercial. O Desafio das
Exportações. Brasília: BNDES, 2002. Disponível em: <www.bndes.gov.br>. Acesso em: 03 de jul.
2005.
122
VEIGA, Pedro Motta e IGLESIAS, Roberto Magno. A Institucionalidade da Política Brasileira de
Comércio Exterior. O Desafio das Exportações. Brasília: BNDES, 2002. Disponível em:
<www.bndes.gov.br>. Acesso em: 03 de jul. 2005.
_______. A Política de Financiamento à Exportação no Brasil. Aspectos Estratégicos da Política
Comercial Brasileira. Brasília: IPEA, 2002. 2 v. Disponível em: <www.ipea.gov.br>. Acesso em:
05 de jul. 2005.
_______. Promoção de Exportações Via Internacionalização das Firmas de Capital Brasileiro. O
Desafio das Exportações. Brasília: BNDES, 2002. Disponível em: <www.bndes.gov.br>. Acesso
em: 03 de jul 2005.
_______. Políticas de Incentivos às Exportações no Brasil entre 1964 e 2002: resenha de
estudos selecionados. Secretaria de Assuntos Internacionais do Ministério da Fazenda: Brasília,
2003. Disponível em: <www.fazenda.gov.br>. Acesso em: 12 de ago. 2005.
MONOGRAFIAS, DISSERTAÇÕES E TESES
BRAGA, José Antônio. Os Subsídios no Comércio Internacional e o Contencioso Brasil –
Canadá sobre Jatos Regionais. Brasília: UnB, 2000. Dissertação de Mestrado, Universidade de
Brasília, 2000.
FERREIRA, Felipe. Empresas Multinacionais: atores transnacionais no processo de tomada de
decisão. Brasília: UnB, 2002. Monografia de Graduação, Universidade de Brasília, 2002.
MACHADO, Heloísa. Da substituição de importações à substituição de exportações: a política
de comércio exterior brasileira de 1945 a 1989. Brasília: UnB, 2003. Universidade de Brasília,
2003.
MACHADO, Marcelo. Fatores associados na utilização de programas de apoio às exportações:
um estudo do PROEX no Rio Grande do Sul. Porto Alegre: UFRGS, 2001. Universidade Federal
do Rio Grande do Sul, 2001.
PETRY, Mariana S. O Perfil do Profissional de Comércio Exterior Brasileiro nas Negociações
Internacionais. São Leopoldo: UNISINOS, 2001. Monografia de Graduação, UNISINOS, 2001.
PIZETTA, Diego. A Formação da Coalizão Empresarial Brasileira. Porto Alegre: UFRGS, 2005.
Universidade Federal do Rio Grande do Sul.
INTERNET
BOMBARDIER. AEROSPACE. Disponível em: <www.bombardier.com>. Acesso em: 20 set.
2003.
EMBRAER. Relações com Investidores: Relatórios Anuais. Disponível em:
<www.embraer.com.br>. Acesso em: 20 jun. 2006.
123
CENTRO BRASILEIRO DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS. Disponível em:
<www.cebri.org.br>. Acesso em: 13 out. 2003.
GAZETA MERCANTIL. Disponível em: <www.gazetamercantil.com.br>. Acesso em: 12 de abr.
2003.
GLOBAL INVEST. Empresas Exportadoras. Disponível em: <www.globalinvest.com.br>. Acesso
em: 15 abr. 2004.
INSTITUTO BRASILEIRO DE ECONOMIA. Disponível em: <www.ibre.fgv.br>. Acesso em: 15
mai. 2004.
INSTITUTO BRASILEIRO DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS. Disponível em: <www.ibri-
rbpi.org.br>. Acesso em: 13 mar. 2004.
INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA. Disponível em: <www.ipea.gov.br>.
Acesso em: 12 abr. 2004.
MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO, INDÚSTRIA E COMÉRCIO EXTERIOR. Aliceweb.
Disponível em: <www.desenvolvimento.gov.br>. Acesso em: 16 nov. 2003.
MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES. Artigos, Discursos e Entrevistas. Disponível em:
<www.mre.gov.br>. Acesso em: 15 nov. 2003.
NÚCLEO DE ESTUDOS EM RELAÇÕES INTERNACIONAIS. Disponível em:
<www.ilea.ufrgs.br/nerint/>. Acesso em: 12 abr. 2004.
REDE BRASILEIRA DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS. Disponível em: <www.relnet.com.br>.
Acesso em: 12 dez. 2003.
SENADO FEDERAL. Livros e Documentos. Disponível em: <www.senado.gov.br>. Acesso em:
16 jun. 2004.
TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL. Disponível em: <www.tse.gov.br>. Acesso em: 30 nov.
2005.
WORLD TRADE ORGANIZATION. Disponível em: <www.wto.org>. Acesso em: 15 ago. 2003.
124
APÊNDICE A
TIPOS DE PROCESSOS DE INTEGRAÇÃO
1. ZONA DE PREFERÊNCIA TARIFÁRIA: Grupos de dois ou mais países entre os quais se
negociam reduções totais ou parciais de tarifas aduaneiras, limitadas a listas de mercadorias
por eles definidas. Podem conter outras disposições, tais como acordos setoriais de
transporte, de investimentos, de serviços, de comércio fronteiriço, etc., mas não tem o
compromisso de eliminar integralmente as fronteiras.
2. ZONA DE LIVRE COMÉRCIO: Grupos de dois ou mais países entre os quais são
eliminadas as tarifas aduaneiras e outras regulamentações comerciais restritivas. Parte
substantiva das mercadorias é comercializada com tarifa zero de importação.
3. UNIÃO ADUANEIRA: O conceito de união aduaneira pressupõe duas medidas principais. A
primeira diz respeito à supressão das tarifas alfandegárias e das restrições quantitativas
existentes entre os Estados-membros e adoção de uma tarifa externa comum, configurando
uma comunidade tarifária. A segunda consiste na aplicação de uma legislação aduaneira
comum, configurando uma comunidade aduaneira.
4. MERCADO COMUM: Consiste em uma união aduaneira na qual os Estados-membros
determinam a eliminação das restrições sobre produtos, bem como a livre circulação dos
demais fatores produtivos, como pessoas, serviços e capital.
5. UNIÃO ECONÔMICA: Além da supressão das restrições sobre movimentos de mercadorias
e fatores produtivos, efetua-se um certo grau de harmonização das políticas econômicas
nacionais, eliminando restrições e disparidades, tornando-se o mais semalhantes possível.
6. INTEGRAÇÃO ECONÔMICA TOTAL: Os Estados-membros passam a adotar uma política
monetária, fiscal e social uniformes, bem como delegam a uma autoridade supra-nacional
poderes para elaborar essas políticas. As decisões devem ser acatadas por todos os membros.
125
APÊNDICE B
GOVERNO FERNANDO HENRIQUE CARDOSO
01/01/1995 a 31/12/1998 - 1º MANDATO
Quadro B-1: Ministérios e Principais Secretarias do Governo FHC 1995 – 1998
Vice-Presidente Marco Antônio de Oliveira Maciel
Administração e Reforma do
Estado
Luiz Carlos Bresser Pereira 01/01/1995 a 24/06/1998
Cláudia Maria Costin (interino) 25/06/1998 a 03/11/1998
Luiz Carlos Bresser Pereira 04/11/1998 a 31/12/1998
Advocacia Geral da União Geraldo Magela Quintão 01/01/1995 a 31/12/1998
Aeronáutica Mauro Gandra 01/01/1995 a 19/11/1995
Lélio Viana Lôbo 21/11/1995 a 31/12/1998
Agricultura José Eduardo de Andrade Vieira 01/01/1995 a 30/04/1996
Ailton Barcellos (interino) 02/05/1996 a 07/05/1996
Arlindo Porto 08/05/1996 a 06/04/1998
Francisco Turra 07/04/1998 a 31/12/1998
Banco Central
Segundo escalão
Pérsio Arida 01/01/1995 a 31/05/1995
Gustavo Loyola 01/06/1995 a 19/08/1997
Gustavo Franco 20/08/1997 a 31/12/1998
BNDES
Segundo escalão
Edmar Bacha 01/01/1995 a 05/11/1995
Luiz Carlos Mendonça de Barros 06/11/1995 a 29/04/1998
André Lara Resende 30/04/1998 a 23/11/1998
José Pio Borges (interino) 24/11/1998 a 31/12/1998
Caixa Econômica Federal
Segundo escalão
Sérgio Cutolo 01/01/1995 a 31/12/1998
Ciência e Tecnologia
José Israel Vargas 01/01/1995 a 31/12/1998
Comunicações
Sérgio Motta 01/01/1995 a 12/04/1998
Juarez Quadros (interino) 13/04/1998 a 29/04/1998
Luiz Carlos Mendonça de Barros 30/04/1998 a 23/11/1998
Juarez Quadros (interino) 24/11/1998 a 31/12/1998
Coordenação de Assuntos
Políticos
Luiz Carlos Santos 29/04/1996 a 02/04/1998
Cultura Francisco Weffort 01/01/1995 a 31/12/1998
Diretoria de Assuntos
Internacionais do BC
Segundo escalão
Gustavo Franco 01/01/1995 a 19/08/1997
Demósthenes Madureira de Pinho Neto 03/09/1997 a 31/12/1998
Diretoria de Política
Monetária do BC
Segundo escalão
Francisco Lopes 01/01/1995 a 31/12/1998
Educação Paulo Renato Souza 01/01/1995 a 31/12/1998
Esportes Edson Arantes do Nascimento (Pelé) 01/01/1995 a 30/04/1998
Estado Maior das Forças
Armadas (EMFA)
Secretaria com status de ministério
Benedito Onofre Bezerra Leonel 01/01/1995 a 31/12/1998
Exército Zenildo Zoroastro de Lucena 01/01/1995 a 31/12/1998
126
Fazenda Pedro Malan 01/01/1995 a 31/12/1998
Gabinete Civil
Secretaria com status de ministério
Clóvis Carvalho 01/01/1995 a 31/12/1998
Gabinete Militar
Secretaria com status de ministério
Alberto Cardoso 01/01/1995 a 31/12/1998
Indústria, Comércio e
Turismo
Dorothéa Werneck 01/01/1995 a 30/04/1996
Clóvis Carvalho (interino) 02/05/1996 a 06/05/1996
Francisco Dornelles 07/05/1996 a 31/03/1998
José Botafogo Gonçalves 01/04/1998 à 31/12/1998
Justiça Nelson Jobim 01/01/1995 a 07/04/1997
Milton Seligman (interino) 07/04/1997 a 22/05/1997
Íris Rezende Machado 22/05/1997 a 06/04/1998
Renan Calheiros 07/04/1998 a 31/12/1998
Marinha Mauro César Rodrigues Pereira 01/01/1995 a 31/12/1998
Meio Ambiente, Recursos
Hídricos e Amazônia Legal
Gustavo Krause 01/01/1995 a 31/12/1998
Minas e Energia Raimundo Brito 01/01/1995 à 31/12/1998
Planejamento José Serra 01/01/1995 a 03/06/1996
Antonio Kandir 04/06/1996 a 31/03/1998
Paulo Paiva 01/04/1998 a 31/12/1998
Política Fundiária Raul Jungmann 30/04/1996 a 31/12/1998
Previdência Social Reinhold Stephanes 01/01/1995 a 06/04/1998
Waldeck Ornélas 07/04/1998 a 31/12/1998
Reforma Institucional
Extraordinário
Freitas Neto 07/04/1998 a 31/12/1998
Saúde Adib Jatene 01/01/1995 a 05/11/1996
José Carlos Seixas (interino) 06/11/1996 a 17/12/1996
Carlos César de Albuquerque 18/12/1996 a 23/03/1998
Barjas Negri (interino) 24/03/1998 a 30/03/1998
José Serra 31/03/1998 a 31/12/1998
Relações Exteriores Luiz Felipe Lampreia 01/01/1995 a 31/12/1998
Sec. Executiva do Ministério
da Fazenda
Segundo escalão
Pedro Parente 01/01/1995 a 31/12/1998
Secretaria de Assuntos
Estratégicos
Secretaria com status de ministério
Ronaldo Sardenberg 01/01/1995 a 31/12/1998
Secretaria de Política
Econômica
Segundo escalão
José Roberto Mendonça de Barros 01/01/1995 a 07/04/1998
Amaury Bier 08/04/1998 a 31/12/1998
Secretaria de Políticas
Regionais
Secretaria com status de ministério
Cícero Lucena 01/01/1995 a 31/05/1996
Antônio Nilson Craveiro Holanda (interino) 01/06/1996 a 12/06/1996
Fernando Rodrigues Catão 13/06/1996 a 24/04/1998
Marcos França (interino) 25/04/1998 a 06/05/1998
Ovídio Antonio de Ângelis 07/05/1998 a 31/12/1998
Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados da Gazeta Mercantil, em www.gazetamercantil.com.br
127
APÊNDICE C
Tabela C-1: Exportações brasileiras para o Canadá
Exportações brasileiras para o Canadá –
1996 a 2005 (US$ FOB)
1996 505 milhões
1997 583 milhões
1998 544 milhões
1999 513 milhões
2000 565 milhões
2001 555 milhões
2002 781 milhões
2003 977 milhões
2004 1,2 bilhões
2005 1,9 bilhões
Fonte: Elaborado pela autora. Dados: MDIC.
Tabela C-2: Importações brasileiras do Canadá
Importações brasileiras do Canadá
1996 a 2005 (US$ FOB)
1996 1,2 bilhão
1997 1,4 bilhão
1998 1,3 bilhão
1999 0,9 bilhão
2000 1,0 bilhão
2001 0,9 bilhão
2002 0,7 bilhão
2003 0,7 bilhão
2004 0,8 bilhão
2005 1,0 bilhão
Fonte: Elaborado pela autora. Dados: MDIC
128
APÊNDICE D
Tabela D-1: Total de Exportações Brasileiras de 1990 a 2000 (US$ milhões)
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
JAN
2.280
JAN
2.929
JAN
2.569
JAN
2.813
JAN
2.747
JAN
2.980
JAN
3.473
JAN
3.684
JAN
3.914
JAN
2.949
JAN
3.453
FEV
1.974
FEV
2.270
FEV
2.389
FEV
2.890
FEV
2.778
FEV
2.952
FEV
3.405
FEV
3.146
FEV
1.715
FEV
3.267
FEV
4.123
MAR
2.232
MAR
2.612
MAR
2.887
MAR
3.509
MAR
3.351
MAR
3.799
MAR
3.408
MAR
3.826
MAR
4.273
MAR
3.829
MAR
4.472
ABR
2.558
ABR
3.024
ABR
2.681
ABR
3.028
ABR
3.635
ABR
3.394
ABR
4.271
ABR
4.689
ABR
4.571
ABR
3.707
ABR
4.121
MAI
3.232
MAI
2.911
MAI
2.916
MAI
2.884
MAI
3.862
MAI
4.205
MAI
4.506
MAI
4.658
MAI
4.609
MAI
4.386
MAI
5.063
JUN
2.510
JUN
2.811
JUN
2.954
JUN
3.238
JUN
3.728
JUN
4.119
JUN
3.840
JUN
4.883
JUN
4.886
JUN
4.313
JUN
4.881
JUL
3.082
JUL
2.561
JUL
3.441
JUL
3.423
JUL
3.738
JUL
4.005
JUL
4.459
JUL
5.238
JUL
4.970
JUL
4.117
JUL
5.003
AGO
3.062
AGO
2.805
AGO
3.024
AGO
3.503
AGO
4.282
AGO
4.548
AGO
4.381
AGO
5.073
AGO
3.985
AGO
4.217
AGO
5.519
SET
2.592
SET
2.070
SET
3.016
SET
4.162
SET
4.162
SET
4.167
SET
4.115
SET
4.588
SET
4.537
SET
4.187
SET
4.724
OUT
2.333
OUT
2.655
OUT
3.220
OUT
3.862
OUT
3.842
OUT
4.405
OUT
4.188
OUT
4.793
OUT
4.014
OUT
4.304
OUT
4.638
NOV
2.665
NOV
2.458
NOV
3.277
NOV
3.706
NOV
3.842
NOV
4.048
NOV
3.912
NOV
3.974
NOV
3.702
NOV
4.002
NOV
4.390
DEZ
2.894
DEZ
2.514
DEZ
3.419
DEZ
3.714
DEZ
3.746
DEZ
3.875
DEZ
3.789
DEZ
4.534
DEZ
3.904
DEZ
4.673
DEZ
4.659
Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados do IPEA.
129
ANEXO A
APRESENTAÇÃO DA CAMEX NO MDIC
A CAMEX
Competência
A Câmara de Comércio Exterior - Camex, órgão integrante do Conselho de Governo, tem por
objetivo a formulação, adoção, implementação e a coordenação de políticas e atividades relativas ao
comércio exterior de bens e serviços, incluindo o turismo.
A Camex é integrada pelo Ministro do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior; que a
preside, pelos Ministros Chefe da Casa Civil; das Relações Exteriores; da Fazenda; da Agricultura,
Pecuária e Abastecimento; e do Planejamento, Orçamento e Gestão.
Competências
Dentre as competências definidas pelo Decreto nº 4.732 , de 10 de junho de 2003, destacam-se:
• definir as diretrizes e procedimentos relativos à implementação da política de comércio
exterior visando à inserção competitiva do Brasil na economia internacional;
• coordenar e orientar as ações dos órgãos que possuem competências na área de comércio
exterior;
• definir, no âmbito das atividades de exportação e importação, diretrizes e orientações sobre
normas e procedimentos para os seguintes temas, observada a reserva legal: (a)
racionalização e simplificação do sistema administrativo, (b) habilitação e credenciamento de
empresas para a prática de comércio exterior, (c) nomenclatura de mercadoria, (d)
conceituação de exportação e importação, (e) classificação e padronização de produtos, (f)
marcação e rotulagem de mercadorias, e (g) regras de origem e procedência de mercadorias;
• estabelecer as diretrizes para as negociações de acordos e convênios relativos ao comércio
exterior, de natureza bilateral, regional ou multilateral;
• orientar a política aduaneira, observada a competência específica do Ministério da Fazenda;
• formular diretrizes básicas da política tarifária na importação e exportação;
• estabelecer diretrizes e medidas dirigidas à simplificação e racionalização do comércio
exterior, bem como para investigações relativas às práticas desleais de comércio exterior;
• fixar diretrizes para a política de financiamento das exportações de bens e de serviços, bem
como para a cobertura dos riscos de operações a prazo, inclusive as relativas ao seguro de
crédito às exportações;
• fixar diretrizes e coordenar as políticas de promoção de mercadorias e de serviços no exterior
e de informação comercial;
130
• opinar sobre política de frete e transporte internacionais, portuários, aeroportuários e de
fronteiras, visando à sua adaptação aos objetivos da política de comércio exterior e ao
aprimoramento da concorrência;
• orientar políticas de incentivo à melhoria dos serviços portuários, aeroportuários, de
transporte e de turismo, com vistas ao incremento das exportações e da prestação desses
serviços a usuários oriundos do exterior;
• fixar alíquotas de imposto de exportação, alíquotas de imposto de importação, direitos
antidumping e compensatórios, provisórios ou definitivos, salvaguardas, e eventuais
suspensões (por meio de Resoluções Camex).
Ressalte-se que os atos expedidos pela Camex devem considerar, ainda, os compromissos
internacionais firmados pelo País, em particular junto à Organização Mundial de Comércio (OMC),
ao Mercosul e à Associação Latino-Americana de Integração (Aladi).
Estrutura
A Camex terá como órgão de deliberação superior e final um Conselho de Ministros composto pelos
seguintes Ministros de Estado:
I. do Desenvolvimento, indústria e Comércio Exterior, que o presidirá;
II. Chefe da Casa Civil da Presidência da República;
III. das Relações Exteriores;
IV. da Fazenda;
V. da Agricultura, Pecuária e Abastecimento; e
VI. do Planejamento, Orçamento e Gestão.
VII. do Desenvolvimento Agrário
Deverão ser convidados a participar das reuniões do Conselho de Ministros da Camex titulares de
outros órgãos e entidades da Administração Pública Federal, sempre que constar da pauta assuntos
da área de atuação desses órgãos ou entidades, ou a juízo do Presidente da República.
Integrarão a Camex, também, um Comitê Executivo de Gestão - Gecex, um Comitê de
Financiamento e Garantia das Exportações - Cofig, um Conselho Consultivo do Setor Privado -
Conex, e uma Secretaria-Executiva.
Ao Comitê Executivo de Gestão cabe avaliar o impacto, supervisionar permanentemente e
determinar aperfeiçoamentos em relação a qualquer trâmite, barreira ou exigência burocrática que se
aplique ao comércio exterior e ao turismo, incluídos os relativos à movimentação de pessoas e
cargas.
131
São membros natos do Comitê Executivo de Gestão:
I. o Presidente do Conselho de Ministros da Camex, que o presidirá;
II. o Secretário-Executivo da Casa Civil da Presidência da República;
III. o Secretário-Geral das Relações Exteriores;
IV. o Secretário-Executivo do Ministério da Fazenda;
V. o Secretário-Executivo do Ministério da Agricultura, Pecuária e do Abastecimento;
VI. o Secretário-Executivo do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior;
VII. o Secretário-Executivo do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão;
VIII. o Secretário-Executivo do Ministério dos Transportes;
IX. o Secretário-Executivo do Ministério do Trabalho e Emprego;
X. o Secretário-Executivo do Ministério da Ciência e Tecnologia;
XI. o Secretário-Executivo do Ministério do Meio Ambiente;
XII. o Secretário-Executivo do Ministério do Turismo;
XIII. o Secretário-Executivo do Ministério do Desenvolvimento Agrário;
XIV. o Secretário-Executivo da Camex;
XV. o Subsecretário-Geral de Assuntos Econômicos e Tecnológicos do Ministério das Relações
Exteriores;
XVI. o Subsecretário-Geral da América do Sul do Ministério das Relações Exteriores;
XVII. o Secretário de Assuntos Internacionais do Ministério da Fazenda;
XVIII. o Secretário da Receita Federal do Ministério da Fazenda;
XIX. o Secretário de Relações Internacionais do Agronegócio do Ministério da Agricultura,
Pecuária e Abastecimento;
XX. o Secretário de Comércio Exterior do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio
Exterior;
XXI. o Diretor de Assuntos Internacionais do Banco Central do Brasil;
XXII. o Diretor de Comércio Exterior do Banco do Brasil S.A.;
XXIII. um membro da Diretoria do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social; e
XXIV. um representante do Serviço Social Autônomo Agência de Promoção de Exportações do
Brasil - APEX - Brasil.
Ao Conex, órgão composto por até 20 representantes do setor privado - inclusive representantes da
produção, da importação, da exportação, do trabalho e de outros setores profissionais relevantes -
compete assessorar o Comitê Executivo de Gestão, por meio de elaboração e encaminhamento de
estudos e propostas para aperfeiçoamento da política de comércio exterior.
À Secretaria Executiva da Camex compete, além de prestar assistência direta ao Presidente do
Conselho de Ministros da Camex, preparar as reuniões do Conselho de Ministros, do Gecex e do
Conex, e acompanhar a implementação das deliberações e diretrizes fixadas pelo Conselho de
Ministros e pelo Comitê Executivo de Gestão, coordenar grupos técnicos interministeriais, realizar e
promover estudos e preparar propostas sobre matérias de competência da Camex para serem
submetidas ao Conselho de Ministros e ao Comitê Executivo de Gestão.
Fonte: www.mdic.gov.br
132
ANEXO B
APRESENTAÇÃO DA SECEX NO MDIC
A SECEX
Competências:
I - formular propostas de políticas e programas de comércio exterior e estabelecer normas
necessárias à sua implementação;
II - propor medidas, no âmbito das políticas fiscal e cambial, de financiamento, de recuperação de
créditos à exportação, de seguro, de transportes e fretes e de promoção comercial;
III - propor diretrizes que articulem o emprego do instrumento aduaneiro com os objetivos gerais de
política de comércio exterior, bem como propor alíquotas para o imposto de importação, e suas
alterações;
IV - participar das negociações em acordos ou convênios internacionais relacionados com o
comércio exterior;
V - implementar os mecanismos de defesa comercial; e
VI - apoiar o exportador submetido a investigações de defesa comercial no exterior.
Departamentos:
• Operações de Comércio Exterior (DECEX)
• Negociações Internacionais (DEINT)
• Defesa Comercial (DECOM)
• Planejamento e Desenvolvimento do Comércio Exterior (DEPLA)
DECEX:
O desafio de expandir as vendas externas brasileiras a patamar coerente com o potencial do País
norteia as principais iniciativas conduzidas pelo Departamento de Operações de Comércio Exterior -
DECEX. Assim, são empreendidos esforços para o aperfeiçoamento dos mecanismos de comércio
exterior brasileiro e implementadas ações direcionadas à sua simplificação e adequação a ambiente
de negócios cada vez mais competitivo.
133
ANEXO C
134
ANEXO D
O MERCADO DE TRANSPORTE AÉREO
A importância do setor aeronáutico para o governo norte-americano
As seguintes decisões e atitudes do governo e do Congresso norte-americanos, desde os atentados de
setembro de 2001, dão boa indicação da importância do setor para os Estados Unidos:
Ø em 21 de setembro de 2001, o Congresso aprovou US$ 5 bilhões em financiamentos e outros
US$ 10 bilhões em garantias em favor das empresas do setor de aviação civil norte-
americano;
Ø em 16 de novembro de 2001, o Congresso dos Estados Unidos aprovou uma taxa incidente
sobre os bilhetes vendidos, para custear medidas de segurança adicionais nos aeroportos;
Ø em 16 de abril de 2003, foi aprovada lei permitindo ao Tesouro americano reembolsar as
linhas aéreas quanto aos custos adicionais nos quais incorreram em razão das medidas de
segurança adicionais decorrentes dos atentados de 11 de setembro de 2001 (mais de US$ 500
milhões foram distribuídos às empresas em dezembro de 2003); e
Ø em 8 de abril de 2004, o Congresso aprovou novas regras acerca de contribuições patronais
aos fundos de pensão, especificamente aplicáveis à indústria do transporte aéreo e à indústria
do aço, implicando economias de US$ 1,3 bilhão ao ano.
Principais riscos desse mercado
Ø geopolíticos e extraordinários, por estar sujeito a variados tipos de intervenções de governo e
por sofrer influência direta de uma instabilidade corrente que contrapõe o mundo ocidental
ao mundo árabe, além de ser afetado diretamente por calamidades, intempéries e outros;
Ø associados a choques de custo (entre esses, o preço do petróleo e acordos trabalhistas), já que
o controle de custos é fator crítico de competitividade atualmente; e
Ø associados ao desempenho da economia mundial, principalmente em face das incertezas
acerca da retomada do crescimento pela economia dos Estados Unidos;
Fonte: BERNARDES, Roberto. O Caso Embraer – privatização e transformação da gestão
empresarial: dos imperativos tecnológicos à focalização no mercado. Cadernos de Gestão
Tecnológica, n. 46. São Paulo, CYTED: PGT/USP, 2000.
136
ANEXO F
Tabela F-1
137
ANEXO G
PRINCIPAIS SUBSIDIÁRIAS DA EMBRAER
EAI EMBRAER Aviation, subsidiária localizada no aeroporto de Le Bourget, em
Paris, França, fundada em 1983. Comercializa e dá suporte pós-venda aos produtos
e apoio técnico para o EBM 121 Xingu e o EMB 312 Tucano operados pela Força
Aérea Francesa. Tem 84 empregados.
Neiva – situada em Botucatu, interior de São Paulo, fabrica o avião agrícola
Ipanema e mais dois modelos de aviões leves. Número de funcionários: 314.
EAC EMBRAER Aircraft, localizada em Fort Lauderdale, Flórida, EUA.
Comercializa e fornece suporte técnico pós-venda aos produtos. Número de
funcionários: 139.
EMBRAER Austrália, localizada em Melbourne, Victória. Comercializa e dá
suporte pós-venda. Fundada em 1998. Número de funcionários: 3.
Fonte: BERNARDES, Roberto. O Caso Embraer – privatização e transformação da gestão
empresarial: dos imperativos tecnológicos à focalização no mercado. Cadernos de Gestão
Tecnológica, n. 46. São Paulo, CYTED: PGT/USP, 2000.
138
ANEXO H
PRINCIPAIS PRODUTOS COMERCIALIZADOS PELA EMBRAER
Aviões Comerciais Aviões Militares Fornecimentos de Segmentos
e Subcontratos Aeronáuticos
EMB110 – Bandeirantes:
Primeiro avião produzido pela
EMBRAER. Avião turboélice de
passageiros para 19 lugares com
aproximadamente 500 unidades
vendidas.
Tucano: Avião de treinamento
militar e líder de mercado, se
destaca pela sua facilidade de
pilotagem, baixo custo de
manutenção e grande capacidade
de execução de manobras. Foram
vendidas mais de 640 unidades
em diversas versões: Versão
Básica; Versão Tucano França;
Super Tucano.
Flap do MD11 - McDonell
Douglas: Certificada pelo
sistema de Qualidade Douglas, a
empresa fabrica os flaps para o
avião MD11.
EMB121 – Xingu: Avião
turboélice executivo de
passageiros com
aproximadamente 100 unidades
vendidas.
ALX - Super Tucano: Avião
militar turboélice de nova
geração, desenvolvido a partir da
experiência adquirida com o
Tucano, em duas versões -
Operacional e de Treinamento.
Esta aeronave possui um cockpit
semelhante ao de um caça, com
avançada aviônica fornecida pela
Elbit, de Israel.
Segmentos para o Boeing 777:
Certificados pela D1900 -
Advanced Quality System for
Supplier, a empresa fabrica o
Dorsal Fin e o Wing Tip para os
Aviões 777 da Boeing.
EMB120 – Brasília: Avião
turboélice de 30 lugares com
mais de 400 unidades vendidas.
Seu principal mercado são os
Estados Unidos. Líder de vendas
na categoria por muitos anos é
utilizado por 26 empresas em 14
países, tendo atingido mais de 3
milhões de horas de vôo.
AMX: Avião tático militar foi
concebido e sendo fabricado por
um consórcio Aeritália,
Aermacchi e EMBRAER. Foram
fabricadas 35 unidades.
Parceria com a Sikorsky:
Certificados pelo sistema de
Qualidade de Sikorsky - S2000, a
empresa possui um acordo de
parceria com a empresa Sikorsky
para a fabricação do helicóptero
S92. Execução do 1o protótipo
era prevista para 1998.
ERJ145: Avião a jato de 50
lugares. Destinado ao mercado
regional, possui 119 unidades
com vendas confirmadas.
Produto recente da empresa,
objetiva alcançar custos de
aquisição e operação semelhantes
ao dos turboélice.
ERJ 135: jato regional para 37
passageiros.
SIVAM – (Sistema Integrado de
Vigilância da Amazônia):
desenvolvimento do ERJ-145 S,
versão de sensoriamento remoto
baseado no jato regional ERJ-
145. Desenvolvimento do ERJ-
145SA AEW&C, aeronave de
alerta aéreo antecipado. O
programa de Cooperação
Internacional para o Governo
Brasileiro com a participação da
Embraer visa a proteção e o
desenvolvimento sustentável da
Região Amazônica, pretende
139
ERJ140: Novo jato regional para
44 passageiros, seguindo o
conceito de “família de jatos”
iniciado com o ERJ-145,
oferecendo alto grau de
comunalidade como benefícios
operacionais e de manutenção,
incluindo a mesma certificação
para os pilotos. O
desenvolvimento desta aeronave
exigirá investimentos da ordem
de US$ 45 milhões.
ERJ190-100/200: Avião a jato.
Versão alongada do ERJ-170,
pela adição de secções de
fuselagem, motores mais
potentes, asas de maior
envergadura e trem de pouso
reforçado. Os investimentos
previstos para os dois novos
projetos são da ordem de US$
750 milhões. Está sendo
projetado em duas versões de 98
(ERJ-190-100) e 108 (ERJ-200)
assentos. Sua certificação está
prevista para meados de 2004.
ERJ170: Avião a jato de 70
lugares. Nova plataforma que
servirá de base para o ERJ-190.
Sua certificação está prevista
para o segundo semestre de
2002.
Aviões Leves fabricados pela
Neiva:
EMB201 Ipanema, EMB400
Urupema, EMB710 Minuano,
EMB721 Sertanejo, EMB810
Seneca.
garantir o controle ambiental,
monitoramento da ocupação
territorial, a vigilância da região
e o controle do tráfego aéreo.
Esta aeronave está equipada com
um grande radar Ericsson Erieye
e sistema de comando e controle.
Fonte: BERNARDES, Roberto. O Caso Embraer – privatização e transformação da gestão
empresarial: dos imperativos tecnológicos à focalização no mercado. Cadernos de Gestão
Tecnológica, n. 46. São Paulo, CYTED: PGT/USP, 2000.
Livros Grátis
( http://www.livrosgratis.com.br )
Milhares de Livros para Download:
Baixar livros de Administração
Baixar livros de Agronomia
Baixar livros de Arquitetura
Baixar livros de Artes
Baixar livros de Astronomia
Baixar livros de Biologia Geral
Baixar livros de Ciência da Computação
Baixar livros de Ciência da Informação
Baixar livros de Ciência Política
Baixar livros de Ciências da Saúde
Baixar livros de Comunicação
Baixar livros do Conselho Nacional de Educação - CNE
Baixar livros de Defesa civil
Baixar livros de Direito
Baixar livros de Direitos humanos
Baixar livros de Economia
Baixar livros de Economia Doméstica
Baixar livros de Educação
Baixar livros de Educação - Trânsito
Baixar livros de Educação Física
Baixar livros de Engenharia Aeroespacial
Baixar livros de Farmácia
Baixar livros de Filosofia
Baixar livros de Física
Baixar livros de Geociências
Baixar livros de Geografia
Baixar livros de História
Baixar livros de Línguas
Baixar livros de Literatura
Baixar livros de Literatura de Cordel
Baixar livros de Literatura Infantil
Baixar livros de Matemática
Baixar livros de Medicina
Baixar livros de Medicina Veterinária
Baixar livros de Meio Ambiente
Baixar livros de Meteorologia
Baixar Monografias e TCC
Baixar livros Multidisciplinar
Baixar livros de Música
Baixar livros de Psicologia
Baixar livros de Química
Baixar livros de Saúde Coletiva
Baixar livros de Serviço Social
Baixar livros de Sociologia
Baixar livros de Teologia
Baixar livros de Trabalho
Baixar livros de Turismo
