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UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA
CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO
ÉDSON TELÊ CAMPOS
A GESTÃO TERRITORIAL URBANA NO MUNICÍPIO DE
FLORIANÓPOLIS: UMA ABORDAGEM SOBRE A EXPANSÃO
IMOBILIÁRIA E SEUS IMPACTOS AMBIENTAIS.
FLORIANÓPOLIS
2004
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ii
ÉDSON TELÊ CAMPOS
A GESTÃO TERRITORIAL URBANA NO MUNICÍPIO DE FLORIANÓPOLIS:
UMA ABORDAGEM SOBRE A EXPANSÃO IMOBILIÁRIA E SEUS IMPACTOS
AMBIENTAIS.
Dissertação apresentada como requisito parcial à
obtenção do grau de Mestre em Administração.
Universidade Federal de Santa Catarina.
Programa de Pós-Graduação em Administração.
Área de Concentração em Políticas e Gestão
Institucional.
Orientador: Professor Pedro Carlos Schenini, Dr
FLORIANÓPOLIS
2004
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Ficha Catalográfica elaborada por
S. M. B.V. CRB 14/408
577 Campos, Édson Telê
C198g A gestão territorial urbana no município de Florianópolis:
uma abordagem sobre a expansão imobiliária e seus impactos
ambientais. – Brasil. – Florianópolis, 2004.
219 f
Orientador: Pedro Carlos Schenini.
Dissertação (Mestrado em Administração) Curso de Pós-
Graduação em Administração. Universidade Federal de
Santa Catarina
1. Meio ambiente. 2. Gestão pública. 3. Planejamento
urbano. 4. Expansão imobiliária. I. Schenini,, Pedro Carlos.
II. Universidade Federal de Santa Catarina. Curso de Pós-
Graduação em Administração.III Título.
iii
ÉDSON TELÊ CAMPOS
A GESTÃO TERRITORIAL URBANA NO MUNICÍPIO DE FLORIANÓPOLIS:
UMA ABORDAGEM SOBRE A EXPANSÃO IMOBILIÁRIA E SEUS IMPACTOS
AMBIENTAIS.
Esta dissertação foi julgada adequada para a obtenção do Grau de Mestre em Administração
na área de concentração em Políticas e Gestão Institucional do Curso de Pós-Graduação em
Administração da Universidade Federal de Santa Catarina e aprovada, em sua forma final,
em 10 de março de 2004.
________________________________
Prof. José Nilson Reinert , Dr.
Coordenador do Curso
Apresentada à Comissão Examinadora composta pelos professores:
_________________________________
Prof. Pedro Carlos Schenini, Dr.
Presidente
_______________________________
Prof. Marison Luiz Soares, Dr.
Membro
_________________________________
Prof. Paulo César da Cunha Maya, Dr.
Membro
iv
Dedico este trabalho, à minha esposa
Elisabeth, e aos meus filhos Amanda e
Thiago, pelo apoio, compreensão e
tolerância, durante toda essa exaustiva,
porém, compensatória caminhada.
v
AGRADECIMENTOS
Agradeço, primeiramente, a Deus por ter me dado forças para chegar até aqui, e aos
meus pais, Aurino e Carmen, in memoriam, por terem me despertado o interesse pelo saber e a
importância do estudar, além da lição de vida deixada.
E agradeço, também, aos professores do Curso de Pós-Graduação em Administração,
que tanto contribuíram no enriquecimento do meu conhecimento, particularmente na pessoa do
Professor e Orientador, Pedro Carlos Schenini, pelo apoio e colaboração, que
indubitavelmente, foram primordiais na elaboração e no êxito da presente pesquisa.
A todas as pessoas que de alguma forma, direta ou indireta, contribuíram para que eu
pudesse desenvolver e concluir esta pesquisa, o meu agradecimento e reconhecimento. Foram
muitas, porém, nomeá-las seria tarefa quase impossível, além do risco de uma omissão injusta.
Agradeço, também, aos meus familiares que conviveram com as tensões, angústias,
momentos de frustração e de desânimo, ocorridos ao longo do período de estudos.
vi
[...], Deus louvado; de tudo muito
abundantes, a terra é mais que boa,
quem disser o contrário mente. Digam
que não podem estar onde não há gente e
não digam que não presta a terra, [...].
Francisco Dias Velho, fundador de
Florianópolis. Carta de março de 1681.
vii
RESUMO
CAMPOS, Édson Telê. A Gestão Territorial Urbana no Município de Florianópolis: Uma
Abordagem sobre a Expansão Imobiliária e seus Impactos Ambientais . 2004. 219 f.
Dissertação (Mestrado em Administração). Universidade Federal de Santa Catarina.
Florianópolis.
Orientador: Dr. Pedro Carlos Schenini
Defesa: 10 de março de 2004
O meio ambiente, o processo de urbanização e a necessidade de moradia nos grandes centros
são fenômenos conflitantes constatados após a Revolução Industrial. A preocupação com a
questão ambiental no planeta, tem levado as autoridades de muitos países a se preocuparem
de forma efetiva com a referida situação. No Brasil, o assunto não foi tratado de forma
diferente, como no caso específico de Florianópolis. Dessa forma, a presente pesquisa teve
como objetivo estudar o processo de expansão urbana do município, buscando analisar e
esclarecer o desenvolvimento imobiliário, os seus impactos ambientais, assim como as
ações empreendidas pelos gestores públicos municipais ante essas transformações. Para tanto,
foi realizado um estudo de caso, através de uma pesquisa de cunho descritivo, que buscou
identificar os fatores que contribuíram com o problema em estudo. Na abordagem do
fenômeno, foram utilizados os métodos qualitativo e quantitativo e no que tange a coleta de
dados os procedimentos utilizados foram o de pesquisa bibliográfica e documental.
Constatou-se, que a partir da década de setenta inicia-se um processo de explosão imobiliária
em Florianópolis, e embora tenha enfrentado algumas crises econômicas, expandiu-se
significativamente. Paralelamente a esta expansão imobiliária observa-se que houve um sério
comprometimento do meio ambiente do município. Verificou-se também, que os gestores
públicos municipais, preocupados com tal situação, criaram leis, órgãos e instrumentos de
planejamento urbano e controle ambiental durante todo esse período, tentando controlar tal
desenvolvimento, assim como amenizar os seus impactos ambientais. Pôde-se concluir então,
que a gestão territorial do município de Florianópolis, foi sempre se aperfeiçoando perante
esta expansão urbana, o que evitou que os impactos dela decorrentes viessem a comprometer
de forma catastrófica o meio ambiente do município, preservando inclusive algumas áreas e
seus respectivos ecossistemas, que são de grande valia para a sociedade.
Palavras-chave: Meio Ambiente, Gestão Pública, Planejamento Urbano.
viii
ABSTRACT
CAMPOS, Édson Telê. A Gestão Territorial Urbana no Município de Florianópolis: Uma
Abordagem sobre a Expansão Imobiliária e seus Impactos Ambientais . 2004. 219 f.
Dissertação (Mestrado em Administração). Universidade Federal de Santa Catarina.
Florianópolis.
Adviser: Dr. Pedro Carlos Schenini
Date of presentation: March 10
th
of 2004.
The environmental subject, the urbanization process and the dwelling need in great centers are
conflicting phenomena verified all along the history, mainly after the Industrial Revolution in
the eighteenth century. The concern with the environmental subject in the planet, has been
taking the authorities of many countries to worry in an effective way with referred situation.
In Brazil, the subject was not seen in a different way, as in the specific case of Florianópolis.
In this way, the present research has as objective to study the process of urban expansion of
the municipal district, looking for to analyze and to illuminate the real state development, its
environmental impacts, as well as the actions undertaken by the municipal public managers in
the face of those transformations. For that, a case study was accomplished, through a research
of descriptive stamp, that looked for to identify the factors that contributed with the problem
in study. In the study of the phenomenon, the qualitative and quantitative methods were used
and in the collection of data were used procedures of bibliographical and documental research
It was verified, that starting from the decade of 70´s, a process of real state explosion begins
in Florianópolis, and although it has faced some economic crises, it expanded significantly.
Parallelly to this real state expansion it is observed that there was a serious damage in the
environment of the municipal district. It was also verified, that the municipal public
managers, worried with such situation, created laws, organs and instruments of urban
planning and control environmental during that whole period, trying to control such
development, as well as livening up its environmental impacts. It could be concluded then,
that the territorial administration of the municipal district of Florianópolis, was always
improved before this urban expansion, whicht avoided that the current impacts of it came to
commit in a catastrophic way the environment of the municipal district, preserving also some
areas and its respective ecosystems, that have a great worth for the society.
Keywords: Environment, Public Management, Urban Planning.
ix
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico nº 01 - Taxa de urbanização brasileira ........................................................................38
Gráfico nº 02 - A participação da construção civil na economia de Florianópolis ...............107
Gráfico nº 03 - O fluxo migratório da região comparado a população do Estado.................128
Gráfico nº 04 - Evolução de áreas de favela...........................................................................148
Gráfico nº 05 - Evolução da população em assentamentos subnormais.................................149
x
LISTA DE FIGURAS
Figura nº 01 - Localização de Florianópolis.............................................................................71
Figura nº 02 - Mapa das Áreas de Preservação Ambiental do município. ...............................91
Figura nº 03 - Mapa das Áreas de Proteção Ambiental do município......................................92
Figura nº 04 - Organograma da Prefeitura Municipal de Florianópolis.................................194
xi
LISTA DE QUADROS
Quadro nº 01 - Evolução das normas ambientais e de ocupação do solo no Brasil. ...............45
Quadro nº 02 - Fortalezas construídas na Ilha..........................................................................76
Quadro nº 03 - Acontecimentos e fatos marcantes no município.............................................81
Quadro nº 04 - Total de domicílios do Município de Florianópolis.........................................82
Quadro nº 05 - Evolução da população do município e % de urbanização.............................82
Quadro nº 06 - Unidades de conservação ambiental instituídas por legislação federal ...........89
Quadro nº 07 - Unidades de conservação ambiental instituídas por legislação estadual .......89
Quadro nº 08 - Unidades de conservação ambiental instituídas por legislação municipal ......90
Quadro nº 09 - Atividades mais expressivas desenvolvidas no município .............................98
Quadro nº 10 - Atuação das empresas do município por ramo de atividade...........................99
Quadro nº 11 - Obras e prédios construídos até o início do século XX. ...............................104
Quadro nº 12 - Prédios religiosos construídos até o início do século XX............................105
Quadro nº 13 - Os primeiros edifícios construídos em Florianópolis ....................................106
Quadro nº 14 -Construções licenciadas no município entre 1949 e 1970..............................109
Quadro nº 15 - BNH: Quantidade de financiamentos concedidos até 1986..........................117
Quadro nº 16 - Taxa de crescimento populacional da área conurbada de Florianópolis.......126
Quadro nº 17 - Número de migrantes para a área conurbada de Florianópolis.....................128
Quadro nº 18 - Número de unidades habitacionais financiadas - SBPE ................................131
Quadro nº 19 - População em áreas de risco ou de proteção ambiental................................150
Quadro nº 20 - Dados sobre a ocupação da superfície de Florianópolis ................................161
Quadro nº 22 - Leis municipais pertinentes ao Planejamento Urbano e Meio Ambiente .....198
xii
SUMÁRIO
RESUMO.................................................................................................................. VII
ABSTRACT............................................................................................................. VIII
LISTA DE GRÁFICOS .............................................................................................. IX
LISTA DE FIGURAS.................................................................................................. X
LISTA DE QUADROS............................................................................................... XI
SUMÁRIO ................................................................................................................ XII
1- INTRODUÇÃO........................................................................................................1
1.1 - DELIMITAÇÃO DO TEMA.............................................................................................4
1.2 - PROBLEMA DE PESQUISA............................................................................................4
1.3 - HIPÓTESES DE PESQUISA ............................................................................................5
1.4 - OBJETIVOS.......................................................................................................................6
1.4.1 - Objetivo geral..................................................................................................................6
1.4.2 - Objetivos específicos: .....................................................................................................6
1.5 - JUSTIFICAÇÃO................................................................................................................7
1.6 - ESTRUTURA DA DISSERTAÇÃO.................................................................................8
2 – FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA ..........................................................................10
2.1 - PROBLEMÁTICA AMBIENTAL GLOBAL.................................................................10
2.2 - DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL.....................................................................13
2.2.1 - Funções do Desenvolvimento Sustentável....................................................................16
2.2.2 - Agenda 21 .....................................................................................................................18
2.3 - GESTÃO PÚBLICA........................................................................................................19
2.3.1 - Breve histórico .............................................................................................................19
2.3.2 - Aspectos legais da Administração Pública...................................................................22
2.3.3 - Princípios norteadores da Gestão Pública....................................................................23
2.3.4 - Organização do Estado e da administração...................................................................28
2.3.5 - Os Municípios e a Gestão Pública................................................................................32
2.4- - A QUESTÃO AMBIENTAL E O PLANEJAMENTO URBANO............................34
2.4.1 - Crescimento urbano desordenado .................................................................................35
2.4.2 - A conquista do urbanismo no Brasil a partir de 1988..................................................40
2.4.3 - A evolução da legislação ambiental e de ocupação do solo no Brasil .......................42
xiii
2.4.4 - As constituições brasileiras e o meio ambiente............................................................48
2.4.5 - O Estatuto da Cidade - Lei 10.257/01...........................................................................49
2.4.6 - Estatuto da Cidade e o ordenamento do espaço urbano................................................51
2.5 - PLANO DIRETOR ..........................................................................................................53
2.5.1 - Um breve histórico sobre o Plano Diretor.....................................................................55
2.5.2 - Os Planos Diretores no Brasil .......................................................................................58
2.5.3 - O Plano Diretor e a Constituição Federal.....................................................................59
2.5.4 - O Plano Diretor e o zoneamento das cidades...............................................................60
3 - METODOLOGIA..................................................................................................63
3.1- NATUREZA DA PESQUISA ..........................................................................................64
3.1.1 - Caracterização da pesquisa............................................................................................64
3.1.2 - Coleta de dados .............................................................................................................67
3.1.3 - Análise de dados............................................................................................................68
4 - DESENVOLVIMENTO .........................................................................................70
4.1 - CONTEXTUALIZAÇÃO DO MUNICÍPIO DE FLORIANÓPOLIS ............................70
4.1.1 - O processo de ocupação territorial................................................................................71
4.1.2 - O meio ambiente natural ...............................................................................................82
4.1.3 - O perfil econômico de Florianópolis............................................................................93
4.2 - A EXPANSÃO IMOBILIÁRIA NO MUNICÍPIO .......................................................100
4.2.1 - A construção civil no contexto histórico-econômico do município.........................100
4.2.2 - A explosão imobiliária na década de setenta .........................................................109
4.2.3 - A crise do setor durante os anos oitenta......................................................................116
4.2.4 - A retomada do setor e seu desenvolvimento após os anos noventa...........................120
4.3 - A EXPANSÃO IMOBILIÁRIA E SEUS IMPACTOS AMBIENTAIS ....................132
4.3.1 - Meio ambiente e impactos ambientais ........................................................................135
4.3.2 - Impactos gerados ao Meio Ambiente do município...................................................138
4.3.3 - Os impactos ambientais apresentados por região do município ................................151
4.4 - AÇÕES EMPREENDIDAS PELOS GESTORES PÚBLICOS MUNICIPAIS............163
4.4.1 - O planejamento urbano na história do município ......................................................164
4.4.2 - O Plano Diretor de 1955..............................................................................................165
4.4.3 - O Plano diretor de 1976 ..............................................................................................168
4.4.4 - O Plano Diretor dos Balneários de 1985.....................................................................172
4.4.5 - O atual Plano Diretor do Distrito Sede de Florianópolis de 1997.............................175
4.4.6 - Órgãos de controle e gestão urbana e ambiental do município...................................183
4.4.7 - Outros órgãos que contribuem na gestão ambiental e urbana do município..............190
4.4.8 - Algumas considerações sobre gestão territorial e ambiental do município ..............198
5 - CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES...........................................................203
5.1 - CONCLUSÕES..............................................................................................................203
5.2 - RECOMENDAÇÕES ....................................................................................................208
xiv
REFERÊNCIAS.......................................................................................................210
1- INTRODUÇÃO
No mundo atual globalizado, não se admite que a sociedade se desenvolva sem
considerar a qualidade de vida de seus habitantes. Qualidade esta vinculada diretamente à
preservação e boa utilização dos recursos naturais.
O homem, durante longo tempo destruiu, o meio ambiente sem qualquer noção ou
interesse pela preservação ambiental, utilizou os recursos naturais como se o planeta fosse
infinito e esses recursos inesgotáveis. Hoje existe, porém, um consenso de estudiosos quanto
à preocupação com a questão do desenvolvimento, ou seja, que ele seja feito de forma
sustentável, tanto ecologicamente, quanto socialmente.
O crescimento populacional e a ocupação urbana desordenada do ambiente têm
contribuído para o agravamento da degradação ambiental nas cidades. A problemática da
limitação espacial está diretamente relacionada com a ocupação do solo.
Estudos demonstram que, até 2025, mais de 2 bilhões de pessoas se somarão aos
atuais 6 bilhões de habitantes no planeta. Ressalta-se que isso agravará os problemas
ambientais no contexto urbano e representará um grande desafio para os gestores urbanos.
(NOSSO FUTURO COMUM, 1991, p.110)
A legislação urbana tem sido ineficaz, e a ocupação de áreas de fácil degradação
ambiental tem sido comum nas cidades, que, somados à especulação imobiliária,
potencializam ainda mais os impactos sobre o meio ambiente. Os planos diretores, ao que
parece, têm sido desrespeitados e, com isso, agravam-se, ainda mais os problemas
ambientais urbanos.
Conforme Schenini (1999), algumas regiões do país têm demonstrado acelerado
processo de industrialização, aliado a uma forte expansão demográfica, trazendo, com este
crescimento, aumento da riqueza, do bem estar social e, também, o agravamento dos
2
problemas ambientais.
Os governos locais necessitam coordenar melhor e racionalmente o uso e a ocupação
do solo, tanto rural, como urbano. O eficiente uso do espaço natural pode compatibilizar a
utilização sustentada das águas e outros recursos disponíveis no ambiente.
A gestão urbana deve necessariamente passar por um processo de gestão
participativa, contemplando os atores envolvidos, pois, segundo Sachs (2002), o
ecodesenvolvimento requer um planejamento local participativo.
A questão ambiental urbana engloba diferentes temas, tendo em vista os inúmeros
problemas causados pelo crescimento das cidades e as dificuldades de se conseguir um
equilíbrio entre desenvolvimento e preservação da qualidade de vida e do patrimônio
ambiental, natural e construído.
O planejamento urbano é um processo técnico utilizado pelo administrador, seja ele
público ou privado, para atingir objetivos futuros, sendo, também, uma previsão
constitucional, em nível federal, estadual ou municipal, determinando aos Governos o
ordenamento territorial e o desenvolvimento econômico e social em equilíbrio com o meio
ambiente.
O planejamento urbano, mais especificamente, o plano diretor, é uma das atribuições
do poder executivo municipal, a fim de evitar que o processo de urbanização aconteça de
forma desordenada, respeitando o ecossistema e promovendo a qualidade de vida da
população.
Segundo Nascimento (2000), atualmente a sociedade vem cobrando dos governantes
uma participação mais efetiva na elaboração do planejamento urbano como, também,
procedimentos no sentido de que o desenvolvimento econômico e social, esteja associado com
a questão ambiental.
O município de Florianópolis, inserido nesse contexto, vem apresentando sérios
3
problemas quanto a sua preservação natural e à qualidade de vida, dada à fragilidade de seu
meio ambiente. A urbanização da cidade deu-se de forma desordenada, como a da maioria
das cidades brasileiras.
Florianópolis tem algumas de suas praias e as baías Norte e Sul poluídas, manguezais
transformados em lixões, urbanização e favelização dos morros, loteamentos clandestinos
desorganizados e outros tantos problemas que surgiram em decorrência de má fiscalização e
falta de planejamento por parte do poder público.
Na década de 70, a cidade sofreu um “boom imobiliário”, motivado pelo “milagre
econômico” e pelo sistema financeiro da habitação, quando começaram a surgir os primeiros
grandes condomínios na cidade.
No mesmo período, a capital, como centro administrativo e universitário do Estado,
recebia, anualmente, pessoas de outros municípios e estados, que se estabeleciam
definitivamente na cidade, impulsionando o desenvolvimento da construção civil, gerando
impactos sobre os aspectos arquitetônicos, urbanísticos e ambientais da cidade.
Além deste aumento demográfico, Florianópolis sofre com o processo de conurbação
formado entre os municípios de Biguaçu, São José e Palhoça; impedindo que esse município
possa se desenvolver sem sofrer influências dos demais.
Todo esse desenvolvimento, sem um planejamento a contento, gerou no período
sérios danos à fauna e à flora do município.
Porém, sociedade e os gestores públicos municipais foram se conscientizando
lentamente e adotando uma postura mais coerente com os princípios que regem o
funcionamento dos ecossistemas naturais. Esse processo de conscientização, observa-se,
inclusive com o advento da própria Constituição Federal de 1988, que em seu artigo 225
determina:
4
Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso
comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público
e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras
gerações.
Assim, nos últimos anos, a sociedade passou a cobrar, dos setores públicos e
privados, uma mudança no desenvolvimento da cidade para um modelo de Desenvolvimento
Sustentável, que possa ser compatível com a evolução sustentada dos ecossistemas naturais.
1.1 - DELIMITAÇÃO DO TEMA
A questão ambiental urbana do município, tem-se demonstrada frágil, ao longo da
História, pois foi desprezada pelos administradores públicos e pela sociedade durante algum
tempo. A urbanização da cidade deu-se de forma desordenada, causando danos irreparáveis
ao seu meio ambiente.
Assim sendo, esta pesquisa visa estudar os aspectos inerentes a expansão imobiliária
do município, os seus reflexos no meio ambiente e a forma como foram utilizados os
instrumentos, legislações e políticas urbanas de controle ambiental pelos gestores públicos
no município nas últimas décadas.
1.2 - PROBLEMA DE PESQUISA
O problema de pesquisa é de fundamental importância para o direcionamento e
operacionalização de um estudo de cunho científico. Para Lakatos e Marconi (1985) o
problema “é uma dificuldade teórica ou prática, no conhecimento de alguma coisa de real
importância, para a qual se deve encontrar uma solução”. (p.152)
Já, Kerlinger (1980), considera o problema de pesquisa científica como sendo em
primeiro lugar um questionamento, uma sentença em forma interrogativa e, em segundo,
5
como um questionamento no qual se verificam relações entre fenômenos ou variáveis. (p. 35).
Gil (1999) coloca que o problema de pesquisa é qualquer questão não resolvida e que
é objeto de discussão, em qualquer domínio do conhecimento. (p.49).
A presente pesquisa busca analisar os problemas inerentes ao crescimento urbano e
o comportamento dos gestores públicos relacionados com a questão ambiental no município.
Assim sendo, a problemática do estudo reside nos aspectos inerentes ao crescimento
urbano desordenado e na utilização dos instrumentos de política urbana e meio ambiente, na
qual se pretendeu buscar resposta para a seguinte pergunta de pesquisa:
O que tem sido feito pelos gestores públicos municipais, em termos de políticas
públicas de planejamento urbano e controle ambiental, frente à expansão imobiliária no
município de Florianópolis?
1.3 - HIPÓTESES DE PESQUISA
As hipóteses, segundo Richardson (1985), “podem ser definidas como soluções
tentativas, previamente selecionadas.” Ainda para o mesmo autor, na definição das hipóteses
observa-se uma estreita relação entre essas e a formulação do problema. (p.49).
Lakatos e Marconi (1985), definem a construção de hipóteses como sendo:
[...] uma proposição que se faz na tentativa de verificar a validade de resposta
existente para um problema. É uma suposição que antecede a constatação dos fatos e
tem como característica uma formulação provisória; deve ser testada para
determinar sua validade. Correta ou errada, de acordo ou contrária ao senso-comum,
a hipótese sempre conduz a uma verificação empírica. (p. 153).
Assim, para facilitar os procedimentos metodológicos inerentes a execução da
pesquisa, foram propostas as seguintes hipóteses :
a) Hipótese básica:
6
A falta de planejamento urbano e o crescimento imobiliário são os principais
causadores dos impactos ambientais no município de Florianópolis.
b) Hipóteses secundárias:
- A falta de planejamento urbano permitiu o crescimento desordenado da cidade.
- O crescimento imobiliário causou danos ao meio ambiente no município.
- A falta de cumprimento das legislações e o descaso dos gestores públicos
contribuíram com a degradação ambiental do município.
- A legislação ambiental e outros instrumentos de controle ambiental utilizados
atenuaram tais problemas.
1.4 - OBJETIVOS
1.4.1 - Objetivo geral
Analisar a expansão imobiliária no município de Florianópolis, os seus reflexos no
meio ambiente, e as ações dos gestores públicos no que se refere às políticas públicas de
planejamento urbano e controle ambiental .
1.4.2 - Objetivos específicos:
a) Caracterizar crescimento imobiliário no município de Florianópolis;
b) Caracterizar os impactos ambientais decorrentes da expansão imobiliária do
município;
c) Analisar as ações empreendidas pelos administradores públicos com relação à
gestão territorial do município.
7
1.5 - JUSTIFICAÇÃO
Perante a atual situação urbanística e ambiental do município de Florianópolis, com
problemas de poluição das águas, destruição dos mangues, favelização dos morros, destruição
da fauna e da flora, das restingas, dentre outros, é necessário que se façam estudos, nesse
sentido, para que se possa no futuro alcançar o Desenvolvimento Sustentável, que Sachs
(2002) define como sendo aquele socialmente desejável, economicamente viável e
ecologicamente prudente, e que Schenini (1999), além de concordar, acrescenta o
desenvolvimento cultural e geo-ambiental.
O município de Florianópolis, embora não possua um setor industrial desenvolvido,
sofre o problema do crescimento demográfico, comum aos demais centros urbanos nas
últimas décadas, e, em decorrência desse aumento populacional, vem o crescimento
imobiliário, incrementando a construção civil, ao longo do tempo, comprometendo assim, a
preservação do meio ambiente.
O desmatamento da ilha, para a construção civil vem ocorrendo ao longo da História,
e segundo Mariléa L.Caruso,
[...] variados são os depoimentos que vão demonstrar de que forma se deu, [...] o
desmatamento da Ilha de Santa Catarina, a começar pela necessidade de lenha e
madeira para a construção naval e civil além da mobiliária, até chegar à remoção
pura e simples das florestas para a organização dos primeiros cultivos agrícolas e
dos núcleos urbanos. (Caruso, 1990, p.77).
Como a legislação urbana do município é recente e durante muito tempo demonstrou
ser ineficaz , ocorreu a ocupação de áreas de fácil degradação ambiental, comum nas cidades
litorâneas, através da especulação imobiliária.
Hoje, é imprescindível que a sociedade e o poder público tratem com seriedade e em
conjunto esta questão, pois tais recursos são finitos e indispensáveis a sobrevivência humana,
8
bem como o crescimento e desenvolvimento da cidade, que são inevitáveis e gradativos,
necessitando, assim, de adequado planejamento.
Segundo Castro (1978, p.68), “É preciso conhecer a realidade, antes de tentar
modifica-la.” É, portanto, condição fundamental buscar a realidade, para que se possam criar
políticas e instrumentos que auxiliem num planejamento urbano eficiente.
Este trabalho justifica-se, então, pela oportunidade de verificar cientificamente
aspectos relativos aos problemas ambientais do município, inerentes ao crescimento urbano
desordenado e ao planejamento urbano em Florianópolis, e, desta forma, vir a preencher uma
lacuna existente no que diz respeito a análises e informações sobre a relação direta entre essas
variáveis.
O presente estudo justifica-se também, por buscar estimular a realização de novas
pesquisas pertinentes às questões urbanas e ambientais em nível municipal.
1.6 - ESTRUTURA DA DISSERTAÇÃO
O presente trabalho apresenta a seguinte estruturação: na primeira parte, ou seja, na
introdução, foram apresentados a delimitação do tema, o problema da pesquisa, hipóteses , o
objetivo geral e os objetivos específicos, bem como a justificativa do estudo.
A segunda parte apresenta toda a fundamentação teórica, na qual são abordados
aspectos sobre a problemática ambiental global, desenvolvimento sustentável, gestão
pública, limitações espaciais e a ocupação do solo, a questão ambiental e, principalmente,
planejamento urbano no que diz respeito ao ordenamento urbano e plano diretor . Nessa fase,
foi feita toda uma revisão bibliográfica, onde foram apresentados os conceitos e definições
através dos conhecimentos já produzidos acerca dos itens anteriormente citados.
Na terceira parte, é apresentada a metodologia, ou seja, quais os recursos utilizados na
realização da pesquisa. Na metodologia, são demonstrados os métodos e as técnicas
9
utilizados para que os objetivos fossem alcançados. Para Marconi e Lakatos (2000), o
método como um conjunto de atividades ordenadas de forma sistematizadas e racionais, que,
com maior economia e rapidez, fazem com que os objetivos possam ser alcançados. Esta parte
do trabalho é de suma importância, pois garante a confiabilidade e a validade da pesquisa.
Na quarta parte do trabalho, é desenvolvida a pesquisa sobre as questões relativas ao
município de Florianópolis, onde, num primeiro momento, é apresentada uma
contextualização do município, em seguida, é feita exposição sobre a expansão imobiliária e
seus impactos ambientais no espaço em estudo. Na seqüência, é abordado, então, o
comportamento dos gestores públicos municipais, através das políticas e legislações de
controle ambiental e de uso e ocupação do solo, adotadas durante as últimas décadas frente a
tais problemas. É exatamente nesta parte do trabalho que se verificam efetivamente os
resultados da pesquisa, para que, em seguida sejam apresentadas as considerações finais.
10
2 – FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
2.1 - PROBLEMÁTICA AMBIENTAL GLOBAL
A busca do desenvolvimento sustentável e a satisfação da qualidade de vida dos
habitantes urbanos e demais seres vivos implicam em transformações no sistema de produção
e consumo atualmente em vigor. Ao longo do século passado, o relacionamento entre o
homem e a natureza passou por profundas mudanças.
O meio ambiente tem sido agredido de tal maneira que os espaços disponíveis para o
uso comum estão começando a ficar escassos e a perder o seu valor de uso. São mananciais,
córregos, vegetação, flora, fauna e um aumento enorme na limitação de espaço nas cidades,
que é o ambiente mais comum para as civilizações contemporâneas e, além disso, tem-se
observado uma queda na qualidade da vida humana, conforme dados da Organização das
Nações Unidas (UNCHS/Habitat, 2001), se analisada a média mundial, em virtude do grande
crescimento populacional.
Estudos, como o Geo 2000, permitem apontar que as cidades ocupam algo em torno
de 2% da superfície da terra, porém, consomem aproximadamente 75% de seus recursos.
Com esse dado, não fica difícil perceber onde está a maior fonte de poluição do planeta.
A Conferência de Estocolmo, em 1972, foi a primeira a tratar das relações entre o
homem e o meio ambiente. Teve como objetivo conscientizar os países sobre a importância de
se promover a limpeza do ar nos grandes centros urbanos, a conservação das bacias
hidrográficas mais povoadas e o combate à poluição marinha.
A poluição foi à palavra-chave em Estocolmo. Nesta época, a preservação dos
recursos naturais foi formalmente aceita pelos países participantes. A Conferência, na Suécia
(1972), culminou com a Declaração de Estocolmo sobre o Meio Ambiente.
A partir dessa Declaração, a questão ambiental tornou-se uma preocupação global e
11
passou de forma definitiva a fazer parte das negociações internacionais.
Segundo Campos, Schenini e Quintino (2001), após essa Conferência, a questão
ambiental evoluiu verdadeiramente e os cientistas preocuparam-se com o crescimento
populacional, o aumento dos níveis de poluição e o esgotamento das fontes de recursos
naturais não renováveis, por exemplo, o petróleo.
Já em 1982, por iniciativa da ONU, foram comemorados, em Nairóbi, os dez anos da
Conferência de Estocolmo. Entrava em cena uma preocupante constatação: o agravamento
das questões ambientais globais, indicando que o nível das atividades humanas e o modelo
econômico dominante vinham excedendo, em algumas áreas, a capacidade de assimilação da
natureza.
Portanto, à ameaça do esgotamento das fontes de recursos naturais, somou-se à
preocupação com os limites de absorção dos resíduos das atividades humanas, de controle
muito mais difícil e complicado.
No final de 1984, após esses dois encontros, a questão do meio ambiente passou a ser
tratada pela Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, e, em 1987, essa
comissão produziu o relatório "Nosso Futuro Comum", importantíssimo documento que
propugnava a necessidade de se buscar um equilíbrio entre o desenvolvimento e preservação
dos recursos naturais, como, também, destacou o conceito de desenvolvimento sustentável.
Após a divulgação do Relatório "Nosso Futuro Comum", conhecido também por
“Relatório Brundtland”, foi convocada pelas Nações Unidas uma conferência sobre o meio
ambiente a ser realizada, com o objetivo de discutir conclusões e propostas do relatório. Ao
final da apresentação do relatório, convocaram-se os países participantes para uma
conferência a ser realizada no Rio de Janeiro em 1992.
A Conferência do Rio de Janeiro dividiu-se em dois principais eventos:
a) A Conferência das Nações Unidas (governamentais), com a presença de 178
12
países e a participação de 112 chefes de Estado, o maior evento desse tipo já realizado, razão
pela qual as Nações Unidas passaram a denominá-la “Conferência de Cúpula da Terra”; e,
b) O Fórum Global, uma conferência paralela reunindo os setores independentes da
sociedade, tais como: as organizações não-governamentais ambientais e outras entidades
representativas, da indústria, de povos tradicionais, das mulheres, etc.
Nesse evento, participaram mais de 30 mil pessoas, considerado desta forma, um
marco na história da Humanidade.
A Conferência do Rio teve resultados importantes, produzindo documentos
fundamentais, entre os quais:
a) Declaração do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, ou Carta
da Terra, constituída por 27 princípios básicos;
b) Declaração sobre Florestas;
c) Convenção sobre a biodiversidade, cujos objetivos são a conservação da
diversidade biológica, o uso sustentável de seus componentes e a divisão justa e eqüitativa
dos benefícios alcançados pela utilização de recursos genéticos;
d) Convenção sobre Mudanças Climáticas, com a proposta de estabilizar os níveis de
concentração dos "gases-estufa", de forma a prevenir as perigosas interferências humanas nos
sistemas climáticos;
e) Agenda 21, que se constituiu em um amplo programa de ação com a finalidade de
dar efeito prático aos princípios aprovados na Declaração do Rio.
Nas últimas três décadas, outras conferências foram realizadas pela ONU, todas elas
relacionadas com temas ambientais, relações entre o meio ambiente e a indústria, sobre o
clima, a desertificação, crescimento populacional e ainda sobre a questão da água. Nenhuma
delas teve tantas decisões importantes sobre o ecossistema, como a Rio/92, principalmente no
que diz respeito à busca pelo desenvolvimento sustentável.
13
2.2 - DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
A Comissão Mundial sobre Meio Ambiente (1991), destacou o conceito de
Desenvolvimento Sustentável, definindo como: “aquele que atende às necessidades do
presente sem comprometer a possibilidade das gerações futuras atenderem às suas próprias
necessidades.” Destaca também que as “necessidades” devem ser entendidas como essenciais
dos pobres do mundo, e que as mesmas devem receber a máxima prioridade. (COMISSÃO
MUNDIAL SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO, 1991, p. 46)
O Desenvolvimento Sustentável é uma questão de puro bom senso, não há como
discordar do conceito. Todavia, sua aplicação no cotidiano exigirá mudanças na produção e
no consumo, em nossa forma de pensar e de agir.
Segundo a Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
(1991): “O conceito de Desenvolvimento Sustentável tem, é claro, limites – não limites
absolutos, mas limitações impostas pelo estágio atual da tecnologia e da organização social
no tocante aos recursos ambientais, e pela capacidade da biosfera de absorver os efeitos da
atividade humana”. (COMISSÃO MUNDIAL SOBRE MEIO AMBIENTE E
DESENVOLVIMENTO, 1991, p. 9)
O Desenvolvimento Sustentável envolve, também, uma dimensão não somente
tecnológica e econômica, mas também, cultural e política, que vai exigir a participação de
toda a sociedade, na hora de tomar decisões de mudanças.
De acordo com Wolfe (1992), apud Lenzi ,(2000):
O desenvolvimento sustentável busca levar em conta a fragilidade da ecologia
natural dentro do processo de desenvolvimento. [...]. Uma exploração selvagem
demais dos recursos naturais, poluição e congestionamento demais no processo de
urbanização, concentração demasiada de resíduos produzidos pelo desenvolvimento,
e o processo como um todo se voltaria contra si mesmo, gerando conseqüências
cujos custos poderiam ser maiores do que os benefícios produzidos pelo processo
em desenvolvimento. A necessidade de se pensar sobre o desenvolvimento dentro
dos termos dos limites impostos pelo meio ambiente natural, se tornou uma
evidência. (p.118-120)
14
O Desenvolvimento Sustentável não deve colocar em risco a atmosfera, água, solo,
ecossistemas que mantêm a vida na Terra. É um processo de mudança no qual o uso de
recursos, programas econômicos, desenvolvimento tecnológicos, crescimento populacional e
estruturas institucionais estão em harmonia e elevam o potencial atual e futuro de progresso
humano.
Para alcançar o Desenvolvimento Sustentável, uma sociedade deve empregar uma
variedade de medidas econômicas e políticas e atingir um perfeito equilíbrio entre
mecanismos de livre mercado e gestão pública, a fim de prevenir o uso excessivo ou
prejudicial dos recursos naturais.
No Brasil, especificamente, a preocupação ambiental é motivada pelo crescimento
demográfico, pelo desenvolvimento industrial, bem como, pela migração da população para
zonas urbanas a partir da década de 60, o que provocou impactos consideráveis no meio
ambiente. A questão ambiental revelou sua gravidade nas áreas industrializadas e nas
grandes metrópoles brasileiras.
Somente após a participação brasileira na Conferência de Estocolmo, 1972, o
governo brasileiro se sensibiliza e sente a necessidade de institucionalizar autoridade em nível
federal para preservação ambiental no país.
A sociedade contemporânea conseguiu evoluir de uma economia feudal e agrícola
para uma sociedade urbana com um sistema industrial de produção em larga escala. Os países
cresceram economicamente, industrializaram-se e suas empresas também aperfeiçoaram as
técnicas de produção e gerenciamento utilizadas em seus processos operacionais.
Entretanto, essa produção crescente e sem limites passou a consumir uma quantidade
cada vez maior dos recursos finitos da natureza, seja como matérias-primas, ou como esgotos
para seus rejeitos e sobras degradantes do solo, da água e da atmosfera. Como as organizações
de bens e serviços são os usuários e ao mesmo tempo transformadores dos recursos
15
disponíveis na biota e impactantes nos ambientes humanos, sua responsabilidade pelo uso
socialmente eficiente e sustentável desses recursos vem sendo motivo de preocupações e
estudos por parte de pesquisadores em economia dos recursos naturais.
O assunto Desenvolvimento Sustentável é uma questão importante para ser estudada,
principalmente, quando nos reportamos ao ecossistema, já que deve ser preocupação de todo
ser humano a não destruição da natureza. Berle (1992, p. 147), ressalta que “é apenas uma
questão de adotar uma estrutura mental; não faremos nada que seja prejudicial ao mundo em
que vivemos; se houver algum problema, devemos encontrar soluções” .
Para Bello (1998), o termo Desenvolvimento Sustentável foi primeiramente utilizado
por Robert Allen, no artigo How to Save the World, no qual sumarizava o livro The World
Conservation Strategy: Living Resource Conservation for Sustainable Development (1980),
da International Union for the Conservation of Nature and Natural Resources (IUCN),
United Nations Environmental Program (UNEP), e World Wide Fund (WWF), antes
denominada World Wildlife Foundation.
Segundo Rotmans e Vries (1997), a noção de Desenvolvimento Sustentável foi
introduzida concretamente nesse período, tendo demorado, quase uma década, para ser
amplamente conhecida nos círculos políticos, sendo o Relatório de Brundtland a peça chave.
Apesar da importância do conceito nos atuais debates político e científicos, não há consenso
em relação a uma definição entre todos os interessados.
O autor Bruseke (1994), menciona que a discussão sobre o desenvolvimento
sustentável retoma as preocupações com o “Nosso Futuro Comum” (Relatório Brundtland),
distanciando-se e aproximando-se, ao mesmo tempo, dos debates seculares sobre as
alternativas ao capitalismo selvagem, sobre as desigualdades nas estruturas econômicas e
sociais da sociedade global.
A preocupação com o Desenvolvimento Sustentável não é recente, porém, a adoção
16
de técnicas e mecanismos que possibilitem esse desenvolvimento é que, muitas vezes,
demoram a ser adotadas pelas organizações. A manutenção do habitat e o desenvolvimento
sustentável devem caminhar na direção de uma integração dos interesses sociais, econômicos
e das possibilidades e limites que a natureza define.
2.2.1 - Funções do Desenvolvimento Sustentável
Schenini (1999) coloca que o trabalho de pesquisa desenvolvido por Sachs e sua
equipe, a partir de 1974, serviu para que fossem reelaborados os princípios estabelecidos na
Conferência de Estocolmo, fazendo com que ocorresse uma renovação da teoria acerca do
Desenvolvimento Sustentável . De acordo com essa corrente de pesquisa, a abordagem dada a
este paradigma tem dois enfoques:
a) Estilo de desenvolvimento
Nesse enfoque, o Desenvolvimento Sustentável é um estilo ou abordagem na
condução do desenvolvimento econômico urbano e rural para a satisfação das reais
necessidades das populações envolvidas e do planeta, em oposição clara às diretrizes
tradicionais que são usadas.
b) Ferramenta gerencial
Num segundo momento, o Desenvolvimento Sustentável é considerado uma
ferramenta gerencial de aprendizado, de planejamento e de condução das organizações
públicas e privadas. Dentro dessa abordagem, o planejamento sustentado oferece um novo
modelo para adoção nas ações governamentais e empresariais, com políticas e estratégias de
intervenção corretivas para preservação e prevenção.
Adams (1992), destaca que as principais funções do Desenvolvimento Sustentável
são:
a) estabelecer uma ideologia confiável, políticas apropriadas e integridade
17
administrativa;
b) conseguir igualdade internacional;
c) aliviar a pobreza e a fome;
d) eliminar doenças e miséria;
e) reduzir armas;
f) mover-se próximo da auto-suficiência;
g) arrumar a miséria urbana;
h) equilibrar as reservas com volume populacional;
i) conservar reservas;
j) proteger o meio ambiente.
Para efetivar novas tecnologias sustentáveis, o Banco Mundial financia e orienta
empreendimentos e ações, ao redor do mundo, que obedeçam aos novos critérios ou
princípios ambientalistas. Steer (1996), relaciona dez princípios identificados pelo Banco
Mundial para a obtenção de um novo ambientalismo. São eles:
a) escolher com cuidado suas prioridades;
b) realizar contabilização de todo valor gasto;
c) adotar princípio do ganha-ganha (win-win);
d) aplicar o uso de ferramentas de marketing onde for possível;
e) realizar procedimentos que possam garantir economia na capacidade
regulamentativa e administrativa;
f) trabalhar com o setor empresarial e não contra ele;
g) envolver toda a sociedade (população);
h) investir em parceiros que trabalhem;
i) enfatizar a relevância da administração, que é mais importante que
tecnologia;
18
j) incorporar o meio ambiente desde o início.
O Desenvolvimento Sustentável tem várias funções, mas poderia-se destacar que
uma das mais importante seria manter o equilíbrio do uso dos recursos naturais retirados do
meio ambiente, com a produção de bens e serviços, associando, assim, aspectos sociais e
econômicos. Essa função poderá garantir que as gerações futuras usufruam dos recursos
naturais, que, se utilizados racionalmente, serão suficientes para manter a continuidade da
espécie humana.
Um dos instrumentos, que pode ser utilizado pelos gestores públicos locais na busca
do Desenvolvimento Sustentável, é a Agenda 21, fruto da Conferência Rio/92.
2.2.2 - Agenda 21
A Agenda 21 é um processo de desenvolvimento de políticas e ações para o
planejamento sustentável, assim como serve de instrumento para o planejamento municipal,
pois estabelece prazos e responsabilidades para a solução de problemas locais.
Segundo Nascimento (2000), a Agenda 21 é um documento que enfatiza o
planejamento participativo, por meio de um processo de participação popular e de adoção das
recomendações sustentáveis preconizadas na denominada Agenda 21 Global, estabelecida no
encontro patrocinado pela Organização das Nações Unidas no Rio de Janeiro em 1992.
É o passo inicial para que os gestores públicos e privados locais se incorporem ao
movimento em prol de uma sociedade mais justa, e, ao mesmo, tempo um mecanismo que
pode ser utilizado por uma gestão pública que busque sustentabilidade urbana, e,
conseqüentemente, melhor qualidade de vida aos seus cidadãos.
19
2.3 - GESTÃO PÚBLICA
2.3.1 - Breve histórico
A história da gestão pública confunde-se com as origens das cidades, na medida em
que os aglomerados humanos ganharam proporções e relações por demais complexas para
serem administrados pelo antigo sistema de clãs ou tribos. Conforme dados apresentados por
José Afonso da Silva (2000), as primeiras cidades tiveram início por volta de três milênios
antes de Cristo, nas margens dos rios Tigre e Eufrates. Entretanto, o fenômeno urbano, com as
características e contingências que hoje conhecemos, desenvolveu-se a partir de meados do
século XIX, três séculos após o fim do período feudal e da idade média, constituindo-se num
fenômeno moderno por excelência, intrinsecamente relacionado à Revolução Industrial, que
viria por gerar uma nova forma de organização humana, mais compacta, massificada e
baseada no uso de novas formas de energia.
No Brasil, o processo de ocupação do território esteve ligado ao sistema de
exploração dos recursos naturais para suprir a Metrópole, Portugal. Desse modo, os vilarejos e
pequenos núcleos urbanos não se davam de forma natural, mas de acordo com a política
oficial de ocupação, especialmente no interior do país, onde criavam-se núcleos militares
avançados e, implementavam-se os núcleos de exploração. Excepcionalmente, em razão do
nascimento de uma sociedade e de atividades mercantis, núcleos urbanos surgiam por
iniciativa privada, no litoral, voltados para o comércio exterior, especialmente no ciclo do
café e, posteriormente, com os ciclos da mineração e da cana-de-açúcar. (SILVA, 2000).
Foi somente no final do século XIX que o processo de urbanização no Brasil
ganhou vigor. Deák e Schiffer (1999) citam como exemplo o caso da cidade de São Paulo
que, de 1874 até 1920 (menos de meio século, portanto), deixou de ser uma cidade de
20
pequenas proporções, com 20.000 habitantes, para se tornar a maior metrópole brasileira, com
500.000 moradores. Na década de 1940 (ou seja, no intervalo de uma geração) a cidade já
alcançava a marca dos 13 milhões de habitantes.
Mas, se o ritmo da urbanização já era explosivo desde o século passado, foi a partir
do segundo quartel deste século que a escala alcançada pela urbanização começou a
provocar iniciativas por parte do Estado e modificações na administração pública.
Um dos resultados nesse sentido é o aparecimento de uma nova atividade
governamental com a finalidade específica de tratar dessas novas entidades que
estavam surgindo: as aglomerações humanas (DEÁK e SCHIFFER, 1999, p. 12).
O desenvolvimento urbano brasileiro, entretanto, não se deu de forma completamente
espontânea. Como asseveram Teixeira e Santana (1994), a partir da década de trinta, o
modelo de industrialização brasileiro foi fortemente influenciado pelo Estado, que se centrara
no projeto de “Integração Nacional”, na forma de uma rede que ligasse pontos distantes do
território, com infra-estrutura de comunicações e transportes. No período seguinte, entre as
décadas de 50 e 60, a produção nacional já permitia a substituição das importações,
modernizando determinados setores da gestão pública e inflando a máquina estatal,
especialmente após o 1964.
A centralização política em torno da esfera federal (e, conseqüentemente, em torno
do poder militar) ganhou grande relevância, colocando em segundo plano os níveis de
administração estaduais e municipais. Os órgãos da administração indireta, entretanto,
ganharam maior autonomia, especialmente em razão do decreto-lei 200/67, que restringia as
funções da administração direta ao âmbito da normatização e supervisão, deixando grande
parte dos aspectos instrumentais da gestão sob a responsabilidade das autarquias e empresas
públicas. O modelo, entretanto, carecia de coesão interna como salientam Teixeira e Santana
(1994):
21
Na prática, a inexistência de uma articulação mais sistemática e adequada entre a
administração direta e indireta, aliada ao crescente esvaziamento técnico dos órgãos
da administração direta, aos desníveis salariais, etc. terminaram por comprometer e
tornar mesmo impossível ao Estado cumprir efetivamente sua função de
coordenação central e regulamentação equilibrada. (p. 09).
Tais problemas, entretanto, eram obscurecidos pela euforia do crescimento brasileiro
na década de 70, com a expansão industrial e a consolidação das grandes metrópoles. No
entanto, a crise econômica que se abateu sobre o país na década seguinte deixou claras as
fragilidades do sistema criado, o que, aliado a fatores políticos mais amplos, como a abertura
política e o movimento geral de democratização, apontou para a renovação do modelo de
gestão administrativa, tal como era concebido até então. Segundo o Plano Diretor da Reforma
do Aparelho do Estado (1995, p. 25), “nesse período a Administração Pública voltou-se para
a formação de uma burocracia centralizada” no mérito profissional, valorizando-se institutos
de seleção e capacitação, tais como concursos públicos e programas de treinamento, a fim de
criar uma estrutura de recursos humanos consistente e que respondesse às várias necessidades
da administração estatal. O documento, expedido pela Presidência da República, acrescenta
que:
No início dos anos 80 registrou-se uma nova tentativa de reformar a burocracia e
orientá-la na direção da administração publica gerencial, com a criação do
Ministério da Desburocratização e do Programa Nacional da Desburocratização –
PrND, cujos objetivos eram a revitalização e a agilização das organizações do
Estado, a descentralização da autoridade, a melhoria e a simplificação dos processos
administrativos e a promoção da eficiência. As ações do PrND voltaram-se
inicialmente para o combate à burocratização dos procedimentos. Posteriormente,
foram dirigidas para o desenvolvimento do Programa Nacional de Desestatização,
num esforço para conter os excessos da expansão da Administração descentralizada,
estimulada pelo Decreto Lei 200/67. (1995, p. 27).
O processo de profissionalização da burocracia teve um declínio em seu
desenvolvimento, paradoxalmente, em virtude da abertura democrática de 1985, com as
imposições dos partidos vitoriosos sobre a ocupação de cargos e ministérios.
22
2.3.2 - Aspectos legais da Administração Pública
O estudo da Administração Pública se assemelha com as noções básicas de Estado,
uma vez que este se constitui na forma contemporânea de organização e ordenação dos
recursos sociais, dando origem a uma complexa estrutura de serviços públicos e de sua gestão.
Ao tratar do conceito de Estado, Meirelles (2000), argumenta que este varia de acordo com o
ponto de vista considerado. Desse modo, em âmbito sociológico, o estado é uma corporação
fixada em um território dotada de poder de mando originário; do ponto de vista político, o
Estado é uma comunidade humana, que num território exerce poder superior de ação, mando
e coerção; constitucionalmente falando, é a pessoa jurídica que goza de soberania em um
território; finalmente, o novo Código Civil Brasileiro, em seu art. 41, I, o conceitua
simplesmente como “pessoa jurídica de Direito Público Interno”.
Diante dos conceitos apresentados, é possível delimitar quais são os elementos
fundamentais para a constituição do Estado: o povo, o território e o governo soberano. A
soberania é o elemento de ligação entre uma população organizada politicamente e o território
em que habita, num evidente elo de poder. De acordo com Pessoa (2000), o conceito de poder
tem como significado preponderante a posse de meios de ação e coerção capazes de
determinar comportamentos e condutas:
O poder encontra-se disseminado em toda a tessitura social. A noção de poder
manifesta um nítido caráter relacional, ou seja, manifesta-se sempre numa relação de
poder. Ora o poder se manifesta numa relação entre indivíduos, ora numa relação de
mercado, ora numa relação entre grupos ou classes sociais, ora numa relação entre
governantes e governados, no âmbito de uma sociedade politicamente organizada.
(p. 22).
Os poderes do estado, tradicionalmente considerados desde a publicação do “Espírito
das Leis”, de Montesquieu, dividem-se em três funções básicas: a executiva, a judiciária e a
23
legislativa. Esses três poderes, segundo Meirelles (2000, p. 55), “ são imanentes e estruturais
do estado, e destinados a cumprir funções de forma precípua, embora não exclusiva.” Por
exemplo: ao Poder Legislativo está reservado precipuamente o poder de legislar, embora
também possa cumprir funções judiciárias, como no caso de uma Comissão Parlamentar de
Inquérito.
2.3.3 - Princípios norteadores da Gestão Pública
Os princípios da administração constituem-se em normas gerais que devem orientar o
trabalho dos agentes, alinhando a atuação da Administração Pública com os dispositivos
constitucionais, aplicáveis aos níveis federal, estadual e municipal. Conforme Pessoa (2000,
p.76), quando trata dos princípios administrativos constitucionais: “Os princípios apresentam-
se como proposições básicas e fundamentais que informam determinada disciplina jurídica, de
tal modo a conferir-lhe unidade e identidade próprias”. Apresentam-se, a seguir, alguns
princípios que regem a Administração Pública.
a) Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o Interesse Privado.
Segundo Mello (1999), embora esse princípio não esteja literalmente expresso na
constituição, há vários dispositivos da carta magna que aludem ao seu conteúdo, como o da
função social da propriedade, da defesa do consumidor e do meio ambiente. O princípio tem
várias conseqüências nas relações da Administração com seus administrados, tais como: a
constituição de obrigações por atos unilaterais; o dever de anular atos ilegais que tenha
praticado e revogar atos inconvenientes ou inoportunos; e a auto-executoriedade dos atos
administrativos, no caso de expressa previsão legal ou urgência da medida. O autor alerta,
entretanto, que esse princípio não deve se prestar ao uso indiscriminado pela administração,
visto que se trata de um poder-dever com o fim último de atender ao interesse público.
24
b) Princípio da Legalidade.
Esse princípio subordina todo ato ou conduta administrativa à previsão legal,
conforme propõe Meirelles (2000)
[...] o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos
mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar
ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se à responsabilidade
disciplinar, civil e criminal, conforme o caso. (p. 82).
Ao contrário das relações jurídicas privadas, em que é permitido fazer tudo o que a
lei não proíbe, à administração pública é lícito fazer apenas o que a lei autoriza, com um
sentido claro de poder-dever. Pessoa (2000), acrescenta que, ao mesmo tempo em que a
Administração Pública se encontra numa posição de superioridade em relação aos
administrados, por se tratar de uma organização destinada a executar leis com vistas às
necessidades da coletividade, permanece como subordinada ao mesmo ordenamento legal,
com um estrito controle de seus atos. Esse princípio tem embasamento constitucional, nos
artigos 5º, II, 37, caput, e 84, IV.
c) Princípio da Moralidade
A moralidade administrativa é um pressuposto para a validade de todo ato
administrativo, compreendida não em seu sentido comum, mas em seu sentido jurídico, como
conjunto de normas internas disciplinares. Assim, segundo Pessoa (2000), o ato
administrativo não se deve revestir apenas de validade formal, mas de efetiva legitimidade e
pleno atendimento do interesse público. A Constituição Federal, em seu art. 37, § 4º dispõe
sobre o conceito de improbidade administrativa, firmando que o agente público que agir
contrariando as noções de honestidade e moralidade pública poderá sofrer suspensão de
direitos políticos, perda da função pública, indisponibilidade de bens e ressarcimento ao
erário.
25
d) Princípio da Impessoalidade
Também conhecido como princípio da finalidade, impõe ao administrador a
obrigação de praticar atos tendo em vista o estrito cumprimento de seu fim legal, ou seja,
aquele pré-determinado em norma jurídica. Meirelles (2000), acrescenta que o fim legal de
todo ato administrativo é o interesse público, de modo que todo ato que não visar a esse
objetivo fundamental incorre em desvio de finalidade. Naturalmente, o interesse público pode
coincidir com o interesse de particulares, mas não deve ser por esses conduzido, o que
configuraria, por parte do agente público, abuso de poder.
e) Princípios da Razoabilidade e da Proporcionalidade
O princípio da razoabilidade, Bandeira de Mello (1999) enuncia que a Administração
Pública, em suas atividades discricionárias, deve agir de acordo com parâmetros racionais,
evitando condutas desarrazoadas, que firam o senso lógico das circunstâncias, que seriam, por
sua natureza, não somente inconvenientes, como ilegítimas. Pessoa (2000), esclarece que,
embora a administração tenha poderes de impor obrigações e sanções aos administrados, essas
têm um caráter meramente instrumental para cumprimento do interesse público, de modo que
todo excesso deve ser proibido, revelando-se como abusivo e ilegítimo.
Quanto ao princípio da proporcionalidade, Meirelles (2000), adverte que nos atos
administrativos deve existir plena observância de adequação de fins e meios, de modo que o
interesse público seja alcançado mesmo com restrições aos administrados, desde que o
sacrifício seja o estritamente necessário.
f) Princípio da Publicidade
O princípio da publicidade, conforme Meirelles (2000, p.88), “[...] é requisito de
eficácia e moralidade dos atos administrativos [...]”, e tem origem na necessária
transparência de que se devem revestir tais atos, o que se constitui numa das garantias do
Estado Democrático de Direito, devendo ser público, passível de controle e aberto à
26
participação. Bandeira de Mello (1999) comenta que:
Tal princípio está previsto expressamente no art. 37 da Lei magna, ademais de
contemplado em manifestações específicas do direito à informação sobre assuntos
públicos, quer pelo cidadão, pelo simples fato de sê-lo, quer por alguém
pessoalmente interessado. [...] Na esfera administrativa o sigilo só se admite, a teor
do art. 5º, XXXIII, quando ‘imprescindível à segurança da Sociedade e do Estado.
(p. 71).
Meirelles (2000), acrescenta que o princípio da publicidade é aplicável, tanto aos
atos, quanto aos contratos administrativos, e, no caso de a administração (na pessoa de seus
agentes) se mostrar reticente ou negativa à transparência de seus atos, são cabíveis vários
remédios constitucionais, tais como o mandado de segurança (art. 5º, LXIX), o direito de
petição (art. 5º, XXXIV, “a”), a ação popular, (art. 5º, LXXIII), o habeas data, para
apresentação de documentos (art. 5º, LXXII), e a suspensão dos direitos políticos por
improbidade administrativa (art. 37, §4º).
g) Princípio da Eficiência
Trata-se de um princípio vinculador que determina que as ações movidas pela
Administração Pública se realizem com presteza, perfeição e rendimento, ultrapassando os
limites da legalidade e da legitimidade para garantir o resultado final dos atos. De acordo com
Pessoa (2000), o princípio da eficiência está estreitamente ligado, a critérios de coerência
interna e boa gestão, no cumprimento das atribuições institucionais, especialmente no que
toca ao controle dos gastos e à articulação dos meios adequados à execução das funções, de
modo que se apresentem resultados concretos, perceptíveis e úteis ao grupo social a que o
órgão administrativo está destinado a servir.
Como desdobramento, o princípio da eficiência também aponta para a economia dos
recursos públicos, pois, como salienta Pessoa (2000), “a Administração eficiente deve estar
organizada e dotada de meios jurídicos e materiais para, da melhor maneira, da forma mais
27
rápida e com economia de tempo e recursos, atender aos interesses coletivos [...]”. (p. 85).
h) Princípio da Motivação
O princípio da motivação funde-se no pressuposto de que a Administração Pública
deve justificar seus atos, apresentando os motivos, de fato e de direito que o fundamentam e a
relação lógica entre eles. O princípio da motivação é uma conquista dos regimes democráticos
contra os absolutistas, onde o monarca detinha poder soberano e não tinha necessidade de
justificar seus atos, seja legalmente, seja juridicamente. Meirelles (2000) ressalva que, em
casos de certos atos administrativos com a origem no poder discricionário, o princípio pode
sofrer alguma relativização, embora acrescente:
Em outros atos administrativos, porém, que afetam o interesse individual do
administrado, a motivação é obrigatória para assegurar a garantia da ampla defesa e
do contraditório prevista no art. 5º, LV, da CF de 1988. Assim, sempre que for
indispensável para o exercício da ampla defesa e do contraditório, a motivação será
constitucionalmente obrigatória. (p. 93).
Desse modo, pode-se deduzir que os atos não motivados carecem de legitimidade,
podendo ser invalidados pelas vias administrativas ou judiciais.
i) Princípios do Devido Processo Legal e da Ampla Defesa
Esses princípios, trazidos por Bandeira de Mello (2000), têm especial importância
nas relações entre administrados e Administração, quando aqueles se sentem lesados em seus
direitos e se apresentam junto ao judiciário para defesa. Ambos têm fundamento no art. 5º,
LIV, da Constituição Federal, que estabelece que “ninguém será privado da liberdade ou de
seus bens sem o devido processo legal” e no artigo 5º, LV: “aos litigantes, em processo
judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e a ampla
defesa, com os meios e recursos a ela inerentes”. No caso de necessidade, por razões de
urgência, de postergação provisória desses dois princípios, a Administração deve requerer ao
poder judiciário que a conceda, na forma de medida liminar, a ser imposta cautelarmente.
28
2.3.4 - Organização do Estado e da administração
O modo como o Estado se organiza é definido na Constituição Federal, que
estabelece, também, as normas relativas à estruturação de poderes, à forma de governo, ao
modo como são investidos os governantes e aos direitos e deveres dos cidadãos. Segundo
Meirelles (2000), a Constituição Federal de 1988 compreendeu três níveis de entidades
federadas, a saber: a União, os estados-membros, e os municípios, incluído-se, nesta última
categoria (embora citado à parte), o Distrito Federal.
Além das entidades federais, a esfera pública compreende uma série de outras
entidades estatais, que, embora não gozem de autonomia, que são as entidades estatais,
autárquicas, fundacionais e paraestatais, constituindo desse modo a Administração Pública in
latu sensu, a dizer, a totalidade da administração centralizada e descentralizada.
Além do critério da autonomia política, financeira e organizacional, que distingue a
administração centralizada e descentralizada , ou direta e indireta , como preferem outros
autores, como Mello (1999), Meirelles (2000), aponta sutis distinções entre Governo e
Administração Pública, usualmente tomados como sinônimos. De acordo com o autor,
Governo refere-se a poderes e órgãos constitucionais capazes de definir funções estatais,
ligadas diretamente à noção de soberania. O autor acrescenta:
A constante, porém, do Governo é a sua expressão política de comando, de iniciativa,
de fixação de objetivos do Estado e de manutenção da ordem jurídica vigente. O
Governo atua mediante atos de soberania ou, pelo menos, de autonomia política na
condução de negócios públicos. (p. 59).
O conceito de Administração Pública, entretanto, encontra-se alinhado com o de
serviço público, ou seja, do cumprimento metódico e sistemático do interesse público. Pessoa
(2000) esclarece que, ao contrário de Governo, que sugere uma organização de poderes
29
soberanos, a administração pública identifica-se com a estrutura orgânica de manifestação e
exercícios de tais poderes, constituindo-se num amplo aparato institucional de órgãos,
entidades, pessoas públicas e privadas que compõem a máquina estatal a fim de cumprir as
funções públicas imediatas, como saúde, educação, tributação, planejamento, dentre outras.
Di Pietro (2000), argumenta que a expressão “Administração Pública” tem dois
sentidos básicos: o subjetivo e o objetivo. O sentido subjetivo, também denominado formal ou
orgânico, refere-se às entidades reservadas à atividade administrativa, na forma de pessoas
jurídicas, órgãos e agentes públicos. O sentido objetivo, material ou funcional refere-se à
função administrativa em si, o que delimita sua abrangência, em quase totalidade, ao Poder
Executivo. A autora estende essa bipartição também às atividades administrativas, de modo
que, em sentido objetivo, a administração abrange atividades de fomento, polícia
administrativa e serviço público.
O fomento refere-se ao incentivo a iniciativas privadas de utilidade pública, que pode
ocorrer por auxílios financeiros ou subvenções, financiamentos, favores fiscais e
desapropriações, sendo esse último somente nos casos de benefício a entidades sem fins
lucrativos, ou para realização de atividades de interesse da coletividade. A polícia
administrativa compreende as restrições impostas a interesses do administrados na defesa do
interesse público, e os serviços públicos compreendem todas e quaisquer atividades voltadas à
satisfação coletiva, realizadas pela Administração. Do ponto de vista subjetivo, a autora trata
da especialização das funções por parte do poder executivo, seja na forma da Administração
Direta (União, Estados-Membros, Municípios e Distrito Federal), seja na forma da
Administração Indireta, tratada adiante.
Dada a grande variedade de funções públicas destinadas à Administração,
especialmente no que se refere aos serviços públicos, faz-se necessária uma subdivisão em
parcelas menores para atender a funções de especialização e eficiência. Mello (1999),
30
argumenta que o Estado, a fim de atender às variadas demandas sociais, reparte seus encargos
por diferentes unidades administrativas, com parcelas específicas de atribuições para cada
uma. A partir desta divisão de atribuições, o autor apresenta os conceitos de órgãos públicos e
competências públicas.
Órgãos Públicos são “unidades abstratas que sintetizam os vários círculos de
atribuições do Estado” (MELLO, 1999, p. 95), cujas ações são materializadas por agentes
públicos de modo vinculado, guiado pelo interesse público. Competências Públicas, de acordo
com Pessoa (2000), são feixes de poder funcional (como um agrupamento abstrato) que a lei
destina a entidades, órgãos ou agentes públicos, a fim de que esses possam executar atos para
a satisfação do interesse público. Considerando o caráter instrumental da Competência
Pública para a satisfação do interesse público e o princípio da proporcionalidade, Bandeira de
Mello afirma que o poder conferido deve ser apenas o indispensável para o estrito
cumprimento das funções, apresentando um outro conceito de competência pública: “Círculo
compreensivo de um plexo de deveres públicos a serem satisfeitos mediante o exercício de
correlatos e demarcados poderes instrumentais, legalmente conferidos para a satisfação de
interesses públicos”. (MELLO, 1999, p. 87).
Segundo Meirelles (2000), os órgãos públicos cumprem importantes funções no
atendimento das muitas demandas direcionadas ao poder público, de modo que, cumpre ao
Estado, sem perder sua unidade, subdividir-se de modo a atender melhor tais demandas.
Desse modo, cabe aos órgãos públicos cumprir funções especializadas junto à comunidade
administrada, tais como direção, julgamento, planejamento, execução, entre outros. A fim de
sistematizar a organização da administração nessas entidades menores, o autor propõe uma
classificação com base em três critérios básicos: grau de autonomia, quanto à estrutura e
quanto à atuação funcional.
Quanto à autonomia, Meirelles (2000, p. 65) propõe que os órgãos se apresentem
31
como “independentes, autônomos, superiores ou subalternos”.
Órgãos independentes são aqueles cuja origem aponta a Constituição e se referem
aos três poderes do Estado: Legislativo, Executivo e Judiciário, sem hierarquia funcional entre
eles. Como exemplos de tais órgãos, citam-se os tribunais superiores, as chefias do executivo
e câmaras legislativas. Órgãos autônomos situam-se, ainda, na cúpula, embora subordinados
aos órgãos independentes, contando com ampla autonomia financeira e administrativa,
participando ativamente das decisões governamentais, especialmente em suas áreas
específicas de atuação. São órgãos autônomos os Ministérios, as Secretarias de Estado e a
Advocacia Geral da União, dentre outros. Órgãos superiores detêm poder de controle e chefia
sobre suas competências específicas, mas não gozam de autonomia administrativa e
financeira, estando vinculados aos órgãos independentes e autônomos a que se referem. São
exemplos de órgãos superiores: os gabinetes, secretarias gerais e coordenadorias. Órgãos
subalternos estão inseridos na hierarquia e na dependência a órgãos superiores, estando
destinados a cumprir atividades administrativas de rotina e cumprimento de decisões, tais
como são as funções das repartições públicas e departamentos.
Quanto à estrutura, Meirelles (2000), propõe a divisão entre órgãos administrativos
simples ou compostos. Órgãos simples são aqueles constituídos por um único centro de
competência, enquanto os órgãos compostos reúnem em sua estrutura outros menores com
função idêntica ou auxiliar, desconcentrando as atividades, sem perder a unidade orgânica.
Por fim, quanto à atuação funcional, os órgãos se classificam como singulares ou
colegiados. Órgãos singulares são aqueles cujo poder de decisão se concentram na figura de
um único agente, ainda que seja auxiliado por outros agentes ou órgãos, como é o caso da
Presidência da República. Os órgãos colegiados ou pluripessoais,
[...] são todos aqueles que atuam e decidem pela manifestação conjunta e majoritária
de seus membros. Nos órgãos colegiados não prevalece a vontade individual de seu
Chefe ou presidente, nem a de seus integrantes isoladamente: o que se impõe e vale
32
juridicamente é a decisão da maioria, expressa na forma legal, regimental ou
estatutária. (MEIRELLES, 2000, p. 68).
Os órgãos compostos atuam conforme procedimento próprio, suas decisões se dão
por votação, cujo procedimento tem início com a convocação, passando pela discussão e
proclamação do resultado.
2.3.5 - Os Municípios e a Gestão Pública
A participação municipal na Administração Pública ganhou grande relevância com o
seu reconhecimento como unidade federada, pela Constituição Federal de 1988, equiparando-
a, em termos de importância em sua atuação, à União e aos Estados Membros, como se
verificou pela criação do SUS (Sistema Único de Saúde), cabendo, aos Municípios, a
administração dos recursos destinados à saúde e o atendimento à população.
Do mesmo modo, como a União e os Estados Membros têm o poder de criar uma
constituição própria (logicamente, com decrescente grau de autonomia, da união aos
municípios), os municípios estão autorizados constitucionalmente (CF, art. 29, caput) a
instituir suas leis orgânicas, com poder de determinação sobre a estrutura administrativa local,
no que toca ao número de vereadores, pagamento da câmara legislativa, julgamento do chefe
local do executivo e perda de mandato, fiscalização, planejamento e organização de
iniciativas populares de interesse da comunidade. Nesse sentido, Silva (2000):
A lei Orgânica Municipal cuidará de discriminar a matéria de competência
exclusiva do município, observando as peculiaridades locais, bem como a
competência comum que a Constituição lhe reserva juntamente com a União, os
Estados e o Distrito federal (art. 23). Indicará, dentre a matéria de sua competência,
aquela que lhe cabe legislar com exclusividade e a que lhe seja reservado legislar
supletivamente. (p. 625).
33
Cabe à lei orgânica de cada município discriminar e delimitar as funções do poder
executivo municipal, que, conforme Silva (2000, p. 628), abrangem funções políticas, tais
como: representação do município e direção de seus negócios, quando co-legislativas,
sancionando, vetando e promulgando leis. Grande parte da atividade administrativa municipal
se refere à fixação de diretrizes do governo municipal e planejamento da administração
municipal, especialmente no que toca à atividade burocrática. Segundo Silva (2000, p. 628),
cabe ao prefeito toda a dinamização da máquina administrativa, o que inclui a nomeação e
exoneração de auxiliares, provimento de cargos públicos, regulação da vida funcional dos
servidores locais, arrecadação e aplicação de tributos e execução de obras públicas que
favoreçam o desenvolvimento da comunidade local.
As competências municipais são tratadas no art. 30 da Constituição Federal, onde se
destaca a autonomia para legislar sobre assuntos de interesse local, o que inclui áreas de
competência exclusiva (como legislação tributária e financeira), e suplementar a legislação
federal e estadual nos seguintes temas: conservação do patrimônio, determinação de
responsabilidade por crimes ambientais e serviços de educação e cultura. Cabe, também, ao
Município: instituir e arrecadar impostos sob sua competência; organizar a distribuição do
território municipal em distritos; organizar a prestação, concessão ou permissão de serviços
públicos de interesse local; manter a cooperação técnica e financeira com estados e união na
prestação dos serviços essenciais de educação e saúde; e, finalmente, “promover o adequado
ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, parcelamento e ocupação
do solo urbano [...]. O plano urbanístico (plano diretor) será obrigatório para municípios com
mais de 20.00 habitantes.” (SILVA, 2000, p. 627).
Quando se trata de gestão pública e planejamento urbano municipal, necessário se faz
buscar a caracterização dos serviços públicos elaborado por Nascimento (2000), que ressalta
que a gestão pública municipal é composta das seguintes responsabilidades:
34
a) Administração – abrange a administração atividades ligadas ao planejamento,
organização, controle, fiscalização, racionalização e produtividade.
b) Finanças – abrange a decretação e arrecadação, controle financeiro orçamento e
planejamento financeiro e fomento.
c) Serviços públicos – abrange o planejamento urbano, obras e serviços, saneamento,
transportes, assistência social, saúde, esporte, educação e outros.
Sendo assim, pode-se considerar que, na gestão municipal, o planejamento urbano
mais especificamente o plano diretor, é uma das atribuições do poder executivo municipal, a
fim de evitar que o processo de urbanização aconteça de forma desordenada, respeitando o
ecossistema e promovendo a qualidade de vida da população, dentro dos limites territoriais
disponíveis no município.
2.4- - A QUESTÃO AMBIENTAL E O PLANEJAMENTO URBANO
A questão ambiental urbana engloba diferentes temas, tendo em vista os inúmeros
problemas causados pelo crescimento das cidades e as dificuldades de se conseguir um
equilíbrio entre desenvolvimento e preservação da qualidade de vida e do patrimônio
ambiental, natural, cultural e construído.
Conforme o artigo 30, inciso VIII da Constituição Federal, compete aos municípios:
“promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e
controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano.”
Ferrari (1977, p.5), esclarece que “o planejamento não é um fim em si mesmo. É um
meio para se atingir um fim. É um método de trabalho nas mãos dos órgãos de planejamento e
de atuação contínua e permanente, [...]”.
A Carta dos Andes (1958), segundo Célson Ferrari (1977), no Seminário sobre
Planejamento Urbano na Colômbia, assim definiu planejamento:
35
Em sentido amplo, planejamento é um método de aplicação, contínuo e
permanente, destinado a resolver, racionalmente, os problemas que afetam uma
sociedade situada em determinado espaço, em determinada época, através de uma
previsão ordenada capaz de antecipar suas ulteriores conseqüências. ( p. 03).
Atualmente, observa-se que a sociedade vem cobrando dos governantes uma
participação, mais efetiva, na elaboração do planejamento urbano como, também,
procedimentos no sentido de que o desenvolvimento econômico e social esteja associado com
a questão ambiental.
2.4.1 - Crescimento urbano desordenado
O crescimento populacional e a ocupação urbana desordenada do ambiente têm
contribuído para o agravamento da degradação ambiental nas cidades. A legislação urbana
tem sido ineficaz e a ocupação de áreas de fácil degradação ambiental tem sido comum nas
cidades, sem falar na especulação imobiliária. Os planos diretores, muitas vezes, têm sido
desrespeitados, agravando, ainda mais, os problemas ambientais urbanos.
De acordo com a Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
(1991), a população urbana, no mundo desenvolvido, duplicou, nos últimos 65 anos, e:
Poucos governos municipais do mundo em desenvolvimento dispõem de poder,
recursos e pessoal qualificado para fornecer as suas populações em rápido
crescimento as terras, os serviços e as instalações que a qualidade de vida
humana requer: água potável, saneamento, escolas e transportes. (COMISSÃO
MUNDIAL SOBRE O MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO, 1991,
p.19)
No Brasil, especificamente, observa-se que tem ocorrido um agravamento nos
problemas relativos ao seu meio ambiente e, concomitantemente, um acelerado processo de
industrialização e urbanização, trazendo, em seu bojo, o aumento da riqueza; porém, vem
36
ocorrendo, também, uma forte expansão demográfica, e uma migração do campo para as
cidades, inerente a esse processo.
Os governos locais necessitam coordenar melhor e racionalmente o uso e a ocupação
do solo, tanto rural como urbano, bem como formular estratégias de assentamentos bem
definidas para orientar o processo de urbanização.
O eficiente uso do espaço natural, aliado a um planejamento adequado, pode
compatibilizar a utilização sustentada dos recursos disponíveis no ambiente, evitando, assim,
o desordenamento urbano nos grandes centros.
O advento da Revolução Industrial, iniciado no século XVIII, trouxe um ritmo
acelerado de mudanças econômicas, sociais e ambientais, e, conforme destacam Hauser e
Schnore (1975):
Foi só no século XIX que a humanidade atingiu tanto o grau de desenvolvimento
econômico como o de organização social, que permitiram o aparecimento,
relativamente amplo, de cidades bastante grandes. Do lado tecnológico, os
desenvolvimentos incluíram técnicas que aumentaram muito a produtividade de
gêneros agrícolas e não agrícolas. Um fator crítico no aumento da produtividade
foi, certamente, a utilização de energia não humana na produção – o surgimento da
máquina, alimentada primeiro, pela água ou pelo vento, depois pelo vapor e,
atualmente, por combustíveis minerais ou eletricidade [...] o progresso tecnológico
continuou em ritmo exponencial, sob o impulso da ‘revolução industrial. ( p. 02)
Esse processo teve um agravamento principalmente na Europa e Estados Unidos,
pois a industrialização provocou um aumento significativo no processo de urbanização,
ocasionando uma drástica elevação da concentração populacional nos centros urbanos.
Hoje, é nítido que o crescimento urbano desordenado é um processo que ocorre tanto
em países desenvolvidos como nos países em desenvolvimento, e é decorrente do processo de
industrialização, exigindo, assim, cada vez, mais das administrações locais e do Estado:
Com a industrialização, tornou-se possível uma combinação de mudanças
tecnológicas e de organização social. Por um lado, surgiu uma aglomeração de
37
pessoas e de atividades econômicas muito mais amplas do que até então fora
possível em grande escala. O investimento urbano em infra-estrutura expandiu-se
enormemente, incluindo-se não somente habitações mais elaboradas e permanentes,
mas também redes de transporte e comunicações mais complexas e a multiplicação
de amenidades tais como: água encanada, esgotos, iluminação e coleta de lixo.
(HAUSER; SCHNORE, 1975, p. 12)
Percebe-se, porém, que nem todos têm acesso à infra-estrutura necessária, e,
conforme Engels (1988), embora as relações capitalistas de produção determinem as
condições de vida da classe trabalhadora, o consumo habitacional será fortemente
influenciado pelo modo de funcionamento do mercado de terras e de moradias nos centros
urbanos.
O adensamento, nos grandes centros , com uma extensão sem precedentes dos bairros
operários e pobres, tornam quase impossível o escoamento dos detritos. Ao longo das ruas
correm águas servidas e esgotos a descoberto e qualquer recanto está cheio de amontoados de
lixo. “Os bairros residenciais são construídos preferencialmente próximos dos locais de
trabalho, pelo que as casas e as oficinas ficam, amiúde em contato, alternando-se, sem
qualquer ordem, e perturbando-se mutuamente.” (ABIKO 1995, p. 39).
De acordo com Lima (2001)
:
[...] até o ano 1960, apenas 40% da população brasileira vivia em cidades, sendo que
até então somente Rio de Janeiro e São Paulo possuíam um milhão de habitantes;
em 1970, também Recife, Salvador e Belo Horizonte alcançaram a marca, somando-
se em 1980, também, as cidades de Fortaleza, Curitiba, Porto Alegre e Brasília [...].
(p.221)
Segundo ainda o autor, no ano 2000, mais de 80% da população brasileira já
morava em cidades, invertendo, num período de tempo inferior a um século, todo o panorama
da distribuição demográfica no Brasil.
Dados do Ibge confirmam o rápido processo de migração da população rural para as
zonas urbanas, ao longo dos anos no Brasil, conforme demonstrado no gráfico abaixo.
38
Gráfico nº 01 - Taxa de urbanização brasileira
O meio ambiente tem sido a grande tônica e o pano de fundo desse processo e serve
para qualquer discussão, desde a melhora do desempenho industrial, que é dependente das
ações ambientalmente corretas, até as políticas públicas mundiais, como a Agenda 21, dentre
outras, para a melhoria da qualidade de vida urbana.
A partir desse processo de urbanização, a visão de meio ambiente começa a ser
percebida pela grande maioria da maneira correta, pois, até pouco tempo, essa visão limitava-
se à flora e a fauna.
Assim sendo, como os ecossistemas essencialmente naturais possuem suas
necessidades para um equilíbrio e sobrevivência, o ecossistema urbano também tem suas
necessidades, as quais podem ser agrupadas em duas grandes categorias: necessidades
biológicas, essenciais à sobrevivência da população urbana; e requisitos culturais, necessários
ao funcionamento e desenvolvimento da cidade.
Conforme expõe Mota (1981), “as necessidades do ecossistema urbano são: ar, água,
espaço, energia (alimento e calor), abrigo e disposição de resíduos”.(p.16)
As necessidades culturais são: organização política, sistema econômico (trabalho,
capital, materiais e poder), tecnologia, transporte e comunicação, educação e informação,
39
atividades social e intelectual (recreação, religião, senso comunitário, etc.) e segurança.
Torna-se, então, fundamental trazer à tona mecanismos que possam minimizar esses
impactos perversos à sociedade. Os impactos ambientais causados pela urbanização envolvem
muitos aspectos, o que torna difícil uma exata classificação e identificação dos mesmos, pois
cada município tem uma característica, e seria praticamente impossível elaborar um
levantamento que não deixasse de fora algum item peculiar de uma região.
Sabe-se que, até meados da década de 40, a população brasileira era basicamente
rural. Só a partir das políticas de industrialização adotadas por Getúlio Vargas, é que esse
quadro começou a reverter. Essas políticas desenvolvimentistas, aliadas às dos anos 50 e 60,
assim como o “milagre econômico” dos anos 70, fomentaram o processo industrial e a
migração da população rural para a zona urbana, incrementando o crescimento das cidades e a
conseqüente demanda por moradia nesses centros.
A articulação em termos de planejamento urbano até a Constituição de 1988,
conforme explica Bayer (1977), consistia em programas em que somente os estados e
municípios em condições de obter financiamentos para projetos específicos poderiam
participar.
De acordo com Neto apud Bayer (1977), as Constituições de 1967 e de 1969 não se
preocupavam com um dos mais significativos e aflitivos problemas do século XX, o
urbanismo e sua devida legislação. Ainda conforme o autor citado, a competência para a
atuação estatal era assistemática e, apenas em dispositivos esparsos, encontrava-se algo
referente ao assunto, como o artigo 160, inciso III de 1967, que estabelecia a função social da
propriedade.
Até 1977, nenhuma Constituição Estadual continha qualquer preceito sobre a matéria
urbanística. De 1967 até 1975, conforme relata Bayer (1977), foram baixadas nove leis
orgânicas dos municípios dispondo sobre a organização municipal e sua competência. A Lei
40
Orgânica dos Municípios era o instrumento adequado para definir uma política urbanística em
âmbito estadual e dotar os municípios de capacidade de regular o processo de urbanização.
Desde meados da década de 30 até o fim da década de 80, a legislação federal havia
criado alguns instrumentos de ordenação das áreas urbanas, porém sempre com uma visão
limitada de planejamento e meio ambiente. De modo geral, a ação legislativa municipal se
restringia à delimitação dos perímetros urbanos e a aprovação do código de obras e postura.
Um dos maiores avanços nessa área, como bem relata Fernandes (2000, p. 23), antes
de 1988, “foi à aprovação da Lei Federal nº 6.766/79, que dispõe sobre o parcelamento do
solo urbano.”
2.4.2 - A conquista do urbanismo no Brasil a partir de 1988
Foi, só a partir de 1988, que a questão urbana passou a tomar forma legal definida,
até então, conforme Fernandes (2000), essas áreas eram pouco sistemáticas e estavam
envoltas por controvérsias de várias ordens, especialmente quanto à competência dos
municípios para agir em matérias urbanísticas e ambientais. A Constituição Federal de 1988
veio assegurar uma maior autonomia aos municípios, que passaram a ter maior liberdade para
a gestão local, e esclareceu, também, muitos outros pontos, antes não abordados ou
controversos, passando a partir de então a existir um novo direito coletivo: o direito ao
planejamento urbano.
Vânia Fonseca prefaciando Matos (2001), afirma que o fortalecimento do município
deve ser incentivado, pois se traduz em potencial de atendimento mais democrático e de
melhor qualidade às demandas da sociedade, o que reflete em uma melhora nas condições
ambientais locais e, conseqüentemente, nacionais.
A política urbana teve um capítulo especial na nova Constituição, que, dentre outras
41
determinações, está a necessidade de ter um Plano Diretor para cidades com população acima
de 20.000 habitantes. Além disso, foram criados diversos instrumentos importantes para a
matéria urbanística municipal, como edificação compulsória, tributação progressiva e
usucapião.
A competência da União em estabelecer diretrizes ao desenvolvimento urbano,
conforme exposto na Lei Maior em seu artigo 21 inciso XX
1
, é fundamental para permitir que
os municípios possam legalmente executar essa função de ordenamento, cujo direito é
amparado pelo artigo 182 da Constituição.
Visto isso, José Afonso da Silva (2000, p.794) afirma que a concepção de política de
desenvolvimento urbano da Constituição atual decorre da compatibilização dos artigos acima
apresentados. O artigo 21, XX, que dá competência à União para instituir diretrizes para o
desenvolvimento urbano, com o artigo 182, que estabelece que a política de desenvolvimento
urbana, tem por objetivo ordenar o plano de desenvolvimento das funções sociais da cidade e
garantir o bem estar de seus habitantes, e é executada pelo poder público municipal.
Em complemento ao exposto, constata-se que, ao assinalar o bem estar de seus
habitantes como objetivo fundamental da Política Urbana, é primordial inserir neste contexto
a preocupação com o ambiente preservado. Dessa forma, é essencial o entendimento do artigo
1
Art.21 – Compete a União:
XX – Instituir diretrizes para o Desenvolvimento Urbano, Inclusive habitação, saneamento básico e transportes
urbanos;
Art. 182 - A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes
gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir
o bem-estar de seus habitantes.
§ 1º. O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil
habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.
§ 2º. A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da
cidade expressas no plano diretor.
§ 3º. As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro.
§ 4º. É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir,
nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que
promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificação compulsórios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
42
225 da Constituição, que esboça em seu texto semelhante preocupação ao abordar a questão
de defesa do meio ambiente.
No âmbito municipal, conforme Junqueira e Leite (1994), a proposta de uma política
municipal de meio ambiente deve basear-se em ampla análise das potencialidades dos
recursos locais e considerar a situação da Administração Pública, os problemas vividos pelo
município, as aspirações da população, e, principalmente, trazer uma visão abrangente de
como tratar o desenvolvimento local a partir de caminhos socialmente mais justos e mais
humanos. Trata-se de colocar o meio ambiente não como tema das ações setorizadas, mas
referenciá-lo como condição básica para o desenvolvimento do município.
Ao tratar de meio ambiente, muitas das necessidades e carências sociais estão sendo
abordadas. O que tem sido a prática, até hoje, é uma inversão na ordem de direcionar as ações,
quando colocada questão ambiental de forma isolada das outras questões. Todos os outros
fatores estão ligados, de forma interdependente, ao bem estar do ambiente e,
conseqüentemente, da vida, e não o oposto.
2.4.3 - A evolução da legislação ambiental e de ocupação do solo no Brasil
A legislação Ambiental Brasileira tem sua origem na Corte Portuguesa, e, como bem
relata Matos (2001, p.19), era muito rigorosa, no entanto, guiada por interesses econômicos e
não pela preocupação com a natureza e o esgotamento dos recursos naturais em longo prazo.
Wainer (1991), apud Matos (2001), expõe que a Corte Portuguesa viveu períodos de
falta de alimentos, assim, criaram normas para controlar a coleta de frutos e caça a alguns
animais para assegurar o abastecimento para a Corte. Abaixo se transcreve alguns textos
legais da época:
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo
Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o
43
Título XCVII – protege abelhas, coibindo a comercialização de suas colméias pelos
vendedores que não houvessem preservado a vida desses insetos. [...] Título LXXV
– mantém a proibição relativa ao corte de fruto, tipificado como crime, para incluir o
Brasil como local para cumprimento da pena de degredo definitivo pelo infrator que
cortasse as referidas árvores de valor superior a trinta cruzados. [...] Proibição de
corte de pau – brasil sem expressa licença real ou do provedor mor da fazenda da
capitania, em cujo distrito estivesse a mata em que se houvesse de corta-lo, sob pena
de morte e confiscação de toda a fazenda do infrator. [...], proteção de manguezais
nas capitanias do Rio de Janeiro, Pernambuco, Santos e Ceará, decretada através de
alvará datado de 09 de julho de 1760. [...]. (WAINER, 1991, apud MATOS, 2001,
p. 20-23).
Assim, no decorrer da história do Brasil Colônia desde a criação da Casa Brasil,
passando pelo período Holandês até a proclamação da Independência, existem alguns bens
voltados à defesa do meio ambiente. Porém, como ressalta Matos (2001, p.24), os últimos
anos que antecederam a proclamação da Independência foram marcados por uma grande
destruição das matas, e os governadores eram os principais responsáveis por isso.
A fase Brasil Império, no que diz respeito à legislação ambiental, foi muito estática,
salvo poucos artigos acrescentados ao código penal. Depois disso, só em 1934, a Constituição
fazia alguma mudança significativa no tocante às leis ambientais, que determinava a
competência da União e dos Estados para a proteção das belezas naturais, monumentos e
obras de arte.
Para melhor elucidar o estudo evolutivo das leis, decretos e normas que
influenciaram ou contribuíram, de algum modo, na formação da legislação ambiental e com o
uso e ocupação do solo no Brasil, apresenta-se, a seguir, o quadro nº 1, que demonstra essa
evolução em ordem cronológica.
LEI, DECRETO,
NORMA, RESOLUÇÃO
ASSUNTO
Regimento de 1652: Cartas
das Sesmarias
Doações condicionadas, feitas pelos governantes das capitanias
hereditárias de terras devolutas ou abandonadas, a quem se
dispusesse a cultivá-las.
valor real da indenização e os juros legais.
44
Cartas Dadas ou Datas de
terras Brasil colônia séc.XV
Consistia na doação feita pela municipalidade dentro de seu
território à particulares para a edificação.
Assinatura de Alvará da
Coroa Portuguesa em
01/08/1697
Portugal controla o corte de Pau-Brasil, para proteger essa espécie
de vegetação, por interesse econômico.
Assinatura de um documento
pela Coroa Portuguesa em
janeiro de 1793
Punia com pena de morte e confisco dos bens dos infratores, quem
cortasse de forma ilegal o Pau-Brasil.
Carta Régia de 13/03/1797 Reserva à coroa todas as matas e arvoredos à borda da costa e dos
rios que desembocassem no mar, e proibia, também, a concessão
de sesmarias.
Provisão de 17/10/1754 Proibia o corte de todas as árvores produtoras de madeira, em
florestas de terras devolutas, essa lei visava proteger a construção
naval. A partir de 1798, o corte das árvores foi proibido, também,
nas propriedades particulares.
Primeiro regimento para o
corte de madeira 1799
Minuciosas determinações sobre corte de madeiras em todo o
Brasil.
Instruções da Administração
Colonial em 1802
Primeira novidade para a preservação e equilíbrio das florestas, o
reflorestamento das áreas devastadas.
Lei Imperial n.601 de
18/09.1854 – Lei das Terras
Definiu o que eram terras devolutas e determinou que a aquisição
de terras só poderia ser efetuada através da compra.
Constituição Federal de1891 O governo federal transfere para os estados e municípios o
domínio das terras devolutas.
Código civil, de 1916
Art. 554 e 555
Combatiam o uso nocivo da propriedade.
Decreto Lei 16.300, de 1923 Tratava da saúde do saneamento, além da instalação de industrias
nocivas e seu impacto à vizinhança.
Decreto Legislativo 5.841,
de 1929
Regulou o direito de propriedade horizontal (propriedade
horizontal significa edificação de vários pavimentos um sobre o
outro na mesma base territorial)
Decreto 24.645, de 1934 Estabelece normas sobre a caça e prevê pena privativa de liberdade
e multa.
Decreto 24.643, de 1934 Código das Águas
Decreto 23.793, de 1934 Instituiu o Código Florestal
Decreto 25, de 1937 Proteção ao Patrimônio Histórico e Artístico Nacional e regras
para tombamento.
Decreto 2.014, 3.583 e
6.912, década de 1940
Instituição das guardas florestais, proibição da derrubada de
cajueiros e reorganização do serviço florestal.
Decreto 03, de 1948 Aprovou a convenção para proteção à flora e fauna e às belezas
cênicas naturais dos países da América.
Lei nº3.964/61,4.132/62,
4.504/64, 4.591/64, 4.717/65
4.771/65, 5.197/67
Proteção aos monumentos arqueológicos e pré-históricos,
Desapropriação de interesse social para fins ambientais, estatuto
da terra, ação popular, responsabilidade do estado pela criação e
conservação de parques e reservas.
Código de Pesca, de Mineração, Código Brasileiro do Ar, entre
outros.
45
Leis 6.151/74, 6.513/77,
6.607/78, 6.662/79 e
6.766/79
Entre outras coisas estabeleceram:
Política habitacional respeitando o meio ambiente, criação de áreas
de interesse turístico, a política nacional de irrigação e a disciplina
do parcelamento do uso do solo.
Lei 6.938/81 Estabeleceu a Política Nacional do Meio Ambiente, criando o
Sistema Nacional do Meio Ambiente, o Conselho Nacional do
Meio Ambiente e outros Instrumentos para proteção ambiental.
Lei 7.347/85 Regulamentou a Ação Civil Pública.
Leis nº 6.902/81, 7.661/88,
7.735/89, 7.803/89 e
7.886/89
Leis de proteção ambiental .
Resolução Conama nº 001,
de 1986
Estabelece as definições, as responsabilidades, os critérios básicos
e as diretrizes gerais para uso e implementação da Avaliação de
Impacto Ambiental.
Resolução Conama nº 20, de
1986
Dispõe sobre a qualidade das águas.
Lei nº8.080/90 Regulamenta o Sistema de Saúde.
Lei nº 8.490/92 Em seu artigo 21, transforma a SEMAM/PR, em Ministério do
Meio Ambiente – MMA.
Lei 8.666/93 Disciplinou as licitações e contratos administrativos (Deverá
constar do projeto básico a Avaliação de Impacto Ambiental para
evitar que a administração pública direta ou indiretamente seja
autora de degradações ambientais na execução de obras e serviços)
Lei nº 8.901/94 Altera dispositivos referentes ao código de mineração.
Resolução Conama nº237,
de 1997
Dispõe sobre a revisão dos critérios e procedimentos utilizados no
licenciamento ambiental e Estudo de Impacto Ambiental.
Lei nº9.433/97 Estabelece a Política de Gerenciamento dos Recursos Hídricos
conforme estabelecido na C.F/88.
Lei nº9.605/98 Define os crimes ambientais e responsabilidade penal e
administrativa (multa).
Lei nº9.795, de 1999 Dispõe sobre educação ambiental – Política Nacional de Educação
Ambiental.
Lei nº 9.985,de 2000 Regulamenta o art. 225, § 1º, da C.F, institui o Sistema Nacional
de Unidades de Conservação da Natureza e dá outras providências.
Lei nº9.984, de 2000 Dispõe sobre a criação da Agência Nacional de Água – ANA.
Resolução Conama nº273,
de 2000.
Dispõe sobre a instalação e sistemas de armazenamento de
derivados de petróleo e outros combustíveis e empreendimentos
potencialmente ou parcialmente poluidores e geradores de
acidentes ambientais
Lai 10.257/01- Estatuto da
Cidade
Regulamenta os artigos 182 e183 da Constituição Federal e
estabelece diretrizes gerais da política urbana.
Lei 10.406/02
Novo Código Civil Brasileiro – em seu artigo 1.228 determina que
a propriedade deve ser exercida em consonância com as suas
finalidades econômicas e sociais e que seja preservado o equilíbrio
ecológico.
MPV nº103 de 01/01/03 –
art.31 inciso VIII.
Transformou a Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano -
SEDU no Ministério das Cidades.
Fonte: Campos, Schenini e Nascimento, 2002.
Quadro nº 01 - Evolução das normas ambientais e de ocupação do solo no Brasil.
46
Ressalta-se, também, que as Constituições Estaduais e as Leis Orgânicas Municipais
abordam, também, assuntos referentes às leis e normas importantes que influenciam na
proteção ambiental, no ordenamento das cidades e no Direito Ambiental Brasileiro.
Conforme Séguin e Carrera (1999, p.70) , o Direito Ambiental pode ser conceituado
como: “O conjunto de leis, princípios e políticas públicas que regem a interação do homem
com o Meio Ambiente para assegurar, através de processo participativo, a manutenção de um
equilíbrio da natureza, um ambiente ecologicamente equilibrado para a presente e futuras
gerações.” .
Já, para Toshio Mukai, apud Antunes (2002, p. 10), direito ambiental é, no estágio
atual, “um conjunto de normas e institutos jurídicos pertencentes a vários ramos do direito,
reunidos por sua função instrumental para a disciplina do comportamento humano em relação
ao seu meio ambiente.”.
Quando trata do direito ambiental, Milaré (2000), explica que a Lei 7.347, de 24 de
julho de 1985, disciplinou a ação civil pública por danos causados ao meio ambiente e a bens
e direitos de valor artístico, paisagístico, estético e histórico. O Ministério Público passou a
organizar, nas cidades mais populosas, as curadorias do meio ambiente. Da mesma forma, as
associações que tinham por finalidade proteger o meio ambiente ganharam, com essa Lei, o
direito de agir judicialmente.
No processo de elaboração da Constituição de 1988, as organizações não
governamentais, a comunidade científica e outros representantes da sociedade civil criaram
um mecanismo informal de debate e encaminhamento de propostas, que conseguiu, mais do
que qualquer outra área, levar seus objetivos ao texto constitucional. O resultado dessa
mobilização foi um capítulo inteiramente dedicado a questões ambientais, que consagra o
direito de todos os brasileiros a um meio ambiente equilibrado, considerado bem de uso
comum do povo, essencial à qualidade de vida.
47
Os debates, de acordo com Dall’Agnol (2000), seguiram-se, mudaram
substancialmente a proposta governamental original e propiciaram inovações legais e
programáticas, das quais se destaca a criação de uma agência governamental com amplas
responsabilidades na condução da política ambiental, que foi o Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA).
O Ibama foi criado pela Lei nº 7.735, de 22 de fevereiro de 1989. O referido instituto
foi formado pela fusão de quatro entidades brasileiras que trabalhavam na área ambiental, a
saber: Secretaria do Meio Ambiente (SEMA); Superintendência da Borracha (SUDHEVEA);
Superintendência da Pesca (SUDEPE), e o Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal
(IBDF).
O Ibama é uma autarquia federal de regime especial, dotada de personalidade jurídica
de direito público, autonomia administrativa e financeira, vinculada ao Ministério do Meio
Ambiente e da Amazônia Legal, com a finalidade de assessorá-lo na formulação e
coordenação da política nacional do meio ambiente e da preservação, conservação e uso
racional dos recursos naturais. A mencionada Lei atribuiu ao Ibama a tarefa de executar e
fazer executar essas políticas.
Em 1990, foi criada a Secretaria do Meio Ambiente da Presidência da República
(SEMAM), ligada à Presidência da República, que tinha no Ibama seu órgão gerenciador da
questão ambiental, responsável por formular, coordenar, executar e fazer executar a Política
Nacional do Meio Ambiente e da preservação, conservação e uso racional, fiscalização,
controle e fomento dos recursos naturais renováveis
.
Com um maior conhecimento das questões ambientais, juntamente com um
agravamento dos impactos e de todo tipo de pressões, por parte de setores significativos da
sociedade, começou-se a fomentar debates e ações para mudar esse quadro.
Hoje, o Brasil conta com uma das legislações ambientais mais completas e bem
48
elaboradas de todo o mundo. Porém, de tudo o que foi apresentado, é válido destacar a Lei
6.938/81, que estabelece a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de
formulação e aplicação, constitui o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) e
institui o Cadastro de Defesa Ambiental.
Essa Lei trouxe a noção de Meio Ambiente, como um todo, inserindo a questão da
qualidade de vida e o bem estar da coletividade, assim, passou-se, de uma vez, a encarar os
problemas e impactos ao meio urbano como aspectos inerentes à lei ambiental. E é ainda
válido acrescentar, que esta noção foi também utilizada no texto principal do Art.225 da Lei
Maior.
Outros aspectos legais, que são de extrema importância para a efetivação da
legislação ambiental, são instrumentos como a ação civil pública e a ação popular que estão à
disposição do cidadão, que, apoiados pelo Ministério Público, passam a exercer o papel de
fiscais do patrimônio público.
As audiências públicas também têm possibilitado muito essa participação da
sociedade no processo decisório do poder executivo, pois, através de exigências legais
presentes em alguns instrumentos jurídicos como o EIA/RIMA e a Licença Ambiental,
permitem a participação direta da comunidade para opinar sobre temas de seu interesse.
O que tem faltado é o próprio conhecimento dessas ferramentas por parte das
comunidades, que, muitas vezes, por ignorância, acabam aceitando fatos e atos lesivos á
coletividade, achando que não possuem armas para deter esse inimigo, que é o interesse
estritamente econômico.
2.4.4 - As constituições brasileiras e o meio ambiente.
A Constituição Imperial de 1824 não fez nenhuma menção sobre a questão
49
ambiental. A Constituição Federal de 1891, já no período republicano, segundo Antunes
(2002), atribuía competência à União para legislar sobre as suas minas e terras.
A Constituição de 1934 apresenta certa preocupação com a matéria, quando dispõe
em seu artigo 5º, que compete à União legislar sobre os bens de domínio federal, minas,
metalurgia, energia, hidráulica, águas, florestas, caça e pesca e sua exploração. A Constituição
Federal de 1937, em seu artigo 16 , praticamente ratificou o disposto na Constituição anterior.
O mesmo ocorreu com a Constituição Federal de 1946, que acrescentou que a União, além de
legislar sobre o disposto, anteriormente, deveria, também, conforme seu artigo 5º, legislar
sobre as riquezas do subsolo.
A Constituição Federal de 1967 manteve os dispositivos anteriores e em seu artigo
8º, acrescentou competência à União para “organizar a defesa permanente contra as
calamidades públicas, especialmente, a seca e as inundações.” (ANTUNES, 2002,P.52).
A grande conquista, no que tange tanto à questão ambiental como à urbana, veio com
a Constituição Federal de 1988, que, além de tratar do meio ambiente, diretamente, em seu
artigo 225, dedicou atenção às questões urbanas, dando abertura para o projeto de lei 181/89,
que tratava do Estatuto da Cidade, dedicando, também, de forma indireta, diversos pontos
inerentes à matéria.
2.4.5 - O Estatuto da Cidade - Lei 10.257/01
Após doze anos de tramitação, o Projeto de Lei nº181/89, que trata sobre a política
urbana, estabelece normas de ordem pública e de interesse social, bem como do equilíbrio
ambiental, foi aprovado, de forma unânime, e sancionada, em 10 de julho de 2001,
regulamentando os artigos 182 e 183 da Constituição Federal.
Há mais de vinte anos, o estatuto já vinha sendo estudado. O trabalho do Fórum
50
Nacional de Reforma Urbana foi um dos grandes responsáveis pela inserção desse tema na
Constituição de 1988. Como afirma Rodrigues (2001, p.63), a reforma urbana se fazia
necessária por que poucos poderosos decidiam sobre o crescimento das cidades, violentando
seu meio ambiente. Mais de 150 mil eleitores subscreveram a emenda sobre reforma urbana, a
qual foi entregue, em 12 de agosto de 1987 em Brasília por representantes do Movimento para
Reforma Urbana.
Em um país urbano, como o Brasil, hoje, com aproximadamente 80% de sua
população vivendo nas cidades, já estava mais do que na hora, de se dispor de um instrumento
para fazer com que os gestores urbanos cumprissem os expostos nos Art. 182 e 183 da
Constituição.
O Estatuto da Cidade veio estabelecer normas de ordem pública e interesse social
que visam regular o uso da propriedade urbana em prol de um aproveitamento sustentável do
espaço urbano. Além disso, essa lei determina prazos para expedição de diretrizes de
empreendimentos urbanísticos, aprovação de projetos de parcelamento, de edificação,
vistorias e verificação de conclusão de obras.
O Estatuto apresenta como princípios constitucionais fundamentais norteadores dos
Planos Diretores, os seguintes:
a) Princípio da função social da propriedade;
b) Princípio do desenvolvimento sustentável;
c) Princípio das funções sociais da cidade;
d) Princípio da igualdade e da justiça social; e,
e) Princípio da participação popular.
Além disso, essa Lei estabelece, em seu artigo 2º, as diretrizes gerais da política
urbana, tais como: garantia do direito a cidades sustentáveis; gestão democrática; ordenação e
controle do uso do solo; justa distribuição dos benefícios e recuperação dos investimentos do
51
Poder Público.
O Estatuto da Cidade regulamenta o crescimento urbano na direção de um
desenvolvimento mais eqüitativo, sustentável e democrático. Segundo o Estatuto da Cidade:
guia para implementação pelos municípios e cidadãos, editado pela Câmara dos Deputados,
O Estatuto abarca um conjunto de princípios – no qual está expressa uma concepção
de cidade e de planejamento e gestão urbanos – e uma série de instrumentos que,
como a própria denominação define, são meios para atingir as finalidades desejadas.
Entretanto, delega – como não podia deixar de ser – para cada um dos municípios, a
partir de um processo público e democrático, a explicitação clara destas finalidades.
Neste sentido, o Estatuto funciona como uma espécie de “caixa de ferramentas” para
uma política urbana local. (CÂMARA DOS DEPUTADOS
,
, 2001, p.21)
Assim, o Estatuto da Cidade é uma lei federal de desenvolvimento urbano, que é
exigida constitucionalmente, e que regulamenta os instrumentos de política urbana que devem
ser aplicados pela União, Estados e, principalmente, pelos Municípios.
Na construção de cidades sustentáveis, essa lei, que apesar de recente e estar em fase
de implementação, é de importância fundamental no ordenamento do espaço urbano, pois
veio legitimar a participação popular nas decisões referentes ao planejamento urbano.
2.4.6 - Estatuto da Cidade e o ordenamento do espaço urbano
A aplicação do Estatuto da Cidade é de competência dos municípios, conforme
dispõe o artigo 182. Esse é um fator determinante para que essa nova lei tenha possibilidades
de êxito, pois, se fosse de competência da União, se tornaria inviável devido às dificuldades
de fiscalização de seu cumprimento, dada a discrepância social, geográfica e econômica
existente no do país.
Assim sendo, de acordo com os artigos 49 e 50 da Lei, os Estados e Municípios
teriam prazo de 90 dias, a partir da entrada em vigor (10/10/01), para a fixação de prazos para
52
expedição de diretrizes de empreendimentos urbanísticos, aprovação de projetos de
parcelamento, de edificação, vistorias e verificação de conclusão de obras, bem como os
municípios que estejam enquadrados na lei e que não possuam Plano Diretor, teriam prazo de
cinco anos para aprová-lo.
Dessa forma, incorrerá em improbidade administrativa, sujeito a impeachemant, todo
prefeito que descumprir o estabelecido no art.52 e seus respectivos incisos
2
, bem como a
administração que não ouvir os cidadãos para definir seu orçamento e seu plano diretor.
Prevê, inclusive, em seus instrumentos, que a implementação de qualquer empreendimento,
que possa alterar o destino dos bairros, está sujeita, à audiência pública com apresentação de
Relatório de Impacto de Vizinhança (RIV) e Relatório proveniente dos Estudos de Impacto de
Vizinhança (EIV), dando conta das possíveis modificações decorrentes de sua implantação.
No tocante à obrigatoriedade de elaboração do Plano Diretor, que antes era apenas
para cidades com população acima de 20.000 habitantes, agora, também, será para cidades
integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, integrantes de áreas de
interesse turístico e cidades inseridas em regiões com significativo impacto ambiental.
Outro aspecto importante é quanto a urbanização compulsória, que deverá ser
prevista pelo Plano Diretor, considerando a infra-estrutura e demanda para sua utilização,
onde o poder público municipal, através do Plano Diretor, pode impor obrigações sobre a
propriedade privada determinando seu parcelamento, a edificação ou utilização compulsória.
Não cumprindo com o estabelecido no Plano Diretor, no caso acima, o proprietário
do imóvel estará sujeito à aplicação do Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial
2
Art 52 O prefeito que deixar de proceder no prazo de 5 anos , o adequado aproveitamento do imóvel
incorporado ao patrimônio público conforme o disposto no § 4
o
do art. 8
o
desta Lei, utilizar áreas obtidas por
meio do direito de preempção em desacordo com o disposto no art. 26 desta Lei; aplicar os recursos auferidos
com a outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso em desacordo com o previsto no art. 31 desta
Lei; aplicar os recursos auferidos com operações consorciadas em desacordo com o previsto no § 1
o
do art. 33
desta Lei; impedir ou deixar de garantir os requisitos contidos nos incisos I a III do § 4
o
do art. 40 desta Lei;
deixar de tomar as providências necessárias para garantir a observância do disposto no § 3
o
do art. 40 e no art. 50
desta Lei; adquirir imóvel objeto de direito de preempção, nos termos dos arts. 25 a 27 desta Lei, pelo valor da
proposta apresentada, se este for, comprovadamente, superior ao de mercado.
53
Urbana – IPTU progressivo no tempo. O índice de progressividade do IPTU deverá ser
estabelecido pelas prefeituras de acordo as peculiaridades de cada município, como a sua
situação econômica e social.
Essa lei pode inibir a especulação imobiliária, pois o investidor que compra imóveis,
em áreas isoladas, esperando sua valorização quando da dotação de infra-estrutura urbana, por
parte do poder público, não mais terá a liberdade de construir o que bem entender.
O Plano Diretor deverá, ainda, delimitar as áreas que estarão sujeitas ao direito de
preempção, por parte do município, que é o direito que confere ao poder público municipal a
preferência para aquisição de imóvel urbano, ou que, em ultima análise, pode beneficiar a
comunidade.
Não é difícil detectar que, com o advento da Lei 10.257/01, o Plano Diretor passou a
ter outro grau de importância, ou outro status, na gestão territorial municipal,
principalmente, no tocante ao ordenamento do espaço urbano, haja vista a sua imposição
constitucional.
2.5 - PLANO DIRETOR
As gestões municipais eficientes e comprometidas com seus cidadãos comportam
uma série de conceitos, dentre eles, a qualidade de vida, que requer um meio ambiente
digno, além de atender outras necessidades básicas da população como: saúde, educação,
trabalho, moradia, etc..
Para satisfazer e conciliar as várias necessidades da população de um município,
desde habitação, até desenvolvimento industrial, elabora-se um Plano Diretor, que determina
áreas específicas para cada atividade, o que permite aos cidadãos disporem de crescimento e
desenvolvimento econômico e social e, ao mesmo tempo, não sofrerem outras conseqüências
negativas, típicas do desenvolvimento industrial. Assim, para que se assegure o
54
desenvolvimento do município e a integridade de seus cidadãos, é imprescindível que o Plano
Diretor seja aplicado com racionalidade e precisão. Nesse sentido, assim, se manifestou a
prefeita Ângela Amin (1988),“[...] um urbanismo moderno e ecologicamente correto não pode
estar submetido a decisões bombeiras mas alicerçadas numa ação de planejamento expressas
no Plano Diretor.” ( Plano Diretor de Florianópolis, p.11)
Um dos elementos a se considerar, no estudo do urbanismo, é a geografia urbana, que
compreende a investigação do funcionamento de várias áreas da cidade e a relação entre elas,
incluindo as forças que interagem no desenvolvimento e evolução das grande metrópoles.
Apesar de grande parte da pesquisa em geografia urbana estar concentrada nas
funções e na morfologia de cidades individuais ou classes de cidades, preocupa-se
cada vez mais com o dimensionamento, a interpretação e o conhecimento do
relacionamento recíproco entre as cidades e suas regiões complementares, bem
como entre cidades, e ainda, com o complexo de relacionamentos das áreas
funcionais, que caracterizam a estrutura interna urbana. (MAYER, in HAUSER;
SCHOURE; 1976, p.74)
As funções urbanas, que justificam a existência da cidade e funcionam como pólos
de atração á população, caracterizam-se pela polaridade ou centralidade de atividades inter-
relacionadas, sendo que as funções urbanas mais comuns (básicas) são a produção e a
comercialização de bens de consumo e serviços. Por isso, entre as várias classificações
funcionais para as cidades (que abrangem também centros de transporte e de funções
especializadas, como pólos de estâncias termais), a mais comum é a cidade-núcleo, onde a
maioria da população se dedica a atividades terciárias, constituindo-se numa verdadeira
aglomeração de funções de serviço.
Demandas de matérias referentes ao abastecimento de uma cidade, como indústria,
mercadorias, serviços, saneamento básico, laser, etc. , devem ser planejadas, e a ferramenta,
ou instrumento fundamental, para isso é o Plano Diretor.
55
2.5.1 - Um breve histórico sobre o Plano Diretor
A urbanização é um fenômeno social e cultural amplo que alcança todas as regiões
do planeta, com meios de formação específicos, mas com problemas similares em quase todos
os países. Poderia-se até mesmo afirmar que a maioria das questões relativas à urbanização
são anteriores à modernidade, sendo que muitos historiadores já constataram marginalização,
falta de infra-estrutura e má distribuição demográfica em cidades antigas, como Roma e
Atenas.
Os primeiros Planos Diretores, segundo Jean-Pierre Lecoin (2002), foram concebidos
no final do século XIX e no início do século XX, tendo em vista as necessidades provenientes
da industrialização e do desenvolvimento econômico de grandes centros europeus, como na
cidade de Roma (1908 / Plano Saint Juste), de Madri (1910-1931), de Copenhague (1936), de
Praga, Berlim, Moscou (1935), Rio de Janeiro (Agache / 1928), e de Paris (1939 / Plano
Prost), entre outros. (disponível em http://www.vivercidades.org.br/especial).
Esses planos diretores, alguns concebidos, no final do século XIX, tinham em vista
as necessidades provenientes da industrialização e do desenvolvimento econômico dos
grandes centros europeus, como no caso da cidade de Roma (Plano Saint Juste, 1908).
O conteúdo predominante de tais planos referia-se a projetar e desenvolver a imagem
da cidade futura, tais como a construção de vias e avenidas com capacidade de tráfego muito
superior às necessidades de seu tempo, mas que se projetavam para uma época em que cada
família teria um carro, segundo anúncios das montadoras da época.
O segundo ciclo dos Planos Diretores, conforme Lecoin (2002), compreendido entre
as décadas de 50 e 70, foi marcado pelo acentuado crescimento demográfico do período, o
que obrigava a estabelecer um horizonte temporal, como um “prazo de validade”, de 25 a 30
anos, considerado, então, como de “longo prazo”, em contraposição aos prazos de 5 e 10
56
anos, considerados, respectivamente, como curtos e médios. Essa projeção de três décadas é,
de fato, bem longa, considerados os limites temporais dos poderes políticos, dos mandatos
eletivos e, até mesmo, da idade média da população.
No entanto, o prazo de 25 a 30 anos, paradoxalmente, é curto, se forem
consideradas mudanças profundas na estrutura social, tais como construção de redes de infra-
estrutura de grande porte, ou a despoluição do ambiente urbanizado, criação de políticas
duradouras que se insiram na cultura popular, etc.
Os Planos Diretores desse período consideram, no seu planejamento o conceito de
dinâmica urbana, com destaque ao número de habitantes e sua previsão de crescimento,
considerando, inclusive, o êxodo rural, calculando necessidades presentes e futuras em curto
prazo, de moradia, saneamento, transporte, emprego, etc. Apoiados nas novas tecnologias
informáticas e operacionais, como a fotografia aérea, por exemplo, esses planos ofereciam
uma detalhada representação cartográfica do ambiente urbano, permitindo definir prioridades
de zoneamento, com base nas necessidades da população e nas características originais do
terreno.
Afirma, ainda, Lecoin (2002), que o terceiro ciclo dos Planos Diretores refere-se ao
período compreendido entre os anos 80 e 90, marcado pela desaceleração do crescimento
econômico e do ritmo do crescimento demográfico. Outros fatores de influência vieram da
política internacional, tais como: o advento da consciência ambiental, do fenômeno da
globalização, da expansão das multinacionais e do acelerado desenvolvimento tecnológico,
com reflexos no mercado e nas condições de emprego, nas relações sociais, e ,
conseqüentemente, na utilização do espaço urbano.
Dada a dinamização das relações sociais e econômicas do período e a instabilidade
do mercado financeiro, os Planos Diretores buscaram privilegiar as metas de curto e médio
prazo (5 a 10 anos), buscando uma realização mais realista e verificável, sujeita a menos
57
variantes. Esses planos, no entanto, não descartaram os objetivos a curto prazo, mas criaram
políticas de diferenciação quanto às expectativas de suas próprias ações, entendendo como
alcançáveis num breve espaço de tempo metas relativas, por exemplo, a construção de um
conjunto habitacional, e num longo espaço de tempo, a resolução do problema da moradia
para todos os cidadãos.
Os planos diretores das décadas de 80 e 90 tornaram-se muito mais dinâmicos,
quando comparados com seus precedentes, priorizando metas de menor impacto para
conseguir maleabilidade e adaptabilidade suficiente para alcançar seus objetivos mais
profundos e duradouros.
Progressivamente, ao longo dos últimos 10 a 15 anos, o conteúdo dos Planos
Diretores evoluiu sensivelmente, incorporando preocupações e temáticas novas que
refletem as transformações progressivas das conjunturas e da problemática do
desenvolvimento urbano. (LECOIN, 2002 disponível em
http://www.vivercidades.org.br)
De acordo com o mesmo autor, nos o que se estende até no momento recente, o
conteúdo dos planos diretores se orienta no seguinte sentido:
a) organização do espaço voltada para facilitar o desenvolvimento econômico,
fazendo do espaço urbano o ambiente central da economia;
b) recuperação das zonas centrais por meio de projetos e processos de interação,
variando de acordo com as políticas urbanas de cada país;
c) criação e organização de “sub-centros estruturadores” nas regiões periféricas e
subúrbios existentes, visando capacitá-los para atender as necessidades dos moradores,
aumentando-lhes a autonomia;
d) criação de identidades específicas para a cidade, por meio de criação de uma
imagem ou marca que atendam a políticas de marketing territorial;
e) projetos destinados à otimização do espaço e redução do consumo de energia; e,
58
f) programas criados para a preservação ambiental e para a criação de uma
consciência ecológica urbana, tais como: tratamento de cursos d’água e desmatamentos,
preservação de áreas verdes, redução da poluição sonora e atmosférica, coleta e tratamento de
resíduos urbanos, etc.
2.5.2 - Os Planos Diretores no Brasil
As primeiras práticas de planejamento urbano, no Brasil, foram isoladas e, de
maneira geral, refletiram a iniciativa de governos locais. Assim, no conjunto, nunca chegaram
a configurar uma política urbana para o país. Inicialmente, foram desenvolvidos apenas para
as grandes cidades, e, depois, reproduzidos nos outros núcleos. Essa adaptação, muitas vezes,
se fazia de forma inapropriada aos propósitos estabelecidos, não sendo consideradas as
particularidades de cada núcleo.
Sendo assim, o planejamento urbano, no período que antecede 1964, caracterizava-se
pela abordagem do espaço como uma variável autônoma e isolada, tendendo a promover a
segregação do espaço urbano e a concentração de investimentos nos setores espaciais,
destinados ao uso da burguesia urbana.
A partir de 1964, com o governo militar, o Governo Federal toma para si a atribuição
de planejar as cidades. Para tanto, cria o Banco Nacional de Habitação (BNH) e o Serviço
Federal de Habitação Urbanismo (SERFHAU). Entretanto, a política de planejamento urbano
não mudou muito, continuando a cometer os mesmos erros do período anterior, como
desconsiderar fatores tipo a localização da cidade no território brasileiro, escalas
demográficas, recursos financeiros ou humanos, etc.
Foi somente em meados da década de 70, que o governo central devolveu às
municipalidades a iniciativa pela elaboração dos Planos Diretores, devido à extinção do
59
SERFHAU. Ao longo das décadas de 70 e 80, poucas prefeituras tomaram a iniciativa de
elaborar planos.
Em 1986, com a criação do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), as
autoridades encarregadas de elaborar os planejamento das cidades passaram a atentar para o
problema ambiental, e, a partir da Constituição de 1988, passou a vigorar o estudo ambiental
para a elaboração dos planos.
2.5.3 - O Plano Diretor e a Constituição Federal
O Plano Diretor, segundo o texto constitucional, é : “o instrumento básico da política
de desenvolvimento e de expansão urbana” (Art. 182, §1º). Deve contemplar diretrizes
referentes à circulação, habitação, meio ambiente, patrimônio histórico e outros aspectos
relacionados com o desenvolvimento das cidades, de modo a proporcionar melhores
condições de vida a sua população. A elaboração desse documento é obrigatória para cidades,
cuja população ultrapasse 20 mil habitantes.
Note-se, que o constituinte utilizou a palavra cidade, em vez de referir-se a
município, objetivando a obrigatoriedade do Plano Diretor para as sedes dos municípios.
Entretanto, como, por vezes, as vilas (sedes dos distritos) possuem população superior a 20
mil habitantes, entende-se que seria de boa norma, também, incluí-las no Plano Diretor.
Não há impedimento, por outro lado, para que os municípios cujas cidades tenham
população inferior a 20 mil habitantes, possuam, também, seus respectivos Planos Diretores,
para organizar seu crescimento urbano, desde o início, evitando, assim, transtornos
urbanísticos e ambientais futuros.
A elaboração do Plano Diretor deve ficar sob responsabilidade da prefeitura, já que
se trata de um documento que irá orientar a ação do Executivo Municipal. Terá, porém, que
60
ser submetido à Câmara Municipal para aprovação. Vale salientar, também, que a
Constituição Federal requer que a população, através de suas associações representativas,
participe do planejamento municipal e, por conseguinte, dos trabalhos de preparação e
implementação do Plano Diretor.
2.5.4 - O Plano Diretor e o zoneamento das cidades
O zoneamento tem por fim dividir a cidade, principalmente a zona urbana, em setores
ou áreas, onde devem estar agrupadas áreas afins como, indústria, comércio e imóveis de uso
institucional, entre outras, de maneira a propiciar uma melhor utilização dos serviços públicos
e dos equipamentos de uso comunitário.
A Lei de Zoneamento especifica as zonas em que o uso é admitido por adequado e
predominante e proibido por não ser adequada à zona, ou fixado de acordo com cada caso.
Procura-se, ainda, estimular e regular o uso de bens imóveis e evitar a concentração, bem
como a dispersão excessiva da população. São definidas as áreas e as exigências para a sua
ocupação, tendo em vista as características de cada uma.
À legislação sobre zoneamento cabe indicar, também, uma série de requisitos e
condições tais como: a) quanto ao gabarito das edificações; b) destinações obrigatórias, como
a construção de garagens; c) classificação de imóveis industriais, comerciais, de serviços e
residenciais; d) índices de interferência ambiental, objetivando evitar a poluição de todas as
suas formas; e) afastamento das construções em relação às vias públicas, além de outras
disposições necessárias ao disciplinamento da ocupação do solo, sempre referenciadas a cada
zona específica.
A visão atual dos urbanistas, no entanto, não aceita que a Lei de Zoneamento tenha
como objetivo primordial a separação de usos. De acordo com Carlos Nelson Ferreira dos
61
Santos (1990), essa linha de raciocínio, especialmente a localização de atividades residenciais,
não deve ser estabelecida rigorosamente. Isto facilitaria a segregação do espaço e criaria áreas
perigosas e ociosas, sem movimentos em determinados períodos do dia e da noite.
Ainda segundo Santos (1990), as leis de zoneamento urbanístico são usadas há
longo tempo no Brasil; estas são de responsabilidade municipal e inspiram-se em rígidos
conceitos de ordenação, que visam tornar as cidades eficientes, pondo cada edificação, cada
atividade e cada grupo humano em seu devido lugar. Atualmente, valoriza-se, também, o
zoneamento como instrumento útil para a previsão e o controle de densidades nos meios
urbanos, pois estabelece gabaritos de altura e limites volumétricos.
2.5.4.1 - A elaboração de um zoneamento
De acordo com Santos(1990), o conhecimento da situação local deve ser adquirido
pela avaliação dos resultados e pelos impactos das atividades realmente empreendidas. O
importante é ter uma espécie de moldura que delineie o que é a cidade, e o que se pretende
fazer com ela. Quer dizer, elaborar um Plano Diretor não é apenas desenhar a cidade baseado
em modelos matemáticos ou sociais, mas que tenham agregados valores locais e históricos,
sob pena de modificar os rumos culturais de uma cidade. Diferentemente disso, seria planejar
uma cidade a partir do zero, como foi o caso de Brasília, ainda, assim, correndo riscos
tocantes a migração. Ou seja, se há estudos que mostravam que a migração viria basicamente
do sul, hipoteticamente, o modelo deveria premiar aspectos regionais e culturais relativos a
essa região. Cidades com determinadas vocações, jamais deverão ter um estudo que não
agregue esses valores.
O zoneamento urbano, consiste, então, numa repartição da cidade em áreas
urbanizáveis segundo a destinação de seu uso. Logo, em determinada região, devem-se
compatibilizar usos, atividades, estimular a interação harmônica e verificar pontos
62
conflitantes. Essa dosagem deve, então, buscar uma harmonia coletiva, não somente de seus
residentes, mas, principalmente, de seus usuários. Dessa forma, atividades nocivas à
coletividade deverão ser afastadas, fazendo com que a interação seja restrita.
Essa temática de tornar as cidades eficientes, faz com que cada um ocupe seu lugar,
e, assim, vemos zonas comerciais distintas, zonas residenciais distintas e o mesmo acontece
com outras áreas como industrial, educacional e etc.
Questões políticas tendem a não conhecer bem as conseqüências de seus atos. O
Planejamento Urbano, portanto, deve, obrigatoriamente, ser multidisciplinar e contar
principalmente com a participação da comunidade, a principal parte afetada no processo.
Uma verdade no Planejamento urbano é que as grandes cidades foram as molas
mestras dos modelos adotados por todos, obviamente, pela sua necessidade. Aí está a grande
causa de cidades mal planejadas, pois, teoricamente, não existe um modelo aplicável a
qualquer cidade, pois as variáveis são tantas que impossibilita essa cópia. O importante é a
manutenção, senão a criação, de diretrizes norteadoras de planejamento.
63
3 - METODOLOGIA
A metodologia, é de suma importância na elaboração de uma pesquisa científica, pois
é através dela que se busca com maior clareza o comportamento do fenômeno que se pretende
estudar. Nessa perspectiva, Aurélio disse que metodologia é “a arte de dirigir o espírito na
investigação da verdade”. É o estudo dos métodos e, especialmente, dos métodos das ciências,
ou ainda o conjunto de técnicas e processos utilizados para ultrapassar a subjetividade do
autor e atingir a obra literária. (DICIONÁRIO ELETRÔNICO AURÉLIO, versão 3).
Já, no entender de Minayo (2002, p. 16-17), a metodologia “inclui as concepções
teóricas de abordagem, o conjunto de técnicas que possibilitam a construção da realidade e o
sopro divino do potencial criativo do investigador”. A autora entende por metodologia “o
caminho do pensamento e a prática exercida na abordagem da realidade”.
A escolha do método a ser utilizado é essencial para o desenvolvimento do estudo do
fenômeno que o pesquisador se propôs, pois conforme Lakatos e Marconi (2001, p. 83), o
método “é o conjunto das atividades sistemáticas e racionais que, com maior segurança e
economia, permite alcançar o objetivo – conhecimentos válidos e verdadeiros - , traçando o
caminho a ser seguido, detectando erros e auxiliando as decisões do cientista”.
Desta forma, a presente pesquisa trata-se de um estudo de caso do tipo descritivo,
com maior ênfase na abordagem qualitativa. Foram também utilizadas fontes bibliográficas,
como forma de alcançar os objetivos definidos, onde se buscou analisar as legislações
pertinentes ao tema.
Assim sendo, para elaboração da presente pesquisa que foi realizada no município de
Florianópolis, foi estudada a expansão imobiliária do município, seus impactos ambientais e
as ações efetivamente empreendidas pelos gestores públicos locais. No presente capítulo,
serão apresentadas então, a natureza e caracterização da pesquisa, a forma de abordagem e, a
64
coleta e análise de dados utilizados.
3.1- NATUREZA DA PESQUISA
A presente pesquisa buscou identificar o comportamento dos gestores públicos
municipais, em termos de meio ambiente, frente à expansão imobiliária do município, bem
como buscou, também, identificar as políticas públicas, o planejamento urbano e as
legislações ambientais adotadas no município de Florianópolis durante esse período.
Assim, esta pesquisa trata-se de um trabalho de cunho científico, pois, conforme
Lakatos e Marconi (1991), o conhecimento científico é fruto da curiosidade humana,
objetivando explicações válidas para questionar e exigir respostas e justificações convincentes
para acontecimentos do mundo que o cerca.
De acordo com Trujillo apud Lakatos e Marconi (1991), este tipo de conhecimento é
real e factual, e se constitui num conhecimento contingente, pois suas próprias hipóteses têm
sua veracidade ou falsidades conhecidas através de experiências. É, também, sistemático, já
que trata de um saber ordenado logicamente em um sistema de idéias, caracterizando-se,
também, pela sua verificabilidade, exigência implícita na própria ciência. É falível, por não
ser definitivo, nem absoluto, e, por isso mesmo, é aproximadamente exato, visto que pode ser
reformulado a qualquer tempo.
3.1.1 - Caracterização da pesquisa
O estudo foi realizado através de uma pesquisa de cunho descritivo , pois visava
analisar os dados referentes ao processo de ocupação do solo e correlacionar as variáveis a
eles inerentes.
A pesquisa se caracteriza como descritiva, porque se trata de um estudo de caso que
65
demonstra o processo de urbanização da cidade e seus impactos ambientais. Conforme
Vergara (1998), a pesquisa descritiva expõe características de determinado fenômeno e pode
também, estabelecer correlações entre variáveis e definir sua natureza, não tendo
compromisso de explicar os fenômenos que descreve, embora sirva de base para tal
explicação.
Este estudo de caso, que buscou analisar os impactos ambientais ocorridos, no
município de Florianópolis, em decorrência da expansão imobiliária, identificando quais as
políticas públicas adotadas no período pelos administradores municipais, teve, também, uma
abordagem qualitativa e quantitativa.
Para Bruyne, Herman e Schoutheete (1977), “o estudo de caso reúne informações
tão numerosas e tão detalhadas quanto possível com vistas a apreender a totalidade de uma
situação.” (p.224-225).
Quanto à coleta e ao tratamento de dados, segundo os mesmos autores, o estudo de
caso é geralmente de natureza qualitativa, mas, também, pode ser de natureza quantitativa, o
que permite uma melhor aplicação no que se refere à mudança. Assim, o estudo de caso pode
permitir:
Retraçar as fases de um fenômeno em relação com o que ocorreu na organização
durante o período submetido à investigação; mas pode igualmente, se basear em
várias variáveis medidas diacronicamente, trazer à luz, por uma análise de séries
cronológicas, a seqüência da mudança e as relações de causa e efeito entre variáveis
intervenientes. (BRUYNE, HERMAN E SCHOUTHEETE, 1977, p.225).
A abordagem qualitativa foi utilizada para a análise de dados secundários não
quantificáveis, indispensáveis ao estudo, pois ela se desenvolve numa situação natural, é rica
em dados descritivos e focaliza a realidade de forma contextualizada. No entender de Minayo
(1994), a pesquisa qualitativa tem preocupação nas ciências sociais, com um nível de
realidade que não pode ser quantificado, ou seja:
66
[...] ela trabalha com um universo de significados, motivos, aspirações, crenças,
valores e atitudes, que corresponde a um espaço mais profundo das relações, dos
processos e dos fenômenos que não podem ser reduzidos a operacionalidade de
variáveis. (p.14)
Segundo Godoy (1995), a abordagem qualitativa envolve a obtenção de dados
predominantemente descritivos sobre pessoas, lugares e processos interativos, através do
contato direto do pesquisador com a situação estudada, procurando compreender os
fenômenos segundo a perspectiva dos participantes da situação que está sendo estudada.
O método quantitativo foi, também, utilizado na pesquisa por ser adequado para
analisar dados secundários quantificáveis, obtidos junto a órgãos e instituições públicas e
privadas, como Prefeitura Municipal Florianópolis, Instituto de Planejamento Urbano de
Florianópolis (IPUF), Fundação Municipal do Meio Ambiente (FLORAM), Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), Câmara Municipal, Sindicato da Indústria da
Construção Civil (SINDUSCON) dentre outros, informações essas, que em muito
contribuíram na busca do entendimento da realidade do município no tocante a matéria
pesquisada.
Silvia Menezes (2001) coloca que a pesquisa quantitativa considera que tudo pode
ser traduzido em números, pode ser quantificável, para classificação e análise.
Segundo Godoy (1995):
A pesquisa quantitativa preocupa-se com a medição objetiva e a quantificação dos
resultados. Busca a precisão, evitando distorções na etapa de análise e interpretação
dos dados, garantindo assim uma margem de segurança em relação às inferências
obtidas. ( p.58).
A pesquisa quantitativa deve ser usada quando o problema formulado tiver a intenção
de fazer correlação entre as variáveis, saber qual a causa de determinado fato e qual o efeito
ou conseqüência desse fato, sendo assim, de indubitável valia para o estudo em questão.
67
Existem estudos que podem ser investigados através de um método quantitativo,
outros que exigem uma metodologia qualitativa, e em alguns casos, como neste estudo de
caso especificamente, foi necessário à utilização de ambos os métodos.
3.1.2 - Coleta de dados
Esclarece Minayo (1994) que, para conseguirmos um bom trabalho de campo,
necessário se faz uma programação bem definida de suas fases exploratórias e de trabalho de
campo propriamente dita.
Assim sendo, foram utilizadas fontes secundárias mediante análise documental de
textos técnicos pertinentes, pesquisa em livros e manuais da área, artigos em periódicos, bem
como foram coletados dados em instituições e órgãos públicos e privados que dispunham de
matéria inerente à pesquisa. Para Mattar (1996), compreendem fontes secundárias, os
levantamentos bibliográficos, documentais, estatísticos e de pesquisas realizadas.
A pesquisa, então, foi assim realizada: no tocante à abordagem do problema, foi de
forma qualitativa e quantitativa. Quanto aos fins, a pesquisa foi de cunho descritivo, pois
buscou identificar os fatores que determinaram ou contribuíram com o problema. Quanto aos
meios de coletas e procedimentos técnicos, foram utilizadas pesquisas bibliográfica e
documental.
Esclarece Gil (1991), quanto aos procedimentos técnicos, que a pesquisa é
bibliográfica quando é elaborada através de material já publicado, constituído,
principalmente, de livros, artigos de periódicos e, atualmente com material disponibilizado na
Internet. É pesquisa documental quando elaborada a partir de materiais que não receberam
tratamento analítico ou em estado original. Quanto aos instrumentos de coleta de dados, além
das pesquisas bibliográfica e documental, foi, também, utilizada a observação.
68
Por fim, para atingir os objetivos da pesquisa, buscou-se coletar informações sobre o
espaço geográfico estudado, o comportamento do Poder Público em relação ao
desenvolvimento local, a indústria imobiliária e seus impactos ao meio ambiente.
3.1.3 - Análise de dados
O conceito de análise de conteúdo e sua aplicação têm mudado através do tempo, se
aperfeiçoando na técnica e diversificando o campo de atuação através de novos problemas e
novos materiais. (RICHARDSON,1989).
Lakatos e Marconi (1991), afirmam ser esse o núcleo central da pesquisa e
distinguem análise de interpretação, apesar da estreita relação que possuem. A análise, ou
explicação, é a busca pelas relações entre o fenômeno estudado e outros fatores, quando o
aprofundamento sobre o trabalho estatístico resulta em respostas sobre os vínculos entre
dados obtidos e hipóteses formuladas.
Castro (1977), concorda que a posição central da pesquisa está na análise dos dados
e aborda a questão da escolha da técnica estatística, como relevante, mas que não pode ser
entendida como única, ou o melhor instrumento de validação.
A análise de conteúdo é, particularmente, usada para o estudo de tipo qualitativo,
deve-se, portanto, fazer uma leitura prévia para analisar os elementos e as regras que as
determinam de forma objetiva, rigorosa e precisa, baseado em teorias que sirvam de marco
para explicação das descobertas do pesquisador.
Ainda conforme Lakatos e Marconi (1991), na análise, é o momento em que se
comprovam ou se refutam as hipóteses iniciais, é a tentativa de se conseguir um significado
mais amplo para as respostas, pela correlação com outros conhecimentos.
Segundo Richardson (1989), a análise de conteúdo é uma técnica de pesquisa com
69
características determinadas. Fazendo parte dessas, a objetividade, que se refere a mostrar as
regras e procedimentos utilizados em cada etapa da análise de conteúdo, sobre quais
categorias usar e suas distinções e critérios utilizados para codificar o conteúdo.
Porém, na análise de conteúdo, deve-se ficar atento para não se cometer erros que
comprometam a pesquisa. Best apud Lakatos e Marconi (1991), apresentam os principais
aspectos que podem comprometer o sucesso da investigação: confusão entre afirmações e
fatos, incapacidade de reconhecer limitações, tabulação descuidada ou incompetente,
procedimentos estatísticos inadequados, erros de cálculo, defeitos de lógica, parcialidade
inconsciente do investigador e falta de imaginação.
Assim, nesta pesquisa, os dados foram analisados através do cruzamento das
informações extraídas de dados secundários, através de pesquisas quantitativas e qualitativas,
buscando-se objetividade e fidelidade em tais análises. Foram, também, analisadas teorias
pertinentes ao assunto e comparadas com o processo de urbanização e políticas públicas
aplicadas no município de Florianópolis, alicerçando, assim, os resultados, as averiguações e
coerência durante todo o processo de pesquisa.
70
4 - DESENVOLVIMENTO
4.1 - CONTEXTUALIZAÇÃO DO MUNICÍPIO DE FLORIANÓPOLIS
O Município de Florianópolis, capital do Estado de Santa Catarina, com área de
451,0 km
2
, está localizado entre os paralelos de 27º10’ e 27º50’ de latitude sul, e entre os
meridianos de 48º25’ e 48º35’ de longitude a oeste de Greenwich. Delimita-se, à oeste com o
Município de São José e a leste com o Oceano Atlântico, conforme demonstra a figura n. 01.
A área do município está dividida em duas porções de terra, a maior na Ilha de
Santa Catarina, com 438,9 km
2
, representando 97% de seu território, e outra porção, em área
continental, com 12,1 km
2
, separada da ilha por um estreito de, aproximadamente, 500
metros de largura, formado pelas Baías Norte e Sul, apresentando uma profundidade média
de 28m. À parte da ilha mede 54 km no sentido norte-sul e 18 km no sentido leste-oeste e
está ligada ao continente através de três pontes, a Ponte Hercílio Luz, a Ponte Colombo Sales
e Ponte Pedro Ivo Campos.
Situado em região de clima subtropical, sem estação seca e com temperatura média
de 19º C, o município possui diversos tipos de vegetação. A morfologia descontínua do relevo
forma uma cadeia de montanhas que corta a ilha com altitude máxima de até 540 m.
De acordo com o livro Florianópolis a Ilha do Coração (CCJ, 2003), Florianópolis
possui ainda, mais de cem praias, considerando a parte insular e continental, o Município
de Florianópolis abrange, também um arquipélago composto por aproximadamente 36 ilhas,
segundo dados da Floram. Conforme Pereira (2002, p.20), “ Há, portanto, um conjunto de
pequenas e importantes ilhas que circundam a grande e principal Ilha de Santa Catarina,
[...].”
A parte insular do município, com uma orla marítima de 172 Km e apresentando um
contorno bem acidentado, de acordo com Caruso (1990), está situada na porção central do
71
litoral do Estado de Santa Catarina, Brasil, conforme demonstra a figura n. 01 abaixo.
Fonte: IPUF - 2003
Figura nº 01 - Localização de Florianópolis
4.1.1 - O processo de ocupação territorial
Na Ilha de Santa Catarina e na parte continental, os primeiros habitantes que se tem
registros foram os Índios Carijós, pertencentes à nação Tupi – Guarani, sendo que esses,
deram as primeiras denominações à Ilha como “Meiembipe” (lugar acima do rio) e “Juriré-
Mirim” (boca pequena de água), provável referência ao estreito que a separa do continente.
Mas, de acordo com Frézier apud Veiga (1993), desejando escapar da perseguição dos
primeiros aventureiros europeus, acabaram abandonando suas terras e se dispersando.
Porém, assevera Carneiro (1987), que há vestígios de ocupação humana, datados de
72
mais de 5.000 anos, povo esse que ficou conhecido como o “Homem do Sambaqui”, que
indicam uma ocupação primitiva na ilha. Segundo o autor, não se sabe o que levou ao
desaparecimento desse povo porém, sabe-se que os Carijós foram seus sucessores naturais.
Quanto ao povoamento português do litoral catarinense, esse data do início do
século XVI, porém, segundo Nereu do Vale Pereira (1974), muitos foram os registros feitos,
anteriormente por espanhóis sobre a Ilha.
Conforme relata Virgilio Várzea (1985), a Ilha foi descoberta em 1515 por João Dias
de Solis, navegante espanhol, em viagem pelo sul do Brasil. A Yjuriré-mirim dos selvagens
foi visitada, também, na época, por três outros pilotos dessa nação. Alguns anos depois, em
1554, uma frota castelhana que ia para o Prata, forçada por um temporal, também passou pela
ilha.
O que desperta a atenção nesse processo ocupação é a inexistência de uma economia
local considerável que despertasse o interesse desses europeus pela Ilha, porém, conforme
explica Silva (1999, p.18), o interesse em garantir o domínio lusitano no litoral Sul
justificava-se, não pela exploração econômica, que era comum na época, mas, simplesmente,
pela questão estratégica.
O grande interesse dos navegadores europeus na ocupação da Ilha de Santa Catarina
e conseqüente fundação da Vila de Nossa Senhora do Desterro, no século XVII, decorreram
da necessidade de defesa da fronteira sul do litoral do Brasil Meridional, a meio caminho
entre o Rio de Janeiro e a colônia Santíssimo Sacramento, no Prata.
Segundo relata Nereu do Vale Pereira (1974, p.13) “A Ilha de Santa Catarina é a
última do Atlântico, ao sul, até ao Prata, de considerável tamanho e habitável, usufruindo,
assim, de invejável posição estratégica para a navegação, [...].”
Sobre o interesse da coroa espanhola na Ilha, assim se pronunciou o referido autor:
73
Tinham os espanhóis razão em querer a posse da Ilha. Porto de apoio estratégico
para o Atlântico sul, com duas excelentes baías se constituindo ancoradouro com
qualquer vento, e uma população nativa dócil, permitindo ser um excelente ponto
de reabastecimento, era a porta de entrada do Atlântico Sul e à bacia do Prata”
( PEREIRA, 1974, p.46)
Ainda de acordo com Várzea (1985), a verdadeira história da Ilha começa com a
pequenina colônia fundada por Dias Velho numa das suas colinas. Porém, esse “laborioso
agricultor de Santos”, conforme o denomina o autor, só veio aportar definitivamente na Ilha,
com sua família em 1651, trazendo consigo um agregado, dois padres e 500 índios .
Foi, nessa época, que Dias Velho lançou os seus primeiros fundamentos da colônia,
construindo ranchos e choupanas, que passou a habitar. Ergueu, também, uma ermida, no
local onde hoje se encontra a Catedral Metropolitana de Florianópolis.
Neste período em que permaneceu na Ilha, além de fundar a póvoa de Nossa
Senhora do Desterro, Dias Velho montou uma considerável empresa agrícola, para a época,
onde plantava mandioca, milho, feijão, cana-de-açúcar e fumo. (CECCA, 1997).
Relata Pauli (1987) que, em 1678, o então empresário requereu, em Santos, a posse
legal das terras. De 1679 a 1681, fez funcionar um entreposto de fabricação de materiais para
a fundação da Colônia de Sacramento, no Uruguai.
Porém, o apogeu do empresário e agricultor Dias Velho não durou muito tempo:
Nestes poucos anos, por três vezes houve incidentes com piratas e o último tornou-
se desastroso. Os invasores, não se sabe ao certo, se holandeses, belgas ou ingleses,
saquearam, atearam fogo aos casebres e mataram Francisco Dias Velho. Após a
tragédia, a população da Ilha diminuiu, pois parte dos seus habitantes abandonou o
povoado, a exemplo dos familiares de Dias Velho, [...]. (CECCA, 1997, p. 42)
De acordo com Pauli (1987), em 1687, Dias Velho foi arrasado pelos corsários
estrangeiros. Após isso, apesar da existência de herdeiros, as terras ficam quase ao abandono,
em virtude da ida de sua família para Laguna e São Paulo.
74
Houve, então, uma certa estagnação no processo de povoamento de Nossa Senhora
do Desterro, sendo as terras abandonadas. Segundo Carneiro (1987), entre 1687 e 1700, a
Ilha de Santa Catarina permaneceu na obscuridade, tendo sua população reduzida, restando
poucos povoadores no local.
Já, conforme Cecca (1997), por volta de 1700, começa um novo impulso no
crescimento demográfico com a chegada de novos povoadores, dentre eles, Manoel Manso de
Avelar, futuro lider da póvoa.
Assim, vagarosamente, alguns brancos e índios domesticados, continuam a habitar a
região e mantendo contato com navios de todo o mundo, em especial da França, em demanda
mercantil pelo Oceano Pacífico. Por volta de 1714, já com o título de Distrito, então dito
Freguesia, de acordo com Pauli (1987), havia, na Ilha, nesse período 22 famílias, e, em
1726, a Póvoa de Nossa Senhora do Desterro veio a tornar-se Vila.
Porém, somente em 1738, depois de elevada à condição de Vila e sede da Capitania
de Santa Catarina, foi incentivado, então, o processo de ocupação do território.
No período compreendido entre 1748 e 1756, de acordo com Silva (1999), depois de
consolidada a estratégia de ocupação, ocorreu a grande corrente migratória, que transferiu
mais de 6.000 açorianos para a Ilha de Santa Catarina e demais imediações da costa
catarinense.
Essa imigração açoriana deixou conseqüências culturais fortes, evidenciadas na
paisagem, nas edificações, nas atividades cotidianas, na alimentação, nos traços físicos e até
mesmo no comportamento do povo ilhéu.
Pauli (1987) destaca que a epopéia da fundação de Florianópolis tem a duração de
um século. Com início, por volta de 1628, a partir de quando a presença bandeirante na Ilha
de Santa Catarina se manifesta crescente e com intenção de ocupá-la, até firmar-se, em 1673,
na empresa agrícola de Francisco Dias Velho, com a fundação de Nossa Senhora do Desterro,
75
hoje Florianópolis.
Conforme, ainda, o autor (1987, p. 23), o povoamento e os elementos primordiais
para a implantação da cidade de Florianópolis podem ser divididos em cinco etapas distintas:
A primeira fase vai da descoberta a colonização e povoamento, que se estende de
1500 até 1629, data dos primeiros sinais do processo de ocupação bandeirante. A Ilha já
possuía função geo-estratégica, com algumas tentativas espanholas de ocupação.
A segunda inicia-se, em 1629, indo até 1645, quando já apareciam entrepostos de
manutenção de frotas e, grupos nativos. Época em que aconteceram alguns incidentes com os
jesuítas.
A terceira, entre 1645 e 1673, foi à fase de povoamento instável e sem continuidade
na póvoa.
A quarta , é a fase inicial da fundação de Desterro, entre 1673 e 1687, é aqui que se
instala a empresa agrícola de Francisco Dias Velho, junto com a ação de piratas, sem o
extermínio dos moradores.
Por fim, a última fase, que se situa entre 1687 e 1726. É nesta fase que acontece a
colonização definitiva, com uma estabilização paulatina e um crescimento irreversível da
população, inicialmente, vicentista, e posteriormente, açoriana.
Para dar sustentação à recente ocupação da Ilha e proteger de invasões externas, foi
dado início à construção de um complexo de fortificações estratégicas, conforme
demonstrado no quadro abaixo, que contribuíram para apoiar o desenvolvimento dos
núcleos de ocupação, na medida em que os regimentos militares passaram a ser parte
importante do contexto populacional.
Nome da Fortaleza Ano de
construção
Localização
1. Santa Cruz 1739 Na Ilha de Anhatomirim, junto à costa
continental.
76
2. São José da Ponta Grossa 1740 Na porção noroeste da Ilha de Santa Catarina.
3. Santo Antônio 1740 Na Ilha de Raton Grande, junto à costa noroeste
de Santa Catarina.
4. Nossa Senhora da Conceição 1742 Na ilha de Araçatuba, ao sul da Ilha de Santa
Catarina
5. São Luiz da Praia de Fora 1771 No bairro Praia de Fora, na porção central da
costa oeste da Ilha.
6. Bateria de São Caetano
1765 100 m a leste da Fortaleza de São José.
7. São Francisco Xavier
1761 No bairro Praia de Fora na porção central da
costa oeste da Ilha .
8. Santa Anna do Estreito
1761/1765 Cabeceira da ponte Hercílio Luz.
9. Santa Bárbara da
Villa Anterior a
1786
Localizado no centro urbano da Ilha, próximo à
praça central.
10.São João
1793 No ponto de maior aproximação com a Ilha,
junto à cabeceira continental da ponte Hercílio
Luz
Fonte: Adaptado de Zeferino apud Instituto Histórico e Geográfico de Santa Catarina
Quadro nº 02 - Fortalezas construídas na Ilha
As quatro fortificações de maior importância edificadas, na época, foram: Santa
Cruz de Anhatomirim, São José da Ponta Grossa, Santo Antônio, em Ratones e a de Nossa
Senhora da Conceição, em Araçatuba.
De acordo com Pereira (1974 p.48), a economia local,
teve o primeiro um impulso, com os diversos tipos de construções elaboradas na época, e:
Com a chegada em 1738 do Brigadeiro José Silva Paes, 1º Governador da Capitania
de Santa Catarina, inicia-se o primeiro surto de desenvolvimento, da hoje cidade,
que se estende até 1780 e se espelha pelo primeiro e importante índice de construção
civil.
A Ilha teve dificuldades de se consolidar em função das guerras fronteiriças, assim
como toda a colonização litorânea de Santa Catarina, e se desenvolveu a partir da vinda dos
colonos açorianos, no século XVI. Diz Polette apud Amboni (2001), que no processo de
ocupação foram desenvolvidas atividades agrícolas e manufatureiras de algodão e linho. No
século XVIII, surgiram as “armações” de pesca à baleia, para a comercialização do óleo para
77
a Coroa Portuguesa. Havia grande produção de farinha, na época, que era destinada ao
abastecimento das tropas portuguesas.
As antigas freguesias desenvolveram uma rede de comunicação marítima e terrestre,
centralizada pelo distrito sede. Silva (1999) afirma, ainda, que, nos séculos XVIII e XIX,
verificava-se a existência de uma rede de vias entre os diferentes pontos ocupados da Ilha.
Intencionalmente voltada para a margem continental, a vila capital nucleou a expansão da
rede urbana tanto na Ilha quanto no continente fronteiro, com reflexos que alcançam a
atualidade.
Segundo Pereira (1974 p.17), “ Economicamente, bem pouco significa a cidade para
o país.” Ainda, conforme o historiador, entre 1785 e 1808, a cidade em nada se modificou,
sendo só a partir de 1823, é que houve alguma mudança substancial. O período de 1830 a
1880 é, por ele considerado, “ A Segunda Fase de Prosperidade”.
Segundo Vaz (1991), após a Independência, foi intensificada a exportação, e a
burguesia comercial, ali existente, modificou a paisagem com seus sobrados e chácaras,
surgindo, assim sinais de uma nascente vida urbana.
Nessa “Fase de Prosperidade”, foram projetadas melhorias no porto, elaboradas
novas obras públicas e construções, dentre outros feitos, que tinham como fins recepcionar a
Família Imperial. Nesse período, as características da cidade, que, até então, eram político-
militar, alteram-se para um contexto econômico mais apto a expandir-se, com o florescimento
comercial e marítimo.
A visita de Dom Pedro II, em 1845, e a elevação de Desterro à categoria de Cidade,
oportunizaram algumas melhorias no saneamento básico e na urbanização da cidade.
Em 1894, já na república, a cidade passou a chamar-se Florianópolis, em
“homenagem” a Floriano Peixoto, algo, até hoje, questionado por alguns segmentos sociais.
O Porto de Florianópolis ofereceu sustentação econômica até meados do século XIX,
78
quando do aparecimento da navegação a vapor.
Segundo Veiga (1993), as primeiras transformações decorrentes da ocupação, no
ambiente da ilha, datam da utilização de madeiras da mata nativa para produção de energia e
para utilização na construção e reparo dos navios. As plantações das pequenas lavouras e a
criação de animais domésticos de origem externa vieram a ser os primeiros atos de
degradação da fauna e flora nativa da Ilha. Posteriormente, o desvio e a canalização dos
córregos, a abertura das primeiras vias de acesso à vila e os aterros à beira mar vieram a
alterar, mais ainda, a paisagem.
Para Caruso (1990, p.97) , os fatores principais responsáveis pelo desmatamento da
Ilha de Santa Catarina, na época, foram: necessidade de espaço para exploração agrícola;
necessidade de madeira para a construção naval, civil, móveis e exportação; necessidade de
lenha como fonte de energia para uso doméstico, engenhos, olarias, curtumes, caieiras; para
exportação; e, necessidade de espaço para ocupação urbana, ou seja, habitação propriamente
dita.
Conforme Polette apud Amboni (2001), as freguesias e arraiais da Ilha se formaram
a partir da população de Desterro, que procurava terras para o plantio, criação de gado, ou
local para pesca. De acordo com Várzea (1985), a Costeira do Pirajubaé era responsável pela
produção de hortifrutigranjeiros, que eram comercializados no centro urbano, e, até 1900, o
crescimento da cidade foi, de certa forma, lento.
Com a mudança de século, em 1901, relata Pereira (1974), surge um novo período de
prosperidade da cidade, acompanhando os períodos áureos da economia mundial. Nessa
época, novas construções dão suporte ao processo de desenvolvimento da cidade. A
construção da ponte Hercílio Luz, em 1926, alterou toda a dinâmica urbana, não apenas no
setor de transportes, mas, também, na comunicação com a parte continental , fomentando e
agilizando o comércio local.
79
A partir desse período, muitas transformações econômicas e sociais foram
observadas no contexto da Ilha. Porém, observa Pereira (1974), que passado o “apogeu” desse
período de obras, serviços urbanos e transportes marítimos, e, com o advento do transporte
rodoviário, Florianópolis, sem estradas de ligação com qualquer outro grande centro, fecha-se
sobre si mesma. Segundo o autor, as décadas de 40, 50 e 60 foram períodos “agudos e
parados” na economia local.
Com construção da BR 101 na década de 70 , o sistema rodoviário passou a
desenvolver-se com maior rapidez, passando, então, a economia local a utilizar mais as redes
terrestres. Conforme Carneiro (1987), além da BR 101, outro marco para a cidade foi à
construção da BR 470, Rodovia Jorge Lacerda, que ligou a capital ao planalto catarinense, e a
BR 116, imprimindo um novo dinamismo ao comércio da capital catarinense.
Observa Nascimento (2003), que outra contribuição ao desenvolvimento da cidade
foi a construção das novas pontes Colombo Machado Sales e Pedro Ivo Campos. Os aterros
das baías Sul e Norte, também, possibilitaram a expansão urbana, assim como os viadutos,
ruas e vias duplas construídos na Ilha, facilitando o acesso às praias, agilizando a dinâmica da
cidade. Como, bem coloca, Fantin (2000, p.15), “o interior da Ilha ficou próximo”.
Concomitantemente a essas obras, na segunda metade do século XX, universidades e
empresas estatais, federais e estaduais atraíram estudantes , professores e profissionais liberais
da área pública e privada, ou mesmo aposentados, que vieram de outras cidades, estados,
contribuindo significativamente para o crescimento e desenvolvimento da cidade.
Márcia Fantin, na obra “Cidade Dividida” (2000
p.16), relata algo que esclarece
este processo de migração:
A ilha possibilita articular vários desejos: viver com qualidade de vida, viver
próximo da natureza - da praia e do campo – e ao mesmo tempo estar na cidade,
usufruir das vicissitudes do urbano, de escolas para filhos, universidades,
supermercados, lojas, eventos culturais. Opta-se pela natureza, sem contudo abrir
mão do urbano. Por isso Florianópolis tem sido, já há algum tempo, o endereço de
muitas famílias de São Paulo, Rio de Janeiro, Porto Alegre, Curitiba e outras
80
cidades de Santa Catarina.
Atualmente, Florianópolis se consolida como um pólo turístico do Estado, é
considerada uma das capitais com a melhor qualidade de vida do país. Sua economia está
calcada basicamente no setor terciário, como a prestação de serviços, o turismo, o comércio,
e na construção civil.
Conforme destaca a Agenda 21 Local (2000 p.24-25):
Nos anos novecentistas, a cidade firmou-se como Capital do Estado de Santa
Catarina, urbanizando-se, recebendo a implantação da rede de energia elétrica, o
sistema de abastecimento de água e captação de esgotos, além da ligação Ilha-
continente, e passou a sustentar-se economicamente pelo comércio, pela
administração pública e pela indústria da construção civil. Somente nas últimas três
décadas do século XX é que a atividade turística começou a se fortalecer como um
dos pilares da economia da Ilha.
Ainda de acordo com a Agenda 21 Local (2000, p.25), passado o período de
“desmembramentos dos municípios da região, atualmente, está em curso um processo no
sentido inverso, isto é, a conurbação, que se impõe, criando a área metropolitana da Grande
Florianópolis”. Nesse processo, a Capital se une às cidades de São José, Biguaçu, Palhoça,
Antônio Carlos, Governador Celso Ramos, Santo Amaro da Imperatriz e Águas Mornas.
Hoje, Florianópolis conta com o principal aeroporto do Estado, o Hercílio Luz, que
desde 1989 opera vôos internacionais. Tem na ponte Hercílio Luz, construída em 1926, o seu
cartão postal. A cidade, com aproximadamente 342 mil habitantes (IBGE), conta com uma
densidade demográfica de 783,5 hab/km², sendo considerada, pela ONU, em 1998, como a
melhor capital do país em qualidade de vida.
A seguir, apresenta-se o quadro n.03 com datas e acontecimentos marcantes durante
toda a formação do município, o quadro n.04 que demonstra a evolução dos domicílios e, o
quadro n. 05, que mostra a população total do município, desde 1872, ao ano de 2000.
81
Data Acontecimentos marcantes
1515
Ano da descoberta da Yjuriré-Mirim (
Meyembipe) por João Dias de Solis
1519
Foi dado pelos portugueses o nome Ilha dos Patos
1651 / 1673
É fundada a Póvoa de Santa Catarina, por Francisco Dias Velho
Monteiro.
1726
Dá-se a emancipação de Laguna. Elevada à categoria de Vila, foi criado
então o município com o nome de Freguesia Nossa Senhora do Desterro.
1738
Vila Nossa Senhora do Desterro é elevada à condição de Sede da
Capitania de Santa Catarina.
1748
Chegam os primeiros casais de açorianos para povoar a Ilha de Santa
Catarina.
1823
Desterro é catalogada como cidade e torna-se capital da Província de
Santa Catarina.
1867
Instalado o telégrafo elétrico para comunicação com Laguna e o Rio
Grande do Sul.
1872
Foi lançado o cabo submarino pela “Brazilian Telegrapf Limited”.
1894
Forças comandadas por Floriano Peixoto impõe a alteração do nome
Desterro para Florianópolis.
1906
Serviço de abastecimento de água.
1906 - 1913
Serviço público de esgoto sanitário.
1910
Usina Hidroelétrica abastece a cidade, substitui a iluminação a gás.
1906-1910
Montagem de linhas de bonde (tração animal).
1906 - 1910
Abertura da Avenida Hercílio Luz.
1920 - 1926
Construção da Ponte Hercílio Luz.
1944
O Estreito se separa do município de São Jose e passa a integrar o
município de Florianópolis .
Fonte: Dados da pesquisa – Apud : Carneiro(1987), Pereira (1974), Veiga (1993).
Quadro nº 03 - Acontecimentos e fatos marcantes no município
Ano 1872 1920 1940 1950 1960 1970 1980 1991 2000
Nº de
domicílios
2.350 7.098 10.204 13.265 18.821 30.303 53.248 89.570 141.665
Fonte: IBGE
82
Quadro nº 04 - Total de domicílios do Município de Florianópolis
Ano População
Urbana
População
Rural
Total Percentagem de
Urbanização
1872
-x- -x- 25.709
1890
-x- -x- 30.687
1900
-x- -x- 32.229
1920
-x- -x- 41.338
1940
29.764 17.007 46.771 63,64
1950
51.115 16.515 67.630 75,58
1960
77.585 20.242 97.827 79,31
1970
115.547 22.790 138.337 83,53
1980
161.773 26.098 187.871 86,11
1991
239.996 15.394 255.390 93,97
2000
332.185 10.130 342.315 97,04
Fonte: Adaptado de dados do IBGE e do IHGSC – Ilha de Santa Catarina
Quadro nº 05 - Evolução da população do município e % de urbanização
4.1.2 - O meio ambiente natural
A natureza insular da Ilha de Santa Catarina, bem como os diversos e variados
ambientes, confere-lhe características biogeográficas próprias, formadas ao longo do tempo,
decorrentes de embates da água com a terra.
Florianópolis possui, em seu cenário natural, lagoas, banhados, estuários marinhos,
formados pelas baías norte e sul, praias, promontórios, costões rochosos, restingas,
manguezais e dunas, que contribuem para a diversificada fauna e flora da Ilha. Sua
morfologia é descontínua, formada por cristais montanhosos que chegam a 532 metros de
altitude no morro do Ribeirão da Ilha.
83
Relata Mariléa Caruso (1990) que a Ilha é constituída por duas formas básicas de
terrenos, sendo um de cristalinos antigos e outro sedimentar, de formação recente, e, de
acordo com a autora, geologicamente,
[...] a ilha de santa Catarina teve a sua formação na depressão oriental do Brasil,
bastante pronunciada do Rio de Janeiro para o sul. Nesse afundamento, que os
geólogos correlacionam com os derrames basálticos pós-triássicos, as águas
invadiram os vales, os contrafortes que mais se projetavam para o oriente,
transformaram-se em cabos e as partes mais altas das montanhas foram rodeadas
pelas águas, transformando-se em ilhas. Esse processo. Esse processo é revelado
pelos canais existentes entre a Ilha de Santa Catarina e o continente, que são
antigos leitos de rios e pela direção do relevo da ilha, paralela a Serra do Mar.
(CARUSO 1990, p.21)
Conforme dados do IPUF (1998), o clima do município é definido como
mesotérmico úmido, sem estação seca definida e verões quentes, situado na zona
intermediária subtropical, grupo mesotérmico úmido com chuvas bem distribuídas ao longo
do ano. Apresenta uma temperatura média de 20ºC, umidade relativa média de 80%
(considerado úmido, conforme proposta climática de Thornwaite e Mather). A pluviosidade é
bem definida, com um índice Pluviométrico anual é de 1.200mm.
Segundo o Centro de Estudos Cultura e Cidadania (1997), a história da formação
geológica da ilha proporcionou uma certa diversidade de tipos de solos e de perfis
topográficos que, interagindo com fatores físicos e biológicos, permitiu o desenvolvimento de
vários ambientes. A floresta Ombrófila Densa, no caso a Mata Atlântica, encontrou condições
para se desenvolver, predominantemente, nos morros. A vegetação litorânea de praias e
dunas, formada, principalmente, por arbustos e ervas (vegetação de restinga) ocupou a maior
parte das áreas planas de solo arenoso da ilha. Segundo ainda este Centro de Estudos,
[...] esta enorme diversidade de ambientes, que proporciona uma grande diversidade
de habitats para a fauna, flora e o homem, é talvez a maior encontrada por unidade
de área em todo o Estado de Santa Catarina. Dificilmente, encontram-se florestas de
encostas, matas de planície, mata de restinga, manguezais, banhados, estuários,
campos de dunas, lagoas e lagunas, de uma forma tão concentrada. (CECCA
84
1997, p.74)
Segundo Caruso (1990, p.104), a área aproximada, originalmente, ocupada por cada
formação e subformação vegetal na Ilha de Santa Catarina, era assim distribuída: 380,7 Km²
ou seja, 90% da Ilha era ocupada por vegetação original, sendo 313 Km² (74%) ocupada por
Floresta Pluvial da Encosta Atlântica e da Planície Quaternária, 38,1Km² (9%) por mangues e
29,6 Km² (7%) ocupadas por vegetação de praias, dunas e restingas. Os 10% restantes da
superfície da Ilha eram ocupados por dunas desnudas (4%) e lagoas (6%).
Dados do Ipuf (1998) informam que a Ilha de Santa Catarina, em seus primórdios,
possuía uma vegetação original constituída de floresta contínua de árvores majestosas.
Conforme expôs Palma de Haro, organizador do livro Ilha de Santa Catarina – Relato de
Viajantes Estrangeiros nos Séculos XVIII e XIX, assim relataram os navegadores:
Frézier em 1712 , quando de visita à Ilha, assim escreveu:
A Ilha de Santa Catarina [...]. É uma floresta contínua de árvores verdes o ano
inteiro, não se encontrando nela outros sítios praticáveis a não ser os desbravados
em torno das habitações, isto é, 12 ou 15 sítios dispersos aqui e acolá à beira mar
nas pequenas enseadas fronteiras à terra firme. (PALMA DE HARO (1996, p.23)...
Shelvocke, assim se manifestou no ano de 1726:
A ilha é toda coberta de matas inacessíveis, de forma que, com exceção das
plantações não existe uma só clareira nela toda. A menor das ilhotas a seu redor
igualmente abunda em uma grande variedade de árvores e arbustos cheios de
espinhos, o que lhes veda totalmente o acesso. ( PALMA DE HARO, 1996, p.96).
Já, Adalbert Von Chamisso apud virgem; percebe-se aos poucos alguns habitantes
ali estabelecidos.”de Haro (1996, p. 232), faz, em 1815, relatos sobre à vegetação a ilha e
do continente “As montanhas que se erguem em linhas harmoniosas, na terra firme e na ilha,
pertencem mesmo àquela natureza recoberta de mata
85
4.1.2.1 - Características físico-geográficas
Conforme a Agenda 21 Local , o município tem na sua formação lacustre a Lagoa
da Conceição, com área de 19,71 km², contendo água salobra, sendo uma das mais
importantes do litoral catarinense, por ser renomado ponto de atração turística e a Lagoa do
Peri, com área de 5,15 km², e é um importante manancial de água doce. Destacam-se,
também, a Lagoa Pequena, no Rio Tavares; a Lagoa da Chica, no Campeche; a Lagoinha do
Leste, em Pântano do Sul; a Lagoinha, em Pontas das Canas e a Lagoa do Jacaré, em
Ingleses.
A seguir, apresentam-se de acordo com dados obtidos junto a Floram (2002) e Ipuf
(1998), definições e a caracterização sucinta, e por grau de importância, dos demais
ecossistemas do Município de Florianópolis.
a) Manguezais
Para Odum & Heald (1975) apud Floram (2002), os manguezais são ecossistemas
litorâneos que ocorrem em terrenos baixos, relativamente abrigados, formados por vazas
lodosas e banhados por águas de salinidade variável. Esta condição deve-se à influência das
marés, das correntes de água doce e dos sedimentos carreados pelos cursos d’água. São
sistemas de alta produtividade que fertilizam as águas costeiras através da alta produção de
matéria orgânica, pela exportação da mesma e pela sua transformação em detritos, os quais
serão utilizados por uma variedade de organismos. São ecossistemas dinâmicos de grande
importância ecológica e geomorfológica.
Dos oito manguezais com relevância regional, existentes nas baías Norte e Sul, cinco
localizam-se na Ilha de Santa Catarina. São eles: Mangue do Rio Ratones (6.25 km²), Mangue
do Saco Grande (0,93 km²) , Mangue do Itacorubi (1,5 km²) , Mangue do Rio Tavares (8,22
km²) e o Mangue da Tapera.
b) Restingas
86
Conforme a Floram (2002), as restingas são formações litorâneas, geralmente de
forma alongada e paralelas à linha de costa, resultante de deposição de sedimentos marinhos
em ambientes protegidos por ilhas ou pontais rochosos. Geralmente o seu processo de
formação origina lagoas e lagunas, constituindo condições físicas bastantes diversas em um
mesmo meio. Situadas entre os ambientes marinho e continental, as restingas possuem
estruturas complexas e de grande diversidade biológica. Sua fauna e flora são compostas de
espécies encontradas em diferentes ecossistemas que, em conjunto, formam associações
típicas de grande expressão ecológica. (Disponível em www.pmf.sc.gov.br/floram)
A origem da Ilha de Santa Catarina está intimamente ligada à formação de restingas,
as quais uniram o antigo grupo de ilhas, que, hoje, são seus morros. Esse processo formou as
lagunas, hoje, existentes.
c) Dunas
As dunas são depósitos eólicos de areia que ocorrem isoladas ou em associação,
sendo comuns nas restingas situadas na costa leste da Ilha de Santa Catarina. Quando fixas,
são cobertas por formas vegetais arbustivas, gramíneas e outras plantas adaptadas ao solo
pobre em água e matéria orgânica e à ação do vento.
São elementos importantes na estabilização da linha de costa, protegendo áreas da
abrasão marinha e diminuindo a ação dos ventos nas regiões mais interiores. Seus terrenos
arenosos, sem estrutura, e altamente permeáveis são impróprios à ocupação humana. Nelas
subsistem comunidades de animais diversificadas, compostas, principalmente, por insetos,
crustáceos, répteis, aves e pequenos mamíferos.
Os principais ambientes dunares do município são: Dunas dos Ingleses e Santinho,
Dunas da Lagoa da Conceição, Dunas do Campeche, Dunas da Armação e Dunas do Pântano
do Sul.
d) Florestas das Planícies Quaternárias
87
As planícies quaternárias são formadas por sedimentos provenientes das antigas
restingas e do desgaste provocado pelas águas nas terras altas, sendo seus solos geralmente
úmidos, até semi-brejosos. Constitui-se numa transição entre a vegetação de restinga e a
floreta pluvial, tendo seus componentes mais ligados a esta.
e) Floresta Ombrófila Densa
As encostas de Florianópolis eram, originalmente, cobertas por esse tipo de floresta,
que também, é conhecida como Mata Atlântica. Ela caracteriza-se por sua elevada densidade
e heterogeneidade em espécies, estratos de árvores, arvoretas, arbustos, ervas e elevado
número de epífitas, que, além de constituir um rico patrimônio genético, abriga e produz
alimentos a um grande número de espécies faunísticas.
A partir de 1750, com a chegada dos colonos açorianos à Ilha de Santa Catarina, deu-
se início a um processo de desmatamento em grande escala visando à produção agrícola,
principalmente, e à extração de madeira para uso naval, civil e mobiliário, além da produção
de lenha para abastecimento doméstico e industrial como: engenhos, olarias, caieiras e
curtumes.
A ocorrência dos capoeirões, na Ilha de Santa Catarina, de acordo com o Ipuf
(1998), chega a aproximadamente 50% da cobertura vegetal atual, enquanto a floresta
primária deve perfazer entre 2% a 3% da área. Somente em pequenas áreas, em morros e nas
encostas às margens da Lagoa do Peri, ainda encontra-se mata com aspecto fisionômico
muito semelhante ao da floresta primária.
f) Ilhas
A Ilha de Santa Catarina é rodeada por ilhas, e, geograficamente, conforme a
Floram (2002), pertencem ao Município de Florianópolis, as seguintes:
Ilha das Campanhas, Ilha Badejo, Ilhas Moleques do Norte, Mata Fome, das
Aranhas Grande, das Aranhas Pequena, Ilha do Xavier, do Campeche, Pedra Tipitingas, Ilha
88
das Laranjeiras, Ilha das Três Irmãs – Irmã do Meio, Irmã Pequena, Irmã de Fora , Ilha dos
Moleques do Sul, Ilha Papagaios Grande, Ilhas Papagaios Pequena, Ilha dos Cardos, Ilha
Maria Francisca ou Flechas, Ilha do Largo ou Garoupa, Ilha Garcia, Ilha Tipitingas, Ilha do
Falcão, Ilha dos Noivos ou Lamin, Ilha Garcia, Ilha do Falcão, Ilha Três Henriques (Laje),
Ilha Diamante, Ilha da Guarita, Ilha Perdida, Ilha Guarás Pequena, Ilha Guarás Grande, Ilha
Ratones Pequeno, Ilha do Francês, Ilha do Abraão, Ilha Fortaleza ou Araçatuba, Ilha da
Pombas, Ilha da Vinhas e Ilha das Conchas.
g) Hidrografia
A hidrografia do município é composta por seis bacias: Ratones, Saco Grande,
Lagoa da Conceição, Itacorubi, Rio Tavares e Lagoa do Peri.
Essas bacias têm como principais rios : o Rio dos Naufragados, das Pacas, do Peri,
da Tapera, Cachoeira Grande, Tavares, Itacorubi, do Sertão, Büchele, Araújo, Pau do Barco,
do Mel, Veríssimo, Ratones, Papaquara, Palha, do Braz, Sanga dos Bois, Capivari, Capivaras;
e os ribeirões: Vargem Pequena, Valdik, do Porto e Sertão da Fazenda.
Entre os córregos, os de maior relevância na rede hidrográfica, são: o do Passarinho,
do Ramos e do Arroio dos Macacos.
Já, os espelhos d’água com maior significância são: a Lagoa da Conceição, Lagoa do
Peri, Lagoinha do Leste, Lagoa da Chica e Lagoinha Pequena.
Como visto, o meio ambiente natural da Ilha de Santa Catarina é diversificado e
frágil, e de acordo com CECCA (1997), os limites impostos pela fragilidade do ambiente
insular devem ser seriamente considerados, sob pena de alcançar-se um quadro futuro
irreversível de degradação do meio ambiente e, portanto, de deterioração da qualidade de
vida da Ilha de Santa Catarina.
Hoje, aproximadamente, 42% do Município de Florianópolis é constituído por
unidades de conservação e de preservação. Assim, apresentam-se abaixo os quadros nº 06, nº
89
07 e nº 08, que retratam as Unidades de Conservação Ambiental do município, divididas
pela forma como foram instituídas, ou seja, por legislação federal, estadual ou municipal. Na
seqüência, para melhor esclarecimento sobre a matéria, são apresentadas as figuras nº 2 e nº 3
onde constam os mapas das áreas de preservação e de proteção ambiental, respectivamente.
Tipo de unidade Nº de Decreto Federal
de Criação
Abrangência/ Área
Estação Ecológica
Carijós
Dec. nº 94.656/87
Manguezal de Ratones e do Saco Grande
com área de 71,2 ha
Reserva Biológica
Marinha do
Arvoredo
Dec. nº 99.142/90 Ilhas do Arvoredo, Ilhas das Galés e
Deserta, o Calhau de São Pedro e a área
marinha que os circunda 17.800 ha
Área de proteção
Ambiental de
Anhatomirim
Dec. nº 528/92
Ilha de Anhatomirim compreende uma
área de 3.000 ha. Localizado na baía norte
Reserva
Extrativista do
Pirajubaé
Dec. nº 533/92 Manguezal do Rio Tavares e o baixio a
sua frente 1.444 ha
Fonte: FLORAM/2002
Quadro nº 06 - Unidades de conservação ambiental instituídas por legislação federal
Tipo de unidade Nº de Decreto Estadual
de Criação
Abrangência/ Área
Parque Florestal
do Rio Vermelho
Dec. nº 2006/62 e
Dec. nº 994/74
Rio Vermelho/ antiga Estação Florestal
do Rio Vermelho 1110 ha.
Parque Estadual da
Serra do Tabuleiro
Dec. nº 1.260/75 Áreas da Mata Atlântica, dunas, restingas,
manguezais e capoeirões dos 90.000 ha,
346,5 localiza-se em Florianópolis
Fonte: FLORAM/2002
Quadro nº 07 - Unidades de conservação ambiental instituídas por legislação estadual
90
Tipo de unidade Nº de Decreto/Lei
Municipal de Criação
Abrangência/ Área
Lagoa da
Conceição
Dec. nº 1.261/75 e
213/79
Dunas e áreas limites adjacentes 563 ha
Parque Municipal
da Lagoa do Peri
Lei nº 1.828/81 e Dec.
nº 91/82
Lagoa do Peri 2.030 ha.
Dunas de Ingleses/
Santinho,
Campeche ,
Armação e Pântano
do Sul
Dec. nº 112/85
Tomba o sistema físico natural das
respectivas localidades. Área 953,30 ha
Restingas de Ponta
das Canas e Ponta
Sambaqui
Dec. nº 216/85
Área 22,8 ha
Área de
preservação
permanente e de
uso limitado
Dec. nº 2193/85
Uso e ocupação do solo dos balneários do
município, instituindo APPs e APLs.
Totaliza 10.074,2 ha
Região da Costa
da Lagoa da
Conceição
Dec. nº 24786
Encosta da margem oeste da Lagoa da
Conceição, desde a Ponta das Araçás,
Ponta do Saquinho e o caminho da Costa
da Lagoa. 967,5 ha
Lagoa da Chica e
Lagoinha Pequena
Dec. n º 185/88 e Lei
2.193/85
Campeche e Rio Tavares. 3,75 ha
Parque Municipal
da Galheta
Lei 3.455/90
Praia da Galheta 149,3 ha
Parque Municipal
da Lagoinha do
Leste
Lei 3.701/92 e Dec. nº
153/87
Área maior que a Bacia hidrográfica da
Lagoinha. Área 453 ha
Dunas da Barra da
Lagoa
Lei 3.771/92 e Lei
2.193/85
Plano de reestruturação urbano da Barra
da Lagoa e protege as dunas. 6,6 ha
Parque municipal
do Maciço da
Costeira
Lei 4.605/95 e Dec .nº
154/95
Áreas com relevo montanhoso e protege a
vegetação da Floresta Atlântica, fauna e
mananciais hídricos. 1456,3 ha
Ponta da Daniela Lei 5.091/97
Praia da Daniela. Protege ecossistemas de
manguezal e restingas. 15,64 ha
Fonte: FLORAM/2002
Quadro nº 08 - Unidades de conservação ambiental instituídas por legislação municipal
91
Fonte: IPUF/2003
Figura nº 02 - Mapa das Áreas de Preservação Ambiental do município.
92
Fonte: IPUF/2003
Figura nº 03 - Mapa das Áreas de Proteção Ambiental do município
93
4.1.3 - O perfil econômico de Florianópolis
Historicamente, a economia do município, teve suas primeiras atividades motivadas
pela vinda das tropas da Coroa, e, posteriormente, foi impulsionada pela criação da
Capitania de Santa Catarina, em 1738, justapondo-se com o inicio da imigração européia. Até
então, as atividades econômicas eram praticamente de subsistência, destinadas apenas à
manutenção da pequena população, e a suprir os contingentes militares que prestavam
serviços na Ilha.
Após essa imigração, segue-se o desenvolvimento do comércio, aliado a outras
atividades produtivas, que contribuíram, consideravelmente, para com o crescimento da Vila.
Entre as atividades produtivas da época podem-se destacar a pesca da baleia, a produção da
farinha de mandioca e a tecelagem de algodão e linho. A farinha, de acordo com Ceag/SC
(1980, p. 96), era o “principal produto de exportação”. A pesca da baleia, embora com um
ciclo menor e de breve duração, também teve relativa significância na economia de
Florianópolis, pois fortaleceu as relações comerciais entre a Ilha e o capital português.
A atividade baleeira representou uma forte relação da província barriga-verde com
os grandes capitais portugueses. ‘Entre 1771 a 1790 houve anos em que mais de
1000 baleias foram pescadas,’ conta-nos Lucas Boiteux. [...] . A pesca da baleia se
estabeleceu como uma grande produção manufatureiro-escravista que, associada à
pequena produção mercantil, se articulava aos interesses da acumulação primitiva de
capital na Europa. Esta associação possibilitou que alguns pequenos produtores
constituíssem uma classe senhoril local. (CECCA 1997, p.198)
Um outro marco, na história econômica do município, que trouxe substanciais
avanços, não só administrativamente, mas, também, vantagens políticas e sócio-econômicas,
foi a criação da Intendência da Marinha, em 1817, com o objetivo de controlar os serviços de
suprimentos das embarcações e fiscalizar as matas, controlando o corte da madeira.
Esclarece Nereu do Vale Pereira (1974, p. 17) que, nessa época, a cidade era
94
“economicamente, bem pouco significava a cidade para o país. Florianópolis só é percebida
apenas na ocasião em que sua estratégica posição militar é recorrida. (Revoluções, golpes de
Estado e guerras)”.
Durante todo o século XIX, o porto foi o centro comercial da Ilha de Santa Catarina,
servindo como escoamento dos produtos locais, abastecimento de navios e para a importação
de produtos para a Província. Porém, em seguida, o porto entrou em queda devido a fatores
tecnológicos, ou seja, a introdução dos novos motores a vapor na navegação, que passaram a
exigir portos com maior calado, contribuindo, assim, como um fator importante para a
estagnação da economia local .
Florianópolis tinha uma posição estratégica e militar que interessava à Coroa,
porém, como posição econômica não era privilegiada, pois como relata Hübener (1981p.
43), a “posição comercial de Santa Catarina comparada com a maioria das províncias
brasileiras foi de inferioridade. A atividade intermediária de seu principal porto, em termos
nacionais, foi muito pequena”.
Com o advento do século XX, a cidade se destaca como centro administrativo do
estado, tendo, no governo Hercílio Luz, uma grande contribuição para o seu desenvolvimento,
com a construção da primeira ponte que leva seu nome. Segundo Peluso Júnior apud Cecca
(1997, p. 209),
[...] com a Ponte Hercílio Luz inicia-se uma profunda modificação na estrutura da
cidade, ‘abrindo-se uma nova área às construções, numa cidade em que muitas
chácaras se mantinham intactas, produzindo alta dos terrenos para edificações.[...]
De fato, é neste período que Florianópolis começou a ter movimentação
característica de vida urbana’.
Na época, além de metrópole, Florianópolis era a maior cidade do estado. Destaca,
ainda, o Ceag/SC (1980, p.168) que, “Deve-se chamar a atenção para o fato de que a capital
95
mereceu as atenções dos programas ‘desenvolvimentistas’ de governantes [...] ‘tecnocratas’ e
planejadores pioneiros. É o caso de Felipe Schmidt e Hercílio Luz”.
Foi o governador Hercílio Luz quem implantou o primeiro sistema de esgotos do
município, construiu o aeroporto, uma avenida que também leva seu nome, contribuindo de
forma evidente com o crescimento econômico da Ilha.
Na década de trinta, o município enfrenta um período de estagnação, causado por
dois fatores determinantes, o primeiro foi o advento da Crise de 1929, e o segundo fator foi a
revolução de 30, quando o governo local fez parte da oposição à candidatura Vargas.
A vida urbana da capital de Santa Catarina manteve-se nesse período, basicamente,
com o crescimento do setor público e com a manutenção da pequena produção agrícola e
industrial, fazendo com que o comércio local se transformasse na principal atividade
econômica .
De acordo com o Cecca,
A partir de 1930, o alargamento do campo de ação estatal pela afirmação das políticas
sociais, representa um vetor de impulsão da economia florianopolitana, ou no mínimo,
evita uma involução econômica. Daí a observação de Cardoso que nos anos 40-50
Florianópolis era uma ‘cidade essencialmente administrativa’. É nesse período
desenvolvimentista que se define ‘uma tendência à terceirização na economia
florianopolitana, definindo a sua vocação econômica nesta direção’.
(1997, p. 209)
Conforme o Caderno Especial do Diário Catarinense (1996), na década de 40, a
situação econômica da capital continuou a mesma, sofrendo deficiências de infra-estrutura, e
o movimento portuário era muito fraco chegando a perder 91,81% do seu movimento.
Nessa mesma época, a atividade industrial de maior vulto, no município, restringia-
se, praticamente, às fábricas da Casa Hoepcke.
Após a II Guerra, a capital experimentou um crescimento das atividades urbanas, em
relação às atividades rurais, em função do desenvolvimento econômico que atingiu todo o
96
estado. Mesmo assim manteve a sua característica político-administrativa experimentando no
comércio um sensível incremento.
Já nos anos 50, Florianópolis era o principal centro varejista do estado e detinha
25% do comércio atacadista, influenciando, comercialmente, todo litoral.
Em 1960, no governo Juscelino Kubitschek, foi criada a Universidade Federal de
Santa Catarina, que, além de aglutinar boa parte da população estudantil, dava, também,
início a uma geração de serviços especializados.
De acordo com o Caderno Especial do Diário Catarinense (1996), a partir dessa
década, o município se firma como cidade de serviços, consolidando essa especialização,
durante a década de 70, quando as poucas indústrias, aqui existentes, fecharam suas portas ou
se deslocaram para o município de São José nas margens da BR-101, restando, então, como
indústria considerável, na geração de empregos e na arrecadação de impostos, a Indústria da
Construção Civil.
Foi neste período, nos anos 50 e 60, que na capital do estado começa uma
revolução administrativa, sendo criados e instalados órgãos públicos, empresas públicas e
sociedades de economia mista em nível estadual e federal como: as Centrais Elétricas de
Santa Catarina (CELESC), o Banco de Desenvolvimento do Estado, Banco Regional do
Desenvolvimento do Extremo Sul (BRDE), o Conselho de Desenvolvimento do Extremo Sul
(CODESUL), o Fundo de Desenvolvimento do Estado de Santa Catarina (FUNDESC), dentre
outras.
Ressalta-se que a instalação da Universidade Federal em 1961, foi um dos marcos
para o crescimento econômico do município nessa década, desencadeando uma alteração no
perfil urbano da cidade.
Na década de 70, mais uma vez, a administração estadual fez surgir , na capital,
vários órgãos e empresas, dentre eles pode-se destacar, a Companhia de Processamento de
97
Dados do Estado de Santa Catarina (PRODASC), Imprensa Oficial do Estado (IOESC),
Fundação Instituto Técnico de Economia e Planejamento (ITEP), o Conselho Estadual de
Desenvolvimento Econômico (CEDE), Companhia Catarinense do Comércio e
Desenvolvimento (COCCAR), Companhia Distrito Industrial Sul Catarinense (CODISC),
juntamente com outros da esfera federal, vindo a fortalecer, assim, a sua condição de cidade
com uma economia apoiada no setor terciário.
Segundo Vaz (1991), a cidade manteve sua imagem quase intacta nos 30 anos
posteriores a Revolução de Trinta, e somente a partir dos anos 60 é que acelerou-se o processo
de transformação. Porém, foi só na década seguinte, com o crescimento da máquina estatal,
que Florianópolis reativou o seu dinamismo, compensando a decadência da atividade
portuária.
Ainda conforme o referido autor,
A crescente classe média multiplicou as grandes áreas loteadas dos novos bairros
residências e os edifícios de apartamento que margearam novas avenidas. Ela foi
assistida por numerosa e periférica camada social de baixa renda que sustentou o
setor de comércio e serviços com mão de obra barata e a construção civil. (VAZ,
1991, p. 33)
A partir dos anos 80, o município já se caracteriza como uma cidade voltada para o
setor terciário, pois é no setor de serviços que se concentra boa parte de sua economia, e,
como bem relata Lago (1996), esta função de Capital do Estado não se restringe apenas a
gerar empregos públicos, mas, indiretamente estimula outros setores intermediários da
economia local. Nesse mesmo período, começa, também, a se desenvolver o turismo no litoral
catarinense e, conseqüentemente, no município, o que, combinado com outras variáveis e
atividades econômicas, vão dar continuidade ao desenvolvimento da cidade nos anos noventa.
Apresenta-se a seguir o quadro nº 09, que relaciona as cinco atividades econômicas
mais expressivas do município.
98
Item Serviços ISS pago em R$ % arrecadação
1
Assessoria ou Consultoria de
qualquer natureza
4.571.205,15 12,58
2
Conserto, restauração, manutenção, e
conservação
3.277.604,96 9,02
3
Execução de obras de construção
civil
3.219.465,63 8,86
4
Instituições financeiras autorizadas
pelo BC
2.768.885,79 7,62
5
Administração de bens e negócios de
terceiros
2.732.548,71 7,52
6
Demais itens da lista de serviços 19.767.373,65 54,40
TOTAL
36.767.083,90 % arrecadação
Fonte: SEFIN/ PMF /2000
Quadro nº 09 - Atividades mais expressivas desenvolvidas no município
Hoje, Florianópolis é uma cidade cosmopolita, que apresenta diferentes conteúdos
sócio-econômicos e culturais, incorporando e combinando legados históricos bastante
expressivos. Pois, por um lado, apresenta-se a tradicional pesca artesanal e a pesca industrial,
que subsistem conjuntamente com atividades do setor primário na economia, contribuindo,
modestamente, com a economia local. Por outro lado, concomitantemente e bem mais
representativas, tem-se a indústria da construção civil, o turismo, a representação
comercial, o comércio e a prestação de serviços, que aliados a peculiar condição de capital
do Estado, conduzem e impulsionam a economia do município.
Nos últimos anos, como evolução e diversificação da economia local, surgiu a
aqüicultura, que a cada dia se torna mais expressiva para a economia e para a população ativa
ligada ao setor marinho. Despontou, também, o setor de informática e tecnologia, que, de
certa forma, tem tido uma evolução considerável nos últimos anos. Ambas atividades estão
sendo impulsionadas pelo grande número de instituições de ensino superior instaladas no
99
município, sendo essa uma outra área que tem contribuído, sensivelmente, com a economia
local.
A indústria do vestuário é uma outra atividade empresarial que surgiu na cidade
nas últimas décadas, e deve ser mais um setor a contribuir, de forma considerável, no futuro,
com o Produto Interno Bruto municipal.
Vaz (1991), de forma sucinta, atribui três fatores marcantes para a alteração de
Florianópolis no último século: a centralização dos serviços públicos e administrativos na
capital, que consolidou o núcleo do centro urbano; a integração rodoviária, substituindo o
transporte marítimo pelo rodoviário, com inauguração, em 1926, da Ponte Hercílio Luz; e,
por fim, o turismo, que, mesmo sendo uma atividade sazonal e periférica, trouxe, aos
poucos, grande impacto espacial decorrente, também, da ampliação das classes médias
urbanas.
No que diz respeito ao contexto econômico de Florianópolis, o quadro nº10,
demonstra as empresas por setor ou ramo de atividades econômicas desenvolvidas no
município, onde se pode observar a expressiva presença do setor terciário na economia
florianopolitana .
Atividade NºContribuintes % % arrecadação ICMS % arrecadação ISS
Indústria
179 6,58 6,43 0,39
Comércio
1.681 61,81 27,86 14,72
Serviços
600 22,06 65,66 84,74
Outros
259 9,52 0,05 0,35
TOTAL
2.719 100,00 100,00
Fonte: SEFAZ – SC/1999
Quadro nº 10 - Atuação das empresas do município por ramo de atividade
100
Florianópolis, a segunda maior população e a mais alta renda do Estado de Santa
Catarina, embora apresente deficiências na área social, foi considerada a capital com melhor
qualidade de vida do país, em 1998, de acordo com dados da ONU.
Deve-se salientar ainda, que o município exerce hoje um nível de centralidade
econômica muito forte na região conurbada na qual está inserida, conjuntamente, com os
municípios de São José, Palhoça e Biguaçu.
O crescimento populacional local vem se desenvolvendo acima da média brasileira,
nos últimos anos, e, conforme o livro Florianópolis: a Ilha do Coração (2003, p.10), entre o
período de 1996 a 2001, a cidade teve um crescimento populacional na ordem de 5,8%,
assim como, entre 1991 e 1996, migraram e se fixaram, na Ilha 29.000 pessoas, segundo o
IBGE, o que representou, na época, quase 10% da população.
Contendo uma estrutura ocupacional seletiva e qualitativamente, sendo capital
administrativa do Estado, com serviços financeiros e técnicos especializados, dispondo do
título de pólo turístico nacional, com indicativo de atratividade para atividades de alta
tecnologia, auxiliada pela presença e atuação de diversas universidades existentes,
Florianópolis consolida-se, a cada ano, como Pólo Metropolitano Regional.
4.2 - A EXPANSÃO IMOBILIÁRIA NO MUNICÍPIO
4.2.1 - A construção civil no contexto histórico-econômico do município
A indústria da construção civil, hoje um dos ramos da indústria mais significativos
economicamente do município, esteve presente em todos os momentos do desenvolvimento
da economia florianopolitana. Constata-se que a cidade sempre teve uma íntima ligação com
a construção civil, pois se, num primeiro momento, são construídos fortes, devido à função
estratégica e militar da Ilha, gerando empregos na Vila, observam-se, também, outros surtos
101
de crescimento econômico onde o setor imobiliário estava presente, como um termômetro da
economia local.
Após a construção dos fortes, são realizadas outras grandes obras, em diversos
momentos históricos, que funcionaram como uma mola propulsora e dinamizadora do
comércio local e como fonte geradora de empregos diretos e indiretos, ao longo do processo
de formação da cidade.
As primeiras construções, na Ilha, que se tem conhecimento, foram elaboradas para
fins religiosos e para moradia por Francisco Dias Velho, quando aqui aportou, com o ímpeto
de nela se instalar. Segundo Virgilio Várzea,
Escolhido o lugar para colônia, lançou os seus primeiros fundamentos, edificando
ranchos ou choupanas que passou a habitar com seus, erigindo ao mesmo tempo
uma ermida, sob a invocação de Santa Catarina, de onde se originou o nome da ilha
e do Estado, isto no próprio local onde se acha hoje a matriz do desterro. (1985, p.
07)
Conforme Veiga (1993), quando o Brigadeiro Silva Paes foi designado à frente da
Capitania, em 05/08/1738, ficou, também, incumbido de organizar o sistema de defesa da
Ilha de Santa Catarina. Com o estabelecimento do Brigadeiro na Vila, são iniciadas as obras
de construção das fortalezas para a preservação militar. Nesse período, acontece, então, o
primeiro impacto na economia local e no desenvolvimento da cidade decorrente da construção
civil. Nota-se, também, o despontar primeiro e importante índice na construção civil
surgindo na Vila.
Segundo Vaz (1991), ao aportar na Ilha na primeira metade do século XVIII, Silva
Paes, além das fortificações, construiu, também, a igreja matriz da Vila do Desterro e a sede
do governo da Capitania de Santa Catarina, construída ao lado da casa do governo.
Como relata Nereu do Vale Pereira (1974, p. 49)
102
Para uma pequena vila a edificação de tantos prédios, representou a primeira
revolução econômica na região, pois que, a par da mão-de-obra direta, a construção
de residências para atendimento da expansão demográfica deve ter sido um fato
inconteste. Acrescente-se ainda a necessidade da produção de tijolos, cal, coleta de
areia, corte de pedras, etc.
Conforme a Agenda 21 (2000, p.24), até o século XIX, os períodos de prosperidade
foram marcados por situações especiais. Em 1738 foram as fortalezas, em 1845, foi a visita do
Imperador. O fato é que as marcas desses eventos encontram-se destacadas nas construções
antigas da Ilha.
Diversos foram os momentos de influência dessa importante indústria na economia
local, como o ocorrido em 1823, quando numa nova fase de prosperidade que se estabelece
na Vila de Nossa Senhora do Desterro, mais uma vez, a construção civil aparece como
elemento crucial no cenário econômico local. Segundo Pereira (1974), a cada nova fase de
prosperidade, um novo período de construções é inaugurado
Veiga (1993) assevera que a visita de Dom Pedro II, em 1845, foi mais um evento
que motivou o início de modestas obras como o saneamento básico, urbanização e o
calçamento de ruas na capital, buscando-se embelezar e limpar a cidade para receber o
Imperador e sua comitiva.
Por volta da década de 50 do século XIX, o volume de construção chegou a ficar
bem acima do normal, para a época, pois, se, no período decorrido entre 1738 a 1780,
foram construídas em média 14 casas por ano, em 1857, uma média de 40 residências foram
construídas. O que comparado ao período anterior era um índice elevadíssimo.
A cidade de Florianópolis, paralelamente ao movimento portuário e as receitas dele
decorrentes, sempre amparou seu modesto crescimento na construção civil, sendo que,
quando esta entrava em períodos de crise ou faltavam investimentos no setor imobiliário,
seus reflexos eram sentidos na economia local.
Veiga (1993) relata que por volta de 1900, começou na cidade, uma valorização das terras,
103
onde se inicia um processo de loteamento de glebas.
O valor das terras, dentro e na borda das aglomerações aumentou. Compraram-se e
retalharam-se glebas vendendo-se lotes de todo tamanho e forma. Os loteamentos
impuseram-se às roças, aos matos, às chácaras, e começou a evidenciar-se uma
separação clara entre cidade e campo. (VEIGA, 1993, p. 101)
Ao longo deste período histórico do município, que vai de sua fundação até o início
do século XX, além da construção dos fortes, outras construções de grande monta foram
erguidas, como igrejas, prédios públicos, escolas, mercados, entre outras, que, em muito,
contribuíram social e economicamente para com o desenvolvimento do município, no
momento de sua elaboração, conforme demonstram os quadros abaixo.
OBRA/CONSTRUÇÃO ANO OBSERVAÇÃO
Pelourinho 1726 Símbolo de soberania portuguesa.
Câmara Municipal 1726 Símbolo de soberania portuguesa.
Palácio do Governo 1765 Atual Palácio Cruz e Sousa, reformado
em 1890 por Hercílio Luz .
Casa da Câmara e Cadeia 1771 Atual Câmara de Vereadores.
Prédio dos Correios 1874 Data aproximada. O prédio passou por
diversos processos de reforma.
Quartel dos Artigos Bélicos 1775 Quartel e armazenamento de pólvora .
Quartel do Campo do Manejo 1781 Abrigou a Federação Atlética
Catarinense.
Trapiche Municipal 1785 Antigo Miramar, demolido em 1974.
Quartel da Polícia Civil 1830 Abrigou a Força Policial .
Antigo Mercado Público 1849
Demolido por explosão acidental
(1866).
Teatro Santa Isabel 1857 Atual Teatro Álvaro de Carvalho.
Ateneu Provincial 1860 Demolido em parte.
Hospital Militar 1869 Atual hospital militar.
Edifício da Alfândega 1875-1877 Sofreu apenas algumas reformas.
104
Fábrica de Pontas Santa Maria 1896 Prédio existente, teve muita
importância para a economia local.
Mercado Público Municipal 1898-1912 Permanece ativo.
Liceu de Artes e Ofícios 1906 Hoje, Escola Técnica Federal/SC.
Assembléia Legislativa
Provincial
1908-1956 Destruída por incêndio em 1956.
Tiro Alemão 1915-1919 Demolido na década de noventa.
Maternidade Carlos Corrêa 1920 Existe até hoje.
Ponte Hercílio Luz 1920-1926 Cartão postal de Florianópolis
Instituto Politécnico 1921-1923 Atual Academia do Comércio / SC.
Escola Normal 1922 Hoje Instituto Estadual de Educação.
Fonte: Veiga (1993) e Pereira (1973)
Quadro nº 11 - Obras e prédios construídos até o início do século XX.
CONSTRUÇÃO ANO OBSERVAÇÃO
Casa dos Jesuítas 1748 Abrigou o hospício e colégio até 1760
Igreja Matriz 1753 Atual Catedral
Imperial Hospital de Caridade e
Igreja do Menino Deus
1760 Ainda em funcionamento
Igreja Nossa Sra. do Rosário e São
Benedito
1787-1830 Ainda existe na rua Marechal
Guilherme
Igreja da Ordem Terceira de São
Francisco da Penitência
1802 Ainda existe até hoje na rua Deodoro
Capela de São Sebastião 1856 Ainda existe
Colégio Sagrado Coração de Jesus 1891 Existe até hoje
Asilo de Órfãos S. Vicente de Paula 1910
Pertence à Irmandade do Divino
Espírito Santo
Asilo Irmão Joaquim 1911-1916 Ainda existe na Av. Mauro Ramos
Igreja Evangélica Luterana 1912 Encontra-se conservada
Colégio Catarinense 1924 Ainda existe
105
Palácio do Arcebispo 1930 Existe até hoje
Fonte: Veiga (1993) e Pereira (1973)
Quadro nº 12 - Prédios religiosos construídos até o início do século XX.
Observa-se que, a cada período de crescimento econômico, é notável, a influência
desse, no índice de construção, e vice-versa, como no caso do período compreendido entre
1901 e 1925, onde a cidade passa por um novo período de crescimento, e, logo, as
transformações vêm a tona segundo relata Nereu do Vale Pereira (1974), “ Mais uma vez é a
construção civil o suporte econômico básico que sustenta e alimenta o processo.”
Durante todo o período compreendido entre 1925 e 1960, a indústria da
construção civil, embora menos expressiva, foi, novamente, o termômetro da economia
florianopolitana. Registra-se, a seguir, no quadro nº 13 algumas construções de edifícios
utilizados comercialmente para a prestação de serviços que tiveram relevância econômica
no município.
CONSTRUÇÃO ANO OBSERVAÇÃO
Hotel La Porta 1932 Com 4 pavimentos ( primeiro com elevador)
Banco do Brasil 1943 Com 2 pavimentos
Edifício IPASE 1945 Com 4 pavimentos
Lux Hotel 1951 Com 5 pavimentos
Hotel Querência 1950-55 7 pavimentos
Hotel Royal 1950-55 Com 8 pavimentos
Edifício das Secretarias 1955 Com 5 pavimentos
Ed. Cidade de Florianópolis 1950-60 Com 8 pavimentos
Edifício do IAPTC - Com 8 pavimentos
Banco Nacional do Comércio 1959 Com 10 pavimentos
Conjunto Jacqueline 1960-70 10 pavimentos (com galeria )
106
Edifício Comasa 1960-70 11pavimentos (com galeria)
Edfício Dias Velho 1960-70 12 pavimentos (com loja e sobreloja)
Fonte: Pereira (1974) e Jornal A Notícia – Construção Civil - 22-08-2003
Quadro nº 13 - Os primeiros edifícios construídos em Florianópolis
Hoje, não restam dúvidas sobre a importância da indústria da construção civil para a
economia municipal, pois além de o crescimento da população da cidade estar acima da média
nacional, contribuem, ainda, com essa indústria o déficit habitacional, na ordem de 12.000
unidades, conforme dados da Prefeitura Municipal (POLÍTICA HABITACIONAL DE
FLORIANÓPOLIS, 2002 p. 38), o turismo, os programas habitacionais dos governos federal
e estadual, além da especulação imobiliária, motivada pelo alto grau de valorização dos
imóveis no município. A Agenda 21 Local (2000, p.33), quando faz comentários sobre a
economia atual de Florianópolis, coloca que: “O município está economicamente apoiado na
exploração turística, na administração pública, no segmento do comércio e de serviços, na
construção civil, [...]”.
Sabe-se que é através da construção civil, de aluguéis ou de empregos diretos ou
indiretos que muitos são os que vivem, ou, de certa forma, complementam suas rendas por
intermédio dessa indústria, e, segundo o Sindicato da Indústria da Construção Civil
(SIDUSCON),
A Indústria da Construção Civil se constitui em um setor empregador de grande
importância para o nosso país. Também é locomotiva de uma cadeia produtiva que
representa aproximadamente 13% do PIB brasileiro e portanto é responsável por
milhares de empregos indiretos. (www. sinduscon-fpolis.org.br, 2003)
Um outro fator importante a se destacar é que, no processo de especulação
imobiliária, a classe média se alia à elite para, juntas, tirarem proveitos financeiros do setor,
pois, conforme o Cecca:
107
Alia-se à elite local, um setor importante de classe média, que tem um peso
destacado em Florianópolis e que também se beneficia com este processo de
especulação imobiliária, já que muitos integrantes deste grupo social extraem uma
renda suplementar da valorização de imóveis e aluguéis turísticos na temporada de
verão. Investir em imóveis, tornou-se uma forma mais atraente de rentabilização do
capital, mesmo para os pequenos investidores com pouca formação e conhecimento
dos complicados mecanismos que regem a economia moderna. Incluem-se parcelas
das comunidades tradicionais, particularmente os comerciantes [...]. CECCA, 1997
p. 118).
Até o final da década de 60 e o início dos anos 70, a cidade era pacata e calma, com
poucos prédios construídos. Porém, com a inauguração da BR 101, começa a instalação de
empresas estatais de grande porte e outros órgãos federais e estaduais, no município,
conforme já demonstrado, que, aliados ao êxodo rural da época, fomentaram o fluxo
migratório, para a Ilha, dos mais diversos lugares do país, fazendo com que, a partir dos anos
70, a cidade passasse a ter uma verdadeira expansão imobiliária, que, também, é sentida nas
décadas seguintes, o que, hoje, pode ser observado nos mais diversos pontos da cidade.
A dependência da economia local desta importante indústria empregadora de mão-
de- obra, fica evidenciada, no gráfico abaixo, que mostra uma comparação entre as cinco
atividades econômicas mais desenvolvidas no município.
Fonte: SEFIN/PMF/2002
Gráfico nº 02 - A participação da construção civil na economia de Florianópolis
108
A seguir, para que se possa ter uma noção da evolução da indústria da construção
civil no município, será apresentado o quadro nº 14, onde fica demonstrado todo o processo
de crescimento desse importante setor da economia local, através do número de licenças e a
quantidade de área de piso em metros quadrados.
ANOS CONSTRUÇÕES
LICENCIADAS
ÁREA DE PISO (m2)
1949 289 23.460
1950 234 26.526
1951 226 21.078
1952 344 31.900
1953 341 36.153
1954 228 21.984
1955 363 49.060
1956 493 50.494
1957 406 27.755
1958 268 27.444
1959 - -
1960 483 78.593
1961 498 43.019
1962 554 51.492
1963 477 87.418
1964 521 71.365
1965 111 21.570
1966 535 63.987
1967 712 85.798
1968 1.151 158.798
1969 1.052 151.762
109
1970 1.249 168.661
Fonte: IBGE/73 apud Nereu do Vale Pereira (1974)
Quadro nº 14 -Construções licenciadas no município entre 1949 e 1970
4.2.2 - A explosão imobiliária na década de setenta
Com o crescimento da economia brasileira no início da década de 70, e a explosão do
chamado “milagre econômico”, a construção civil foi um dos setores da indústria nacional
que mais se destacou, sendo um dos grandes responsáveis pelo incremento do Produto
Interno Bruto e das taxas de emprego no período.
Conforme Campos (1985), no que diz respeito ao setor habitacional, com impulso do
Sistema Financeiro da Habitação, o brasileiro começou a ter o sonho da casa própria. Com
os fartos recursos gerados pelo Sistema Financeiro Habitacional brasileiro, houve um grande
impulso em toda a economia regional, principalmente nesse setor específico.
Com o milagre econômico, todas as indústrias se desenvolveram, propiciando a seus
empregados melhores condições de vida e poder aquisitivo, e quanto à influência regional, no
caso específico da Grande Florianópolis, os efeitos e benefícios à economia local foram logo
sentidos, principalmente no tocante aos aspectos sociais.
Florianópolis, até os anos sessenta, era uma cidade pacata, com um fluxo de turistas
ainda nascente, com poucas construções verticais e com uma paisagem típica de uma cidade
provinciana.
Porém, nos anos 70, nessa notável ascensão econômica, com o crescimento médio
em torno de 10% a. a., o que, conseqüentemente, refletiu na economia catarinense, que nessa
fase vinha com baixo nível de desemprego e baixa taxa de inflação, fez com que, desse
período de grande desenvolvimento econômico, fosse, também, beneficiária a indústria da
construção civil, em toda Santa Catarina, e, principalmente, a de Florianópolis.
110
Conforme Pereira (1974), em seu estudo sobre o período entre 1960 e 1970 : “O que
se passou em Florianópolis nesta década é algo que parece ter estado presente também em
todas as cidades brasileiras. A urbanização, neste período nacional, tem-se mostrado deveras
evidente e inquestionável.”
Ressalta Campos (1985), que para melhor compreensão dessa expansão
imobiliária dos anos 70 em Florianópolis, mister se faz uma análise da questão sob dois
aspectos, de grande importância, e que em muito contribuíram com o “boom” da
construção civil nesse período:
a) - As condições oferecidas pela cidade
Quando se procura compreender as condições oferecidas pela cidade nesse período,
de pronto deve-se considerar algumas variáveis que contribuíram, significativamente, como
o crescimento populacional de Santa Catarina, que, no período dos anos 60 e 70, apresentou
um incremento médio anual de 6,1% na zona urbana, fato que gerou uma crescente
necessidade de habitação para essa população.
Florianópolis, nessa mesma década, teve um crescimento demográfico de 3,8% ao
ano, que, se considerado isoladamente, é extremamente elevado, com aproximadamente 80%
de sua população concentrada na zona urbana.
Esse crescimento populacional é fácil de ser entendido, pois, além do índice de
natalidade local, Florianópolis era o centro universitário e administrativo do Estado, com
grandes atrativos naturais e turísticos, o que atraia muitas pessoas de outras localidades para,
aqui, fixarem suas residências. Relata Pereira (1974), que: “Com a ampliação da Universidade
Federal e a criação da Universidade para o Desenvolvimento do Estado de Santa Catarina, as
populações interioranas passam a ser atraídas com maior intensidade.”
Conforme CECCA (1997, p.59),
111
Mais integrada às cidades vizinhas e ao estado pelo aumento das comunicações,
a cidade cresce nos anos 60 e 70, com a implantação da Universidade Federal
de Santa Catarina, que passa a atrair um grande contingente de estudantes e
professores com empregos e funções econômicas diretas e indiretas, juntamente
com novas oportunidades na vida governamental, dinamizada pelas
construções e atuações de grandes empresas estatais estaduais e federais, [...].
Como centro administrativo do Estado, a cidade detinha um mercado consumidor
formado, principalmente, por assalariados da classe média, pois era uma cidade pouco
industrializada, onde sempre predominou o setor terciário da economia.
Cabe, ainda, ressaltar que tais assalariados, na época, tinham um padrão de vida mais
compatível, e com salários que eram reajustados de acordo com a inflação. Nesse sentido,
relata Vaz que:
Em Florianópolis a reforma implantada na Universidade Federal e sua expansão,
a implantação da sede da Eletrosul e a multiplicação das estatais no âmbito estadual
contribuíram para o crescimento de sua classe média, permitindo a elevação do
nível dos salários. (VAZ, 1991, p. 48).
As rendas dos comerciantes, além dos bons níveis salariais, foram beneficiadas
pelo potencial turístico de Florianópolis, que embora ainda em sua fase embrionária nesse
período, já colaborava com o fortalecimento do comércio local.
A concentração comercial, também, no centro da Ilha, a questão de segurança,
disposição geográfica, a localização das repartições públicas, a precariedade da ligação ilha-
continente e a falta de loteamentos com infra-estrutura adequada, aliados às péssimas
condições viárias fizeram com que a convergência para o centro fosse a opção mais lógica
para a demanda habitacional.
Cabe ressaltar também, que, no período pouco havia em termos de restrições
urbanísticas e ambientais por parte do poder público municipal, a não ser o Plano Diretor de
1955, que nada mencionava a respeito de meio ambiente. Pelo contrário, era dado até um
112
certo incentivo por parte dos gestores públicos municipais para o desenvolvimento das
construções verticais, pois, essas obras geravam empregos e deixavam a cidade com cara de
um grande centro urbano, o que era incentivado pelo governo pós-64, que desejava criar
diversos centros metropolitanos no Brasil.
b) - Fatores que levaram empresários a investir em construção civil
Quando se fala em investimento na construção civil, principalmente na área
habitacional, não se pode deixar de salientar o ponto crucial da questão, na época, que foi a
criação do Sistema Financeiro da Habitação, pois havia a necessidade de alguma fonte
financiadora de recursos para tais empreendimentos.
O desenvolvimento e o crescimento da construção de edifícios, principalmente
residenciais, em Florianópolis, muito se deve ao Sistema Financeiro da Habitação e ao próprio
Governo Federal, que incentivava essa indústria, como é o caso da Lei nº 4.864, de 29 de
novembro de 1965, que foi criada como medida de estímulo à indústria de construção civil,
controlando a forma e os reajustes das prestações desse tipo de financiamento.
O Sistema Financeiro da Habitação foi criado pela Lei n.º 4.380 de 21.08.64, com a
finalidade de disciplinar a captação de recursos financeiros e sua canalização para a
construção e aquisição de habitações. Como órgão de cúpula do Sistema Financeiro da
Habitação, estava o Banco Nacional de Habitação, ao qual competiam a orientação, o
disciplinamento e o controle do Sistema Financeiro da Habitação.
O Sistema Financeiro da Habitação teve muita influência no desenvolvimento da
construção civil, na área habitacional, no Brasil inteiro, pois, através dele, o assalariado tinha
a possibilidade de adquirir a casa própria. Conseqüentemente, teve, também, grande
importância no desenvolvimento da construção civil em Florianópolis, pois, além de colaborar
com os empresários no que diz respeito aos investimentos, facilitava, também, a
comercialização dos imóveis, através dos financiamentos, para aquisição de habitações.
113
O empresário, observando um mercado que, no período, era altamente consumidor,
com um custo de construção compatível e um órgão que lhe financiava os investimentos,
necessitava apenas de um certo conhecimento técnico e mercadológico do setor para se
engajar na construção de edificações, desfrutando de lucros que eram bastante atraentes.
4.2.2.1 - O “boom imobiliário” dos anos 70 e seus reflexos
Foi nessa década, que Florianópolis teve toda a sua fisionomia alterada, pois, no
período anterior a 1970, a cidade apresentava apenas construções baixas, com poucas
construções verticais e características de uma cidade provinciana, sendo, nesse período, que
ocorreu o processo de transformação da cidade.
Esta cidade litorânea, de forte cultura açoriana, foi acometida por novo processo de
dinamização desenvolvimentista nacional que revolucionou sua paisagem a partir da
década de 60. Na década de 70 iniciou-se a sistemática substituição de suas
residências unifamiliares por prédios multifamiliares, comerciais e de serviços no
núcleo e nos bairros adjacentes (Trindade, Pantanal, Carvoeira e Itacorubi). [...].
(POLÍTICA HABITACIONAL DE FLORIANÓPOLIS, 2002, p. 25).
Com o “boom imobiliário”, Florianópolis passou por um processo de transformação
fisionômica, fruto do engajamento dos empresários da construção civil no setor e pelas
condições favoráveis, anteriormente citadas, adquirindo, assim, aspectos de cidade moderna.
O período de grande evolução na construção, civil em Florianópolis, deu-se, mais
precisamente de 1971 a 1979, espaço de tempo onde ocorreram os primeiros investimentos
significativos e de elevada monta na construção de grandes edifícios residenciais e
comerciais.
Durante esse período, segundo Peluso Júnior (1991, p.321), a área mais procurada,
além do centro, para expandir a cidade foi a de “trás do morro”, mais especificamente os
114
bairros Trindade, Itacorubi, Córrego Grande e Pantanal.
No auge do “boom imobiliário”, os empresários ofertavam imóveis de alta qualidade
para a classe média, pois esta, na época, tinha condições financeiras e renda compatível para
adquirir este tipo de habitação. Foram executados, então, projetos bem localizados, com
arquitetura moderna e arrojada e com excelente padrão de acabamento para a época.
As empresas locais mais significativas nessa época, foram: Ceisa, A. Gonzaga,
Emedaux, empresas estas que empreendiam um grande volume de obras, anualmente,
chegando a atingir, em 1975, uma média de 12 (doze) obras grandes por ano, cada uma, o que
representava, em termos de área construída, um montante de 80 a 90 mil metros quadrados
por empresa.
Em 1973, Fernando Marcondes de Mattos, em seu livro “Santa Catarina – Nova
Dimensão”, faz a seguinte citação:
[...], vendo Florianópolis explodir em tantos edifícios, tem-se opinião diversa.
Tem-se idéia de uma cidade que cresce aceleradamente. [...], deve-se indagar se
realmente houve um crescimento econômico expressivo em Florianópolis, ou,
então, se a aplicação da quase totalidade da poupança local em investimentos
imobiliários, provocando uma mudança na fisionomia urbana [...] ( MATOS,
1973, p.169)
Nota-se, portanto, que a construção civil teve grande importância no
desenvolvimento de Florianópolis, pois participou efetivamente no crescimento da economia
do município, e foi, no período, praticamente a única indústria de transformação que
apresentou rentabilidade significativa, desfrutando dos altos lucros do setor proporcionados
pelo baixo custo da construção, pelo grande volume de financiamentos , por um mercado
altamente comprador e taxas de juros compensadoras, aliados a uma tímida fiscalização,
por parte dos órgãos públicos municipais, que em muitos casos, até incentivavam tal
indústria, dada a sua representatividade econômica.
115
Com as vantagens oferecidas e os lucros em ascensão, os empresários se dedicaram
a grandes investimentos imobiliários, com importantes reflexos na área social.
Um fator social a ser considerado, foi a grande oferta de habitações, no período, que,
além de contribuir com a melhoria do padrão das habitações locais, concorreu para a
estabilização dos preços dos aluguéis, que se tornaram mais compatíveis com o mercado de
outras cidades de igual importância. Aumentou, também, através da comercialização dos
imóveis, o número de empregos junto às empresas imobiliárias.
A partir de 1975, além de algumas empresas de outros locais que aqui se
estabeleceram, surgiram, também, em Florianópolis, loteamentos implantados (às vezes
clandestinamente) por pessoas, influenciadas pela grande procura de imóveis, que tentaram
pegar uma fatia do mercado consumidor de classe média.
Foram elaboradas, também, durante esse desenvolvimento da construção civil,
construções destinadas à população de baixa renda, constituídas de conjuntos habitacionais,
situados, geralmente, na periferia da cidade. Construções essas executadas com recursos do
Sistema Financeiro da Habitação, através de órgãos como o Inocoop e Cohab/SC, porém,
eram empreendimentos de padrão diferente dos executados pelas grandes empresas.
Porém, conjuntamente com esses benefícios sociais trazidos pela indústria da
construção civil, começam a despontar as primeiras ameaças ao meio ambiente do
município, e, conforme Cecca (1997), “[...]. No entanto, a partir dos anos 70, o fenômeno da
expansão da urbanização ligado às políticas de desenvolvimento da capital, e em particular
do turismo, introduzem uma nova ameaça ao meio ambiente da Ilha de Santa Catarina: a
expansão urbana.”
Salienta-se que, paralelamente a essas construções, se desenvolveram, também, na
época, as ocupações irregulares para habitação no município.
O “boom imobiliário” estendeu-se até o início de 1979, quando começa a ponta do
116
grande “iceberg” da crise que iria se projetar, nos anos seguintes, sobre a construção civil
local.
4.2.3 - A crise do setor durante os anos oitenta
Nesse período, as principais cidades brasileiras, assim como as empresas,
enfrentaram uma fase muito difícil no setor devido à grande crise econômica nacional.
Segundo Rezende (1999), a completa deterioração da situação econômica provocou não só
uma parada no crescimento, contínuo, desde 1968, mas, também uma grave recessão, com
índices inflacionários crescentes, a estagflação. Assevera ainda o autor que,
O triênio 1981-1983 revelou-se como o ‘pesadelo’ do regime: a economia entra em
profunda recessão, a inflação galga índices crescentes e a orientação
macroeconômica reduz-se ao empenho (inócuo) do controle da inflação interna,
condicionado à obtenção de novos ingressos de capital externo (exíguos).
(REZENDE, 1999, p.158)
Destaca, ainda, o Rezende (1999) que o ano de 1983 foi o “ano negro” da
economia brasileira, nesse período, todos os indicadores foram negativos, se comparados aos
anos anteriores, o produto industrial caiu 5,2%, a produção de bens de consumo não duráveis
caiu 5%, na de bens duráveis, a queda foi de 8%, os salários permaneceram deprimidos, o PIB
declinou 2,8%, e a inflação pulou para 211%.
A especulação financeira era a atividade predominante do período, pois era mais
rentável, com menor risco, e era garantida pelo governo federal.
Salvador esclarece que o período entre 1980 e 1985,
[...] foi caracterizado pelo alto endividamento externo e a explosão inflacionária,
suspensão à concessão de financiamentos de longo prazo. Com o arrocho salarial
implantado pelo regime militar, as prestações do SFH são cada vez mais onerosas
para os mutuários, aumentando a inadimplência. Para amenizar, o governo
117
flexibiliza a utilização do FGTS e implementa o Plano Inquilino, que amenizam a
crise no setor da construção civil. As construtoras e incorporadoras reprogramam
seus cronogramas para manter-se no mercado, cada vez mais hostil.
(
SALVADOR,
2003, p.06).
Além do problema econômico, e, como conseqüência deste, as empresas
construtoras e a sociedade, tiveram que enfrentar a crise do Sistema Financeiro da
Habitação, que teve uma queda abrupta na concessão de financiamentos a partir de 1983,
conforme demonstrado, no quadro nº 15 abaixo.
ANO Número de
unidades
ANO Número de
unidades
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
8.618
16.732
23.279
59.832
93.236
116.517
83.144
69.059
52.804
71.178
35.783
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986 (Set)
78.545
160.753
160.597
265.642
261.339
293.713
210.954
305.236
63.220
115.876
58.456
52.774
Fonte: BNH, apud: Aragão, 2001.
Obs.: O BNH foi extinto em setembro de 1986
Quadro nº 15 - BNH: Quantidade de financiamentos concedidos até 1986
Apesar das medidas paliativas tomadas pelo Banco Nacional de Habitação, o
mercado nacional de imóveis permaneceu muito conturbado durante todo esse período da
crise.
Em Santa Catarina, que fazia parte desse contexto, a situação habitacional não foi
diferente. O Estado tinha um déficit habitacional de aproximadamente 200 mil unidades, se
118
consideradas todas as faixas de renda e, principalmente a classe média e baixa
3
.
Em Florianópolis, constatou-se que construção civil havia entrado num processo
de desativação, que a cada ano se agravava, e a situação ficava cada vez mais difícil para o
empresário, pois, de um lado o Sistema Financeiro da Habitação continuava muito restrito,
de outro, a classe média continuava com seus salários com baixo poder de compra.
Na época, observa-se que, para atender as necessidades da classe média alta,
disseminaram-se as construções verticais, dos chamados, “Condomínios Fechados” no
centro da cidade e na Avenida Beira Mar Norte. Esse incipiente tipo de construção foi sendo
bem aceito, pois apresentava uma série de vantagens em relação às construções comuns, tais
como:
a) financiamento de cada unidade era individual e nominal ao mutuário;
b) para esse tipo de construção, não era necessário, especificamente, uma empresa
construtora constituída, bastava que o grupo interessado contratasse uma empreiteira e um
engenheiro responsável para a obra;
c) para o empresário, não existia risco de mercado, nem a preocupação de conseguir
os empréstimos;
d) havia uma redução no custo final da obra e das despesas financeiras.
Esse tipo de empreendimento foi utilizado para satisfazer as necessidades de uma
classe que estava um pouco acima das reais condições do grande mercado consumidor de
imóveis de então, e constituiu-se numa solução mais conveniente para atender a classe média
alta, nas zonas nobres da cidade.
Constata-se que, com a falta de imóveis existentes na época, na Grande
Florianópolis, e com a população crescente, necessitando de habitação, os aluguéis sofreram
uma elevação constante, geralmente em torno de 30% a 50% acima do Inpc (Índice Nacional
3
Informativo Imobiliário O ESTADO, Florianópolis, 25 de novembro de 1984, p. 33.
119
de Preços ao Consumidor)4.
Segundo manifestou-se o então presidente do Sindicato da Indústria da Construção
Civil na Grande Florianópolis naquele período:
[...] a crise é tão grande, que hoje não temos empregados nem 50% do número de
pessoas que trabalhavam há 5 anos na construção civil. Cerca de 30% das empresas
que atuam na construção e incorporação de imóveis destinadas a atender a classe
média, estão se retirando do mercado discretamente ou remanejando sua atividade,
voltando-se para outro setor. (
INFORMATIVO IMOBILIÁRIO JORNAL
O ESTADO, 1984, p. 33)
Pode-se considerar que a crise econômica, de então, afetou, por um lado, o
construtor com os altos custos da construção e a falta de financiamentos, e, por outro lado, o
consumidor, com o achatamento salarial, os altos preços dos imóveis e reajustes nas
prestações.
Assim, o mercado de imobiliário, cada vez mais inseguro, apresentou a maior crise
do setor, sem possibilidade de uma imediata reativação, dado o quadro conjuntural da época.
Apesar desse momento de crise do setor, a cidade continuou a sofrer modificações
em sua fisionomia, nos seus aspectos sócio-econômicos e ambientais, provocados pelo
turismo, setor este, que se acentuou, durante este período.
[...] foi a partir dos anos 80 que o fenômeno do turismo passou a adquirir relevância
econômica e servir de promotor de modificações culturais e paisagísticas
significativas. Foram anos marcados pela expansão urbana desvinculada do centro,
gerada basicamente pelas atividades de turismo e lazer. Este fenômeno altera a
fisionomia urbana, implementando condições de valorização do produto turístico
como hotéis, restaurantes, loteamentos, casas de segunda residência ou de aluguel,
principalmente aquelas mais próximas da orla. [...]. Foi a partir dessa realidade que
a urbanização se acelerou transformando significativamente as árreas urbanizáveis
dos balneários.(POLÍTICA HABITACIONAL DE FLORIANÓPOLIS, 2002, p. 26)
Com a chegada dessa crise econômica, durante os anos 80, houve, então, a queda
4
Informativo Imobiliário O ESTADO Florianópolis, 25 de novembro de 1984, p. 41.
120
das grandes construtoras, que, no período, vinham atuando com muita intensidade, com
custos fixos altos e que, de repente, são subtraídas de sua principal fonte de recursos,
perdendo, paralelamente, seu mercado consumidor.
Nesse contexto, toda a estrutura social viu-se abalada, pois, durante todo este período
de crise, aumentou o desemprego no setor, afetou o comércio de materiais de construção,
aumentou o déficit habitacional e, conseqüentemente, houve uma elevação no preço dos
aluguéis residenciais.
Como resultado, inicia-se um processo de desativação da construção civil,
principalmente na área de edificações residenciais, com um declínio do número de empresas
de grande porte.
Da fragmentação dessas grandes empresas construtoras, surgiram pequenas e médias
construtoras, que vieram durante, esse período de recessão, suprir a demanda por imóveis,
então existente.
Essas pequenas empresas construtoras que, em sua maioria, antes, prestavam
serviços de mão-de-obra para as grandes construtoras, continuaram atuando no mercado no
seu ritmo normal, ou seja, lançando um ou no máximo dois empreendimentos pequenos por
vez, contribuindo, assim, para que não ficasse ainda pior a situação habitacional em
Florianópolis.
4.2.4 - A retomada do setor e seu desenvolvimento após os anos noventa
A desativação das grandes construtoras locais, na primeira metade da década de 80,
teve, de imediato, uma série de reflexos constatados, tanto no âmbito da Indústria da
Construção Civil, como nos aspectos sócio-econômicos da Grande Florianópolis. No que
tange especificamente à construção civil, constatou-se que, após o declínio das grandes
121
empresas, houve uma transformação no processo industrial da construção local.
Ainda com o Sistema Financeiro da Habitação muito instável e com pequeno volume
de financiamentos, surgem uma série de construtoras de pequeno e médio porte. Essas
empresas com reduzido custo fixo e administrativo, entram no mercado desafiando a crise
iniciando construções de edificações de quatro pavimentos com unidades econômicas, que
exigem menor investimento.
Entre 1982 e 1983, estas pequenas e médias empresas construtoras da Grande
Florianópolis empregavam, aproximadamente, 16 mil pessoas
5
. Ressalta-se, porém, que a
mão-de-obra utilizada por essas empresas vinha das grandes construtoras, sujeitando-se os
operários a um salário menor e arcando com despesas que, antes, eram cobertas por aquelas
empresas, caracterizando um maior grau de exploração.
Essas construtoras começam, então, a investir e desenvolver suas construções na
periferia da cidade e nos municípios vizinhos. Uma conseqüência que pode ser nitidamente
observada, no período, foi o surgimento do Bairro Kobrasol, no vizinho município de São
José.
O loteamento Kobrasol, que hoje se constitui no maior e mais importante bairro
daquele município, foi idealizado e implantado, em 1976, pela Kobrasol Empreendimentos
Ltda. No princípio, visava atender a classe média, ou seja, os consumidores de imóveis do
centro da cidade, entretanto, foi somente após a crise da construção civil em Florianópolis,
nos anos 80, é que o bairro começou a ter seu grande desenvolvimento nas edificações
verticais e demais aspectos econômicos e sociais.
Juntamente com o Kobrasol, no município de São José, desenvolveram-se outros
bairros da periferia como Barreiros, Praia Comprida, Campinas, Bela Vista, que, na época
possuíam menor valor comercial. Em Florianópolis, a expansão se deu igualmente em
5
Negócios & Finanças. O ESTADO. Florianópolis, 27 de março de 1985, p. 08.
122
direção aos bairros tais como: Trindade, Estreito, Agronômica, itacorubi, Capoeiras,
Coqueiros, entre outros. Disseminaram-se nesses bairros, edifícios residenciais verticais que
se destinavam a atender as necessidades de moradia da classe média e davam sustentação as
construtoras emergentes.
Alguns dos bairros que se constituíram em freguesias da Ilha no passado, e que
foram incorporados como periferias do centro urbano, eram, no início, habitados
pela população ainda voltada pra atividades rurais e pelas classes trabalhadoras,
que não encontravam condições para residir nas áreas centrais.[...]. Foi o que
aconteceu com a Trindade, após a implantação do campus da Universidade Federal.
Os bairros vizinhos, Carvoeira, Pantanal, Córrego Grande, tiveram seu processo de
renovação acelerado pela construção da sede da ELETROSUL, próxima à
Universidade. O bairro do Itacorubi também se transformou, com a instalação, aí
das sedes da TELESC, da Universidade Estadual, além de importantes órgãos de
administração, como CELESC, FIESC, ACARPESC, PRODASC.
Todos estes locais passaram a ser procurados para moradia das camadas médias da
população ( os gestores e funcionários dos órgãos públicos aí localizados) e seus
antigos habitantes vão sendo empurrados para áreas mais distantes da Ilha, ou para o
Continente.( SOUZA LAGO, 1996, p. .60)
Nesta década de 80, para atender a essa classe média, com seu salário de baixo poder
aquisitivo, as empresas tiveram que baixar sua margem de lucro, que foram inferiores às
obtidas no “boom imobiliário”. Além disso, para que essas empresas pudessem atender a essa
classe consumidora, foram forçadas a construir com um custo bem menor, o que,
conseqüentemente, afetou os aspectos de localização e o padrão da construção, em virtude dos
altos preços dos terrenos centrais e dos materiais de construção.
Nesse período, as pequenas e médias empresas, que vinham se equilibrando na
complexa crise econômica nacional, são, também, prejudicadas pelas severas decisões do
Sistema Financeiro da Habitação. De um lado, o Sistema Financeiro da Habitação (SFH),
diminuiu abruptamente os financiamentos concedidos, conforme demonstrado no quadro nº
15, por outro, elevou as prestações habitacionais, fazendo com que o mercado consumidor
forçosamente se restringisse.
É de se notar que, nesse período, muitas dessas empresas (as grandes, desativadas,
123
assim como as médias e pequenas) aplicavam seus recursos no mercado financeiro, obtendo
uma boa remuneração, conseguindo, assim, vencer essa difícil etapa, esperando por melhores
dias no setor.
Ressalta-se que, com a falta de imóveis existentes na Grande Florianópolis e com a
população crescente, necessitando de habitação, além da alta constante dos aluguéis, o
mercado carecia, a cada dia de novos empreendimentos, principalmente, na área habitacional,
e aguardava ansiosamente, por uma manifestação positiva da economia brasileira.
Porém, com o passar dos dias, conforme relata Lacerda et al (2001), com a
recuperação da economia americana, em 1984, houve a retomada do crescimento da
economia brasileira, com uma reação positiva em diversos setores da economia , e, por
conseguinte a elevação do PIB, que refletiu na renda da sociedade.
Em fevereiro de 1986, destaca Rezende (1999), o governo Sarney “ lançou o
Programa de Estabilização da Economia Brasileira, popularmente conhecido como Plano
Cruzado.” Com este plano, que posteriormente fracassou, o salário mínimo teve um aumento
real de 16%, e, conforme ainda o autor, todos os assalariados receberam um abono de 8%, o
que, a princípio, ativou o mercado imobiliário, intensificando as transações.
Concomitantemente, o setor de turismo também começa a deslanchar no município,
devido às características da Ilha e do incentivo estatal, coincidindo com a elevação do
fluxo migratório para a região. Para a comissão que redigiu a versão preliminar da Política
Habitacional de Florianópolis,
[...] foi a partir dos anos 80 que o fenômeno turístico passou a adquirir relevância
econômica e servir de promotor de modificações culturais e paisagísticas
significativas. Foram anos marcados pela expansão urbana desvinculada do centro,
gerada basicamente pelas atividades de turismo e de lazer. Este fenômeno altera a
fisionomia urbana, implementando condições de valorização do produto turístico
como hotéis, restaurantes, loteamentos, casas de segunda residência ou de aluguel,
principalmente aquelas mais próximas da orla. (POLÍTICA HABITACIONAL DE
FLORIANÓPOLIS, 2002, p. 26).
124
Assim, a partir de 1986, com o aquecimento do mercado, os empresários, após
terem uma boa remuneração financeira com a aplicação de seu capital, com empresas com
uma estrutura pequena, mão de obra mais em conta, e um déficit habitacional ainda mais
acentuado, recomeçam, então, a construir, reativando assim, ainda nos anos 80, a indústria
da construção civil.
No principio, os empresários utilizaram os parcos financiamentos imobiliários, ainda
existentes, concedidos pelos bancos estatais e privados. Porém, num segundo momento, a
dificuldade de se conseguir estes recursos e o entrave burocrático para os repasses, fez com
que passassem, cada vez mais, a praticar o autofinanciamento. Conforme Salvador, no
período compreendido entre 1986 e 1991 ocorreu:
[...] a implantação do Plano de Equivalência Salarial – PES. A classe de alta renda
garante o desempenho positivo do setor. Inicia-se, embora timidamente, o sistema
de autofinanciamento. Euforia com o Plano Cruzado, congelamento de preços e
salários. O ágio e a falta de gerenciamento do Plano Cruzado geram problemas
econômicos. O Plano Cruzado aumenta as vendas de imóveis, mas traz o ágio. A
inadimplência atrasa a entrega de empreendimentos. O mercado financeiro é
direcionado para ativos financeiros. A perspectiva de hiperinflação faz os
investidores buscarem refúgio em ativos reais, tornando os imóveis um negócio
atraente, diminuindo os estoques dos mesmos. (SALVADOR, 2003, P.6)
Após mais dois planos fracassados no governo Sarney, o Plano Bresser e o Plano
Verão, assume o governo, no início da década de 90, Fernando Collor de Mello, que, mais
uma vez, impõe um plano de governo à população, onde reteve, por dezoito meses, todos os
ativos monetários, disponíveis nas instituições financeiras públicas ou privadas, superiores a
50 mil cruzeiros da época. Conforme Rezende,
Tomando posse em 15 de março de 1990, a nova administração imediatamente pôs
em execução um radical plano de estabilização econômica, [...]. Tratava-se de
produzir um brutal choque deflacionário, que reduzisse drasticamente a liquidez da
economia durante os dezoito meses seguintes, período durante o qual teria início um
amplo programa de privatização das empresas estatais e de abertura do mercado
brasileiro mediante a liberação generalizada de importações. (REZENDE, 1999, p.
184)
125
Com o fracasso do Plano Collor, após ter alvoroçado o mercado imobiliário por um
breve espaço de tempo, antes e após sua implantação, e com uma economia sem liquidez,
toda a sociedade sofre e o setor, mais uma vez é abalado.
Paralelamente ao fracasso do plano, com o advento do Código de Defesa do
Consumidor, os mutuários do Sistema Financeiro da Habitação entram na justiça, muitas
vezes antes mesmo de pagar a primeira prestação, afetando, assim, os sistemas de
financiamentos imobiliários devido à falta de recursos nos bancos, agravando, ainda mais, a
situação.
De acordo com Aragão (2001), dadas as circunstâncias, não é para se surpreender
que o número de financiamentos do SFH concedidos com base nos recursos das cadernetas de
poupança se tenha reduzido, acentuadamente, nos anos 90.
Dessa forma, a indústria da construção civil mais uma vez sofre uma redução na sua
capacidade produtiva.
Porém, como essas construtoras, antes pequenas, se capitalizaram, aproveitando
as vantagens proporcionadas pelos congelamentos de preços dos planos Cruzado e Collor,
conseguiram, assim, agüentar, com certa facilidade, essa última e passageira crise do setor,
até a reativação da economia brasileira com o advento do Plano Real .
4.2.4.1 - O advento do Plano Real e a conseqüente explosão imobiliária
No ano de 1992, assume a presidência do Brasil Itamar Franco, e, para combater a
hiperinflação existente no país, em 1993, através de seu Ministro da Fazenda, Fernando
Henrique Cardoso, dá início à implementação do Plano Real, e, em março do ano
seguinte, põe em execução esse importante e eficaz plano de estabilização econômica.
Sem surpresas ou imposições, o plano foi muito bem aceito pela sociedade e, ao
mesmo tempo, proporcionou efeito positivo em toda a economia brasileira, conseguindo
126
inclusive, o controle da inflação, e, conforme bem relata Lacerda et al (2001, p.213), “ o
plano real é apontado como a melhor experiência de estabilização da economia brasileira.”
Assim, a indústria da construção civil local, mais uma vez, se beneficia de planos
governamentais, e a partir de então, no município de Florianópolis, ocorre uma expansão
imobiliária, que transforma consideravelmente toda a fisionomia urbana da cidade, tanto
no centro, como nos bairros e nos balneários.
Para melhor compreensão desse processo evolutivo da construção civil local, deve-
se ressaltar que nos anos noventa, além das benesses trazidas pelo plano econômico, a área
conurbada de Florianópolis e, principalmente, o município de Florianópolis, apresentaram
uma elevação no índice de crescimento de sua população (quadro nº16). A Capital do
Estado, alcançou uma taxa de 3,34% ao ano, na referida década, considerada altíssima se
comparada com o de Porto Alegre 0,93% e o de São Paulo 0,85% no mesmo período
6
.
Paradoxalmente, o município foi considerado pela Organização das Nações Unidas (ONU)
em 1988, como a capital brasileira com a melhor qualidade de vida.
Taxa média de crescimento anual
Municípios População
Déc 70 Déc 80 Déc 90 91-96 96-00 00-02
Biguaçu 48.077 3,39% 4,29% 3,94% 3,45% 4,51% 6,13%
Palhoça 102.742 6,28% 4,46% 4,66% 3,33% 5,95% 7,02%
São José 173.559 7,54% 4,27% 2,75% 1,64% 3,49% 4,51%
Florianópolis 342.315 3,09% 2,81% 3,34% 1,032% 5,16% 5,34%
Estado 5.3 milhões 2,26% 2,05% 1,82% - 2,27% -
Fontes: IBGE e Séc. de Estado do Desenv. Regional, apud - Diário Catarinense (28/09/2003, p.34)
Quadro nº 16 - Taxa de crescimento populacional da área conurbada de Florianópolis
6
Diário Catarinense 21/08/2003 p. 24
127
Destaca-se também, que, durante e após os anos noventa, o fluxo de turistas para a
Ilha também teve uma variação positiva considerável, pois, além das belezas naturais, o
governo local fez campanhas na mídia, em nível nacional e internacional, para atrair turistas,
resultando em apoio da própria imprensa, como no caso da Revista Veja, de junho de 2003,
que denomina a capital catarinense de “A Flórida brasileira”, destacando, na oportunidade,
suas qualidades.
7
Este fenômeno do crescimento do setor de turismo, foi, assim, relatado no livro dos
alunos e professores do Colégio Coração de Jesus:
Com tantos atrativos anunciados pelos meios de comunicação, Florianópolis, capital
de Santa Catarina, possui 352.401 habitantes, conforme dados da prefeitura, de
2002, e mais de 1 milhão na alta temporada de turismo. Tem sido apresentada como
a cidade ideal para se viver e morar, onde a natureza é bela e o povo é simples e
hospitaleiro. Foi destacada, em 1998, pela Organização das Nações Unidas (ONU),
a capital brasileira em qualidade de vida. Mais recentemente, em 2001, o Instituto de
Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), órgão do Ministério do Planejamento,
concluiu que Florianópolis experimentou crescimento fenomenal.[..] Outro
indicador muito importante para os técnicos que se ocupam em analisar o rápido
crescimento das cidades, refere-se ao número de pessoas vindas de outros
municípios, estados e países, que para cá se mudaram.[...]. Os números mais
atualizados do IBGE, em 2000, revelaram que 29.000 pessoas quase 10% da
população vieram aqui se fixar entre 1991 e 1996. Boa parte desta corrente
migratória é constituída de gaúchos e paulistas de classe média. ( ALUNOS E
PROFESSORES DO C.C.J, 2003, p.10)
Decorrente desse turismo desenfreado e da tranqüilidade provada na Ilha, pelos
turistas, muitos resolveram fixar residência na cidade, como no caso de aposentados de
diversas partes do país ou de outros países como da Argentina e do Uruguai. Conforme
reportagem do Diário Catarinense (14/12/2003, p. 4), “ [...]. Nos últimos anos, a Capital vem
recebendo cada vez mais migrantes com boa posição econômica, que decidem morar em
Florianópolis pela sua qualidade de vida e belezas naturais.”
Considerando essa tranqüilidade e percebendo, também, as belezas existentes,
muitos empresários, vindos de grandes centros como São Paulo e Porto Alegre, ultimamente,
7
Revista Veja, junho,/ 2003 p. 87
128
têm estabelecido suas moradias no município, resguardando a tranqüilidade para sua família,
e viajando durante a semana para trabalhar.
Esses turistas e empresários contribuem, de forma evidente, com o aumento do
número de migrantes para a região, colaborando com o crescimento da população, conforme
fica claro no quadro e no gráfico, abaixo apresentados.
Fonte: IBGE e Rogério Miranda, apud : Política Habitacional de Florianópolis/PMF
Quadro nº 17 - Número de migrantes para a área conurbada de Florianópolis
Fonte: IBGE / Prefeitura Municipal de Florianópolis (2003)
Gráfico nº 03 - O fluxo migratório da região comparado a população do Estado
Sobre o assunto, assim escreveu a jornalista Néia Pavei em reportagem do Jornal
Diário Catarinense, na coluna de Economia, em 25/08/2002:
1960 1970 1980 1991 1996 2000-
(estimativa)
Florianópolis 16.786 30.894 68.436 99.432 128.743 165.892
São José -x- -x- 49.379 77.255 92.345 117.988
Palhoça -x- -x- 5.866 30.352 38.264 50.973
Biguaçu -x- -x- 5.868 11.133 15.188 20.607
Total -x- -x- 129.549 218.172 274.540 355.460
129
Se há um setor em Florianópolis que tem pouco a se queixar é o da construção e
venda de imóveis. A migração de ‘estrangeiros’ vindos de grandes centros
como São Paulo e Porto Alegre é seis vezes maior que no início da década. [...].
A procura é tão grande no centro que ‘sumiram’ os apartamentos de três
quartos, os preços dispararam e os bairros pertos viram alvos preferenciais.[...].
‘O crescimento da população nos últimos anos é uma coisa fantástica’ diz a
professora Maria Inês Sugai, do curso de Arquitetura da Universidade Federal
de Santa Catarina .[...]
Uma migração que empurrou para cima o setor da construção civil. Somente em
1997 e 1998, foram liberados quase 500mil metros quadrados.[...]. Na prática
significa que os construtores estavam de olho neste fluxo migrante. (DIÁRIO
CATARINENSE, Economia, 25/08/2002, p.18)
Assim, os empresários, agora já capitalizados, com suas empresas bem estruturadas,
observando um mercado voraz e altamente consumidor nas diversas classes sociais, devido
ao persistente e elevado déficit habitacional, começam a construir e a incorporar em todos
os pontos da cidade, lançando grandes e luxuosos condomínios, prédios comerciais e
loteamentos, tanto nos bairros adjacentes, como nas zonas balneárias do município.
Conforme bem relata Souza Lago (1996):
As praias do norte foram, de início, as mais valorizadas, por certo pelas suas
condições naturais e maior facilidade de acesso, apesar das estradas precárias. Sua
ocupação pelas elites da capital, no entanto, facilitou a implantação de alguns
serviços de infra-estrutura e a construção da rodovia, principal fator do
desenvolvimento turístico da área, com a instalação dos serviços complementares
inerentes a esta atividade, e o conseqüente crescimento da pressão imobiliária nos
seus balneários. [...]. A entrada do grande capital se deu mais recentemente e se
evidencia mais claramente nos empreendimentos de Jurerê Internacional e Praia
Brava, destinados à ocupação seletiva de elites urbanas. Estes grandes
empreendimentos turísticos procuraram ocupar os balneários que ainda
apresentavam largas extensões de terras vazias, onde não precisaram se envolver
com problemas de compras de múltiplos proprietários, desapropriações, etc...
A Origem do capital investido nestas praias é tanto externa, quanto de grupos
político-econômicos poderosos da própria cidade.
Outras praias, como a dos Ingleses, apresentam também um desenvolvimento
vertical recente e intenso, de caráter empresarial, mas a sua densidade é expressiva e
não oferece muitas alternativas de grandes áreas vazias. Sua ocupação é bastante
desordenada. [...]
Existem grandes projetos empresariais para as praias do Santinho e da Barra da
Lagoa, por exemplo. Esta última está sob a ameaça da construção de uma grande
marina, exatamente no local de desembocadura das águas da Lagoa da Conceição,
em direção ao mar. É um empreendimento que está sendo muito discutido pelos
grupos ecológicos e pelos conselhos comunitários e associações de moradores das
duas localidades.
(SOUZA LAGO, 1996, p. 70 - 72)
130
Durante essa década, a maioria das construtoras, que nos anos 80, eram
consideradas pequenas e médias empresas, se tornaram grandes empresas do setor, inclusive,
com patrimônio superior ao das empresas que vieram a substituir.
Algumas empresas, também, surgiram nesse período, pois muitas pessoas físicas e
jurídicas, locais e de outros centros, percebendo a alta lucratividade do setor, também, foram
levadas a investir nessa rentável e maior indústria local.
Contribuindo, no período, com essa “explosão imobiliária” tem-se também, o
Sistema Financeiro da Habitação que, embora não tenha atingido os números desejados pelo
empresariado, como na década de setenta, e que, nesse momento, administrado pela Caixa
Econômica Federal, passou por algumas reformas que obtiveram resultados satisfatórios no
setor. Sobre a matéria, assim, escreveu Aragão (2001) em seu livro Sistema Financeiro da
Habitação:
Na análise da atuação da Caixa, a partir da segunda metade dos anos 90, merecem
realce algumas inovações positivas. A primeira é o programa Carta de Crédito que,
passado o período inicial de adaptação ao mercado, logrou excepcional aceitação,
firmando-se, de longe, como o principal produto da instituição, com uma demanda
extremamente dinâmica, a ponto de superar a capacidade de atendimento.
(ARAGÃO, 2001, p. 435 - 436)
O quadro nº 18, a seguir, demonstra o número de financiamentos oferecidos no
Brasil, desde 1966 até o ano de 1999, pelo Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimos
(SBPE), onde ficam evidentes as variações ocorridas na concessão de financiamentos
imobiliários durante todo esse período.
131
Fontes: PONTUAL, 1994; BARBOSA, 1993 e BNH, Banco Central do Brasil, S.F.H, 2000, Apud:
Aragão, 2001
SBPE – Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimos
Quadro nº 18 - Número de unidades habitacionais financiadas - SBPE
Deve-se ressaltar também, que foi na década de noventa que se iniciou, na região, a
utilização de financiamentos denominado Plano 100, consolidando assim, o sistema de
autofinanciamento, pois às empresas construtoras, no momento, capitalizadas, com a
demanda em alta e com a oferta de financiamentos restrita, não restou outra alternativa, a não
ser arcar com o financiamento, cobrando juros de 1% ao mês mais a variação do Custo
Unitário da Construção Civil (CUB), durante a execução da obra.
Esse novo sistema trouxe algumas vantagens para o consumidor, pois diminuiu a
burocracia e suprimiu as taxas de abertura de crédito e outras despesas, cobradas pela rede
bancária.
Paulo Lago define, resumidamente, todo esse processo de desenvolvimento da
construção civil no município da seguinte maneira:
ANOS Nº DE UNIDADES ANOS Nº DE UNIDADES
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
5.466
25.935
47.126
41.942
72.030
50.531
66.685
76.632
60.268
64.512
109.722
58.013
58.143
109.718
268.727
230.953
250.306
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
132.637
89.743
60.383
19.099
13.218
137.138
81.327
13.820
41.050
64.869
53.708
61.384
46.594
38.286
35.487
39.368
35.131
132
Florianópolis é ainda modesta grandeza urbanizada, comparada a muitas cidades
brasileiras, a despeito de sua rápida expansão. Acelerada nas últimas décadas,
grosso modo, no pós-guerra. Em fim dos anos 50 definiu-se a criação da UFSC, nos
anos 60 se intensifica a produção termoelétrica e a revolução rodoviária se impõe
poderosamente na vida da cidade e na dinâmica das relações próximas [...]. Ainda na
década de 70, instituições públicas, privadas e autarquias se expandem, localizando-
se em Florianópolis, [...] . Nos anos 80 e 90 prosseguiu a escalada da expansão de
Florianópolis, cada vez mais ávida por territórios contínuos de edificações, o que foi
conseguido com formidáveis aterros nos contornos da baía Sul e Norte e pela
expansão do espaço continental e plurimunicipal. ( LAGO, 1996, p. 141)
Há que se considerar , que todo este desenvolvimento e crescimento da indústria da
construção civil, além de contribuir com a diminuição do déficit habitacional, contribui,
também, com a economia e a sociedade local, pois é sabido que para 1 milhão investido na
construção civil, 65 empregos são gerados,
8
e que para cada 100 empregos diretos oferecidos,
outros 280 indiretos são criados na cadeia produtiva do setor
9
.
Sabe-se, também, que essa indústria empregava diretamente, em 2001, na Grande
Florianópolis, aproximadamente 37.500 pessoas, e no município, o setor tinha empregado no
mesmo período 4.200 pessoas de forma direta.
Porém, todo esse desenvolvimento da construção civil, trouxe consigo, além desses
benefícios sócio-econômicos, um custo social altíssimo, que são os impactos ambientais,
inerentes ao processo, causados ao frágil meio ambiente da Ilha de Santa Catarina e todo o
município, o que serão mais bem- detalhados na próxima parte desse trabalho.
4.3 - A EXPANSÃO IMOBILIÁRIA E SEUS IMPACTOS AMBIENTAIS
A crescente demanda por pesquisas de impactos ambientais urbanos, como relata
Coelho (in GUERRA E CUNHA 2001), está associada ao fato de que a sociedade e os
8
Fundação Getúlio Vargas, apud Diário Catarinense - 09/11/2003 p. 26
9
Jornal A Notícia- Caderno Especial: Construção Civil - 22/08/2003
133
governantes, só há pouco, têm problematizado o ambiente das cidades. Conforme a autora:
[...]. A cidade (polis) é tradicionalmente vista como aglomeração urbana ou um
espaço de assentamento urbano, de obras, de estruturação e funções específicas. A
cidade é mais do que aglomeração urbana, ela é centro da vida social e política
(centro de decisões). A cidade tem ainda um sentido político-administrativo como
sede de município. ( COELHO, in GUERRA E CUNHA, 2001. p. 34)
Florianópolis, além de possuir as características acima, é uma cidade que apresenta
peculiaridades, principalmente, pela sua formação geográfica, de natureza insular, com longa
faixa litorânea e um percentual considerável de espaço natural ocupado por construções ou
destinado a reservas ambientais.
A cidade se desenvolveu criando pólos urbanos, segundo Lago (1996), com
direções de crescimento com “polinucleamento”, com bairros auto-suficientes destinados às
classes média e alta, na parte central, e grandes redes de favelas em morros e áreas mais
afastados.
Se persistirem o atual crescimento da população local e o processo de migração, os
problemas de ordenamento urbano-ambiental tendem a se elevar, visto que o município
apresenta limitações para a sua expansão, dada a condição geográfica e insular, com
características próprias e um rico sistema ecológico. Segundo o Ipuf, 42% do território da
Ilha de Santa Catarina é constituído por diversas reservas ambientais, reduzindo, assim, o
espaço destinado à moradia, necessitando, então, de criação de novos espaços e infra-
estruturas básicas para acomodar esse contingente populacional. Segundo Lago (1996 p.
171), “A ordenação do crescimento urbano de Florianópolis, esbarra em muitos problemas
relacionados com as características física-territoriais do sítio de expansão.”
Sabe-se, também, que é inerente à atividade da construção civil, a agressão aos
134
recursos naturais, pois é impossível construir algo sem consumir ou agredir o meio ambiente
existente no local. Por outro lado, a habitação é uma necessidade básica do ser humano e,
portanto, imprescindível, logo, construir é necessário, mas é importante que isso seja feito
de forma planejada e racional para que resulte em menor prejuízo possível aos recursos
naturais, o que não é tarefa simples.
De acordo com Cecca (1997),
Um sistema ecológico ou ecossistema, é definido como a interação entre seres vivos
e seu ambiente não vivo, inseparavelmente inter-relacionados. Na ecologia humana,
a definição do ecossistema urbano envolve outros fatores, dado às próprias
características da espécie humana.. Embora a humanidade tenha 2.500 gerações, só
ao longo das últimas duzentas desenvolveu aglomerados urbanos. A partir de então,
seus problemas não pararam de crescer e suas relações com a natureza tornaram-se
cada vez mais complexas. ( CECCA, 1996, p. 129)
Da mesma forma, quando se trata da questão urbana, que também é importante e
necessária, se não for bem planejada, esta deixará seqüelas irreversíveis e irreparáveis no
espaço ocupado. No que diz respeito ao município, Lago (1996, p. 226), destaca que
“Florianópolis não poderá exercer seu processo de urbanização sem que algo pague pelo
almoço de sua expansão”. No mesmo sentido, assevera Antunes, que:
[...] A humanidade necessita intervir na natureza para sobreviver. Por mais
‘ambientalista’ que uma pessoa seja, ela não poderá viver sem consumir recursos
ambientais. Qualquer ação humana produz repercussões na natureza. O homem
está condenado a viver dos recursos naturais, [...]. (ANTUNES 2002, p. 228).
Assim, a indústria da construção, como qualquer outro segmento do setor industrial,
trouxe sérios problemas ao frágil ambiente natural do município, principalmente, na Ilha .
Tais impactos podem ser sentidos em qualquer parte da cidade, pois o crescimento urbano
estendeu-se por todos os bairros e balneários, onde se instalaram empresas e construções de
diversos tipos e tamanhos, e essas, conseqüentemente e inevitavelmente, também,
135
agrediram o ambiente a sua volta.
Salienta-se ainda, que a forma como, inicialmente, se comportaram os gestores
municipais, no tocante a questão territorial do município, principalmente no que se refere à
expansão imobiliária, contribuiu para que tais problemas se agravassem, tendo em vista que,
durante muito tempo as construções foram erguidas sem que houvesse uma interferência
adequada do poder público municipal.
4.3.1 - Meio ambiente e impactos ambientais
Para melhor compreensão da matéria, necessário se faz, num primeiro momento,
trazer à tona, e de forma clara, o que significa “Meio Ambiente” e “ Impacto Ambiental”.
Legalmente, de acordo a definição disposta no artigo 3º, inciso I, da Lei 6. 938 de
31 de agosto de 1981, que trata da Política Nacional do Meio Ambiente, Meio Ambiente é
“o conjunto de condições, leis, influências e interações da ordem física, química e biológica,
que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas.”
No Dicionário Aurélio Eletrônico, encontra-se o significado do vocábulo ambiente
como :
1. Que cerca ou envolve os seres vivos ou as coisas, por todos os lados; envolvente:
meio ambiente; ‘Agitam as palmeiras no ar ambiente / Os grandes leques que
encontrados soam’ (Alberto de Oliveira, Poesias, 2ª série, p. 341). ~ V. meio . S.
m. 2. Aquilo que cerca ou envolve os seres vivos ou as coisas; meio ambiente. 3.
Lugar, sítio, espaço, recinto: ambiente mal ventilado. 4. Meio (6). 5. V. meio (7).
6. O conjunto de condições materiais e morais que envolve alguém; atmosfera:
ambiente amigo; ambiente de intrigas. 7. Arquit. Ambiência (2).
Já, Antunes (2002, p.225), coloca que o conceito de meio ambiente implica o
“reconhecimento de uma totalidade”, diz ainda o autor, que o meio ambiente é “um conjunto
de ações, circunstâncias, de origens culturais, sociais, físicas, naturais e econômicas”, que
136
envolve o homem e todas as formas de vida.
A princípio, só se aceitava como Meio Ambiente , o Natural, que independia da ação
do homem para a sua criação, o ser humano só entrava, no contexto, como interventor, através
de suas atividades poluindo e agredindo o meio. Porém, só com o passar dos anos, é que
essa concepção foi ampliada.
Afirmam Fiorillo ( 1997) e Séguin (2000), que o Meio Ambiente, envolve quatro
significativos aspectos , ou seja, deve ser considerado sob quatro perspectivas, natural,
cultural, artificial e do trabalho.
Conforme relata Séguin (2000), o Meio Ambiente Natural é aquele composto pela
flora, fauna, águas, biosfera, solo, ar atmosférico, com a interação dos seres vivos e de seu
meio formando a “ biota”. Na concepção de Fiorillo (1997),
O meio ambiente natural ou físico é constituído pelo solo, a água, o ar atmosférico, a
flora e a fauna, ou em outras palavras, pelo fenômeno da homeostase, qual seja,
todos os elementos responsáveis pelo equilíbrio dinâmico entre os seres vivos e o
meio ambiente em que vivem. (FIORILLO, 1997, p. 54).
Quanto ao Meio Ambiente Cultural, relata Séguin (2000), que, inicialmente a
cultura era confundida com o aprimoramento da capacidade de produção intelectual do ser
humano, identificada com a erudição, sendo assim, só a elite poderia produzir cultura.
Para a autora, o Meio Ambiente Cultural é aquele constituído pelo patrimônio
histórico, artístico, arqueológico, paisagístico, turístico e espeleológico (cavidades naturais
do solo, grutas, cavernas fontes), e o cultural propriamente dito, que engloba os bens
materiais de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto,
portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores
da sociedade brasileira.
Já o Meio Ambiente Artificial ou Construído, é o resultado da interação do ser
137
humano com a natureza, é aquele formado pelo espaço urbano construído, ou seja, é o
espaço ocupado e transformado pelo homem. No entender de Fiorillo,
Por meio ambiente artificial entende-se aquele constituído pelo espaço urbano
construído consubstanciado no conjunto de edificações (espaço urbano fechado) e
dos equipamentos públicos (espaço urbano aberto). Assim, vê-se que tal “tipo de
meio ambiente” está intimamente ligado ao próprio conceito de cidade vez que o
vocábulo urbano do latim urbs, urbis significa cidade e, por extensão, os habitantes
da cidade. (FIORILLO, 1997, p 59).
Por fim, tem-se o Meio Ambiente do Trabalho, que está mais relacionado com
enfermidades, ou ainda, mais especificamente, com determinadas patologias relacionadas ao
trabalho. Em suma, é a relação entre o homem, sua ocupação profissional e as doenças daí
provenientes. Conforme Fiorillo (1997),
No meio ambiente do trabalho, o objeto jurídico tutelado é a saúde e segurança do
trabalhador, qual seja da sua vida, na medida que ele integrante do povo, titular do
direito ao meio ambiente, possui direito à sadia qualidade de vida. (O que se procura
salvaguardar é, pois, o homem trabalhador, enquanto ser vivo, das formas de
degradação e poluição do meio ambiente onde exerce o seu labuto, que é essencial a
sua qualidade de vida [...].) (FIORILLO, 1997, p. 66).
Por “Impactos Ambientais”, entende-se como sendo a alteração da natureza em
função de atividade humana, ou seja, alterações decorrentes de atividades antrópicas. Esses
impactos podem ser positivos, como regenerar uma área, ou negativo, quando se tratar de
algo que destrói ou degrada os recursos naturais. Para Antunes (2002),
O Impacto Ambiental, é portanto, o resultado da intervenção humana sobre o meio
ambiente. [...]. A ciência e a tecnologia podem, se utilizadas adequadamente,
contribuir enormemente para que o impacto da atividade humana sobre a natureza
seja positivo e não negativo. (ANTUNES, 2002, P. 229)
Observa ainda o autor que os estudiosos da matéria, em suas pesquisas, têm dado
138
mais atenção ao estudo dos impactos negativos.
É oportuno ressaltar que, nesta parte da pesquisa, será dado enfoque aos Impactos
Ambientais Negativos no município, mais especificamente, os Impactos Negativos Naturais,
Culturais e Artificiais ou Construídos sofridos pelo município de Florianópolis, provenientes
das atividades decorrentes da expansão imobiliária desenvolvidas através da indústria da
construção civil.
4.3.2 - Impactos gerados ao Meio Ambiente do município
Segundo Nascimento (2000, p. 82), “os impactos ambientais causados pela
urbanização envolvem muitos aspectos, o que torna difícil uma exata classificação e
identificação dos mesmos.” Quando se trata de uma cidade como Florianópolis, isso se torna
ainda mais complexo, pois, a área em estudo, como já visto, possui em um pequeno espaço,
uma enorme variedade de ambientes naturais que compõem os seus diversos ecossistemas.
[...], a ilha de Santa Catarina, [...], apresenta alguns dos mais expressivos e
complexos ecossistemas da América do Sul, fatos estes que obrigam a população e
aos visitantes, a terem uma postura diferenciada junto a estes locais, onde a
fragilidade se mistura com pujança da renovação da vida animal e vegetal, e deve
ser assim considerada área especialíssima. São tantos os ecossistemas existentes no
município, que, numa visão macro, pode-se pensar a Ilha de Santa Catarina como
um ecossistema especial. (AGENDA 21 LOCAL, (2000 p. 129)
Originalmente, o município tinha as suas encostas cobertas por matas densas e suas
planícies por vegetação de restingas, mangues e florestas. Conforme dados do livro dos
Alunos e Professores do Colégio Coração de Jesus (2003), a Floresta Tropical Atlântica
representava 74% da cobertura vegetal original da Ilha, agora, restam apenas 12,7%.
A partir do século XVIII, com a colonização, iniciou-se uma rápida degradação
desses ecossistemas em conseqüência das práticas agrícolas que levaram ao desmatamento
139
quase integral da Ilha. Ressalta Caruso (1990), que o ano de 1748 é um marco fundamental
para se poder compreender as etapas relativas ao desmatamento da Ilha. Inicia-se aí, a sua
verdadeira e definitiva ocupação, afirma a autora .
Com o declínio do ciclo agrícola, no século passado, começou um processo de
recuperação da vegetação originária, embora sem a riqueza da biodiversidade original. Porém,
com o crescimento urbano desencadeado, a partir da segunda metade do século XX, os
ecossistemas passaram a sofrer novos impactos provocados pela ocupação desordenada do
espaço natural, comprometendo a faixa litorânea, as dunas, as lagoas, mangues e as encostas
cobertas pelas matas remanescentes.
Mais recentemente, o município vem apresentando sérios problemas quanto à sua
preservação natural dada a fragilidade de seu meio ambiente. A expansão imobiliária da
cidade, sem um planejamento adequado, se deu de forma desordenada. Em decorrência disso,
hoje, Florianópolis tem algumas de suas praias comprometidas, as baías Norte e Sul
poluídas, manguezais que foram aterrados ou transformados em lixões , urbanização e
favelização dos morros, loteamentos clandestinos desorganizados e outros tantos problemas
que surgiram em decorrência de má fiscalização e falta de planejamento, por parte do poder
público, no decorrer do seu desenvolvimento.
De acordo com o Cecca (2001), após estudos realizados,
[...], poderíamos resumir a atual problemática ambiental do município em torno de
dois eixos críticos: o da expansão urbana (seja espontânea e descontrolada por parte
de muitos moradores, seja planejada, mas sem adequação às características
ambientais e territoriais do município, por parte dos órgãos municipais) e da criação
da infra-estrutura básica ligada à coleta e tratamento de lixo e esgoto. (CECCA,
2001, p. 39)
Na década de 70, quando a cidade sofreu o “boom imobiliário”, começaram a surgir
os primeiros grandes condomínios na cidade e, concomitantemente, inicia-se uma migração
140
da zona rural para a urbana, bem como de pessoas de outros estados e municípios para a
cidade.
Foi exatamente após esse período, que se processa a mais voraz degradação
ambiental da cidade, que vinha recebendo, anualmente, um contingente considerável de
migrantes, que se estabeleciam com ânimo de fixarem residência definitiva. Dessa forma,
esta migração, combinada com outras variáveis de ordem econômica, impulsionou o
desenvolvimento da construção civil, que, sem fiscalização adequada do poder público
municipal, gerou impactos sobre o ambiente natural e urbanístico da cidade, bem como no
sistema viário e na área central de Florianópolis.
Neste período áureo da expansão imobiliária, além das edificações autorizadas pelos
órgãos públicos competentes, a migração de operários, que buscavam emprego na
construção civil e não encontravam, fez com que fossem criados bolsões de miséria na
periferia da cidade, e, em decorrência disso, muitas construções irregulares ou clandestinas
surgiram por todo o município e na região na região da Grande Florianópolis.
Ressalta-se porém, que, como edificação clandestina entende-se por:
[...], toda aquela obra executada ao arrepio da legislação urbanística, edilícia e
ambiental nas três esferas de Governo, e cujas conseqüências imediatas são a
urbanização caótica e desordenada, a degradação ambiental, a carência de infra-
estrutura, e a evasão de divisas dos cofres públicos, dentre outras deficiências.
(IPUF, 1996, p. 42)
Percebe-se, ainda hoje, que essas construções clandestinas estão espalhadas por
quase todos os bairros e balneários da cidade.
No tocante ao sistema viário, os problemas de congestionamento na cidade são de
toda ordem, e estão presentes em quase todos os bairros centrais, isso se deve, conforme
informações do IPUF (1996), a própria estrutura viária de Florianópolis, oriunda, em sua
maioria de loteamentos clandestinos. Caracteriza-se por ruas estreitas e desconectadas, que
141
partem das antigas estradas gerais que demandam ao Norte, Leste e Sul da Ilha, e as pontes na
área Continental. Sendo assim, todo o tráfego concentra-se em poucos corredores principais,
que não suportam o crescente aumento de veículos. Mesmo as vias abertas legalmente são de
largura insuficiente, pois possuem 12 metros de caixa e uma pista de apenas 8 metros, que não
permite mão dupla com veículos estacionados nos dois lados.
A área Central , compreendendo a região do Centro, Agronômica e Trindade, bem
como a área Continental apresentam, nas suas vias principais, falta de capacidade, chegando
ao seu limite, nos horários de pico, quando são formados grandes engarrafamentos.
Um outro problema, no sistema viário, causado pela expansão urbana, é a falta de
estacionamentos no centro da cidade. Florianópolis sempre se caracterizou por um grande
número de veículos particulares, possuindo, conforme estudos do Ipuf apontaram em 1996,
uma das maiores taxas de motorizarão do país, com cerca de 1 carro para cada 2,5 habitantes.
Com o crescimento da população e o conseqüente aumento do número de veículos, sem a
ampliação de vagas de estacionamento, esse déficit tende a se agravar. Em pesquisas
realizadas pelo Ipuf (1996), verificou-se que a área central da cidade carecia, na época, de
aproximadamente 20.000 vagas.
Além do aumento demográfico e da expansão imobiliária, o desenvolvimento
urbano de Florianópolis sofre influência, também, do processo de conurbação formado entre
os municípios de Biguaçu, São José e Palhoça, impedindo que esse município possa se
desenvolver sem sofrer interferência dos demais.
De acordo com Oliveira e Herrmanmn ( in GUERRA E CUNHA, 2001), os riscos
aos quais está exposta a área conurbada de Florianópolis decorrem, principalmente, de
conflitos políticos em torno da ocupação do território urbano e de seu planejamento.
Ressaltam, no entanto, que outros aspectos devem ser considerados pelos responsáveis pelo
planejamento da cidade, como a implementação de infra-estrutura funcional, a organização
142
socioeconômica e cultural, a preservação do patrimônio histórico e natural, a melhoria da
qualidade de vida, entre outras coisas.
Porém, todo esse desenvolvimento sem planejamento adequado, no início da
expansão imobiliária do município, gerou sérios danos à fauna e a flora da ilha. Exemplo
disso pode-se observar na pesca, que decresceu, consideravelmente nos últimos anos.
A pesca artesanal, que no passado era uma importante prática da população
interiorana, está em decadência. No Município a quantidade de pescado capturado
decresceu 4 (quatro) vezes nos últimos 20 anos, devido à pesca predatória e a
destruição dos manguezais, tornando essa atividade de subsistência insegura e
socialmente pouco valorizada para as novas gerações. (IPUF,1996, p. 01)
Um outro problema a se destacar, é que Florianópolis apresenta sérios problemas
quanto ao destino de seu lixo, que, atualmente, está sendo depositado no município de
Biguaçu. De acordo com o CECCA (1997, p.153), a cidade “possui o maior índice per capita
de produção de lixo”. Afirma, ainda, que a acomodação da população e das administrações,
em relação ao lixo da cidade, demonstra o desinteresse em “manter soluções ambientais mais
responsáveis”.
A ausência de um sistema integrado de coleta e tratamento de resíduos têm sido um
problema constante em Florianópolis. Atualmente estima-se que o Município
produza cerca de 220 toneladas/dia de lixo, volume esse que cresce em até 80% no
auge da temporada. Este volume tende a aumentar e o problema a agravar-se com o
crescimento acelerado da população.
Soluções improvisadas, na forma de aterros a céu aberto, como o antigo lixão do
Itacorubi, constituem-se em focos de insetos, roedores e outros animais
transmissores de doenças, além de produzir poluição do ar e da água. Soluções
paliativas, como a atual disposição do lixo da Ilha em aterros sanitários noutros
Municípios da área continental, são politicamente impalatáveis e tendem a ter vida
curta. (IPUF, 1996, p. 94)
Dados do Ipuf sobre a Prefeitura Municipal, revelam que a produção de resíduos
sólidos, vem crescendo a taxas de 7% ao ano, e que a quantidade de lixo coletado em
Florianópolis, entre o lixo convencional e seletivo, ficou em torno de 10,5 mil toneladas/mês,
sendo 10 mil toneladas/mês para o convencional e 500 toneladas/mês para o seletivo, através
143
da COMCAP – Companhia de Melhoramentos da Capital.
O entulho, assim designado o lixo sólido resultante da indústria da construção civil,
que atualmente desperdiça, ainda, em torno de 30%, é um outro grande problema
enfrentado pelos ambientes naturais da Ilha, principalmente, os mangues. O maior impacto de
destruição na Ilha foi no manguezal do Itacorubi, pois, nos últimos sessenta anos, estima-se
que o mesmo perdeu mais de 50% de sua área original. Sobre os entulhos, Lago (1996,
p.139), quando trata do assunto, assevera que “O metabolismo de Florianópolis, refletindo o
crescimento do consumo de materiais e o dinamismo da indústria da construção, tem como
um dos subprodutos os entulhos, para os quais a disposição final representa angustiante
problema.” Mais adiante, continua o autor:
A ordenação do crescimento urbano de Florianópolis esbarra em muitos problemas
relacionados com as características física-territoriais do sítio de expansão. [...].
conseqüentemente, os mangues vão perdendo suas funções biológicas naturais e
tendem a se caracterizar como espaços recipiendários de aterros, de objetos,
produtos e subprodutos do processo urbanizador, tornando-se espaços/reservas para
atendimento de parcela do metabolismo urbano, (LAGO, 1996, p. 171)
Sobre os manguezais, cabe destacar que todos apresentam problemas de ordem
ambiental, e, conforme relatam os Alunos e Professores do Colégio Coração de Jesus (2003),
o Manguezal de Ratones, que está situado na maior bacia hidrográfica da Ilha, teve sua
destruição causada pelo desmatamento e por obras de drenagem do rio, além de sofrer
aterros clandestinos na região do Pontal da Daniela. O Manguezal do Saco Grande, o maior
da Ilha, foi destruído em 50%, com sua parte leste toda aterrada, tendo, como causa de
destruição a construção da rodovia, a SC 401. O Manguezal do Rio Tavares teve sua área
reduzida pela implantação da base aérea, do aeroporto Hercílio Luz e do Bairro Carianos,
bem como pelo desmatamento para dar lugar a pastagens. O da Tapera foi quase todo
tomado por pastagens e por edificações. Por último, tem-se o Manguezal do Itacorubi, é o
mais próximo de áreas residenciais e comerciais. Durante muitos anos, funcionou como
144
principal local de depósito de lixo da cidade, é o mais afetado por esgotos, aterramentos,
metais pesados, lixos, drenagens e a duplicação da SC 401.
É imprescindível também, relatar neste trabalho, os problemas ambientais
apresentados pela formosa Lagoa da Conceição, a começar pelo processo de urbanização
inadequado, pois dados censitários revelam que o bairro teve um acréscimo populacional da
ordem de 87,21% , entre o ano de 1980 e 1991, o que para um ambiente frágil como o da
Lagoa, representa um sério risco a sua integridade.
Conforme o Diagnóstico Ambiental Preliminar , elaborado pela Associação
Brasileira de Engenharia Sanitária e Ambiental de Santa Catarina (ABES/SC) (2000, p. 07),
se não for contido esse processo de urbanização, “[...] poderá provocar a morte da Lagoa,
[...]”. Segundo esse levantamento, a falta de infra-estrutura adequada às necessidades da
população, “transforma os recursos hídricos da Lagoa em um receptor de resíduos e despejos,
comprometendo sua qualidade físico-química e bacteriológica”, alterando o ecossistema
lagunar.
Pode-se observar que, existem no município outros problemas ambientais, para os
quais a mídia dá pouca importância, porém, não deixam de ser relevantes, como a poluição
sonora proveniente do fluxo de veículos, máquinas e caminhões presentes em praticamente
todos os bairros centrais, contribuindo com a elevação da sensibilidade ao estresse.
Nos últimos anos, os problemas de tráfego e estacionamento, aliados a
congestionamento de pessoas e edificações, contribuíram para baixar a qualidade de
vida da Área Central. A degradação do Centro, porém, só de tornou evidente após o
Plano Real quando a quantidade de automóveis aumentou significativamente. [...].
(IPUF, 1996, p.62)
Nas áreas centrais e às margens das principais rodovias, encontram-se um grande
número de placas e cartazes publicitários, agredindo a paisagem urbana, causando poluição
visual.
145
Outro problema urbano causado pelas construções, onde o gabarito permite a
edificação de prédio muito alto, é o problema da sombra, que, além de tirar toda a vista de
quem ali já habitava ou estava instalado, traz sérios problemas de saúde devido à falta de sol.
A legislação urbana tem sido ineficaz em vários aspectos e a ocupação de áreas de
fácil degradação ambiental tem sido comum nas cidades, que, somados à especulação
imobiliária, potencializam, ainda mais, os impactos sobre o meio ambiente .
No processo de urbanização brasileiro, a insustentabilidade tem produzido - e sido
produzida por - “deseconomias” de várias naturezas. O conceito de deseconomia
pressupõe genericamente perdas e desperdícios - de tempo, energia e recursos
financeiros [...]. Uma urbanização caótica em locais ambientalmente frágeis
constituem deseconomias para o cidadão e ao aparato gestor das cidades, porém
garante ganhos consideráveis ao sistema de especulação imobiliária, por exemplo. A
contaminação de corpos d’água e a degradação do meio natural e da paisagem,
oriundas de processos – insustentáveis - de formação urbana em cidades turísticas,
como é o caso de Florianópolis, tendem a matar a galinha dos ovos de ouro do
lugar. [...]. (IBGE/PMF, 2003)
Observa-se também que, devido ao ineficaz controle e fiscalização sobre a expansão
imobiliária, percebe-se, em vários balneários da cidade, que foram desmatados morros,
aterradas áreas próximas ao mar e removidas dunas, para dar lugar a loteamentos para a classe
média e alta, sem que se tomasse qualquer providência, tanto pela comunidade, como pelos
gestores públicos municipais. Isso é facilmente identificável, principalmente, nas Praias de
Jurerê, Daniela, Ingleses, Canasvieiras, Praia Brava, etc., nos morros dos bairros centrais,
como o Morro da Cruz, e os morros de Coqueiros, Saco Grande, Costeira do Pirajubaé,
entre outros.
Um outro problema, de ordem urbanística, é que a concentração de edifícios de
grande porte e com gabarito elevado, em determinados bairros e balneários, além de
prejudicar a paisagem, concentra um grande número de pessoas, afetando a qualidade de vida,
como ocorreu no Centro, Trindade, Coqueiros, Estreito, entre outros.
Segundo o Ipuf (1996), há problemas também, quanto ao patrimônio histórico
146
cultural, devido à fiscalização ineficiente da Susp. Freqüentemente, ocorrem obras nos bens
tombados que não foram objeto de aprovação de projeto de restauro, nem são acompanhados
por profissional habilitado e com experiência na área de preservação. Assim, corre-se o risco
de perda de valiosos detalhes, com as significativas intervenções executadas de maneira
inadequada.
Cabe salientar, também, que, durante muito tempo, foram destruídos imóveis com
relevante valor histórico para a cidade, como o Miramar, Tiro Alemão, localizado na Avenida
Mauro Ramos, o Hotel La Porta, e vários outros, entre os quais diversas residências, para dar
lugar à expansão urbana e às construções dela decorrentes.
Destaca Adams (2002, p. 50) que, “ sobre a Área Central, especificamente sobre o
antigo Centro Histórico, aprovaram-se índices de ocupação extremamente elevados,
induzindo não só a substituição das edificações de valor histórico como adensamento edilício
sobre a estrutura urbana colonial”. Relata, ainda, que a construção de marquises, nas áreas
comerciais, atingiu diretamente a qualidade arquitetônica dos estabelecimentos de valor
cultural do Centro de Florianópolis.
Assim, disse Mallet (1975), apud Adams (2002), a respeito da depredação do
patrimônio histórico no interior da ilha de Santa Catarina.
Toda a tradição açoriana está, lentamente desaparecendo. A expansão e o progresso
experimentado por Florianópolis está, assim como aconteceu em outros centros,
tornando-se inconciliável com as estruturas culturais. E este progresso está
expandindo sua negatividade as comunidades menores, ansiosas pela
‘modernização’. [...] uma média de duas casas por ano são demolidas, e justamente
as mais antigas, do início do século XVIII. (ADAMS, 2002, p. 52)
No tocante à cultura e aos costumes do povo ilhéu, a expansão imobiliária, ou o
“desenvolvimento urbano”, foi também, um tanto cruel sobre dois aspectos, pois, se por um
lado introduziu novas culturas, de outras regiões do Brasil, à cultura açoriana local, através
147
da urbanização dos bairros e crescimento dos balneários, por outro, acabou com os espaços
vazios nas mais diversas comunidades, interferindo, assim, nos costumes e tradições como a
brincadeira de boi-de-mamão, as peladas de futebol, campeonatos de pandorga, a cantoria do
terno de reis, dentre outras do folclore e da cultura local.
Segundo Fantin (2000, p. 20), “Sintonizadas com os dilemas e ambigüidades que
Florianópolis atravessa, muitas festas da cidade, coincidentemente ou não, encontram-se
numa profunda crise.” Sobre a presença de migrantes por toda a Ilha, relata ainda, a autora:
Esses novos moradores da Ilha escolheram belas e estratégicas regiões para morar.
Fizeram suas casas na Lagoa [...]. em balneários (que antes eram isolados e
territórios das famílias de pescadores, freqüentados somente no verão) [...]. A
‘chegada do estranho’, porém, não foi recebida sem problemas pelos ‘nativos da
Ilha’. Contraste nos modos de vida, confrontos de valores, [...] (FANTIN, 2000, p.
37)
Para os nativos, “herdeiros de uma tradição e da cultura”, conforme destaca a autora,
quando dividem a cidade com os migrantes, sentem que estes lhes roubam “espaço de
trabalho e disputam no campo da arte, da cultura.[...].” (FANTIN, 2000, p. 45). Conforme
Fernando Alexandre, em entrevista concedida em 1996, apud Fantim (2000), ‘ Os ilhéus
sentiram que estavam perdendo espaço e perdendo suas tradições e houve algumas reações.
Começaram a surgir muitos trabalhos sobre a Ilha, uma certa campanha de valorização da
ilha. [...].’
4.3.2.1 - A ocupação desordenada dos morros e da periferia da cidade
A ocupação dos morros do município, quando dotados de urbanização e infra-
estrutura, se deu pela classe média e alta da sociedade local, conforme visto. Porém, quando
não era interessante para a elite, sobrava então, para as classes marginalizadas da sociedade.
148
Essa ocupação desenfreada dos morros da Ilha, é outro problema que não é recente,
embora tenha se acentuado nas últimas décadas, em decorrência da expulsão das populações
pobres das áreas próximas ao centro da cidade. Devido à limitação espacial, se formaram
favelas em regiões sem infra-estrutura, em grandes áreas do município, relativamente
centrais, ainda que de difícil acesso, e recobertas de matas, como no caso do Morro da Cruz.
Na Área Central, especificamente em todo entorno do Morro da Cruz, a expansão e
adensamento das áreas de população de baixa renda é um fato preocupante, pois
áreas de preservação permanente e áreas de risco geológico estão sendo ocupadas
continuamente sem uma preocupação maior do Poder Público. (IPUF, 1996, p. 44)
Os gráficos nº 4 e 5 a seguir apresentados, demonstram respectivamente, a evolução
das áreas de favelas e a evolução dos assentamentos subnormais da população.
Fonte: PMF - SSDS. Projeto Bom Abrigo
Gráfico nº 04 - Evolução de áreas de favela
149
Fonte: PMF – Prefeitura Municipal de Florianópolis.
Gráfico nº 05 - Evolução da população em assentamentos subnormais
O mesmo problema é observado nas demais áreas de encosta da cidade,
especialmente, na Costeira do Pirajubaé e no Saco Grande. Mesmo na Serrinha, onde a
ocupação inicial é proveniente de um assentamento negociado pelo Poder Público, houve uma
ampliação, sem controle, por toda a encosta. No interior da Ilha, as invasões ocorreram,
principalmente, sobre os mangues, restingas e dunas, ameaçando importantes ecossistemas, e,
observa-se, também, uma tendência de loteamentos clandestinos, cada vez mais, subirem os
morros.
Muitos se instalaram em áreas de preservação ambiental, onde teoricamente não se
poderia fincar uma estaca. O Instituto de Planejamento Urbano de Florianópolis
(IPUF) não sabe o número de ocupações irregulares, mas basta uma volta atenta na
ilha para observar que são muitas, inclusive com casas sobre dunas [...] A ocupação
nestes pontos pode modificar suas características e acelerar o processo de erosão. A
ocupação de morros aumenta as taxas de erosão e a velocidade de preenchimento
das baixadas. (RODRIGUES, DC, 23.03.2003, p. 42).
A ocupação desordenada destes espaços urbanos criou bolsões de exclusão em áreas
periféricas, que, atualmente, se estendem por diversos morros e áreas da ilha e do continente,
150
com muitos problemas sociais, criminalidade e riscos para essa população excluída,
conforme exposto no quadro nº 19 abaixo.
Descrição das Áreas Número de
Áreas
Número de
Domicílios
Estimativa de
Moradores
Inundações
2 200 840
Desabamentos
16 1.100 4.620
Em faixas de domínio de linhas
de transmissão e vias
1 400 1.680
Proteção de mananciais
5 300 1.260
Preservação Permanente
15 1.400 5.880
TOTAL 39 3.100 13.020
Fonte: PMF - Secretaria de Habitação Trabalho e Desenvolvimento Social - 2003
Quadro nº 19 - População em áreas de risco ou de proteção ambiental
Cabe também destacar, que o difícil escoamento das águas dos morros, bem como
a deficiente absorção das águas pluviais, devido às grandes áreas edificadas e/ou
pavimentadas, têm resultado em constantes enchentes no centro e nos mais diversos bairros
da cidade, muitas vezes causando soterramento das habitações nas encostas de morros.
Ressaltam Oliveira e Herrmann (in GUERRA E CUNHA, 2001), que, a desordenada
ocupação imobiliária, tanto em encostas, sujeitas a deslizamentos, como em áreas nas quais
as águas transbordam das calhas fluviais, causando inundação, se transformam em catástrofe
para a população. No caso específico de Florianópolis, as ocorrências de enchentes e
deslizamentos, na área conurbada, são exemplos típicos, do uso inadequado do espaço físico,
através da transformação imobiliária da natureza em habitat.
Esses assentamentos ditos “subnormais” carecem, urgentemente, de uma assistência
especial por parte dos gestores públicos, principalmente do poder público municipal, tendo
em vista que o seu crescimento comprometerá, ainda mais, o meio ambiente e a qualidade de
vida no município.
151
4.3.3 - Os impactos ambientais apresentados por região do município
Após essas considerações com enfoque temático sobre os problemas gerados no
meio ambiente do município de Florianópolis em decorrência da expansão imobiliária,
apresenta-se agora, de forma sucinta, os impactos ambientais causados em cada região do
município. Ressalta-se, portanto, que grande parte dos dados, a seguir expostos, têm como
referência os resultados de uma pesquisa elaborada pela Comissão de Organização do Fórum
da Agenda 21 Local (2000), por ocasião da elaboração desse importante instrumento de
planejamento sustentável.
Região I - Situada no norte da Ilha, esta região é composta pelos seguintes bairros e/ou
balneários: Praia da Lagoinha, Praia Brava, Ponta das Canas, Praia da Cachoeira, Cachoeira do
Bom Jesus, Vargem do Bom Jesus, Vargem Grande, Praia dos Ingleses, Praia do Santinho,
Sítio Capivari, Praia de Canasvieiras, Praia de Jurerê, Jurerê Internacional, Praia do Forte,
Praia da Daniela, Vargem Pequena e Ratones. Vários foram os problemas detectados, nessa
região, pela referida comissão.
A região apresenta problemas no sistema viário, como ruas estreitas, algumas sem
pavimentação, e as rodovias não possuem acostamentos e passeios para pedestres.
Alguns moradores lançam o esgoto de suas casas diretamente na canalização da
drenagem pluvial, e os que têm fossas e sumidouros não os mantêm em funcionamento com
qualidade, comprometendo o lençol freático. A rede de esgotos não foi concluída, em
Ingleses, e, ainda, não existe rede coletora e sistema de tratamento nas demais comunidades.
A drenagem é insuficiente, nas áreas planas e baixas, de um modo geral.
A Lagoinha de Ponta das Canas está muito rasa e com o canal de acesso fechado, e
a comunidade reclama do poder público sobre o planejamento e execução de obras. Além
disso, faltam programas de conservação e recuperação de sítios históricos e arqueológicos, e
152
as comunidades contam com poucas áreas para o desenvolvimento de atividades culturais.
Quanto ao uso do solo, a ocupação irregular em áreas de preservação, provocam a
supressão das matas, poluindo as águas superficiais e subterrâneas, causando erosão e abrasão
marinhas, assoreamento de rios e córregos. A faixa de praia está sendo quase totalmente
ocupada, impedindo o acesso à praia. Soma-se a isso, a invasão de dunas e a ocupação de
manguezais, que destroem esses frágeis ecossistemas. Os cursos d'água estão poluídos.
Região II - Esta região engloba os bairros da faixa litorânea noroeste da Ilha, junto
à Baía Norte, tais como: Sambaqui, Santo Antônio de Lisboa, Cacupé, João Paulo (Saco
Grande I), Saco Grande II e Monte Verde. Nela foram apontados os problemas, abaixo,
descritos.
Muitas ruas da região não possuem calçadas, pois os muros estão construídos junto
ao meio fio, algumas construções ocupam quase a totalidade do terreno, não deixando espaço
para áreas verdes e para o tratamento do esgoto doméstico, e, em alguns casos chega-se a
aterrar a praia. Foi constatado que, embora as praias tenham bons comprimentos, em muitos
locais, não há acesso para pedestres à orla, devido à ocupação por residências, muros e
comércio.
Faltam pavimentações nas vias entre bairros e várias ruas faltam conservação, na
orla marítima falta urbanização, não há ciclovias e nem arborização. Parte da população,
ainda, não tem água tratada.
Alguns esgotos domésticos são lançados diretamente nos cursos d’água, ou na rede
de drenagem pluvial, face à inexistência de coleta e tratamento de esgoto na região. O lixo é
jogado em terrenos baldios e, até mesmo, no mar. Como conseqüência, muitos córregos e
pequenos rios estão entulhados de pedras deslocadas, vegetação morta, esgotos e lixos
domésticos, dificultando a vazão normal das águas.
Todos os bairros apresentam problemas relativos à ocupação das encostas, com
153
desmatamentos e arruamentos inadequados, não havendo fiscalização sobre obras
clandestinas, trazendo problemas de erosão e riscos aos mananciais de abastecimento. Há
ocorrência da degradação das encostas por queimadas e desmatamentos, bem como, de aterros
e loteamentos sobre manguezais e áreas de transição. Além disso, saibreiras e barreiras sem
recuperação ambiental, resultantes da exploração de saibro e granito, foram abandonadas,
após a exploração, sem a devida recuperação ambiental e paisagística.
Região III - Esta região envolve a área central leste da Ilha e abrange os seguintes
bairros: São João do Rio Vermelho, Muquém, Barra da Lagoa, Fortaleza, Lagoa da
Conceição, Retiro da Lagoa, Costa da Lagoa, Canto dos Araçás, Canto da Lagoa e Porto da
Lagoa, Praia Mole, Praia da Joaquina e Praia e Parque da Galheta. Nesta região, foram
relatados os seguintes problemas:
Essa região de solo frágil, com uma permeabilização característica, tem um forte
comprometimento de suas águas superficiais e subterrâneas, com uma poluição direta da
navegação dentro da lagoa. Existe, também, uma marcante poluição visual, propiciada pelas
propagandas comerciais. A poluição dos cursos d’água e da Lagoa da Conceição é devido à
falta de uma fiscalização, mais efetiva, por parte dos responsáveis ambientais.
As aspirações dessa população convergem no sentido de manter a qualidade de vida
atual, recuperando os estragos ecológicos e preservando a riquezas naturais e culturais. Os
sítios histórico e arqueológico não estão demarcados e, muito menos sendo preservados.
Observa-se que, o acelerado crescimento urbano tem extrapolado os limites da
Lagoa da Conceição, onde áreas indevidas foram ocupadas, e, em alguns casos até o espelho
d’água foi aterrado.
A rede de esgoto de toda a bacia da Lagoa tem que ser ampliada, como, também, o
sistema de tratamento dos efluentes da região, sob pena de comprometimento da qualidade de
vida.
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Região IV - Esta região, localizada no sudoeste da Ilha, envolve as localidades de:
Rio Tavares, Fazenda do Rio Tavares, Porto do Rio Tavares, Campeche e Morro das Pedras.
Nesta área foram detectados os seguintes problemas de ordem ambiental:
No Campeche, a nordeste e a leste, sobre as dunas, em áreas não edificantes, próximo
à Lagoa Pequena, no Rio Tavares há dois loteamentos e quatro sedes campestres. Mais ao
sul, sobre as dunas, a ocupação desordenada é maior, desde a estrada principal do Campeche
até o Morro das Pedras, com o crescimento desorganizado contornando a Lagoa da Chica e, em
alguns pontos, atingindo a orla marítima. A noroeste, sobre o manguezal do rio Tavares, ao
longo da SC-405, a partir do entroncamento com a avenida Jorge Lacerda, está havendo uma
expansão urbana indevida, ocorrendo inúmeros aterramentos e ocupações das áreas alagadiças.
Nessa região, surgiram condomínios autorizados pela Câmara Municipal,
condomínios ilegais, bares precários, hotéis, e uma desapropriação, autorizada pela prefeitura
municipal, onde foram assentadas 83 famílias.
Os morros já sofreram muita agressão das ações humanas, mas permanece parte da
vegetação da Mata Atlântica, e regeneração em mata secundária. A leste do sopé do morro da
Costeira, exatamente sob a Mata Atlântica primária, ocorre a exploração de pedras, autorizada
pela prefeitura.
A ocupação da planície do Campeche ocorre de modo desordenado, com a
inoperância dos órgãos públicos de fiscalização, que pouco ou nada fazem no impedimento da
ocupação de áreas de preservação permanente.
As obras e construções clandestinas, sem controle, e mesmo as com a regularização
do Iptu, na maioria moradias, têm prosuzido conseqüências desastrosas, como a falta de
acessos à praia, com servidões abertas sem critérios, passagens estreitas aterradas para o
tráfego de carros, obstruindo a drenagem das águas das chuvas, além da ocorrência de esgotos,
lançados a céu aberto.
155
As ruas que servem de ligação aos extremos da planície, entre o Morro das Pedras e
Rio Tavares, estão abandonadas, sem qualquer planejamento e sem pavimentação. O sistema
viário da região precisa urgentemente de melhorias. O saneamento básico, carece, também de
uma urgente rede de esgotos, com coleta e tratamento, pois há muito esgoto clandestino, na
região, causando alagamentos freqüentes e poluição das praias.
Região V - Localizada no sul da Ilha, é integrada pelas seguintes comunidades:
Armação, Matadeiro, Pântano do Sul, Saquinho, Costa de Dentro, Costa de Cima, Praia da
Solidão, Alto Ribeirão, Ribeirão da Ilha, Costa do Ribeirão, Sertão do Ribeirão, Lagoa do
Peri, Caiacanguçu, Tapera do Ribeirão, Caieira da Barra do Sul e Naufragados. Nesta região,
foram encontrados os seguintes problemas com relação à agressão ao meio ambiente.
As vias de acesso à região são deficitárias, sem revestimento apropriado, sem
acostamento e sem ciclovias. Não existe também, qualquer sistema de drenagem das águas
pluviais. Soma-se a isso, que o lançamento de esgotos domésticos diretamente ao mar, ou em
cursos d'água, é uma prática constante na região, ao mesmo tempo em que não há água tratada
suficiente, chegando a 50% a população que não dispõe desse benefício,
O uso e ocupação do solo, desde os tempos remotos vem sendo feito de forma
desordenada, com a ocorrência de invasões em área de preservação permanente. Toda a
região tem um baixo índice sócio-econômico, não sendo promovido, para qualquer
finalidade, o potencial da cultura local, nem da pesca, nem do exuberante folclore regional.
Região VI - Integrada por bairros mais centrais, é composta pelas comunidades do
Itacorubi, Santa Mônica, Parque São Jorge, Córrego Grande, Jardim Anchieta, Trindade,
Pantanal, Carvoeira, Serrinha, Morro da Cruz (leste). Nesta região, foram constatados os
problemas a seguir descritos.
O primeiro problema percebido neste espaço geográfico diz respeito à questão
relacionada a áreas verdes. Segundo a ONU, o índice de área verde para cada habitante deve
156
ser de, no mínimo, 20 m². Nesta região o índice está em torno de 13 m², fato que prejudica a
qualidade de vida dos moradores, pois, o número reduzido de árvores impede a purificação do
ar, facilita a poluição visual e sonora.
O sistema viário não propicia segurança à população, apresentando
congestionamentos em diversos pontos.
A questão de poluição das águas está insuportável. As residências têm lançado seus
esgotos domésticos diretamente na rede pluvial e fluvial, em córregos a céu aberto e em
manguezais. As unidades de laboratórios da Udesc, Cidasc, Epagri, Fiesc, Ecepa, Sda e Ufsc
têm jogado elevadas taxas de despejos de esgotos diários com destino inadequado. A Ufsc,
por exemplo, tem seus efluentes lançados no córrego que passa pelo seu campus.
Há também, ineficiência na coleta de lixo da região, ocasionado acúmulo de lixos nos
terrenos baldios e córregos.
Apresenta, também, muitas moradias em áreas de risco, nas partes mais altas dos
morros, incidindo em áreas de preservação permanente e nas margens dos cursos d'água.
Estas ocupações são irregulares e estão sujeitas ao risco de desmoronamentos e enchentes. Os
danos causados ao meio ambiente são irreparáveis, com forte impacto aos moradores
regularmente instalados na região. Isso tudo ocorre sem que haja fiscalização pelos órgãos
competentes.
Encontra-se instalada, na região, uma estação de transbordo, no antigo lixão, onde
ocorre proliferação de ratos e insetos, produz mau cheiro e chorume, contaminando o
mangue, os cursos d'água, bem como a fauna e a flora, em volta do aterro, além dos riscos de
explosões decorrentes dos gases produzidos pelo processo de fermentação de matéria orgânica
ali depositada ao longo dos anos.
A bacia do Itacorubi sofre problemas contínuos de enchentes e alagamentos das áreas
mais baixas. Inexiste um planejamento, bem como, execução de obras, além de não existir
157
drenagem urbana. Aliados a isso, existem muitas construções residenciais e comerciais
próximas aos cursos d'água, contribuindo, assim, para o represamento das águas, o
estreitamento dos rios e a retirada da cobertura vegetal. A erosão, a impermeabilização do
solo, o lixo, o entulho e a drenagem obsoleta completam as causas das inundações na bacia do
Itacorubi.
Na bacia do Itacorubi, encontra-se o parque municipal do Maciço da Costeira, porém,
como a fiscalização é deficiente, a comunidade local, sem informação, causa o
desmatamento, através de queimadas e invasões.
Região VII - Muito urbanizada, com localização contígua ao Centro da Cidade, é
formada pelos seguintes bairros: Agronômica, Centro, Prainha, Morro da Cruz (oeste) e Cristo
Redentor. Esta região, que faz parte da região central da cidade, abriga a maior densidade
populacional. Foram levantados os seguintes problemas:
Existe o risco de deslizamentos de rochas e de terra sobre áreas residenciais, em toda
a região dos maciços rochosos, pois as áreas desmatadas em encostas íngremes deixam o solo
desprotegido, provocando insegurança aos moradores em épocas de chuvas mais intensas. Há
falta de pavimentação de vias públicas no Morro da Cruz e no Cristo Redentor. Além disso, a
coleta de lixo é inexistente ou ineficiente, para a maioria das comunidades dos morros,
fazendo com que o lixo seja depositado em valas de drenagem ou em qualquer outro local
baldio, impedindo que a água escoe livremente, provocando enchentes.
Também, nas áreas de encostas do Morro da Cruz, falta sistema de coleta e
tratamento de esgoto, sendo os efluentes domésticos despejados a céu aberto ou nos cursos
d’águas. Os efluentes de hospitais são jogados, diretamente, nas águas da Baía Norte.
Como toda área central em processo de crescimento, a região sente os efeitos
danosos desse fato, como: a poluição sonora de bares e casas noturnas, tráfego lento, a
poluição do ar, pelo excessivo número de carros dentro de uma pequena área de circulação.
158
No setor habitacional, tem-se outra variável deficitária, pois, na região, moradores
de baixa renda vivem em condições precárias, com casas sem a mínima estrutura de conforto
e segurança, sem saneamento e nem mesmo energia elétrica, ocupando áreas de preservação
permanente. O crescimento desordenado da região central da cidade fez desaparecerem as
áreas verdes e áreas de lazer, criando uma carência de espaços públicos para lazer.
Região VIII - Situada na parte sudoeste da Ilha, esta região compreende os bairros:
José Mendes, Saco dos Limões, Costeira do Pirajubaé, Aeroporto, Carianos, Sítio Valerim e
Tapera da Base. Nela, foram encontrados os problemas abaixo expostos.
As enchentes têm sido um problema constante para a sua população residente, pois
com o novo sistema viário, as propriedades da faixa mais litorânea estão recebendo as águas
que não encontram escoadouro natural, elevando o nível das enxurradas.
Quanto ao trânsito, nas ruas antigas, faltam sinalização adequada, acostamento e
calçadas. Outra questão levantada é o grande número de servidões implantadas nas encostas
dos morros, que, pela grande declividade, impede a coleta de lixo, provocando problemas de
erosão enchentes e deslizamento sobre áreas urbanizadas. Existe, também, a ocupação
desordenada das encostas da região, sem qualquer planejamento, com desmatamentos e
arruamentos inadequados. No bairro Carianos, encontra-se o manguezal, no qual estão
ocorrendo aterros e ocupação ilegal, além de servir de local de despejo de resíduos e
entulhos.
A rede de distribuição de água e tratamento de efluentes de esgoto são
insuficientes para a região. Encontram-se ligações clandestinas de esgoto
doméstico na rede pluvial e lançamento de efluentes nos córregos, como, também, existem
fossas em locais com tipos de solos inadequados. Os córregos que descem das encostas
recebem grande carga desses efluentes, transformando-os em esgotos a céu aberto, gerando
proliferação de ratos.
159
Região IX - Localizada na parte continental do município, abrange o Balneário,
Estreito, Ponta do Leal, Capoeiras, Coloninha, Monte Cristo e Chico Mendes. Foram
apontados diversos problemas nesta região.
Grande parte da periferia está tomada por bolsões de miséria. A favelização ocorre
na Ponta do Leal, Chico Mendes, Cachorro Quente, Buraco Fundo, Pasto do Gado, Caixa
d'Água, e em outras localidades.
Atualmente, grande parte da infra-estrutura viária do Continente está saturada,
ocorrendo engarrafamentos nas principais vias continentais.
Observa-se, também, que todos os rios, córregos e a própria drenagem pluvial que
deságuam, na Baía Norte Continental, estão completamente poluídos por esgotos
domésticos.
O continente apresenta, ainda, poluição nas águas das baías Norte e Sul, os esgotos
são lançados in natura ao mar, aos rios e em drenagens pluviais. No extremo norte dessa
região, o riacho que separa Florianópolis de São José encontra-se totalmente poluído e
assoreado e, justamente nesse local, existe um pequeno manguezal, com fauna e flora
característica desse ecossistema. Há a ocorrência de invasões dos terrenos vizinhos do
pequeno manguezal.
Região X - Localizada junto à Baia Sul, também na parte continental do município,
esta região é formada pelos bairros do Abraão, Coqueiros, Itaguaçu, Vila Aparecida e Praia
do Meio. Esta região apresenta os problemas abaixo expostos:
O sistema viário carece de melhoria. Outra dificuldade está no acesso e na segurança
para os pedestres e ciclistas usarem as pontes sobre o estreito do mar. Além disso, a
arborização nos bairros da região é mínima e deficiente.
O saneamento básico da região tem deficiência de fiscalização, resultando em
poluição dos cursos d'água, trazendo problemas de inundações e risco permanente à saúde
160
pública. As praias estão poluídas e falta tratamento de águas residuais, além do que, há um
despejo direto de esgotos nas praias, ocasionando a presença de ratos.
Cabe salientar, após essa exposição temática e por região dos impactos ambientais
sofridos pelo município em decorrência da expansão urbana, que, conforme a Fundação
Municipal do Meio Ambiente (FLORAM), os principais crimes ambientais cometidos em
Florianópolis são os previstos nos artigos 38, 50 e 64 da nova lei de crimes ambientais, de
12/02/98. Em resumo, assim, dispõem respectivamente: destruir ou danificar florestas
consideradas de preservação permanente, destruir ou danificar florestas ou plantas nativas,
vegetações fixadoras de dunas ou protetoras de mangue. Exemplo: desmatar um terreno para
construir, construir em solo não edificável. Entenda-se por solo não edificável todos os
terrenos com restrições quanto ao direito de construir, como: dunas, mangues, parques
municipais, áreas de preservação permanentes, etc. Esse é um dos principais problemas da
cidade, ou seja, ocupações irregulares.
A seguir, é apresentado o quadro nº 20, que demonstra, em área e percentuais, como
está dividida a superfície do município, bem como a forma de sua ocupação atual.
Descrição Valor Numérico %
Superfície total 451,0 Km² 100,00
Superfície de área continental
12,1 Km² 2,70
Superfície de área insular
438,9 Km² 97,30
Área de Preservação Permanente segundo os
Planos Diretores – APP
189,42 Km² 42,00
Área de Preservação, com uso limitado – APL
74,6 Km² 17,00
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Unidades residenciais
143.855 89,50
Unidades comerciais
9.720 6,00
Unidades de serviço
5.864 3,60
Unidades industriais
82 0,10
Unidades mistas
1.239 0,20
Fonte: IPUF / 2001
Quadro nº 20 - Dados sobre a ocupação da superfície de Florianópolis
Florianópolis apresenta, ainda, carência acentuada de áreas de lazer, possuindo,
segundo o Ipuf (1996), apenas 2,34 m² por habitante, em 1995, quando o recomendado pela
Organização Mundial da Saúde é de 12 m²/hab. Na medida em que o crescimento
populacional não é acompanhado por aumento de áreas verdes, esta defasagem tende a
aumentar.
A cidade de Florianópolis é considerada, de acordo com o Ipuf (1996), uma das
cidades mais mal atendidas, nesse aspecto, na região sul. Tem, como causa, o fato de a
urbanização de maior parte das zonas urbanas ter ocorrido de forma clandestina, e sem a
destinação de áreas para uso público, como forma de maximizar o lucro dos empreendedores.
Desde 1974, é obrigação legal doar-se, no mínimo 10% da área urbanizada para áreas verdes
de lazer; mas os loteamentos e desmembramentos são feitos clandestinamente, ou aprovados,
disfarçados em condomínios, e processos de oficialização de ruas, evitando, dessa forma, a
doação de áreas à Prefeitura Municipal de Florianópolis.
Quanto às Áreas de Lazer, assim, se manifestou o Ipuf, no relatório Florianópolis :
Problemas e Ações, elaborado em 1996:
162
A ação fiscalizatória da SUSP, que poderia coibir a clandestinidade com todos os
rigores da legislação Federal, e Municipal, é quase nula. Quanto à aprovação de
projetos, que poderia evitar boa parte das burlas à legislação, parece agir em
conivência com os infratores, motivando falsos condomínios e desmembramento,
sem visão de interesse público. Além disso, as poucas áreas verdes de lazer
existentes sofrem pressão constante para ocupação com outros usos, tanto por parte
do poder público (escolas) como de particulares (quiosques e associações), perdendo
pouco à pouco sua função original. (IPUF, 1996, p.80)
Como visto, são muitos os problemas ambientais enfrentados pelo município em
decorrência da expansão imobiliária. Não é só invasão de áreas de preservação e dos morros,
pela população carente, que se encontra o cerne da questão. De acordo com o Cecca (1997),
alguns segmentos sociais, através de sua atividade econômica, principalmente, na área da
construção civil e turismo, não têm respeitado adequadamente o meio ambiente. De acordo
com o referido Centro de Estudos Cultura e Cidadania:
Situações como a do hotel da Praia da Joaquina, colocando o seu esgoto na praia em
frente; do hotel no centro, edificado sem alvará; dos inúmeros restaurantes de
Ingleses e Canasvieiras, com suas redes de esgotos ligadas ao sistema de águas
pluviais; das vivendas, ocupando áreas de preservação no Morro da Cruz e na Costa
da Lagoa; de mansões, em área de marinha em Jurerê e nas dunas do Campeche; da
tentativa de lotear a área de preservação em frente à Estação Ecológica de Carijós,
junto à rodovia Sirotsky Sobrinho; são suficientemente elucidativas de que não são
as populações mais pobres os principais agentes da degradação da Ilha e da
ampliação dos problemas ambientais. (CECCA, 1997, p.115)
Os problemas ambientais (ecológicos e sociais), relata Coelho (2001, p.27-28), “ não
atingem igualmente todo o espaço urbano. Atingem, muito mais, os espaços físicos de
ocupação das classes sociais menos favorecidas do que os das classes mais elevadas.” Coloca,
ainda, a autora, que a distribuição espacial das primeiras está associada à desvalorização de
espaço, seja pela proximidade de rios, indústrias, usinas termonucleares, ou seja, pela
insalubridade ou pelos riscos de fenômenos ambientais, como desmoronamento e erosão,
quanto pelos riscos das prováveis ocorrências de catástrofes naturais.
Assim, observa-se que os Planos Diretores foram, em alguns momentos,
desrespeitados ou alterados por interesses particulares, e, com isso, agravaram, ainda mais, os
163
problemas ambientais urbanos.
A questão ambiental urbana engloba diferentes áreas, em virtude dos inúmeros
problemas causados pelo crescimento da cidade. A dificuldade está em se encontrar,
justamente, um equilíbrio entre esse crescimento e a preservação da qualidade de vida e do
patrimônio ambiental natural, cultural e construído do município.
Os governos locais necessitam planejar, ordenar, controlar e fiscalizar, melhor e
racionalmente, o uso e a ocupação do solo, tanto rural como urbano, pois o eficiente uso do
espaço natural pode compatibilizar a utilização sustentada dos recursos naturais ante a
expansão imobiliária, buscando-se, no mínimo, amenizar os impactos sobre os recursos
naturais ainda disponíveis.
4.4 - AÇÕES EMPREENDIDAS PELOS GESTORES PÚBLICOS MUNICIPAIS
A História demonstra que um crescimento urbano desordenado, decorrente, às
vezes, da ambição de comerciantes e empresários, combinada com a conivência e/ou ausência
do poder público na gestão territorial municipal, pode comprometer, de forma irreversível,
os recursos naturais e a qualidade de vida de uma cidade.
O planejamento urbano, quando bem elaborado e aplicado de forma eficaz, torna-se
um forte aliado para o desenvolvimento sustentável de um município. O plano diretor é um
dos principais instrumentos de planejamento urbano e de uso e ocupação do solo municipal,
assim como, também, serve de orientador e estimulador dos investimentos privados.
Conforme a Agenda 21 Local (2000, p.135), ele deve “ser o resultado de um conjunto de leis
urbanísticas e de uso do solo, tais como a Lei do Perímetro Urbano, Lei do Parcelamento do
Solo, Lei de Zoneamento, Código de Obras e Código de Posturas [...]”.
Para fazer frente a esses problemas ambientais, no município de Florianópolis,
164
provenientes, principalmente, da expansão urbana, a administração pública municipal,
observando tal crescimento e atendendo aos anseios da sociedade, foi, ao longo do tempo,
criando órgãos, leis, projetos e sistemas de controle, além dos já existentes, e, criados em
nível federal e estadual, objetivando harmonizar o desenvolvimento e o crescimento da cidade
com a preservação dos recursos naturais.
Assim, nesta parte da pesquisa, serão, então, apresentadas as ações efetivamente
empreendidas pelos gestores públicos municipais, na tentativa de amenizar os impactos ao
meio ambiente provocados pelo crescimento urbano do município de Florianópolis.
4.4.1 - O planejamento urbano na história do município
A primeira experiência em normas urbanísticas da cidade remonta à época da
Coroa. De acordo com a Comissão de Revisão do Plano Diretor do Distrito Sede de
Florianópolis, do Ipuf (1986), foi, através da Provisão Real, de 9 de agosto de 1747, que o
Rei D. João V estipulou normas urbanísticas que deveriam ser seguidas pelo povoado.
Assim, estava escrito em parte da Provisão Real:
Para assentamento de logradouros públicos de cada um destinará meio légua em
quadro e as demarcações destas porções de terras se farão por onde melhor o
mostrar a comodidade do terreno, não importando que fiquem em quadro, contanto
que a quantidade de terra seja a que fica dito.
No sítio destinado para o lugar assinalará, um quadro para a praça, de quinhentos
palmos de face e , em um dos lados se porá a igreja, a rua ou ruas se demarcarão ao
cordel com largura ao menos de quarenta palmos, por elas e nos lados da Praça se
porão as moradas em boa ordem, deixando entre umas e outras, e para trás, lugar
suficiente e repartido para quintais.’ (BOITEUX, 1986, apud IPUF , REVISÃO DO
PLANO DIRETOR, 1986)
Para a referida comissão, esta Provisão Real se constitui no primeiro “Plano Diretor
de Florianópolis”.
De acordo com Veiga, em seu livro Florianópolis: Memória Urbana (1993), a
165
aplicação das Ordenações Filipinas pelos portugueses, também obrigou as autoridades a uma
tomada de posição, quanto ao ordenamento da cidade, criando o Código de Posturas.
Conforme Souza apud Veiga (1993), a construção dos edifícios foi regulada pela situação
dos lotes. As casas eram erguidas de maneira uniforme, com aspecto padronizado,
estabelecido pelas dimensões, número de aberturas, altura dos pavimentos e alinhamentos pré-
fixados nas Cartas Régias e nas primeiras posturas municipais. Esclarece ainda, que,
A partir de 1849, as primeiras Posturas Municipais tentaram reorganizar os padrões
urbanos e arquitetônicos, que em geral haviam sido regulados pela Provisão Régia
do século XVIII. [...]. .A partir de então, dimensões, número de aberturas, altura das
frontarias e o seu alinhamento tornaram-se exigências legais, garantindo à vila
desterrense a aparência do ‘protótipo português’ fato que, se repetiu em todo o
Brasil. O Código de Posturas de 1889, no entanto, fixou dimensões novas para as
casas que fossem erguidas ou reerguidas dentro do perímetro urbano. ( SOUZA
apud VEIGA , 1993, p. 139).
Muitas foram às leis esparsas que tentaram ordenar e controlar a ocupação do solo e
o processo de urbanização da cidade. Mas, a primeira e verdadeira experiência de
Florianópolis com Plano Diretor se deu, somente, com o Plano da década de cinqüenta.
4.4.2 - O Plano Diretor de 1955
Este plano foi o primeiro a ter sua elaboração aprovada pela Câmara Municipal,
através da Lei nº 79/51, que, assim, trazia disposto em seu artigo 1º: “Fica o Governo
Municipal autorizado a contratar com um escritório técnico especializado ou com um
engenheiro urbanista, o estudo e a elaboração de um Plano Diretor para a Capital”.
Segundo informações junto ao Ipuf, com o Sr. Carlos Alberto Riederer, Diretor
Presidente (2003), foi, durante a gestão do prefeito Paulo Fontes, no período de 1951 a 1955,
que um grupo de técnicos, que sob a coordenação do urbanista Edvaldo Pereira Paiva e com
a participação dos arquitetos Demétrio Ribeiro e Edgar Graeff, elaborou o plano. Observa-se
166
que alguns autores relatam que os arquitetos que não residiam no município.
Assim, a cidade teve essa primeira experiência em Plano Diretor. Este , foi
denominado de “Código Municipal de Florianópolis”, tendo sido aprovado, na Câmara de
Vereadores, em 15 de novembro do ano de 1955, através da Lei nº 246/55.
Assevera Rizzo (1993), que o Plano corresponde ao modelo de urbanismo
racionalista, utilizado na fase do populismo brasileiro, sendo inspirado nos Congressos
Internacionais de Arquitetura Moderna (CIAM) e na Carta de Atenas, buscava traçar
soluções urbanísticas que contribuíssem para tirar a cidade do atraso, conforme detectado no
diagnóstico elaborado pelos técnicos, e que apontava como solução a industrialização do
município.
Este primeiro plano da cidade foi elaborado por técnicos, fechados em escritórios,
sem que qualquer participação da sociedade, que, em momento algum, teve a oportunidade de
manifestar suas aspirações. Sendo assim, estava fadado a não surtir quaisquer dos efeitos
almejados, pois, como relata Ferrari,
[...] o plano para ter força coercitiva sobre os cidadãos, para ser norma obrigatória a
todos, indistintamente, deverá se consubstanciar em lei aprovada pelo poder
legislativo [...] e sancionada pelo respectivo poder executivo. [...]. Daí a
necessidade indiscutível de permanente diálogo entre o grupo de trabalho do plano e
sua clientela. O cliente do planificador tem o direito de saber por que o objetivo A
é melhor do que o B. Mas quem é o cliente do planificador em sentido amplo? O
povo.[...].( FERRARI, 1977, p. 6)
Este plano, que, segundo Nereu do Valle Pereira (1974), foi elaborado, em 1952, e
jamais pôde prever a transformação da cidade, decorrente da expansão imobiliária, provocada
pela construção civil.
Tanto assim, que suas diretrizes e traçados, que foram por nós farta e deligentemente
estudadas (relembro que era vereador quando de sua aprovação pelo Legislativo
Municipal) que convertidos em lei em 1955, já em 1962 (enquanto ainda vereador)
não apresentavam nenhum sentido prático dado o quadro acusado que era
meridianamente diferente do preconizado na inicial. (PEREIRA, {1974}, p. 106)
167
Relata Rizzo (1993), que o plano deixava claro uma afinidade existente entre o
discurso do urbanismo e a ideologia desenvolvimentista dos anos cinqüenta. Nele, são
mencionados aspectos econômicos, sociais, espaciais e antropológicos, porém não abordava as
questões históricas do município, conforme lembra Adams (2002).
Ainda, de acordo com Rizzo, o plano apresentou deficiências tanto na sua
elaboração, como em sua aplicação. Dentre os problemas dissociados da realidade e dos
resultados obtidos, destacam-se: a expansão das áreas de favelas, quando, paralelamente,
foram urbanizadas as zonas das chácaras com habitações para a classe média e alta. O plano
tinha, como proposta, uma zona industrial, como se essa atividade fosse um processo natural do
desenvolvimento do município. Os técnicos não acreditavam no crescimento urbano em
direção à Trindade e propunham a instalação da Universidade Federal no centro da cidade.
Previa, também, a manutenção da atividade portuária. Apresentava falhas no planejamento
viário da cidade, como resume o autor: o Plano de 1955, teve seus “traços utópicos”.
Segundo Sugai (1994), apud Adams (2002, p.161), esse plano “considerava o
desenvolvimento turístico da região como ‘função acessória’, que não se sobressairia em
relação à função portuária.”
Esse plano , embora não tenha chegado nem próximo do ideal, levou o Poder
Executivo Municipal a dar os primeiros passos rumo ao ordenamento urbano e ao controle do
uso e ocupação do solo. Apresentava, em seu Livro II, Capítulo I, as Normas Urbanísticas,
que tratava do Plano Diretor. Mais especificamente, em seu artigo 31, dispunha sobre o
zoneamento da cidade, a utilização e altura dos prédios, a percentagem de ocupação do solo,
do sistema viário e de “verdes”. Além disso, a partir dessa época, foi determinada a exigência
de “autorização” para construir, bem como, foi dividido o município em distrito comercial,
comercial/residencial, residencial, industrial e de uso especial, e, nos loteamentos, entre outras
coisas, começa-se a exigir “condições urbanísticas.”
168
Mesmo tendo se tornado ineficaz, já no princípio de sua implementação, este
primeiro plano sobreviveu até 1976, quando foi elaborado um novo Plano Diretor para a
cidade.
4.4.3 - O Plano diretor de 1976
O segundo Plano como relata Rizzo (1993), foi inspirado num planejamento
integrado, instituído no país durante o Regime Militar de 1964. Constituindo-se num
Planejamento Tecnocrático., seguiu as orientações do “Planejamento Integrado” preconizado
pelo Serviço Federal de Habitação e Urbanismo (SERFHAU), no início da década de 70, e
buscava transformar Florianópolis em pólo integrador do Estado.
Este Plano Diretor, que dava ênfase à questão metropolitana regional, foi
elaborado durante a gestão do prefeito Acácio Garibaldi S. Thiago, em 1967, pelo Escritório
de Planejamento (ESPLAN), sendo dirigido pelo arquiteto Luis Felipe Gama D’Eça e sua
equipe. Com o apoio institucional e financeiro do Serfhau, estava integrado ao Sistema
Nacional de Planejamento, e foi denominado, a princípio de Plano de Desenvolvimento
Local Integrado da Grande Florianópolis.
Nas estratégias desenvolvimentistas do Regime ditatorial implantado em 1964, o
desenvolvimento urbano assume destaque e introduz-se no país uma estrutura de
planejamento altamente centralizada. A primeira preocupação [...] foi em relação ao
processo de conurbação e geração de regiões metropolitanas.
(
RIZZO, 1993, p. .53)
Nessa época, no país, foram criadas nove regiões metropolitanas, como a Região
Metropolitana de São Paulo, Rio de Janeiro, Porto Alegre, Curitiba, Belo Horizonte,
Fortaleza, Recife, Salvador e Belém, sendo criada, também, a Comissão Nacional de
Regiões Metropolitanas e Política Urbana (CNPU).
169
No período, a política urbana adotada pelo Estado de Santa Catarina era modelo do
Projeto Catarinense de Desenvolvimento, em 1971, visando à integração estadual, e tinha,
também, como escopo, elevar Florianópolis à condição de pólo integrador do Estado.
Assim, com o objetivo de conquistarem e serem reconhecidos, na esfera Federal, a
condição de Região Metropolitana, os municípios da área conurbada, ou seja, Florianópolis,
São José, Biguaçu e Palhoça, se uniram e foi elaborado, então, o Plano de Desenvolvimento
da Área Metropolitana de Florianópolis pelo Esplan, sob orientação do Serfhau. Esse Plano, a
princípio, envolvia 20 municípios da Grande Florianópolis e tinha como objetivo a tão
sonhada transformação de Florianópolis em um grande centro urbano.
Atendendo a esse contexto, o Plano Diretor da Cidade de Florianópolis deveria,
então, aguardar a elaboração do Plano Metropolitano, o plano maior, para que, em função
deste, fosse, então elaborado o Plano Municipal.
Porém, este sonho de “Grande Metrópole” não logrou êxito e, depois de alguns
ajustes, reformas e alterações, o Legislativo aprovou, em 1976, o Plano Diretor de
Florianópolis, através da Lei 1440/76, porém, sem desconsiderar o crescente processo de
conurbação já iniciado.
Afirma Rizzo, (1993, p. 69) que a principal alteração feita pela Câmara
Municipal, “foi excluir de sua abrangência, as áreas pertencentes aos municípios vizinhos,
enquanto que a definição das disposições relativas à criação de um Centro Metropolitano foi
remetida para leis complementares.”
Segundo Vaz (1991, p. 49), o Plano Diretor de Florianópolis elaborado pelo Esplan
buscava desenvolver um caráter metropolitano na Capital. “Subjacente a esta intenção jaz o
modelo urbano industrial vigente no período do ‘milagre’: rede urbana polarizada por um
grande centro regional que superpõe funções administrativas estatais e paraestatais com
produção industrial e terciário superior.”
170
Na verdade, esse Plano, segundo o diagnóstico realizado pelo Ipuf na Revisão do
Plano Diretor do Distrito Sede, em 1986, adotou, aprimorando-as, algumas proposições do
Plano anterior, principalmente, no que diz respeito ao zoneamento e índices de ocupação do
solo. Conforme relata Carneiro (1987), quando aprovado pela Câmara Municipal, em 1976, já
estava defasado em relação a alguns pontos que surgiram após a sua elaboração. Sua
proposta tinha fundamentação política, pois pretendia amenizar a supremacia da polarização
política e econômica dos estados do Rio Grande do Sul e Paraná em relação à Santa
Catarina.
O Plano previa, segundo Rizzo (1993), que o centro metropolitano seria construído
em ambas as cabeceiras da nova ponte, previa, ainda, a criação de três zonas urbanas, na área
próxima a BR 101, no Morro da Cruz e na faixa litorânea entre a Barra da Lagoa e o Morro
das Pedras.
Buscava-se, assim, uma integração urbana entre os municípios de Florianópolis, São
José, Palhoça e Biguaçu. Para isso, tinha-se, como meta, à expansão viária. Para dar suporte a
essa expansão viária, o sistema deveria ser melhorado. Assim estava previsto então a
construção da nova ponte, a via expressa, os aterros nas baías, o túnel do penhasco e a via de
contorno na Ilha.
Esse instrumento de planejamento urbano, assim como o anterior, apresentou
problemas na sua implantação. Primeiro, conforme já observado, estava defasado, na data de
sua implementação, pois esse modelo de planejamento urbano já estava ultrapassado.
Segundo, porque foi elaborado, em escritórios, por um centralismo tecnocrático, sem a
participação dos diversos segmentos sociais, e, por fim, logo após a sua implantação,
começou a receber alterações, que foram pulverizando o seu caráter normativo.
A avaliação da eficácia do planejamento municipal para Florianópolis mostra a
distância existente entre as intenções dos planejadores e a exeqüibilidade de suas
propostas: - há uma velada discordância dos políticos em relação a propostas
171
técnicas, pois a realização de obras municipais caminhou em outro sentido,
adaptando-se mais às demandas de curto prazo que aos horizontes mais largos dos
planejadores. Por outro lado os planos diretores revelaram sempre equívocos
decorrentes da separação entre proposição e execução, entre planejamento e
implementação, entre o técnico e o político ao superestimar a capacidade de
realização de obras e a disponibilidade de recursos para elas.[...]. O processo de
planejamento entrou em crise perante a debilidade da ação do Estado na defesa dos
interesses coletivos superados pela ação de grupos privados interessados na
exploração econômica do setor imobiliário. [...]. ( VAZ, 1991, p. 55)
Conforme a Agenda 21 Local (2000, p.135): “Experiências anteriores demonstram
que planos diretores de caráter impositivo, com uma visão essencialmente tecnocrática,
associados à falta de compromisso das lideranças comunitárias estão fadados ao insucesso e
acabam sendo inviabilizados.[...].”
Relata, ainda, Vaz (1991, p.17), que os “órgãos de planejamento urbano municipais,
sujeitos aos ventos da política partidária e, freqüentemente, limitados ao imediatismo, vêem
seu horizonte reduzir-se a mandatos do Poder Executivo.” Esses órgãos padecem do
distanciamento em relação às comunidades às quais devem servir. Assim, as decisões e
diretrizes urbanísticas, graças ao processo centralizado de decisões, não encontram o
necessário apoio na sociedade civil quando da sua implementação. Dessa forma, a gestão da
cidade continua “ao sabor do pragmatismo e das rotinas burocráticas, enquanto que os planos
de desenvolvimento são referenciados em fórmulas importadas.” Assim, necessitam, então, de
constantes reformulações, modificações e atualizações para poderem se tornar compatíveis
com a realidade local.
Além disso, destaca, ainda, o Cecca (1997), que não se deve ignorar,
particularmente em Florianópolis, que os problemas que se enfrentam, na área de
planejamento urbano, são essencialmente políticos. Vereadores aprovam mudanças de
zoneamento arbitrariamente, os planejadores definem sistemas viários com características
urbanas de megalópole e a Prefeitura não exerce, com rigor, o seu dever de fiscalização
sobre construções irregulares. De acordo com este Centro de Estudos, o Plano, de 1976,
172
Desde de que entrou em vigor até 1993 sofreu 285 alterações pontuais e casuísticas,
ficando totalmente descaracterizado enquanto um instrumento de planejamento,
tornando-o uma colcha de retalhos. Para se ter uma idéia da situação, 210 destas
alterações foram feitas entre 1976 e 1989 e, somente na gestão de Esperidião Amim
e Bulcão Viana, de 1989 a 1992, promoveram-se 158 alterações do Plano Diretor.
(CECCA, 1997, p. 220)
Assim, após uma série de alterações, modificações e atualizações, esse plano foi
perdendo a sua, já defasada, eficácia, surgindo então, a necessidade de um novo plano para
que se pudesse controlar a grande expansão imobiliária que estava ocorrendo em direção aos
balneários da Ilha. Dessa necessidade urgente, surge, então, o Plano Diretor dos Balneários.
4.4.4 - O Plano Diretor dos Balneários de 1985
Como visto, esse Plano Diretor dos Balneários, ainda em vigor, surgiu em
decorrência da expansão urbana ocorrida em Florianópolis, durante a década de setenta e
início dos anos oitenta, quando os empreendedores da construção civil vislumbravam, nas
praias da Ilha, uma excelente fonte de renda e lucros.
Houve, nesse período em que aumentou consideravelmente o turismo e a migração
para o município, conforme já relatado, um aumento considerável na demanda por imóveis
nas praias. Essa demanda, se deu, em primeiro lugar, pela procura de imóveis, como forma
de moradia, pelos migrantes. Em segundo, como lazer e investimento por parte da população
local, buscando, ali, uma fonte alternativa de renda, através do aluguel para turistas. E, por
fim, os próprios turistas, que, depois de seguidas temporadas, perceberam que investir em
imóveis nos balneários de Florianópolis era economicamente viável, devido ao preço dos
aluguéis, a alta valorização dos imóveis e, ao mesmo tempo, poderiam desfrutar do verão
florianopolitano.
Assim, no início da década de oitenta, utilizando como modelo os planos anteriores e
com o objetivo de cobrir todo o território municipal com planos diretores de uso do solo, foi
173
elaborado, pelo Ipuf, o chamado, Plano Diretor dos Balneários, que foi aprovado no
Legislativo, em 1985, através da lei 2.193/85.
Esse plano teve como objetivos preservar a paisagem e o ambiente natural da Ilha,
controlar o crescimento urbano, evitar a urbanização dos grandes vazios rurais, definir as
áreas urbanas requeridas pelo desenvolvimento turístico, dotando-as de zoneamento e sistema
viário adequados, e preservar as zonas históricas e a cultura tradicional.
Buscava, em síntese, controlar o uso e a ocupação da orla marítima da Ilha de Santa
Catarina , evitar a destruição dos recursos naturais, bem como manter a paisagem e os
elementos naturais. Conforme Carneiro ( 1987 p. 240) “[...] não foi fácil implantar ordem
onde ela inexistia. O ‘Plano dos Balneários’ levou sete anos para ser aprovado. Só a partir de
1985 é que associações de moradores e grupos ecológicos passaram a fazer desse plano sua
bandeira de luta e vigilância.”
Lembra, ainda, Carneiro, em seu livro, escrito em 1987, que nesse período,
Florianópolis, em termos de metodologia e planejamento, era considerada um “laboratório
pioneiro”, de onde saíam idéias e projetos reconhecidos pelo Conselho Nacional de
Desenvolvimento Urbano, e instituições como o Banco Mundial. Segundo o autor, era a
única capital brasileira que dispunha de um sistema de informática de planejamento urbano.
Sobre a matéria, ressalta a Agenda 21 de Florianópolis, que,
O Plano Diretor dos Balneários foi um marco na legislação urbanística do país,
abrangendo pela primeira vez a totalidade de um território municipal e
institucionalizando as zonas de preservação definidas pelos órgãos ambientais e pela
legislação federal e estadual. De acordo com o zoneamento estabelecido pelo Plano
dos Balneários, 42% da área do município é considerada de preservação permanente
(APP), e 21% de preservação com uso limitado (APL). Com esse plano, assegurou-
se, até os dias atuais, a situação privilegiada da Ilha, com relação aos aspectos
ambientais, paisagísticos e culturais. (AGENDA 21 LOCAL, 2000, p.138)
Conforme cartilha elaborada pelo Ipuf com o título de Plano de Uso do Solo dos
174
Balneários - Ilha de Santa Catarina, constam como principais propostas:
a) Uma ocupação harmoniosa e não destrutiva.
b) A implantação de uma infra-estrutura adequada ao crescimento da população.
c) A preservação dos recursos naturais, que significam o motivo de atração as Ilha.
d) Garantir a população acesso à faixa litorânea, evitando a sua privatização.
e) A preservação e incentivo dos valores culturais que caracterizam a tradição da
região.
Para conseguir ordenar a ocupação, foi, então, definido um zoneamento, dividido da
seguinte forma, Áreas de Uso Urbano, Áreas de Uso Não Urbano e Áreas de Uso Especiais.
As Áreas de Uso Urbano assim foram divididas:
a) Áreas Residenciais, destinadas à função habitacional e pequenos comércios.
b) Áreas Turísticas, destinadas a concentrar equipamentos, edificações e
empreendimentos turísticos.
c) Áreas Mistas, onde se concentram atividades complementares à função
habitacional, tais como: comércio, cultura e lazer.
d)Áreas Verdes, como praças e parques.
e) Áreas Comunitário-institucionais, ou seja, edifícios públicos.
As Áreas de Uso Não Urbanos foram classificadas como Área de Preservação
Permanente, Área de Preservação de Uso Limitado (baixa ocupação), e Área de Exploração
Rural.
As Áreas de Uso Especiais foram, assim, divididas:
Área de Preservação Cultural, destinadas a preservar os sítios de interesse histórico,
antropológico e arqueológico.
a) Áreas dos Parques e Reservas Naturais.
b) Áreas de Preservação dos Mananciais de Água.
175
c) Áreas de Proteção dos Aeródromos.
Salienta-se, ainda, que, para controle dos limites de ocupação, foram utilizados os
mesmos critérios dos outros planos, quais sejam: de índice de aproveitamento, taxa de
ocupação, altura da edificação, afastamentos obrigatórios e número de vagas de estacionamento
de veículos.
Porém, esse plano, como os anteriores, não acompanhando a dinâmica da
urbanização dos balneários, passou, também, por diversas alterações e reformas. Nesse
sentido, esclarece o Centro de Estudos da Cultura e da Cidadania (1997, p.120), que embora
Florianópolis tenha seu primeiro Plano Diretor datado de 1955, a partir da expansão urbana
dos anos 70, houve um processo de defasagem dos planos diretores em relação à realidade e à
intervenção casuística na legislação urbana. “Em 1985, foi aprovado o plano dos balneários e,
deste ano a 1992, segundo a arquiteta Silvia Lenzi, do IPUF, foram aprovadas mais leis
urbanas do que de 1955 até 1985, sendo que a grande parte dessas leis, entre 70 e 80 %, foram
alterações do Plano Diretor dos Balneários”.
A implementação desse Plano teve grande importância na preservação dos recursos
naturais dos balneários e do interior do município, pois a inexistência de infra-estrutura
adequada, como a falta de abastecimento d’água, de rede coletora de esgoto doméstico e
drenagem pluvial, nessas regiões, acarretaria em comprometimento dos recursos naturais,
prejudicando toda a fauna e a flora, ou seja, o meio ambiente natural remanescente, assim
como os núcleos e hábitos tradicionais como a pesca, as vilas e o folclore da Ilha, ainda
existentes.
4.4.5 - O atual Plano Diretor do Distrito Sede de Florianópolis de 1997
O atual Plano Diretor do Distrito Sede teve sua origem nas necessidades de revisão
176
do plano anterior, qual seja, a Lei 1440/76, que já se encontrava defasado no início dos anos
80. Nessa época, foram iniciados os estudos para o novo Plano, através de convênio de
cooperação técnica Brasil-Alemanha firmado com a Agência GTZ. Com auxílio dessa
consultoria, foi, então, elaborado o novo Plano, que foi aprovado, no dia 29 de setembro de
1997, através da Lei Complementar 001/97, com o nome de Plano Diretor do Distrito Sede
do Município de Florianópolis
Este Plano Diretor está mais voltado à preservação ambiental e ao desenvolvimento
econômico e turístico da cidade, assim como é dotado de normas urbanísticas para o controle
do uso de ocupação do solo. Enquanto norma, o atual Plano Diretor é eficiente e abrangente
no tocante à gestão ambiental, pois visa preservar os ecossistemas , o patrimônio histórico e
cultural da cidade, bem como classifica, também, a periculosidade dos usos industriais.
Enfatiza-se que, esse plano, antes de aprovado, foi discutido com 22 comunidades
organizadas, por um período de 6 meses, sendo que, das 159 emendas apresentadas, 78 foram
incorporadas. (Plano Diretor de Florianópolis, 1998, p. 15).
O plano, até então, vigente, além do descompasso entre as zonas propostas e a
realidade do crescimento urbano, apresentava problemas de parâmetros urbanísticos, em
especial, naqueles referentes à preservação ambiental e cultural, densidades, afastamentos e
classificações de usos e zonas. Um número reduzido de zonas e usos muito abrangentes não
permitia definir o caráter urbano que a comunidade exigia para os vários espaços da cidade.
Por outro lado, os afastamentos entre edificações, calculados através de prismas de
iluminação e ventilação insuficientes (2,67 m para 12 pavimentos), geravam edificações
insalubres e prejudicavam a saúde da população. Além disso, as densidades expressas no
plano (máximo de 500 hab/ha) eram várias vezes ultrapassadas (3000 hab/ha) pela aplicação
de taxas de ocupação excessivas, gerando um adensamento que já começava a comprometer o
tráfego em pontos localizados. Finalmente, a escassa preocupação com a preservação do meio
177
ambiente e as edificações de interesse histórico não permitia que o plano, instituído pela Lei
1440/76, assegurasse elementos de qualidade de vida que havia se tornado essenciais para a
comunidade.
Dessa forma, em 1982 o Ipuf apresentou uma primeira proposta de revisão do Plano
Diretor do Distrito Sede. Porém, por decisão da administração da época, esse plano foi
limitado à periferia do centro urbano, naquilo que ficou conhecido como o Plano da Trindade
(Lei 1851/82). No período 1982-85, o Ipuf dedicou suas energias no planejamento dos
balneários e distritos do interior da Ilha, deixando o Distrito Sede em segundo plano.
A partir de 1985, o novo Plano Diretor do Distrito Sede sofreu uma série de
alterações sucessivas, tendo sido encaminhado para a Câmara Municipal, por duas ocasiões,
mas retirado pelo Executivo, da época, para reavaliação e atualização.
Nessa situação, de extrema defasagem entre o plano em vigor e a realidade das
exigências da cidade, a Câmara Municipal tomou a iniciativa e começou a aprovar uma série
de leis esparsas, que tornaram, ainda mais urgente, não só um novo Plano, mas também uma
consolidação de toda a legislação urbanística.
A presente versão do Plano Diretor do Distrito Sede foi objeto de um amplo
processo de participação pública até serem esgotadas todas as questões levantadas pela
comunidade.
A administração que assumiu, em janeiro de 1997, ao deparar-se com o Plano
aprovado, criou uma comissão especial com o objetivo de analisar e propor vetos ao projeto
de lei aprovado pela Câmara Municipal. O texto básico sofreu pouquíssimas alterações.
A Lei 5055/97 foi sancionada, em 03/02/1997, e publicada no Diário Oficial n°
15617/97. Por razões regimentais, essa Lei teve sua nomenclatura alterada para Lei
Complementar 001/97, foi aprovada em 29/09/97 e publicada no Diário Oficial n° 15744/97.
A publicação oficial foi feita pelo IPUF, em fins de 1998, e inclui 5 alterações do zoneamento
178
aprovadas até agosto de 1998.
Como já visto, os planejadores da cidade, desde meados da década de setenta, têm
uma visão de planejamento urbano integrado à realidade micro-regional. Nesse sentido, o
modelo de ocupação adotado, desde o início dos anos 80, contempla o planejamento da área
conurbada de Florianópolis, abrangendo as porções insular e continental da Capital, além das
áreas urbanas de São José, Palhoça e Biguaçu.
Nesse modelo, toda a área continental, Florianópolis, São José, Palhoça e Biguaçu, o
Distrito Sede e a Região de Entremares na Ilha caracterizam-se como áreas de urbanização
extensiva, enquanto os demais balneários e assentamentos do interior da Ilha são destinados à
urbanização nucleada, separados por Áreas de Preservação Permanente - APPs.
Em termos de centralidade, o modelo distingue uma hierarquia de centros urbanos. O
centro urbano primário é constituído pelo Distrito Sede de Florianópolis, ilha e continente,
seguindo-se um centro urbano secundário, no centro da Br-101, em São José. Dentre os
balneários, dois centros são classificados como de grande porte, o de Canasvieiras e da Lagoa
da Conceição.
O Plano Diretor do Distrito Sede do Município de Florianópolis apresenta, em sua
concepção, as seguintes diretrizes gerais:
a) Impedir a ocupação urbana em áreas que, por sua paisagem, seus recursos
naturais, pela salvaguarda do equilíbrio ecológico e por sua instabilidade ou insalubridade,
foram considerados pelas legislações federal e estadual, como áreas de preservação.
b) Manter e criar referenciais urbanos com ênfase nos valores históricos, culturais e
paisagísticos da cidade.
c) Garantir os espaços necessários para a implantação do sistema estrutural de vias
de circulação urbana.
d) Manter a identidade urbana de áreas residenciais homogêneas, assegurando
179
espaço para as diversas classes sociais.
e) Recuperar e ampliar os espaços exclusivos de circulação de pedestres.
f) Assegurar maiores e melhores espaços destinados ao lazer e recreação.
g) Garantir espaços para atividades produtivas, com especial enfoque nos setores de
comércio/serviços, administração pública, turismo e alta “tecnologia”.
h) Descentralizar atividades geradoras de empregos, fortalecendo e criando centros
de bairro.
i) Reforçar a vocação sócio-econômica dos setores continental e insular de
Florianópolis.
j) Incentivar a melhoria da infra-estrutura turística da cidade.
k) Criar mecanismos que permitam a participação da comunidade no planejamento.
Conforme exposto no Plano Diretor do Distrito Sede de Florianópolis (1998, P.
19), o Plano “respondeu às expectativas da comunidade, expressas numa série de questões
levantadas em torno da legislação urbanística vigente”.
Dentre as principais proposições do plano, destacam-se:
a) Flexibilidade das Normas e Instrumentos. A flexibilidade foi obtida através
da criação de normas técnicas, que propiciam uma maior variação nas soluções
arquitetônicas, como: de índice de aproveitamento, gabarito variável, transferência de área
construída, maior tolerância de uso nas diversas zonas. Os Planos Específicos, que
permitem alterações das próprias regras da Lei, desde que mantida sua estrutura básica.
b) Descongestionamento da área central. O Plano Diretor prevê a redução de
densidade, no centro tradicional, ao mesmo tempo em que induz um maior adensamento nas
áreas periféricas.
c) Planejamento Participativo. A participação comunitária é obrigatória dentro
do mecanismo de elaboração dos planos específicos. Esse Plano foi elaborado e está sendo
180
divulgado dentro de uma política de participação da comunidade organizada na sua
aprovação. O próprio Plano prevê a utilização do Conselho Municipal de Desenvolvimento
Urbano (CMDU) e revisões com ampla discussão, como forma de assegurar a participação e
a fiscalização dos cidadãos.
d) Melhoria de espaços para Equipamentos Públicos. O Plano resguarda as
áreas atualmente utilizadas por equipamentos públicos, tais como escolas, praças, etc.,
zoneando-as como Comunitário/Institucionais e permite, através da elaboração de Planos de
Urbanização específica, a sua sobreposição a outras áreas com diferentes zoneamentos.
e) Preservação das Áreas Homogêneas Existentes. O Plano Diretor procura
equilibrar as necessidades de adensamento e expansão da cidade, nos próximos 20, anos
com a preservação de áreas urbanas homogêneas, buscando adequar o equilíbrio entre as
funções.
f) Maior Especificidade no Controle das Categorias de Usos na Cidade. O
Plano diretor amplia o sistema de usos, chegando a cinqüenta categorias. (Algumas capitais
utilizam mais de 500 categorias diferentes de uso).
g) Garantia da Funcionalidade e Salubridade Urbana, pela redução excessiva de
densidade causada pelas normas de ocupação vigentes. A Lei N.º 1440/76 previa, para as
diversas áreas do Distrito Sede, densidade máxima de 500hab/ha. O Plano atual trabalha
com uma escala de densidades que não ultrapassem 1000hab/ha, distribuídas segundo
critérios de centralidade e paisagem urbana.
h) Distribuição Adequada das Atividades Econômicas. O Plano Diretor
descentraliza atividades econômicas, através de indução de centros de comércio e serviços
de bairros, o sub-centro de comércio e serviço, de grande porte, no Estreito, áreas turísticas,
além de facilitar a instalação de pequenas empresas na maioria das áreas urbanas. Incentiva,
também, a implantação de indústrias de alta tecnologia e atenua-se a poluição das demais,
181
propiciando maior liberdade quanto ao porte e ao tipo permitido, respeitada a proteção
ambiental.
i) Salvaguarda de Espaços para o Assentamento da População de Baixa Renda.
Reconhecendo, de um lado, a necessidade de espaços urbanos, para a população de baixa
renda, próximos às fontes de empregos, e, de outro, as dificuldades resultantes das leis de
mercado, o Plano busca salvaguardar as áreas já consolidadas. Além disso, foram
zoneadas como Áreas de Urbanização Específica, onde os recursos financeiros gerados e
destinados pelo Plano permitirão planejar em regime urbanístico próprio, adequado a
situação fundiária e sócio-econômica local.
j) Planejamento Viário e Adequação de Estacionamentos Públicos e Privados.
O Plano Diretor redefine, em alguns pontos, o Sistema Viário Básico, adequando-os à
estrutura urbana atual e estabelece mecanismos para que sejam resguardados os espaços
necessários a sua implantação. Além disso, regula a ocupação ao longo desses espaços,
definindo a adequada localização dos imóveis que se caracterizam como pólos geradores de
tráfego e a quantidade de vagas de estacionamento, dando incentivo para a criação de
pavimentos-garagem, não os ocupando na área construída das edificações.
k) Geração de Espaços Urbanos Salubres. O Plano Diretor busca salubridade de
espaços urbanos através da exigência de afastamentos entre edificações e destas com os
logradouros, de forma a assegurar a qualidade de vida mínima, com uma hora de sol por dia.
l) Resgate da Identidade Urbana pela Manutenção de Conjuntos ou Edificações
de Arquitetura Relevante. O Plano cria áreas de preservação cultural, onde os imóveis estão
sujeitos a medidas especiais que asseguram a proteção do patrimônio histórico e cultural do
município, sem prejuízo do seu valor econômico. Preserva, também, o valor econômico dos
imóveis, pela manutenção das Áreas de Preservação Histórica, e aquelas destinadas à
instalação de Equipamentos Públicos ou Infra-Estrutura Urbana, através de um mecanismo
182
de transferência de Índice, que permite aos proprietários dos imóveis exercerem, em outro
local, ou, ainda, alienar, mediante escritura pública, o direito de construir.
m) Criação de Referências da Paisagem Urbana. O Plano mantém os
referenciais urbanos básicos da paisagem, preservando o patrimônio natural e histórico. A
escala e densidade das edificações são decrescentes do centro urbano para a periferia e da
planície para as encostas. O plano procura compensar a sobrecarga da infra – estrutura
urbana e comunitária, causada por prédios de alta densidade, com uma cobrança de uma
remuneração sobre o montante de áreas construídas que exceder a um percentual da área do
terreno.
n) Preservação do Meio Ambiente. O plano apóia-se nas legislações estadual e
federal existentes, para evitar a ocupação em áreas como mangues, encostas em alta
declividade, topos de morro, áreas com restrição com restrição geológica, mananciais,
fundos de vales e elementos de preservação da orla marinha.
Quanto à aplicação do Plano, este fornece uma orientação para o desenvolvimento
da cidade, servindo de base técnica à ação do poder público e à coordenação das diversas
iniciativas.
Essas iniciativas podem ser agrupadas em dois tipos principais: a) iniciativas
públicas (municipal, estadual e federal), ou sejam, as obras de melhoramento; b) Iniciativas
privadas, ou sejam, construções, loteamentos e instalação de locais para atividades de
qualquer natureza.
Todas essas iniciativas, tanto as públicas como às privadas, estão condicionadas a
fatores de ordem econômica, financeira e social, o que possibilita prever, no tempo, as
etapas sucessivas do desenvolvimento da cidade.
Apesar disso, o Plano constitui-se no denominador comum das diversas
realizações, tanto públicas quanto privadas, que deverão surgir na vida da comunidade
183
urbana.
Salienta-se, porém, que o Plano Diretor para ser operante deve ser posto em
aplicação permanente pela municipalidade, através de seus órgãos técnicos competentes, seja
pela autorização ou fiscalização de obras ou atividades, seja pela aplicação de multas e
penalidades através do poder de polícia administrativa, concedido à administração pública
municipal.
4.4.6 - Órgãos de controle e gestão urbana e ambiental do município
Durante todo o período em que houve esse processo de expansão urbana, no
município, as autoridades públicas locais demonstraram, como visto através das legislações
urbanas apresentadas, uma preocupação com o ordenamento urbano do município. Assim,
desde a década de cinqüenta, foram criadas leis que pudessem, num primeiro momento,
ordenar a ocupação urbana, como no caso de 1955, e, posteriormente, normas que, além do
ordenamento da ocupação do solo, buscassem atenuar os impactos ambientais, como no caso
do Plano Diretor dos Balneários, do Plano Diretor atual e, até mesmo, o Plano de 1976, que
já continha, em seu bojo, algumas restrições nesse sentido.
Porém, para fazer frente aos problemas ambientais que acompanharam o crescimento
da indústria da construção civil, só as normas não eram o suficiente, se faziam necessários
então, órgãos que pudessem fazer uma atualização constante dos planos existentes,
planejamento futuro, fiscalização e aplicação dessas normas existentes no município.
Assim, no decorrer dos anos, foram criados em nível municipal, alguns órgãos e instrumentos
de planejamento e de fiscalização que têm sido de suma importância no processo de
preservação ambiental e de controle do uso e ocupação do solo no município de Florianópolis.
184
4.4.6.1 - Instituto de Planejamento Urbano de Florianópolis - IPUF
O Instituto de Planejamento Urbano de Florianópolis foi criado pela Lei Municipal nº
1494, de março de 1977. Tem personalidade jurídica própria, natureza autárquica e tem como
objetivo principal melhorar a qualidade de vida da população, através de planejamento junto
ao poder executivo municipal. É um órgão que desenvolve estudos e projetos no sentido de
preservar os recursos naturais e detectar problemas pertinentes à questão ambiental,
planejando o inevitável crescimento populacional e urbano da Ilha.
Em 24 de maio de 1977, foi dada posse à primeira Diretoria do Instituto e assinado
um convênio com os demais municípios do Aglomerado Urbano de Florianópolis, onde, além
do planejamento integrado para a região, a Autarquia passa a exercer a função de controle e
avaliação do uso do solo, elaboração de pesquisas para atendimento desses objetivos e o
fornecimento do apoio técnico e administrativo às demais prefeituras.
Este Instituto de Planejamento nasceu da necessidade de se criar uma estrutura que
permitisse tornar o planejamento urbano de Florianópolis um processo integrado e contínuo.
A história da administração do município mostra que documentos destinados a orientar o seu
crescimento, como é o caso do Plano Diretor e outras leis esparsas, foram documentos
isolados e estáticos, e, em alguns casos, não chegaram sequer a serem completamente
implantados. O IPUF foi criado justamente com o intuito de executar um planejamento
contínuo e dinâmico para realimentar o processo, à medida que uma nova realidade for se
apresentando, no desenvolvimento da cidade.
Conforme informações junto ao Instituto de Planejamento Urbano de Florianópolis,
este órgão de planejamento foi criado com as seguintes finalidades:
a) - Promover estudos e pesquisas para o planejamento integrado do município e,
mediante convênios, para a integração com os municípios, da região, com vistas ao
desenvolvimento do processo de planejamento integrado da região;
185
b) - Promover o planejamento local em consonância com as diretrizes do planejamento
micro-regional, estadual, regional ou federal;
c) - Elaborar anteprojetos de lei e propor medidas administrativas que possam
repercutir no planejamento ou no crescimento ordenado do território municipal;
d) - Colaborar com as unidades da Administração Municipal para a consecução do
planejamento integrado do município;
e) - Elaborar e encaminhar, ao Prefeito Municipal, estudos para implantação e
atualização do Plano Diretor de Florianópolis;
f) - Exercer a função de controle e avaliação do uso do solo, no Município de
Florianópolis, se necessário, em convênio com os municípios da Micro-Região da Grande
Florianópolis;
g) - Exercer a função de órgão central do Sistema de Planejamento do Município de
Florianópolis.
Compete ainda, a este elaborar estudos objetivando eventuais adaptações dos
programas ou das obras municipais ao Plano Diretor do Município e às Leis a ele pertinentes,
sugerir medidas de estímulos, ou de restrições tributárias, ou administrativas, necessárias à
implantação do Plano Diretor e à realização de programas setoriais, promover convênios com
entidades técnicas e de ensino superior, visando a consecução de seus objetivos e
aperfeiçoamento de técnicos de nível médio e superior e, promover estágios para estudantes
de nível superior ou de nível técnico no campo do planejamento urbano.
São, também, atribuições do Instituto de Planejamento Urbano de Florianópolis
(IPUF), promover a política de preservação do patrimônio histórico, artístico e natural do
município, a gerência de trânsito e do sistema viário, a gerência do cadastro imobiliário e a
cartografia do município e o controle e a administração dos estacionamentos rotativos tipo
Zona Azul.
186
4.4.6.2 - Fundação Municipal do Meio Ambiente – FLORAM
A Fundação Municipal do Meio Ambiente (FLORAM) foi instituída através da Lei
4.645/95, entidade pública sem fins lucrativos, com personalidade jurídica própria, com sede
e foro no município de Florianópolis, com prazo de duração indeterminado e tem como
finalidade implantar, fiscalizar e administrar as unidades de conservação e áreas protegidas do
município, visando à proteção de mananciais, ecossistemas naturais, flora e fauna, recursos
genéticos e outros bens de interesse ambiental.
A Floram tem desenvolvido importante trabalho voltado para a conservação dos
ecossistemas e a educação ambiental em Florianópolis. Suas ações têm influenciado
positivamente os diversos aspectos no que tange à qualidade de vida na capital, tais como: a
arborização e recuperação das ruas e praças, que embelezam a cidade, a vigilância dos
mananciais, garantindo, assim, a qualidade da água, a fiscalização dos recursos naturais e do
meio ambiente como um todo, a educação ambiental, que desperta a consciência de crianças,
jovens e adultos e a elaboração da Agenda 21 Local, que busca conciliar o desenvolvimento
econômico com a preservação ambiental e a justiça social.
Dentre as principais finalidades desta Fundação pode-se citar:
a) - Implantar, fiscalizar e administrar unidades de conservação e áreas protegidas,
tais como dunas, restingas, manguezais, recursos hídricos, visando à proteção de mananciais,
encostas e outros bens de interesse ambiental;
b) - Serviços de jardinagem e arborização nas áreas públicas e de lazer;
c) - Fiscalização e controle das atividades causadoras de agressão ao meio ambiente;
d) - Promover a conscientização da proteção do meio ambiente, através de ações
conjuntas no âmbito da educação ambiental, visando a construção de uma cidadania
ambiental;
187
e) - Operacionalizar e coordenar o horto municipal; e,
f) - Implantar atividades relacionadas ao turismo ecológico.
A Floram, dentro das finalidades a que se propõe, desenvolve, também, algumas
ações em prol do meio ambiente do município, dentre as quais destacam-se:
a) Educação ambiental, com o Programa Ambiental 2000, a Floram desenvolve três
projetos principais que ajudam a despertar a conscientização para a preservação do meio
ambiente. São eles: Floram vai à Escola, que envolve alunos da 1ª a 4ª série do ensino
fundamental das redes municipal, estadual e privada. Ação Escola , através do qual,
professores da 5ª a 8ª séries estão conhecendo de perto os ecossistemas da Ilha, o sistema de
tratamento de esgoto, a estação de triagem de lixo e os parques municipais. Projeto Integração
Comunitária, que visa implantar uma rede de educação e conscientização ambiental entre
comunidade, ONGs, associações comunitárias e instituições governamentais.
b) - Fiscalização de Mananciais, procurando proteger os mananciais com intensa
fiscalização, proporcionando condições adequadas para a captação de água, pela Casan, nos
mananciais do município. A Fundação Municipal do Meio Ambiente realiza, periodicamente,
uma ação de fiscalização e conscientização, intitulada “Operação Mananciais”, em conjunto
com uma equipe da Vigilância Sanitária, Casan, Fatma e Polícia Ambiental.
A Operação vistoria sete fontes de abastecimento da Casan e, após as vistorias, a
Floram emite o Relatório de Qualidade dos Mananciais de Abastecimento.
c) - Operação Ecossistemas. Esta operação objetiva realizar uma fiscalização
preventiva em todas as áreas consideradas de proteção ambiental que estão dentro do
município, sejam elas de responsabilidade do Município, do Estado ou do Governo Federal.
É, por isso, que as atividades contam com a participação de membros dos órgãos
responsáveis em cada um dos âmbitos, ou seja, Floram, Fatma e Ibama, respectivamente.
Através da fiscalização preventiva e da colocação de placas com caráter educativo,
188
nas principais áreas de preservação permanente da Ilha de Santa Catarina, visa-se conseguir
uma maior conscientização da população em relação aos problemas ambientais.
d) – Recuperação de Praças e Arborização, é uma ação que busca recuperar
praças públicas e arborizar as ruas e praças do município.
Uma novidade, que a Fundação realiza, é o Projeto Inventário de Arborização
Pública de Florianópolis. Através de um mapeamento realizado com um moderno sistema de
informação geográfica , o projeto vai quantificar o número de árvores da região central da
cidade. Conforme a Floram, o objetivo principal desse projeto é fazer um levantamento
fitossanitário das árvores localizadas em praças e ruas da Capital, ou seja, avaliar o estado de
saúde de cada uma delas. Este é um trabalho inédito no estado de Santa Catarina .
4.4.6.3 - A Agenda 21 local
Conforme o Ipuf, a Agenda 21 Local é um processo baseado na construção de
parcerias entre autoridades locais e outros setores da sociedade para formular e implementar
estratégias de desenvolvimento sustentável, conforme diretrizes estabelecidas na Eco – 92.
Trata-se de uma agenda de ações a serem implementadas para se enfrentarem,
adequadamente, os grandes desafios deste século, conciliando conflitos entre proteção
ambiental, desenvolvimento econômico e justiça social.
A elaboração da Agenda 21 Local do município de Florianópolis foi iniciada em
1997, através do Decreto Municipal nº 246/97, sendo um instrumento de planejamento
sustentável do município, estabelecendo prazos e responsabilidades para a solução dos
problemas locais.
A instalação do Fórum para a discussão sobre a matéria aconteceu, em maio de 1998,
com a posse de representantes da administração direta e indireta, federal, estadual e
189
municipal, instituições de ensino, associações civis, organizações sindicais e entidades
representativas da sociedade organizada, contando com a participação de mais de 130
entidades cadastradas oficialmente.
De acordo com o Ipuf, as principais atividades desenvolvidas pelo Fórum e pela
Comissão de Organização da Agenda 21 Local foram: 5 reuniões regionalizadas, 15 reuniões
com as lideranças locais, 70 reuniões da Comissão de Organização, 15 reuniões das
Comissões de Infra-Estrutura, Técnica de Eventos, Divulgação e Patrocínio, 2 Seminários de
Instrução, 1 Seminário de Lançamento Político e 12 Reuniões Plenárias.
O material obtido nos Seminários Regionais, como, também, aquele encaminhado à
Comissão de Organização, serviram de base para a elaboração da Agenda 21 Local do
Município de Florianópolis. O documento preliminar foi submetido a toda a sociedade, para
que fossem efetuadas revisões, eventuais correções e alterações e, até mesmo novas propostas,
visto que, a estrutura do documento facilita sua ampliação. Tudo isso, com o objetivo de se
obter um documento amplamente participativo e democrático.
Deve-se salientar que, na elaboração desse instrumento de planejamento sustentável,
todos podem e devem participar, pois, para que possa surtir os efeitos desejados, a consulta e
a discussão sobre a sua elaboração, passa, necessariamente, por um processo aberto e
participativo. Segundo a Comissão Organizadora,
[...], com a forte e decisiva participação das comunidades, vemos o processo da
Agenda 21 Local seguir adiante, caminhando para uma efetiva implantação das
propostas aqui registradas, com destaque para o fato de se estar buscando o
desenvolvimento sustentável através da regionalização do município, mas sem
esquecer o enfoque global da gestão dos recursos naturais e ambientais, da tentativa
de se achar parâmetros ideais para o sucesso dos planos diretores, da cultura e
cidadania, da infraestrutura e a qualidade de vida, além da geração de empregos e
renda. (AGENDA 21 LOCAL, 2000, p.21)
Conforme o Ipuf (2002), a Agenda 21, teoricamente, visa à conscientização dos
cidadãos, frente à globalização, mediante a adoção do princípio de conservação e reposição
190
dos recursos naturais, da redução das desigualdades econômicas e da aplicação do princípio
de justiça social, sem caráter mandatário, mas orientada pela dignidade de cada um.
A Comissão de Organização sistematizou a Agenda 21 Local do Município de
Florianópolis dentro de seis Áreas Temáticas, as quais ressaltam os princípios básicos da
própria abordagem comunitária. São elas: Desenvolvimento Sustentável Regionalizado,
Gestão dos Recursos Naturais e Ambientais, Planos Diretores e a Comunidade, Cultura e
Cidadania, Infraestrutura e a Qualidade de Vida e Geração de Emprego e Renda.
A Agenda 21 Local do Município de Florianópolis buscou trazer à tona “ o sentido
das intenções da sociedade organizada, seus desígnios e desejos de mudanças”, pois a
comunidade florianopolitana, consciente de que o desenvolvimento econômico e social e o
meio ambiente se constituem num “binômio indissolúvel”, passa “a adotar a valoração e a
poupança do capital natural como novo paradigma de suas ações e atividades produtivas”.
(AGENDA 21 LOCAL DO MUNICÍPIO DE FLORIANÓPOLIS, 2000, p.21).
4.4.7 - Outros órgãos que contribuem na gestão ambiental e urbana do município
Deve-se observar, ainda, que, além dos órgãos como o Ipuf e Floram, e um
instrumento como a Agenda 21 Local, que visam ao planejamento, ao controle, à
fiscalização e `a busca incessante, por um Desenvolvimento Sustentável, a Prefeitura
Municipal de Florianópolis dispõe de outros órgãos, que compõem a estrutura do Poder
Executivo, que contribuem também com a gestão urbana e ambiental do município. Dentre
eles, destacam-se: a Companhia Melhoramentos da Capital (COMCAP); a Secretaria de
Urbanismo e Serviços Públicos (SUSP) e o Departamento de Vigilância Sanitária.
a) - A Companhia Melhoramentos da Capital é uma empresa de economia mista que
cuida da limpeza de Florianópolis, contratada pela Prefeitura Municipal, sua acionista
191
majoritária. Sua origem está associada à criação do Plano de Desenvolvimento Municipal,
em 1964, que permitiu a instalação, no nosso município, da Fábrica de Artefatos de Cimento.
A Comcap, propriamente dita, foi criada através da Lei Municipal nº 1.022 de 22 de julho de
1971. (www.comcap.org.br).
Em 1986, a Companhia implantou o projeto Beija-flor, em determinados bairros da
cidade, estabelecendo, de forma pioneira, no Brasil, a coleta seletiva pelo sistema porta-a-
porta. Em 1994, a experiência da coleta seletiva foi expandida para 90% da área urbana da
cidade.
Com o passar dos anos, a Comcap vem norteando suas atividades pelos critérios de
humanização e modernização do trabalho, pelo respeito à preservação do meio ambiente e
pelo reconhecimento da sua obrigação com o interesse público, especializando-se na sua
missão de coleta e destinação do lixo e de limpeza pública.
Em 1998, foi criado um serviço especial de recolhimento de materiais inservíveis
como: geladeiras, fogões, sofás, galhos de árvores, pneus, etc. denominando-se coleta de lixo
pesado.
Atualmente, a Comcap desenvolve as seguintes atividades na cidade de
Florianópolis: Coleta de lixo domiciliar, remoção de lixo pesado, coleta de lixo seletivo,
remoção de entulho e de varrição com caixas brooks e caminhão caçamba, programa “De
Olho na Sujeira” (remoção de resíduos/entulhos em qualquer parte da cidade), capina
mecanizada, capina manual; roçagem; limpeza de canais e valas a céu aberto, varrição,
administração de estacionamentos e sanitários públicos, limpeza em eventos, como festas
populares, religiosas e promovidos pela Prefeitura Municipal e programas de mutirões
desenvolvidos pela Prefeitura Municipal.
b) - A Secretaria de Urbanismo e Serviços Públicos (SUSP), órgão da administração
direta do município, hierarquicamente ligada ao Chefe do Executivo Municipal, segundo
192
Alves (1995), no que tange a sua contribuição na condução da questão ambiental e urbana,
desenvolve as seguintes atividades:
- Fiscalização do cumprimento de normas urbanísticas previstas, especialmente, no
Plano Diretor, Código de Obras e Código de Posturas;
- Fiscalização e licenciamento do parcelamento do solo;
- Fiscalização e cumprimento de normas de preservação do meio ambiente;
- Licenciamento para localização, exercício de atividades e execução de obras no
município;
- Fiscalização das concessões e permissões em geral; e,
- Supervisão de serviços de limpeza pública.
c) - O Departamento de Vigilância Sanitária, órgão vinculado à Secretaria
Municipal de Saúde, dentre os trabalhos ligadas à saúde da população, desenvolve, também,
atividades que contribuem diretamente com o meio ambiente e a questão urbana da cidade.
Entre as principais atividades, pode-se relatar a aprovação de projetos hidro-sanitários de
qualquer obra a ser realizada, dentro do município, e a fiscalização de todo o sistema
sanitário do município, ou seja, fossas, sumidouros e redes de esgotos, em qualquer parte da
cidade, para evitar contaminações.
Além de todos esses órgãos que compõem a estrutura do Poder Executivo, a
Administração Pública local, conta, ainda, com outros órgãos das esferas estadual e federal
que também atuam na preservação ambiental do município.
Em nível estadual, dispõe da Fundação do Meio Ambiente (FATMA), vinculada à
Secretaria de Estado do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente, que concede licenças
para obras, principalmente, na construção civil, para projetos com mais de 20 unidades
(apartamentos, lojas, salas, etc.) no município.
A Fundação do Meio Ambiente tem por objetivo: executar projetos específicos de
193
defesa e preservação do meio ambiente; fiscalizar, acompanhar e controlar a poluição urbana
e rural; promover a integração da ação do Governo Estadual com as ações dos governos
Federal e Municipais nas questões pertinentes ao meio ambiente; proceder a análise das
potencialidades dos recursos naturais com vistas ao seu aproveitamento racional; promover a
execução de programas visando a criação e à administração de parques e reservas florestais e
executar as atividade de fiscalização da pesca, por delegação do Governo Federal
A Companhia de Polícia de Proteção Ambiental, criada, em 06 de maio de 1992,
através do Decreto n º 1.783, tem, como principais atividades, o patrulhamento terrestre,
aquático e aéreo, exercendo atividades de proteção ambiental relacionada ao controle e
fiscalização da fauna, da flora, da pesca , da mineração, dos poluentes, dos agrotóxicos e
demais formas de poluição, bem como dos espaços naturais protegidos. A fiscalização é
efetuada, mediante convênio, com órgãos públicos federais, estaduais e municipais com
atuação na preservação do meio ambiente.
Também, em nível estadual, encontra-se a Companhia Catarinense de Águas e
Saneamento (CASAN), empresa de economia mista que cuida da coleta e do tratamento de
todo o esgoto do Estado e, conseqüentemente, do município. Através desta empresa foi
construída a estação de tratamento de esgotos para a despoluição das baias Norte e Sul da
Ilha de Santa Catarina.
Em nível federal, o município dispõe do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente
e dos Recursos Naturais Renováveis ( IBAMA), criado pela Lei n º 7.735/89, é uma
autarquia federal dotada de personalidade jurídica de Direito Público. É o órgão executor do
Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), tendo a finalidade de executar e fazer
executar a política e diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente. Compete, ainda,
fiscalizar e controlar a aplicação de critérios, normas e padrões de qualidade ambiental, assim
como a análise de projetos de entidades, públicas ou privadas, objetivando a preservação ou à
194
recuperação de recursos ambientais, afetados por processos de exploração predatórios ou
poluidores.
Para que melhor se entenda a estrutura do Poder Executivo Municipal, apresenta-se
a seguir o seu organograma.
Fonte: PMF/ 2001
Figura nº 04 - Organograma da Prefeitura Municipal de Florianópolis
Para facilitar a gestão do executivo local, a organização administrativa do município
se vale, ainda, de uma divisão política em Distritos, e conforme o IPUF (2003), o município
em sua totalidade, é composto por doze Distritos.
Quanto à questão legal, no que tange à preservação ambiental e ordenamento
urbano, o município conta, ainda, com normas esparsas e outras com previsão constitucional,
que servem de instrumento na condução de sua gestão. Nesse sentido, tem-se a Lei Orgânica
Municipal, o Código de Obra, o Código de Posturas do Município, que é parte integrante do
195
Plano Diretor, e outras Leis Ordinárias e Complementares aprovadas pela Câmara Municipal.
No quadro, abaixo, é demonstrado como e onde estão sendo aplicadas as legislações
pertinentes à preservação ambiental e de ordenamento urbano no município de Florianópolis.
Área de abrangênciaDispositivo Legal Municipal Situação:
1- Aplicado
2 - Não adotado
Centro Balneários
Perímetro urbano
1 X X
Parcelamento do solo
1 X X
Zoneamento de usos e ocupações do solo urbano
1 X X
Proteção ambiental / Unidades de conservação
1 X X
Zonas especiais de interesse social
2 - -
Imposto progressivo
2 - -
Tombamento e proteção cultural
1 X X
Parcelamento ou edificação compulsória
2 - -
Usucapião especial
2 - -
Direito de superfície
2 - -
Direito de preempção
1 - -
Direito de construir onerosa
1 X X
Transferência do direito de construir
1 X X
Operações urbanas consorciadas
2 - -
Estudo prévio de impacto de vizinhança
2 - -
Regularização fundiária
2 - -
Desapropriação com pagamento com títulos da
dívida pública
2 - -
Fonte: IPUF – Coordenadoria de Planejamento Territorial / 2001.
Quadro nº 21 - A situação da legislação urbana em Florianópolis
196
Por fim, para que se possa visualizar historicamente a preocupação, por
parte dos gestores públicos municipais, com relação aos problemas urbanos e ambientais,
apresenta-se um quadro resumo de leis pertinentes à matéria, aprovadas pela Câmara
Municipal ao longo das últimas décadas.
LEI DATA LEIS ORDINÁRIAS APROVADAS NA CÂMARA MUNICIPAL
12 26.10.48 Dispõe sobre código de postura
34 12.12.49 Lei orgânica dos municípios
73 30.03.51 Fixa o número de pavimentos dos prédios construídos na cidade.
79 18.05.51 Autoriza elaboração do Plano Diretor. (promulgada pela câmara)
246 15.11.55 Aprova o Código Municipal de Florianópolis ( Plano Diretor)
501 23.12.61 Regulamenta construção de casas de madeiras.
605 13.12.63 Obriga construção de calçadas nas ruas pavimentadas.
659 29.12.64 Determina zonas balneárias.
1022 11.08.71 Cria a companhia melhoramentos da capital - COMCAP
1023 11.08.71 Cria normas para obras nas orlas marítimas, fluvial e lacustre
1133 06.12.72 Fixa recuo para construção (cmf)
1135 17.01.73 Fixa largura, gabarito e zoneamento de ruas.
1202 06.05.74 Protege o Patrimônio Histórico, Artístico e Natural do município
1028 14.09.71 Modifica o gabarito de construções até 20 andadres
1440 04.06.76 Institui o Novo Plano Diretor e da cidade e dá outras providências.
1452 29.07.76 Institui a comissão do plano diretor do município .
1494 14.04.77 Cria o Instituto de Planejamento Urbano de Florianópolis
1515 17.06.77 Completa o artigo 27 da lei n 1440/76 e dá outras providências.
1516 21.07.77 Disciplina o uso do solo, dispõe sobre áreas verdes, equipamentos urbanos.
1828 15.12.81 Cria o Parque Municipal da Lagoa do Peri.
197
1851 30.07.82 Dispõe o Plano Diretor da Trindade Pantanal e Itacorubi
2193 05.01 .85 Dispõe sobre o Plano Diretor dos Balneários
2726 10.12.87 Cria preservação da visão paisagística da orla marítima
2828 13.01.88 Dispõe sobre limpeza de terrenos baldios e dá outras providências.
3037 01.11.88 Fixa normas para tratamento e disposição final do esgoto sanitário
3143 06.12.88 Institui o plano de urbanização, do setor sul do Santinho, em Ingleses
3342 18.01.90 Institui o plano de urbanização da área específica da Praia Mole
3549 23.04.91 Disciplina a coleta, destinação e tratamento do lixo hospitalar
3701 24.01.92 Institui o parque municipal da lagoinha do leste
3709 28.01.92 Institui o plano de urbanização específica do retiro da lagoa.
3711 28.01.92 Institui o plano de reestruturação urbana da Barra da Lagoa
3738 24.04.92
Dispõe sobre a obrigatoriedade de sinalização ecológica no município
3740 24.04.92
Dispõe sobre o prêmio educação ambiental.
3771 15.06.92
Institui como símbolo árvore de Florianópolis o Guarapuvu.
3814 24.07.92
Dispõe sobre a análise trimestral de poluição do mar (praias)
3887 23.12.92
Institui pássaro símbolo de Florianópolis o Martin Pescador Verde.
3958 30.12.92
Institui o plano de urbanização do parque tecnológico do Campeche.
4605 03.02.95 Cria o parque municipal do maciço da Costeira
4645 28.06.95 Institui a fundação municipal de meio ambiente.
4968 20.09.96 Regulamenta a participação de entidades civis da fiscalização da legislação de
proteção ao meio ambiente.
5300 23.06.98 Cria o conselho municipal do desenvolvimento urbano
5333 24.07.98 Dispõe sobre a arborização de ruas e avenidas do centro da cidade.
5481 28.05.99 Dispõe sobre a política municipal de educação ambiental
5491 05.07.99 Dispõe sobre resíduos sólidos perigosos a saúde e ao meio ambiente.
5647 14.03.00
Autoriza a criação do fundo municipal do meio ambiente.
LEI DATA
LEIS COMPLEMENTARES DA CÂMARA MUNICIPAL
001 03.10.97
Dispõe sobre o Novo Plano Diretor Distrito Sede
028
11.11.98
Estabelece a participação pública no processo de planejamento urbano, institui o
referendo popular
051 30.12.99
Transforma em parque, a área verde na cabeceira insular da Ponte H. Lz
003 06.07.99 Dispõe sobre ruídos urbanos, proteção do bem estar e sossego público.
198
501 22.12.00 Trata da vedação do cultivo de organismos geneticamente modificados
Fonte: Câmara de Vereadores de Florianópois/2003
Quadro nº 22 - Leis municipais pertinentes ao Planejamento Urbano e Meio Ambiente
Salienta-se, ainda, que existem normas constitucionais, federais e estaduais que
também têm sua abrangência em âmbito municipal, principalmente, nas questões de cunho
ambiental.
4.4.8 - Algumas considerações sobre gestão territorial e ambiental do município
Conforme o demonstrado, ficou claro, que, até a década de cinqüenta, praticamente
nada foi feito pelos gestores públicos com relação à preservação ambiental e ao planejamento
urbano da cidade. Somente em 1951, a administração municipal sente a necessidade de
controlar a ocupação e uso do solo urbano, e é, então, solicitada à Câmara Municipal a
autorização para contratação de um instrumento que traçasse o futuro da cidade através de um
plano urbano, ou seja, as diretrizes para o uso e ocupação do solo, ordenasse e regulasse as
construções no município.
Esse plano, mesmo sendo elaborado sem a participação da sociedade, e já defasado
quando de sua implementação, teve certa importância para o município, pois foi o primeiro
instrumento de planejamento urbano local, e, vigorou, até 1976.
Após essa breve experiência em planejamento urbano, em 1976, entra em vigor o
plano elaborado a partir de 1967. Esse plano, também, foi elaborado por tecnocratas e sem
consulta à sociedade e entrou em vigor precisando de alterações, da mesma forma como o
anterior. Porém, pela primeira vez, aparece algo mais que planejamento do uso e a ocupação
do solo, já previstos no plano anterior. Nesse plano já se trata, timidamente, sobre meio
199
ambiente, embora, em termos de ação efetiva nesse sentido, muito pouco tenha sido feito.
Observa-se, porém, que, em 1977, quando da criação do Ipuf, os gestores públicos
dão uma nítida demonstração de preocupação com a questão urbana e o meio ambiente, como
um todo, pois esse órgão foi criado com a finalidade de cuidar do planejamento urbano do
Município e de toda a Grande Florianópolis.
Este plano, de 1976, se ateve, principalmente, ao planejamento da sede do
município. No entanto, as construções, como o visto, começaram a se espalhar pelos diversos
bairros e balneários de Florianópolis. No início da década de oitenta, a administração
municipal, ao observar a ocupação desordenada e a devastação nas praias, e, embora
tardiamente, implementa em 1985, o Plano Diretor dos Balneários.
Esse foi um Plano moderno e adequado ao que se propôs, tendo sido muito útil no
que tange a urbanização e a preservação ambiental de alguns balneários do município.
É de se observar que, até esse período, toda a fiscalização sobre meio ambiente,
obras, e a aprovação de projetos em nível municipal, ficavam a cargo da Secretaria de
Urbanismo e Serviços Públicos (SUSP). Somente a partir de 1995, com a criação da Floram, é
que a fiscalização ambiental passa a ser de responsabilidade deste importante órgão de
controle ambiental.
Percebe-se, também, que durante esse processo de evolução do planejamento urbano
do município, esse vai se aperfeiçoando e se aprimorando, a reboque da indústria da
construção civil e da expansão da imobiliária e urbana.
Sendo assim, em 1997, durante o surto imobiliário dos anos noventa, é aprovado o
atual Plano Diretor, plano este que passou por uma série de debates com segmentos da
sociedade. Muitas polêmicas surgiram a respeito do planejamento da cidade, principalmente,
sobre o gabarito dos prédios, que alguns segmentos sociais interessados queriam elevar para
18 andares. Mas, como assegura Wolf, no livro O Futuro da Cidade (1999),
200
A Lei complementar nº 01/97, foi uma exceção e um marco na história da cidade.
Foi uma das poucas leis de uso do solo de Florianópolis discutida com a população
antes de ser encaminhada para a Câmara e durante a sua apreciação pelos
vereadores, o que impediu a inclusão de incentivos absurdos e inaceitáveis à
construção de prédios e ao adensamento.[...]. (WOLF, in TEIXEIRA e SILVA,
1999, p.15).
Fica evidente, assim, que houve, ao longo da segunda metade do último século, uma
preocupação, por parte dos gestores públicos, em relação ao planejamento da cidade. Isso
ficou demonstrado através dos órgãos, leis e estruturas criados, assim como pela implantação
e evolução na elaboração dos planos, saindo, a princípio, das pranchetas de tecnocratas e
escritórios fechados, até partir para discussões com os mais diversos segmentos organizados
da sociedade. Já, quanto à preservação do meio ambiente, esta fica constatada a partir dos
anos oitenta, quando da elaboração do Plano Diretor dos Balneários.
Segundo Franzoni (in TEIXEIRA e SILVA, 1999, p.145), dentre os segmentos
sociais que participaram das discussões do último Plano Diretor destacam-se: “as associações
de moradores, os movimentos de defesa do meio ambiente, os pescadores artesanais, os
sindicatos, os movimentos pela qualidade de vida e o próprio empresariado da cidade. Foi
aberto a todos.”
Observa-se, também, que o poder executivo não manteve uma postura uniforme
durante todo esse período. Os planos urbanos e os focos de atenção, geralmente, mudavam ou
eram alterados com a troca do Chefe do Executivo. Não existiu um plano que ultrapassasse,
intacto, todo o mandato de um prefeito. Cada prefeito que assumia apresentava uma forma de
conduzir o planejamento urbano da cidade e de preservação ambiental, por isso, muitas
alterações foram elaboradas nos planos diretores, muitas vezes o descaracterizando
totalmente. Aliás, essas constantes alterações, com leis esparsas, provocavam deterioração dos
planos e, como conseqüência a sua substituição. Conforme Fugazzola Pimenta e Afeche
Pimenta (in TEIXEIRA e SILVA, 1999, p.30), “Cabe lembrar, em primeiro lugar, que a
201
história dos planos diretores de Florianópolis é, em grande parte, a história das emendas que
desfiguram as propostas originais dos planos diretores. [...]”
O Plano Diretor deve ser entendido como garantia do pleno desenvolvimento da
cidade e do bem estar social, deve, de alguma forma, integrar os interesses do mais diversos
segmentos sociais e não apenas os desejos de alguns segmentos de elite, ou de políticos, com
esses comprometidos.
Cabe salientar que, a participação popular na elaboração e discussão dos planos
diretores ficou garantida, constitucionalmente, com o advento da Lei nº 10.257/01, que
dispõe sobre o Estatuto da Cidade.
Esse importante instrumento de planejamento urbano é uma norma, de ordem
pública, que ordena as funções sociais da cidade e da propriedade urbana e é o caminho para o
município seguir, democraticamente, o seu planejamento e o controle sobre a questão urbana
e ambiental.
O grande mérito desta Lei está em reconhecer o município como agente do
planejamento urbano e colocar o Plano Diretor como obrigatório, para cidades maiores, e o
dever dos gestores públicos de possibilitar a participação popular, não só na sua formulação,
mas, também, na sua implementação.
Ressalta-se, também, que alguns mecanismos e instrumentos de ordenamento urbano,
exigidos pelo Estatuto da Cidade, já vinham sendo praticados, espontaneamente, pela
Prefeitura Municipal de Florianópolis, como por exemplo a “outorga onerosa”, que, no
município, existe na forma de “solo criado”, ou ainda, a transferência do direito de construir e
o estudo de impacto de vizinhança, que o município já adotou, há algum tempo, porém, com
nomenclatura diferente.
Percebe-se, por fim, que, através das suas diversas administrações municipais,
Florianópolis evoluiu na questão urbana e ambiental nas últimas décadas. Atualmente, o
202
município tem todo o seu território planejado através de Planos Diretores, que são
atualizados constantemente, buscando acompanhar a expansão imobiliária e urbana da
cidade, sem perder de vista o desenvolvimento econômico e social da cidade e a qualidade de
vida de seus habitantes.
203
5 - CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES
5.1 - CONCLUSÕES
A gestão territorial de um município como Florianópolis não é tarefa fácil, dada a sua
natureza de cidade-ilha, que lhe impõe características biogeográficas peculiares, com um
frágil ambiente natural resultante dos milenares embates das águas marinhas com a terra.
Além disso, Florianópolis é, também, Capital do Estado da Santa Catarina e um importante
centro turístico do país.
Portanto, ajustar a gestão pública municipal para manter a sustentabilidade e a
qualidade de vida, numa cidade com tamanhas particularidades, requer, como diz Lago
(1996), muito mais do que esforços de planejamento urbano e criatividade humana.
Assim, durante o desenvolvimento do trabalho, buscou-se uma resposta para a
pergunta da presente pesquisa, qual seja: O que tem sido feito, pelos gestores públicos
municipais, em termos de políticas públicas de planejamento urbano e controle ambiental,
frente à expansão imobiliária no município de Florianópolis ?
Para tanto, necessário se fez, buscar, na história de Florianópolis dados que
pudessem fornecer uma noção de como os administradores públicos se comportaram durante
o crescimento urbano e o desenvolvimento da cidade.
Ao resgatar a história do povoamento e criação do município, o pesquisador já se
depara, de pronto, com a questão do desmatamento da vegetação primária da Ilha, seja para
dar lugar à agricultura, ou à produção de madeira, construção civil, combustível, etc. Ao
mesmo tempo, fica evidente que o município teve uma dependência econômica da indústria
construção civil, desde seus primórdios, ou seja, a partir da construção dos fortes, no século
XVIII, para a defesa da costa sul do Brasil.
Percebe-se, também, que, até meados do século XX, somente o desmatamento da
204
Ilha, contribuiu, de forma mais considerável, para a degradação ambiental do município,
permanecendo seus principais ecossistemas, basicamente, intocados.
A cidade só começa a sentir os fortes efeitos da expansão imobiliária, a partir da
segunda metade do século passado, mais precisamente, após o ano de 1970. Foi nesse
período, que ocorreu o primeiro “boom imobiliário” na cidade, alterando, significativamente,
e, para sempre, a sua paisagem urbana e natural. A partir desse ano , a cidade não parou mais
de se expandir, se estendendo pelos mais diversos bairros e balneários do município, trazendo
consigo os inevitáveis impactos ao seu meio ambiente.
Quando são analisados os dados sobre o crescimento da cidade, nos últimos
cinqüenta anos, observa-se que a população local e a conseqüente expansão urbana
cresceram, de tal forma, que se tornou praticamente impossível o controle sobre a
ordenação do solo e dos recursos naturais do município.
A expansão urbana desordenada e os conseqüentes impactos ambientais, no
município de Florianópolis, se deram, por um lado, pela ocupação regular e precariamente
planejada, por outro, de forma espontânea e desordenada, decorrente das construções
irregulares, que não obedeceram a qualquer forma de planejamento urbano e que
proliferaram, rapidamente, por todo o município. Em suma, observa-se, que o crescimento da
cidade se deu através de uma cidade formal ou legal, e por uma cidade informal ou ilegal,
porém, ambas trouxeram sérias conseqüências ao frágil ambiente natural do município.
O processo de urbanização aconteceu, inicialmente, sem quaisquer controle ou
fiscalização, por parte de órgãos públicos (talvez por não disporem de pessoal para
fiscalização e/ou aparelhamento necessário à implementação dessa importante tarefa), no
sentido da preservação ambiental, tanto no centro da cidade como nas praias, principalmente
na Ilha, comprometendo seriamente parte dos recursos naturais do município, tais como:
dunas, faixa de areia das praias, manguezais, etc.
205
As constantes invasões de terrenos de preservação ecológica e as ocupações dos
morros geraram uma devastação considerável ao meio ambiente. Além disso, nota-se, que o
maior problema apresentado na expansão urbana, na cidade de Florianópolis, é que ela
caminha em direção aos frágeis ecossistemas e áreas de fácil degradação ambiental do
município.
Porém, um importante aspecto a considerar é que, de um determinado momento em
diante, e, apesar do atraso, as gestões públicas apresentaram certo pioneirismo, em nível
nacional, e foram buscar soluções no que diz respeito ao planejamento urbano da cidade.
Alguns planos urbanos foram elaborados pelo município, durante o processo de
expansão imobiliária, porém a intervenção dos Poderes Executivo e Legislativo, promovendo
alterações constantes, assim como os interesses políticos e particulares, comprometeram a
eficácia desses instrumentos de ordenação de cidades.
Somando-se a isso, constata-se, ainda que a falta de conscientização e de educação
ambiental impede que a população colabore no sentido de preservar o meio ambiente, bem
como possa cobrar, dos poderes executivo e legislativo, uma postura comprometida com o
desenvolvimento sustentável.
Um outro aspecto que compromete e prejudica o controle ambiental, no município, é
quanto à questão da hierarquia das leis, pois essas provêm das três esferas do Poder
Público, ou seja, são normas e leis federais, estaduais e municipais. Quando conflitam entre
si, em alguns casos, através do Poder Judiciário, projetos e empreendimentos nocivos ao
meio ambiente são autorizados.
Dessa forma, dispondo a administração municipal de órgãos, como o Ipuf e a
Floram, para planejar e fiscalizar o desenvolvimento urbano, econômico e social da cidade,
tendo, ainda, instrumentos como a Agenda 21 e os Planos Diretores, como diretrizes básicas
na busca do desenvolvimento sustentável, deduz-se que basta uma conscientização social,
206
disposição e maior vontade política, por parte dos poderes executivo e legislativo, e respeito a
tais órgãos, instrumentos e leis, para que se dê um grande passo rumo ao crescimento
econômico e social em harmonia com o meio ambiente.
O município deve e vai continuar o seu processo de desenvolvimento, pois a Ilha
é paradisíaca, o turismo deve ser fomentado, as indústrias nele existentes não apresentam
maiores riscos de poluição, pois são, como visto no decorrer do trabalho, empresas de
tecnologias limpas, porém, há de se ter um controle eficiente e estabelecer limites sobre seus
recursos naturais, o que só será possível através de um desenvolvimento sustentável.
Desenvolvimento este, que requer, não só, o comprometimento da administração municipal,
mas, também, de toda a sociedade local.
Uma grande aliada nesse desafio é a Lei 10257/01, denominada Estatuto da Cidade,
que trouxe avanços importantes para a história urbanística brasileira, e veio suprir deficiências
legais e administrativas constatadas ao longo da história do desenvolvimento urbano
brasileiro.
Neste momento delicado em relação à situação ecológica e ambiental do município,
onde a maioria dos problemas causados ao ambiente são oriundos da expansão urbana, é
essencial uma legislação como essa, que regule e vise minimizar os impactos negativos do
processo de desenvolvimento local.
Com a crescente preocupação social pelas questões ambientais, esta recente lei tem
grandes chances de ser bem aplicada, na medida em que as comunidades se conscientizem da
necessidade de um ambiente preservado, e de que uma qualidade de vida sadia, para todos, é
dependente das atitudes tomadas no âmbito governamental.
Ressalta-se, que a lei não é auto-aplicável, assim, é imprescindível a participação de
todos os setores da sociedade nesse processo de ordenamento urbano. Assim, o fato de ser de
responsabilidade municipal a sua aplicação, o êxito ou não dessa lei dependerá da ação
207
conjunta entre o poder público, privado e a sociedade civil.
Para tanto, é essencial o papel dos meios de comunicação, assim como, do poder
público, da iniciativa privada e das organizações civis de divulgarem essas novas conquistas,
de forma que a sociedade possa tomar conhecimento dos seus direitos e obrigações, no
ordenamento das cidades, sendo, de suma importância programas de educação ambiental e
urbana.
É comum a sociedade culpar os políticos pela inação no tocante ao planejamento
urbano, e os políticos, a máquina morosa do Estado ou o excesso de leis e regras. Mas, é
preciso entender que isso tudo é parte de um amplo processo em que o Estado age, comete
alguns acertos e erros, (às vezes, mais erros que acertos) e a sociedade civil organizada
reclama, protesta e assim por diante, criando um ciclo de aprendizado mútuo, que é,
normalmente, muito demorado tendo em vista as necessidades urgentes da sociedade.
Com o passar do tempo, a sociedade foi ganhando instrumentos que aumentaram
suas possibilidades de interferirem, não só, na execução de ações, mas, também, no seu
planejamento, como no caso da Agenda 21 e do próprio Estatuto da Cidade. Dessa forma,
ambos, Estado e sociedade, aumentaram, em muito, a velocidade da troca de informações e
experiências, o que tem feito com que ambos acertem e errem. Isso tem feito, não só, o
Estado, governos e políticos perderem, um pouco, a soberania nas decisões, mas, também, a
sociedade aprender, não apenas, criticar, mas ajudar o Estado, em suas deficiências,
transformando isso num processo integrado de aprendizado, mesmo que, muitas vezes, esse
processo seja conflituoso. Se olharmos de um espectro mais amplo, perceberemos que
avanços têm sido obtidos na gestão das cidades.
A cidade, ao longo dos anos, aprimorou a sua defesa e formas de conter a devastação
ambiental. O Estatuto inaugura um novo marco, na administração pública municipal,
permitindo responsabilidades sociais solidárias na busca e materialização de uma melhor
208
qualidade de vida. Assim, o grande desafio, para a gestão territorial local, será conciliar a
expansão urbana com as reservas ecológicas, mantendo a qualidade de vida em patamares
satisfatórios, para as atuais e futuras gerações.
5.2 - RECOMENDAÇÕES
Como mencionado, Florianópolis possui órgãos e legislações de primeiro mundo no
tocante à preservação ambiental. No entanto, observa-se que, durante a sua expansão urbana,
houve uma certa degradação ambiental. Cabe indagar, portanto, que, se existem leis, órgãos
de fiscalização, planejamento e estudos a respeito do assunto, o que estaria ocorrendo, no
município, que, nas últimas décadas sofreu tanta transformação urbana e ambiental? Deduz-
se que, hoje, existe um certo controle, ainda que não seja o suficiente, sobre a questão
ambiental, porém, no passado essa questão foi totalmente ignorada, tanto pelo poder público,
como pela sociedade, quanto pela iniciativa privada.
Ante ao exposto, e, a título de contribuição, o autor ousa sugerir algumas ações
estratégicas, que considera emergenciais, e que são necessárias à transição rumo ao
Desenvolvimento Sustentável Local:
a) maior rigor na aplicação das penas relacionadas aos crimes ambientais;
b) arborização do ambiente urbano, principalmente, das encostas e
reflorestamento das áreas rurais, com árvores nativas;
c) traçar políticas públicas no sentido de controlar o crescimento demográfico do
município;
d) formar e capacitar lideranças comunitárias com conhecimento sobre o
ecossistema e sua relação com a qualidade de vida;
e) fiscalização, permanente, das áreas protegidas por lei, evitando a urbanização
clandestina;
209
f) repensar o sistema de urbanização, produção e consumo, visando diminuir o
impacto sobre os recursos naturais;
g) respeitar o Plano Diretor existente, de forma a só aceitar alterações no tocante ao
uso do solo e do gabarito para construção civil, através de consulta junto à comunidade ou
bairro envolvido;
h) buscar fórmulas para conscientizar e/ou incentivar a iniciativa privada a abraçar
essa causa;
i) determinação e vontade política por parte dos poderes executivo e legislativo;
j) educação e conscientização da sociedade, em geral, sobre a importância dos
ecossistemas;
k) implantação de sistemas de tratamento de esgotos sanitários que absorvam cem
por cento dos diversos tipos de dejetos produzidos;
l) desenvolver projetos no sentido de estabelecer certa padronização arquitetônica
dos bares e restaurantes, situados junto à orla marinha, com o intuito de melhorar o aspecto
paisagístico da cidade, como também coibir abusos quanto ao despejo de dejetos e resíduos no
mar; e, principalmente,
m) conscientizar a sociedade da importância de sua participação no processo de
planejamento urbano da cidade, bem como dos seus direitos nesse processo, a partir do da
entrada em vigor do Estatuto da Cidade.
210
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