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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DO RIO GRANDE DO SUL
FACULDADE DE SERVIÇO SOCIAL
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM SERVIÇO SOCIAL
MESTRADO EM SERVIÇO SOCIAL
CONSELHO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL DO MUNICÍPIO DE CAXIAS DO
SUL: EVIDÊNCIAS DE UMA EXPERIÊNCIA LOCAL
ROSEMERI MERLO BARRETO
Porto Alegre
2006
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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DO RIO GRANDE DO SUL
FACULDADE DE SERVIÇO SOCIAL
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM SERVIÇO SOCIAL
MESTRADO EM SERVIÇO SOCIAL
CONSELHO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL DO MUNICÍPIO DE CAXIAS DO
SUL: EVIDÊNCIAS DE UMA EXPERIÊNCIA LOCAL
Dissertação apresentada ao Programa de
Pós-Graduação em Serviço Social da
Pontifícia Universidade Católica do Rio
Grande do Sul, como pré-requisito para
obtenção do título de Mestre em Serviço
Social.
ROSEMERI MERLO BARRETO
Orientador: Prof. Dr. Carlos Nelson dos Reis
Porto Alegre
Janeiro/2006
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Porto Alegre, ....de........................................de 2005.
CONSELHO MUNICIPAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL DO
MUNICÍPIO DE CAXIAS DO SUL: UMA EXPERIÊNCIA PÚBLICA
Rosemeri Merlo Barreto
Esta Dissertação foi submetida ao processo de avaliação pela Banca Examinadora para
obtenção de Título de:
Mestre em Serviço Social
E aprovada na sua versão final em.................................................................................,
atendendo às normas da legislação vigente da Pontifícia Universidade Católica do Rio
Grande do Sul, Programa de Pós-Graduação em Serviço Social.
...........................................................................
Profª. Drª. Berenice Rojas Couto
Coordenadora do Programa de Pós-Graduação em Serviço Social
Banca Examinadora:
.......................................................
Prof. Dr. Carlos Nelson dos Reis
........................................................
Profª. Drª. Vini Rabassa da Silva
........................................................
Prof. Dr. Jairo Melo Araújo
4
AGRADECIMENTOS
- Aos meus irmãos e a minha mãe, pelo exemplo
de dedicação e força na busca dos objetivos; ao
meu amado pai pelas suas palavras de
incentivo e de fé, o que muito me estimulou
nesta trajetória.
- Ao meu esposo que muito abdicou neste
período para me apoiar.
- À Mara de Oliveira, minha grande amiga, por
seus incansáveis conselhos e apoio nos
momentos de angústia.
- Às Assistentes Sociais, Marta Carrer Herpich e
Beatriz Pirocca, pela amizade e apoio
constante.
- Ao meu orientador, Prof. Dr. Carlos Nelson
dos Reis, pelas suas preciosas orientações e
experiências, contribuindo para o meu
crescimento pessoal e profissional.
- Aos colegas do NEPES - Núcleo de Estudos de
Política e Economia Social, pela colaboração e
incentivo.
- A todos que comigo conviveram nesse
momento especial de minha vida.
5
DEDICATÓRIA
Ao meu esposo Leandro e filhos, Thamyrys e
Eurik, que souberam tão bem compreender os
meus momentos de ausência em função deste
trabalho.
6
SUMÁRIO
LISTA DE ABREVIATURAS.................................................................................................08
LISTA DE QUADROS.............................................................................................................09
LISTA DE TABELAS..............................................................................................................10
RESUMO..................................................................................................................................11
ABSTRACT..............................................................................................................................12
INTRODUÇÃO........................................................................................................................13
1. ESFERA PÚBLICA EM PERSPECTIVA...........................................................................18
1.1 A Gênese da Esfera Pública das Sociedades Contemporâneas........................................19
1.2 A Esfera Pública Burguesa no Contexto das Transformações Societárias......................25
1.3 A Dicotomia Entre o Público e o Privado na Sociedade Brasileira.................................35
2. O CONSELHO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL COMO EXPRESSÃO DA ESFERA
PÚBLICA DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL....................................................45
2.1 Os Conselhos de Políticas Sociais...................................................................................46
2.2 Os Conselhos de Assistência Social no Brasil.................................................................50
2.2.1 Organização e gestão da Política Pública de Assistência Social no Brasil...........61
3. O CONSELHO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL DO MUNICÍPIO DE CAXIAS DO SUL:
LÓCUS QUALIFICADOR DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL VOLTADO
AOS INTERESSES COLETIVOS DA POPULAÇÃO?....................................................74
3.1 Caracterização Geral do Município de Caxias do sul......................................................75
3.2 Procedimentos Metodológicos da Pesquisa.....................................................................81
3.3 A Constituição do Conselho Municipal de Assistência Social no Município de Caxias do
Sul....................................................................................................................................87
3.4 Evidências Empíricas das Práticas Conselhistas no Município de Caxias do Sul.........100
CONCLUSÃO........................................................................................................................114
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS....................................................................................117
ANEXO I - Formulário de Pesquisa.......................................................................................123
7
ANEXO II - Instrumento de Compilação da Pesquisa...........................................................128
8
LISTA DE ABREVIATURAS
AMESNE - Associação dos Municípios da Encosta Superior do Nordeste
AMTSM - Associação dos Municípios do Turismo, Serra e Mar
CF - Constituição Federal
CIAS - Comissão Intergestora de Assistência Social
CIB - Comissão Intergestora Bipartite
CIT - Comissão Intergestora Tripartite
CMAS - Conselho Municipal de Assistência Social
CNAS - Conselho Nacional de Assistência Social
CODIMAS - Conselho dos Dirigentes Municipais de Assistência Social
COMAI - Comissão Municipal de Amparo à Infância
CRESS - Conselho Regional de Serviço Social
FAMURS - Federação das Associações dos Municípios do Rio Grande do Sul
FAS - Fundação de Assistência Social
FEAS - Fundo Estadual de Assistência Social
FMAS - Fundo Municipal de Assistência Social
FNAS - Fundo Nacional da Assistência Social
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
INSS - Instituto Nacional de Seguridade Social
IPI - Imposto sobre Produtos Industrializados
LBA - Legião Brasileira de Assistência
LDB - Lei de Diretrizes e Bases da Educação
LOAS - Lei Orgânica de Assistência Social
NOB - Norma Operacional Básica
OG - Organização Governamental
ONG - Organização Não-Governamental
PEAS - Plano Estadual de Assistência Social
PMAS - Plano Municipal de Assistência Social
PMDB - Partido do Movimento Democrático Brasileiro
PNAS - Política Nacional de Assistência Social
PPD - Pessoa Portadora de Deficiência
SMED - Secretaria Municipal da Educação
SMF - Secretaria Municipal da Fazenda
SMHA - Secretaria Municipal de Habitação e Ação Social
SMS - Secretaria Municipal da Saúde
STCAS - Secretaria do Trabalho, Cidadania e Assistência Social
SUAS - Sistema Único da Assistência Social
SUS - Sistema Único de Saúde
UAB - União das Associações de Bairros
UCS - Universidade de Caxias do Sul
9
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Expressões do Estado.............................................................................................38
Quadro 2 – Especificidades do perfil dos conselheiros do CMAS de Caxias do Sul.............101
Quadro 3 – Conhecimento sobre as competências do CMAS................................................110
10
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Distribuição da população urbana e rural no período de 1940 a 2000.....................75
11
RESUMO
A dissertação ora apresentada objetiva desvelar como se configuram as práticas conselhistas
no Conselho de Assistência Social do Município de Caxias do Sul, identificando se os
interesses defendidos nesse espaço vocalizam os interesses coletivos da população em geral.
Para tanto, realizou-se, num primeiro momento, uma breve contextualização sobre a trajetória
histórica e conceitual da esfera pública, recolocando as mesmas questões no contexto dos
Conselhos de Assistência Social no Brasil. Após, abordou-se especificamente a importância
dos conselhos de assistência social para a consolidação da Assistência Social enquanto
política pública. Por fim, procedeu-se à análise dos dados coletados através da pesquisa.
Nessa perspectiva, a pesquisa constituiu-se num estudo quantitativo e qualitativo com o apoio
do método dialético crítico. Os dados resultantes da pesquisa apontam que, embora o
Conselho de Assistência Social do Município de Caxias do Sul venha buscando seguir as
diretrizes da LOAS - Lei Orgânica de Assistência Social constituindo-se num lócus da esfera
pública via participação democrática, ainda apresenta algumas dificuldades em conceber seu
papel perante a garantia e realização da Política Pública de Assistência Social, o que também
dificulta a expressão dos interesses coletivos. Essas conclusões indicam a urgência de conferir
maior qualificação às concepções e práticas na área dessa política, através de programas de
capacitação e do aprofundamento do debate acerca do significado desse espaço.
Palavras-Chave: Política de Assistência Social; Conselhos de Assistência Social; Esfera
Pública; Participação Democrática.
12
ABSTRACT
The objective dissertation however presented to disclose as if configures the practical advices
in the Advice of Social Assistance of the City of Caxias of the South, identifying if the
interests defended in this space vocalize the collective interests of the population in general.
For in such a way, made at a first moment, one brief contexture on the historical and
conceptual trajectory of the public sphere, re-collect the same questions in the context of the
Advice of Social Assistance in Brazil. After, it was approached specifically on the importance
of the advice of social assistance for the consolidation of the Social Assistance like public
politics. Finally, it was proceeded the analysis from the data collected through the research. In
this perspective, the research consisted in a quantitative and qualitative study with the support
of the critical dialectic method. The resultant data of the research point that, even so the
Advice of Social Assistance of the City of Caxias of the South comes searching to follow the
lines of direction of the Organic Law of the Social Assistance consisting in one lócus of the
public sphere through participation democratic, still presents some difficulties in conceiving
its paper before the guarantee and accomplishment of the Public Politics of Social Assistance,
what also makes it difficult the expression of the collective interests. These conclusions
indicate, the urgency to confer greater qualification to the practical conceptions and in the
area of this politics, through programs of qualification, as well as of the deepening of the
debate concerning the meaning of this space.
Key-Word: Politics of Social Assistance; Advice of Social Assistance; Public sphere;
Democratic participation.
13
INTRODUÇÃO
A promulgação da Constituição Federal de 1988 redesenhou institucionalmente o
Estado brasileiro ao introduzir um sistema democrático, descentralizado e participativo na
organização e gestão das políticas públicas, na perspectiva de substituição do modelo político
centralizador do Estado, o qual "impedia" a implantação de uma esfera pública inclusiva e
democrática.
A implantação desse modelo descentralizado e participativo nas políticas sociais
públicas, e mais especificamente na Política de Assistência Social, prevê a criação de diversos
instrumentos de consolidação democrática, ampliando a possibilidade de participação da
sociedade civil nas decisões do Estado em relação às políticas sociais, bem como no controle
das suas ações.
Um dos instrumentos criados são os conselhos de políticas sociais nas três instâncias
governamentais (União, estados e municípios), entendidos e regulamentados em lei como
instâncias deliberativas de caráter permanente e composição paritária entre governo e
sociedade civil. Por sua vez, os conselhos, por sua natureza, devem garantir o diálogo e a
interlocução acerca das definições e deliberações das políticas sociais, ou seja, nas suas
implicações no cotidiano de sua efetivação, viabilizando, assim, responsabilidades e decisões
coletivas na defesa dos direitos sociais.
14
Considera-se que os conselhos de políticas sociais são lócus por excelência de
ampliação da esfera pública e que esta só se constitui via participação democrática, de forma a
inscrever os interesses das maiorias no processo de decisão política. Os conselhos, nessa
perspectiva, são espaços onde deve haver a participação de distintos sujeitos políticos
coletivos. É espaço privilegiado de reconhecimento do direito de todos à participação na vida
pública.
Ao haver participação de diferentes interlocutores, com diferentes posições, esse
espaço pode levar à criação de novas relações entre as instâncias da sociedade política e da
sociedade civil e internamente, nas próprias instâncias. Isso permite a criação de disputas e
negociações eminentemente públicas, o que dispõe discussões coletivas, propícias à reflexão e
ao debate (OLIVEIRA, 2005). Entretanto, os conselhos não se efetivam em espaços públicos
simplesmente porque são constituídos de setores do governo e da sociedade civil, ou porque
tem caráter deliberativo, consultivo e fiscalizatório.Embora sejam tributos indispensáveis para
sua legitimidade. São, pois, lócus privilegiado para o debate dos interesses coletivos e
produção de entendimentos em torno de programas, projetos e serviços adequados ao
atendimento dos destinatários da assistência social.
Essas considerações apontam para o conselho de assistência social como um
processo dialético que implica aos diferentes sujeitos na aquisição de conhecimentos e saberes
contínuos que são os que promovem a própria evolução pessoal, social e institucional, pois
coloca os sujeitos em situação de diálogo, o que lhes possibilita colocarem-se diante de
realidades e possibilidades ainda não percebidas, estabelecendo uma relação horizontal e
igualitária ante o objeto a ser transformado.
15
Ocorre, entretanto, que a sociedade brasileira, por possuir uma longa tradição
patrimonialista e autoritária, não cultivou a cultura democrática de cidadania, ou seja, a
cultura do direito social. Pressupõe-se ainda que o Brasil não superou totalmente a visão
histórica da Assistência Social como ação tradicionalmente paternalista e clientelista do poder
público que coloca o usuário na condição de “assistido”, “favorecido” e não como cidadão
que tem direitos. Assim, o trânsito da Assistência Social ao patamar de política pública
constitui-se num grande desafio, o de contrapor-se à concepção histórica do assistencialismo.
A trajetória a ser percorrida é fazer da assistência social um espaço de conquista de direitos e
de cidadania, isto é, reverter a lógica do favor para a lógica do direito.
Assim, a pesquisa que ora se apresenta tem como objetivo central desvelar como se
configuram as práticas conselhistas no Conselho de Assistência Social do Município de
Caxias do Sul, identificando em que medida os interesses presentes nesse espaço público
contribuem para a efetivação e qualificação da política de assistência social.
Por tratar-se o Conselho Municipal de Assistência Social uma realidade dinâmica,
com elementos contraditórios, utilizou-se para a realização desta pesquisa o método dialético
crítico que “[...] trabalha a partir do universal concreto. No entanto, entre o universal e o
concreto, é impossível suprimir a mediação do particular, sua essência, seu conceito, suas
relações e isto através da experiência, do contato com o conteúdo” (PRATES, 2005, p. 38).
Nesse sentido, a abordagem em perspectiva parte do pressuposto que a pesquisa proposta,
apesar de realizar um recorte, Conselho de Assistência Social no município de Caxias do Sul,
somente pode ser compreendida e explicada se vinculada em sua relação com o todo –
definido na Constituição Federal de 1988 e nas leis normativas da Política de Assistência
Social.
16
Com base nesse referencial, delimita-se o objeto de pesquisa: Os Conselhos de
Assistência Social estão utilizando suas possibilidades de efetivar e qualificar a Política de
Assistência Social através das práticas conselhistas, vocalizando os interesses sociais
coletivos da população como um todo?
Para desenvolver os objetivos propostos nesta dissertação, estrutura-se a presente
dissertação em três capítulos, os quais possibilitam uma análise do geral para o particular,
“[...] investigando e interpretando os fatos sociais que dão contorno e conteúdo a essa
realidade” (FLORES, 1998, p., 76).
O primeiro capítulo é dedicado à construção do referencial teórico-histórico, com o
objetivo de apresentar a trajetória histórico conceitual da esfera pública para recolocar as
mesmas questões no contexto brasileiro, mais precisamente no contexto dos conselhos, os
quais, entende-se aqui, serem hoje uma das possibilidades de ampliação da esfera pública.
Nesse sentido, inicia-se o capítulo com uma contextualização teórico-histórica da instituição
da esfera pública no mundo, em sua gênese. Após, historia-se mais atentamente sobre a esfera
pública burguesa, que é onde se entende estar centrado o momento chave de toda a
complexidade do conceito e da relação desta com a realidade atual. Por fim, analisa-se, a
relação da esfera pública e da esfera privada no Brasil, visto que o desenvolvimento histórico
dessas esferas se deu em contextos políticos e sociais adversos.
O segundo capítulo ocupa-se da descrição da institucionalidade dos conselhos de
políticas sociais no Brasil, mais especificamente nos Conselhos de Assistência Social, bem
como dar um panorama geral de como essa política se organiza e se gesta. Para a construção
desse capítulo, parte-se do pressuposto de que um Estado democrático e descentralizado não
17
pode prescindir de canais de participação da sociedade civil, possibilitando que as questões
sejam administradas no âmbito da esfera pública. Desse modo, apresenta-se, num primeiro
momento, uma breve contextualização sobre os Conselhos no Brasil. Na seqüência, se analisa
os Conselhos de Assistência social, tema central dessa dissertação, demonstrando suas
possibilidades de esfera pública, bem como, sobre a organização e gestão da Política de
Assistência Social, a fim de dar a compreensão do todo sobre as partes.
Já no capítulo terceiro apresenta-se o estudo sobre o CMAS - Conselho de
Assistência Social do Município de Caxias do Sul, pontuando, através da análise, aspectos
sobre as concepções e práticas desenvolvidas pelos conselheiros. Assim, apresenta-se, na
primeira parte desse capítulo, uma breve caracterização do município referendado para, em
seguida, abordar o procedimento metodológico utilizado para a realização da pesquisa. No
item seguinte, discorre-se sobre a criação desse Conselho, trazendo algumas considerações
acerca da sua dinâmica. A parti dessa configuração, procede-se a análise dos dados coletados
na pesquisa, com vistas a alcançar os objetivos propostos nesta dissertação. Por último,
desenvolvem-se alguns comentários à guisa de conclusões.
18
1 ESFERA PÚBLICA EM PERSPECTIVA
Neste capítulo, apresentam-se inicialmente, alguns estudos construídos por diversos
autores sobre a esfera pública. A abordagem dessa temática não intenciona, entretanto, um
maior aprofundamento, mas sim oferecer o embasamento teórico necessário à dissertação.
Isso permitirá uma melhor compreensão dos Conselhos de Assistência Social, temática central
deste estudo, cujo problema se detém na seguinte questão de pesquisa: Os Conselhos de
Assistência Social estão utilizando suas possibilidades de efetivar e qualificar a Política de
Assistência Social através de práticas conselhistas, vocalizando os interesses sociais coletivos
da população como um todo?
Inicia-se o capítulo com uma contextualização teórico-histórica da constituição da
esfera pública no mundo em sua gênese. Após, historia-se sobre a esfera pública burguesa,
1
que é onde se entende estar centrado o momento chave de toda a complexidade do conceito e
da sua relação com a realidade atual. No último item, analisa-se a relação entre esfera pública
e esfera privada no Brasil, visto que o seu desenvolvimento histórico se deu em contextos
políticos e sociais adversos.
1
Conforme Bobbio (2004), o termo burguesia tem duplo sentido: o primeiro refere-se à camada social
intermediária entre aristocracia e nobreza, detentoras hereditárias do poder e da riqueza econômica. Num
sentido mais atual, “seria a classe que detém , no conjunto, os meios de produção e que, portanto, é portadora
do poder econômico e político. Seu oponente seria o proletariado que, desprovido destes meios, possui
unicamente sua força de trabalho” (BOBBIO, 2004, p. 119).
19
1.1 A Gênese da Esfera Pública das Sociedades Contemporâneas
A esfera pública, em linhas gerais, se constitui como um elemento social,
eminentemente político,
2
estruturada, organizada e concretizada historicamente a partir de
interesses sociais organizados em torno de recursos também produzidos socialmente, onde se
pressupõe ocorrerem os debates e a produção de idéias e ações de interesse público.
3
Isso, de
forma plural, transparente e visível levando os sujeitos inseridos na sociedade civil e política a
um consenso comum sobre aquilo que é de interesse coletivo. Desse modo, entende-se por
esfera pública àquela galgada socialmente, como:
[...] aquele ‘espaço’ que, quando existe e não está obscurecido, tem como
função [...] iluminar a conduta humana, permitindo a cada um mostrar, para
o melhor e para o pior, através de palavras e ações, que, é, e do que é capaz.
[Lócus] [...] para lidar com aquelas coisas de interesse coletivo que não são
suscetíveis de serem regidas pelos rigores da cognição e que não se
subordinam, por isso mesmo, ao despotismo do caminho de mão única de
uma só verdade. [...] daí a [...] importância do nós do agir conjunto, que se
dá entre os homens e do qual nasce o poder, entendido como um recurso
gerado pela capacidade dos membros de uma comunidade política de
concordarem com um curso comum de ação. Desta forma, [...] O termo
público significa o próprio mundo, na medida em que é comum a todos nós
e diferente do lugar que nos cabe dentro dele. [...] Este mundo [...] tem a ver
com o artefato humano, com o produto de mãos humanas, com os negócios
realizados entre os que, juntos, habitam o mundo feito pelo homem
(ARENDT, 1983, p. X, XI, 62).
2
Com base em Rancière, pode-se dizer, de forma breve, que político é o rompimento do consenso através da
fala, da reivindicação; é conflito, dissenso ou consenso negociado, processo que indica mudança de lugares
sociais. O exercício da política possibilita ao homem simples a construção de processos que, na relação do
Estado com a sociedade civil, publicizam carências e necessidades, além de afirmarem direitos. A esfera
pública se constrói, então, como a dimensão política fundada na idéia do conflito e da negociação, envolvendo
a representação de interesses coletivos na cena pública. Em outros termos, a interlocução do Estado com a
sociedade civil inaugura processos que o tornam mais transparente e que estão direcionados para a afirmação
de direitos universais, deslocando práticas tradicionais pautadas em privilégios e em interesses corporativos
(RANCIÈRE, 1996).
3
Ver mais em ARENDT, Hannah. A Condição Humana. Rio de Janeiro: Forense-Univertitária, 1983.
20
Considerando essa definição, pode-se supor que a esfera pública, de um lado, pode
ser caracterizada como uma terceira arena societária situada entre o Estado e a sociedade, que
funciona como lócus de geração e fundamentação de discussões teóricas e definições práticas,
as quais são dependentes da correlação das forças sociais e políticas; de outro lado, a esfera
pública não pode ser concebida como “algo” palpável, que se possa pegar; não é algo único
que se dá em um único espaço. Também não pode ser considerada como “algo”
absolutamente dado e consolidado. A idéia de esfera pública é de natureza dialética. Envolve
intrinsecamente sua relação com a esfera privada.
4
Ao conceito de esfera pública são atribuídos, fundamentalmente, três significados de
períodos diferentes: 1) na polis grega, o significado de público, como pertencente à esfera
estatal, contrapunha-se ao privado, da família; 2) na modernidade, o significado de público
está vinculado aos elementos da visibilidade e transparência e opõe-se ao secreto; e 3) na era
contemporânea, significa um espaço compartilhado com os outros, que não é de propriedade
privada nem da sociedade civil, nem do Estado. Trata-se de um espaço, onde deve prevalecer
o princípio da igualdade, resultante das organizações humanas (FEDOZZI, 1997).
Portanto, a noção do que é a esfera pública
5
pode ser encontrada na própria história,
sendo na experiência da Grécia antiga que essa noção se manifesta, muito provavelmente com
o surgimento da cidade-estado (polis), e que tenha ocorrido às custas da esfera privada da
família e do lar (oikos).
Hanna Arendt (1983), no livro “Condição Humana”, faz referência à polis, situando-
a, em confronto com a família, como forma de desvendar os traços diferenciados da esfera
4
Por privado, entende-se “[...] aquilo que se diz ou se faz num restrito circulo de pessoas e, no limite, em
segredo” (BOBBIO, 2000, p. 28).
5
Ver mais em ARENDT, Hannah. A Condição Humana. Rio de Janeiro: Forense-Univertitária, 1983.
21
pública em relação à esfera privada. Enquanto a necessidade demarca o campo pré-político da
família (esfera privada), a liberdade acena para o campo político. “[ ] a polis diferencia-se da
família (Oikos) pelo fato de somente conhecer iguais, ao passo que a família era o centro da
mais severa desigualdade” (ARENDT, 1983, p. 41).
Desse modo, a esfera pública originária da Grécia antiga, onde a polis, considerada
esfera pública do mundo antigo, comum ao cidadão livre (proprietários de grandes extensões
de terras, donos de escravos), está rigorosamente separada da esfera do oikos (família),
considerada a esfera privada, de apropriação individual.
Na cidade-estado grega desenvolvida, a esfera da polis que é comum aos
cidadãos livres (koiné) é rigorosamente separada da esfera do oikos, que é
particular a cada individuo (idia). A vida pública, bios politikus, não é, no
entanto, restrita a um local: o caráter público constitui-se na conversação
(lexis), que também pode assumir a forma de conselho e de tribunal, bem
como a da práxis comunitária (práxis) (HABERMAS, 1984, p. 15).
Na polis, a ordem pública se funde na economia escravista patrimonial; nesta, os
cidadãos estão dispensados do trabalho produtivo. Ser um cidadão livre, nesse período
histórico, ‘[...] significava ao mesmo tempo não estar sujeito às necessidades da vida, nem ao
comando do outro’ (ARENDT, 1983, p. 41).
A esfera pública grega, representava essencialmente a igualdade entre os cidadãos,
que “[...] implica a equidade de condições políticas como igual acesso à esfera pública”
(CASTRO, 1999, p. 11), e a liberdade que dependia essencialmente da “[...] vitória (dos
cidadãos) sobre as necessidades da vida” (CASTRO, 1999, p. 11), ou melhor, livre das
necessidades econômicas. Somente o homem, que fosse dono de sua casa e participante dos
22
negócios do mundo seria livre, poderia se expor e discutir em nível de igualdade para chegar a
um “senso comum” e/ou “mundo comum”. Na oikos, diferentemente da polis, inexistia
igualdade e liberdade. Estar no privado significa estar restrito às atividades econômicas
necessárias à reprodução da vida. Na esfera privada da família,
[...] a liberdade não existia, pois o chefe da família seu dominante, só era
considerado livre na medida em que tinha a faculdade de deixar o lar e
ingressar na esfera política, onde todos eram iguais [...] a igualdade,
portanto, longe de ser relacionada com a justiça, como nos tempos
modernos, era a própria essência da liberdade; ser livre significava ser
isento da desigualdade presente no ato de comandar, mover-se numa esfera
onde não existia governo nem governadores (ARENDT, 1983, p. 42).
Este modelo de esfera pública desenvolveu-se e manteve-se cultural, política e
socialmente até o início do século XVIII, quando emergiu na sociedade o movimento
iluminista, o qual culmina com a sociedade moderna. O núcleo das idéias desse movimento
era, “[...] a difusão do uso da razão [
6
] para dirigir o progresso da vida em todos os aspectos”
(BOBBIO, 2004, p. 605).
Com o advento da modernidade,
7
há a ascensão da sociedade civil na política, via
sujeitos coletivos, e a elevação das atividades econômicas ao nível público, no qual “[...] todas
as questões (relacionadas ao trabalho produtivo) que antes pertenciam à esfera privada
6
O uso da razão, é usada no texto com a finalidade de expressar o movimento contra o modelo de Estado
Absolutista. Para esse movimento, o Estado deveria proporcionar meios para a expressão da livre vontade de
todos, regulando procedimentalmente o confronto dos interesses incompatíveis, excluindo os que não possam
ser legitimamente generalizados como interesse do bem comum.
7
Entende-se por modernidade “[...] aquele conjunto de mudanças operadas nas esferas públicas, econômica e
social que tem caracterizado os dois últimos séculos. Praticamente, a data do inicio do processo de
modernização poderia ser colocada na Revolução Francesa de 1789 e na quase contemporânea Revolução
Industrial Inglesa que provocaram uma série de mudanças de grande alcance, nomeadamente na esfera pública
e econômica, mudança que tão intimamente inter-relacionada. Naturalmente, o fermento dessas duas grandes
transformações a de ser buscado nas condições e nos processos que vinham se desenvolvendo havia algumas
décadas e que culminaram nas duas revoluções. Estes processos de transformações profundos e
freqüentemente rápidos tiveram repercussões imediatas no sistema internacional e foram exportadas pelos
europeus para todas as partes, mesmo que só vingassem lenta e parcialmente” (BOBBIO, 2004, p. 768).
23
(família), transformam-se em interesse coletivo” (RAICHELIS, 2000, p. 50). Com isso, há
uma mudança entre as esferas pública e privada, visto os princípios que caracterizam a esfera
pública na cidade-estado grega, os quais cita-se “[...] ação, poder, política, liberdade
(igualdade) e pluralidade” (CASTRO, 1999, p. 13). E àqueles intrínsecos à esfera privada
“[...] trabalho, violência, economia, necessidade e uniformidade” (CASTRO, 1999, p. 13).
Nessa lógica, a esfera pública, que antes era a esfera da liberdade, do fazer política,
livre das necessidades econômicas, agora configura-se como a esfera da necessidade, do
trabalho, da economia, etc. Isso ocorre pelo fato de os indivíduos tornarem-se “[...]
otomizados, (isolados), voltando-se, privilegiadamente, para os seus interesses privados. [...]
tendo em vista, o alcance de objetivos imediatos” (CASTRO, 1999, p. 13), e com isso,
perdem seus referências de interesse comum. De maneira geral, o que acontece é que
a idéia de que uma vida reduzida à luta cotidiana pela sobrevivência ou
movida única e exclusivamente por interesses econômico-corporativos de
mercado ou, ainda, estruturada pelos limites do labor, é vazia de significado
público e, neste sentido, não constitui laços de sociabilidade para além da
existência individual e privada (CARDOSO, 2001, p. 75).
É a partir do século XVIII que a esfera pública, agora denominada esfera pública
burguesa, ganha relevância, através do estabelecimento de um novo modelo político e
econômico, o capitalismo, visto que ele próprio, o capitalismo, é resultante do processo que
deu origem a uma nova relação entre o público e o privado. Essa relação, que decorre também
da nova relação entre capital e trabalho, é inaugurada com a instituição do sistema de
produção e reprodução capitalista.
24
Na sociedade moderna, a ordem burguesa, inaugurada pela relação entre capital e
trabalho, ao privilegiar o mercado e instrumentalizar as instâncias políticas e sociais, em
função dos interesses econômicos, modifica a esfera pública conforme sua própria evolução.
No mundo moderno, diferentemente da Grécia antiga, o “abismo” existente entre as esferas
pública e privada desaparecem, “[...] as duas esferas constantemente recaem uma sobre a
outra, como ondas no perene fluir do próprio processo de vida” (ARENDT, 1983, p. 43).
O desaparecimento do abismo que os antigos tinham de transpor
diariamente a fim de transcender a estreita esfera da família e ‘ascender’ à
esfera política é fenômeno essencialmente moderno. Esse abismo entre o
privado e o público ainda existia de certa forma na Idade Média, embora
houvesse perdido muito da sua importância e mudado inteiramente sua
localização (ARENDT, 1983, p. 43).
Assim, na sociedade capitalista, a esfera pública se modifica de acordo com a
evolução da ordem burguesa, a qual também, num contexto contraditório, gera novas relações
sociais, sendo que estas
se estabelecem entre os homens, em uma sociedade determinada, a partir do
processo de produção e das condições materiais e espirituais da existência.
[...] A ação que modifica a natureza não se limita restrita e exclusivamente à
produção de bens materiais, mas à produção de condições que permitam aos
homens viverem relacionando-se entre si e com a natureza. A produção
dessas condições passa pela produção de bens, mas não se esgota aí. É preciso
produzir, preservar, modificar, etc. os ambientes materiais e sociais em que as
pessoas vivem. Ao fazer uma e outra coisa os homens produzem, preservam,
modificam as formas sociais de convivência (FERRETTI, 1997, p. 84-85).
Desse modo, as relações sociais não se separam da política e, portanto, da esfera
pública, servindo como forma de compreensão dos interesses sociais e/ou coletivos da
sociedade civil. Esses interesses só podem ser compreendidos criticamente se entendidos
25
nesse âmbito, ou seja o das relações sociais. Nessa perspectiva, a esfera pública compreende
múltiplas relações, as quais podem ou não colaborar para a manutenção e/ou transformações
sociais e políticas.
Para melhor compreender essas questões, que se entende serem também intrínsecas à
sociedade capitalista contemporânea, é imprescindível historiar um pouco mais acerca da
esfera pública burguesa, na qual entende-se estar centrado o momento chave de toda a
complexidade do conceito e a sua relação com a realidade atual.
1.2 A Esfera Pública Burguesa no Contexto das Transformações Societárias
Tanto conceitual como historicamente, a esfera pública burguesa constitui-se, com a
vitória da burguesia européia contra os estados absolutistas, através da Revolução Francesa,
8
com a “[...] reivindicação radical para mudar a natureza das relações entre Estado e sociedade
civil” (JOVCHELOVITCH, 2000, p. 52), uma vez que, atrás desse advento político, estava
sendo construído um novo modelo de acumulação que exigia novas relações sociais.
Essa esfera compõe-se plenamente a partir do surgimento de novos setores sociais
com interesses e reivindicações próprias e antagônicas, a partir das mudanças econômicas
8
A Revolução Francesa significou o fim do sistema absolutista e dos privilégios da nobreza. Por outro lado, a
burguesia conduziu o processo de forma a garantir seu domínio social. As bases de uma sociedade burguesa e
capitalista foram estabelecidas durante a revolução.
26
surgidas, inicialmente com a I Revolução Industrial,
9
que produziu outro tipo de sujeito: o
operário urbano (que já não é súdito). Desse modo, a esfera pública se configura como
categoria histórica da sociedade burguesa e reproduz-se na medida em que interessa a grupos
sociais específicos. Sua presença pode ser sentida com maior ou menor intensidade nas
sociedades em que a distribuição de riqueza e poder é desigual, ou seja, através de um
processo que pode ser mais fortemente sentido "[...] a partir da progressiva emancipação do
intercâmbio econômico entre os homens em relação ao controle estatal” (RAICHELIS, 2000,
p. 48).
A esfera pública burguesa configura-se “[...] em um âmbito específico da sociedade
burguesa”, (RAICHELIS, 2000, p. 48), com a capacidade de aglutinar os interesses comuns
ou públicos dos sujeitos privados
10
e de regular as relações do mercado com o poder político.
Assim, a esfera privada começa a destacar-se como esfera distinta, desenvolvendo-se no
interior da constituição do mercado e submetendo-se às diretrizes estatais.
Dessa forma, uma instância específica da sociedade burguesa, que atendesse
principalmente seus interesses de classe e desenvolvesse e/ou disseminasse socialmente sua
ideologia capitalista, o qual, considerava os problemas sociais como naturais do processo de
desenvolvimento capitalista e, portanto, expressões individuais e não da coletividade. Chama-
se a atenção para o fato de que a esfera pública burguesa contribuiu de forma significativa
para a formulação de direitos civis e políticos, baseada na concepção de que todos os
9
Segundo as fases dos modos de produção capitalista, a saber: I Revolução Industrial, em 1760 na Inglaterra,
com a utilização da máquina a vapor; II Revolução Industrial, em 1870 nos Estados Unidos, com a utilização
do motor a combustão; e a III Revolução Industrial, em 1980, iniciada no Japão, com a utilização de novas
tecnologias baseadas na informação e no conhecimento.
10
“A esfera pública burguesa é constituída por indivíduos privados que se reúnem para formar um público, ou
para discutir questões de interesse público. Aqui o indivíduo privado assume o sentido que lhe dá Habermas
(1984; 1989): atores de uma esfera privada que envolve tanto a troca de mercadorias como de trabalho social.
Os elementos que conduzem à formação de um novo público capaz de construir e sustentar uma discussão
política de caráter crítico se encontram no desenvolvimento do capitalismo moderno” (JOVCHELOVITCH,
2000, p. 55).
27
indivíduos nascem livres e iguais. É fundamental lembrar que, nesse período,
institucionalizaram-se os direitos civis e políticos, mas não os direitos sociais, os quais são
assegurados apenas a partir da segunda metade do século XX.
A esfera pública burguesa entra em crise com a entrada dos trabalhadores na cena
política como força independente, através de sindicatos e movimentos sociais, fazendo com
que seus problemas e/ou interesses de classes assumissem formas materializadas e visíveis,
portanto merecedora de atenção por parte do Estado. O ingresso dos trabalhadores na cena
política significa que a ordem político-social burguesa é ameaçada por essa nova realidade
(RAICHELIS, 2000). As condições e relações que circunscrevem o mundo do trabalho
atribuem ao conjunto de trabalhadores uma dimensão política. Então os trabalhadores, de
forma organizada e coletiva, passam a reivindicar um novo direcionamento político e social,
no qual houvesse a distribuição de renda e a eqüidade social como fatores básicos da melhoria
da qualidade de vida.
Um aspecto relevante que, indica a crise na concepção de esfera pública burguesa, é
a diversificação dos interesses em jogo, em função das transformações ocorridas no mundo do
trabalho, haja vista, que o trabalho é uma atividade que se inscreve na esfera da produção e
reprodução da vida material.
Isso significa que, com o desenvolvimento do capitalismo, se reproduzem novas
relações de poder, especialmente entre proprietários e trabalhadores assalariados. De um lado,
está o capital, que para aumentar a acumulação/concentração de riqueza necessita de um
28
trabalhador especializado e em condições para o exercício do trabalho; já, por outro lado, está
a classe trabalhadora pela própria necessidade existencial humana.
11
Nesse sentido, o Estado configura-se como “[...] um conjunto de relações criado e
recriado num processo histórico tenso e conflituoso em que grupos, classes e frações de
classes se confrontam em defesa de seus interesses particulares” (PEREIRA, 2000, p. 27). Na
base de sua constituição e de seu desenvolvimento, estão determinações e processos
associados ao modo de produção,
12
do qual o Estado é parte integrante, ora aparecendo como
defensor dos interesses da classe dominante,
13
ora incorporando os interesses da classe
dominada.
14
Esse modelo societário pode ser melhor visualizado após a Segunda Guerra Mundial
nas sociedades de capitalismo desenvolvido, visto que, tal fato provocou profundas mudanças
políticas, econômicas, sociais e culturais na sociedade e no Estado. Neste último, para garantir
“[...] um alto nível de demanda agregada (conjunto de gastos dos consumidores, dos
investidores e do poder público), por meio de medidas macroeconômicas, que incluíam o
aumento da quantidade de moedas, a repartição de rendas e o investimento público
11
Marx foi o que “[...] introduziu o conceito de necessidades existenciais como sinônimo de necessidades
primárias relacionadas ao instinto de autoconservação. [...] da essência humana constam, não apenas a
sobrevivência, mas também qualidades ‘como trabalho (objetivação), a sociabilidade, a universalidade, a
autoconciência e a liberdade” (PEREIRA, 2000, p. 58 - 59).
12
"Modo de produção é a forma adquirida historicamente pela sociedade na produção de bens. O modo de
produção, portanto, mais que a produção de bens, diz respeito à maneira como o homem se organiza para
produzir sua herança cultural (formas de pensar e agir, de morar, de comer, de se relacionar com os outros,
etc.). O modo de produção refere-se, portanto, ao próprio modo de vida vigente numa dada sociedade, num
determinado momento de sua história" (FERRETTI, 1997, p. 87).
13
Classe dominante é um termo utilizado para designar a classe social que controla o processo econômico
político. Especificamente para a análise marxistas, dentro do sistema capitalista, classe dominante corresponde
à burguesia, ou seja, refere-se especificamente à classe social detentora dos meios e da capacidade de
organizar a produção capitalista, ainda que não necessariamente tenha o controle total do processo de
expansão econômica.
14
Nas análises marxistas a classe dominada refere-se aos trabalhadores que desprovidos dos meios de produção
vendem sua força de trabalho. Para o marxismo esta classe social não atinge sua consciência de classe devido
o sistema capitalista utilizar instrumentos que alienam o trabalhador da realidade em que esta inserido. Neste
sistema o trabalho torna-se alienado, o trabalhador não tem gerência sobre a produção que ele próprio realiza.
29
suplementar” (PEREIRA, 2000, p. 112), adotou teoricamente o referencial Keynesiano,
15
que
propunha maior intervenção do Estado na economia. O Estado passou a ter o papel de
impulsionador do crescimento econômico, canalizando o fundo público para o financiamento
do capital e reprodução da força de trabalho, embasado na lógica de que, para ampliar
mercados, era necessário preservar o poder aquisitivo da população.
No período de pós-guerra incorporam-se à política minorias da população, como as
mulheres, jovens, grupos étnicos e culturais, com aspirações e reivindicações renovadas, bem
como da criação de novos espaços democráticos de discussão. Com o ingresso desses novos
grupos na esfera pública e a expansão dos direitos de cidadania, não é mais possível imaginar
uma esfera pública homogênea.
Nessa diretriz, a esfera pública burguesa é ampliada, incorporando os direitos sociais
na agenda pública e alargando os direitos civis e políticos à sociedade. Esse processo
provocou transformações na relação entre Estado e sociedade, pois a inserção de segmentos à
política provocou uma reorganização social que levou os sujeitos sociais a organizarem-se em
defesa dos seus interesses. Portanto, um público composto por pessoas privadas,
16
é
substituído por um conjunto de instituições (partidos políticos, sindicatos, associações,
movimentos sociais, etc.) que passam a assumir a mediação entre o Estado e a sociedade civil,
bem como a exigir através da pressão social maior intervenção do Estado
17
na área social.
15
O referencial teórico Keynesiano configura-se numa teoria ideológica e política que orienta o Estado a regular
mercados e intervir socialmente sobre os problemas oriundos da relação capital x trabalho, constituindo-se,
portanto, em suporte ideopolítico que transforma as questões técnicas administráveis pela burocracia do
Estado de Bem-Estar. Com isso, tornam-se visíveis às oposições aos princípios políticos, econômicos e
ideológicos em relação ao Estado Liberal, uma vez que este é regulador e defensor dos direitos privados.
16
Segundo Habermas, “As pessoas privadas, à medida que são assalariadas e admitidas ao trabalho, precisam
fazer representar coletivamente as suas reivindicações publicamente relevantes. Mas as resoluções que lhes
restam como consumidores e eleitores individualmente acabam caindo na mesma medida em que lhes advém
relevância pública, sob a influência de instâncias econômicas e políticas” (HABERMAS, 1984, p. 208).
17
Nesse período, o Estado passa a ter o papel de impulsionador do crescimento econômico, canalizando o fundo
público para o financiamento do capital e reprodução da força de trabalho, embasado na lógica de que, para
30
Emerge desse contexto conflituoso uma esfera pública, “[...] repolitizada, que não pode ser
subsumida, nem sociológica nem juridicamente, sob as categorias do público ou do privado.
Nesse setor intermediário se interpenetram os setores estatizados da sociedade e os setores
socializados do Estado” (HABERMAS, 1984, p. 208).
A dialética que se instaura em decorrência dessa mudança é a da socialização do
Estado e a estatização da sociedade que vai gradativamente destruindo a base da esfera
pública burguesa, assentada na separação entre estado e sociedade. Essa relação engendra o
estabelecimento de uma esfera social “[...] em que as classes organizam e defendem seus
interesses, em que se confrontam projetos societários, em que se desenvolve a luta pela
construção de projetos hegemônicos de classe” (DURIGUETTO, 2005, p. 85).
Nesse quadro, emerge uma esfera pública, organizada em detrimento à base da
esfera pública burguesa, assentada na separação do Estado e da sociedade civil. Nessa
situação, compõe-se uma esfera pública capaz de construir e sustentar uma discussão política
de caráter crítica, a partir da relação dialógica
18
(conceito este que carrega em si o discurso e a
ação), entre o Estado e a sociedade, numa relação de interação. Ou seja, a esfera pública
é o espaço que assegura as bases da relação dialógica, já que sua realidade é
plural, ou seja, depende da presença da multiplicidade contida em
perspectivas diferentes. Porque, ainda que o mundo seja o espaço comum a
todos, nele cabe a cada um uma posição diferente. Essas posições jamais
coincidem. A única possibilidade de coincidência em perspectivas depende do
diálogo, onde a ação e o discurso podem expressar tanto as similaridades
como as diferenças entre os seres humanos (JOVCHELOVITCH, 2000, p.
50).
ampliar mercados, era necessário preservar o poder aquisitivo da população. Configura-se, portanto, como
uma teoria ideológica e política que orienta o Estado a regular mercados e intervir socialmente sobre os
problemas oriundos da relação capital x trabalho (FERRETTI, 1997).
18
A relação dialogal, para ser verdadeira, tem de se dar em igualdade de posições, exige respeito total, de um ao
mundo do outro, e não que um se coloque em posição de superioridade. Portanto, exige verdadeira
democracia. A razão dialógica se expressa através da argumentação; é intersubjetiva e dirige-se a um auditório
determinado (HABERMAS, 1984).
31
Entretanto, essa experiência que contempla a ação e o discurso na esfera pública não
se dá, evidentemente, nos mesmos moldes da polis, a qual ficava restrita à dimensão política.
Essa concepção de esfera pública, parafraseando Liszt Vieira (1997), repudia tanto a
visão utilitarista,
19
na qual os atores da sociedade civil agem individualmente, sem qualquer
laço de solidariedade social, como a visão reducionista, que restringe o espaço público a uma
esfera determinada apenas pelas relações econômicas. Desse modo, a esfera pública é vista
como uma arena de discussão e deliberação política, autônoma em relação ao seu vínculo com
o aparelho estatal, como um local onde se realiza a interação intersubjetiva de cidadãos
conscientes, solidários e participativos (VIEIRA, 1997).
Essa realidade se deve ao fato de o espaço público se apresentar historicamente
como um dos meios pelo qual “[...] os homens se associam com o objetivo de instaurar,
cultivar e conservar entre si a vida social” (BOBBIO, 2000, p. 64), transformando-se
conforme a co-relação das forças existentes. Até porque os homens não existem isolados, a
vida social os faz estarem ligados uns aos outros, “[...] pois, se podemos pensar por conta
própria, só podemos agir em conjunto” (ARENTD, 1983, p. VIII). Desse modo, a concepção
da esfera pública é baseada no princípio da discussão plural, através da participação da
sociedade civil, que não se reduz à representatividade eleitoral nem a práticas políticas
meramente idealizadas, mas embasadas numa dada realidade e movida por interesses sociais
coletivos que, por vezes, podem ser divergentes.
19
O espaço público não se coaduna com a visão liberal de neutralidade, dissociada dos interesses concretos dos
atores sociais, mas, ao contrário, permite a institucionalização das pluralidades nas sociedades civis modernas
e a possibilidade de consenso mediante procedimentos comunicativos exercidos na esfera pública, fornecendo
os critérios éticos de regulação dos discursos práticos. A esfera pública, enfim, é a instância geradora de
decisões coletivas e legitimadora da democracia (VIEIRA, 1997).
32
Todavia, em meados de 1970, o modelo de Estado intervencionista, que contribuiu
para a ampliação da esfera pública, entra em crise assumindo um novo paradigma. Trata-se da
proposta teórica neoliberal.
20
Esse processo se reitera como uma reação teórica e política
contra o Estado intervencionista.
Com a adoção da proposta teórica neoliberal, os princípios da política de regulação
econômica e social perderam substância, devido à instauração de um Estado mínimo. Esse
paradigma teórico
[...] implica que: os direitos sociais perdem identidade e a concepção de
cidadania se restringe: aprofunda-se a separação público/privado e a
produção é inteiramente desenvolvida para esse último âmbito; a legislação
trabalhista evolui para uma maior mercantilização (e portanto, desproteção)
da força de trabalho; a legitimação (do Estado) se reduz à ampliação do
assistencialismo (SOARES, 2000, p. 13).
Com a minimização da ação reguladora do Estado, há o deslocamento da
responsabilidade social à sociedade civil.
A instituição do paradigma teórico neoliberal resultou não só na substituição do
paradigma anterior baseado no referencial teórico Keynesiano, mas no enfraquecimento da
esfera pública, devido à precariedade do trabalho e conseqüentemente à fragmentação social.
Esse modelo ampara-se nos moldes da globalização, alterando as relações, processos e
20
A grande ascensão do modelo de recorte neoliberal que se deu em meados da década de 1980, reconfigurou
e/ou retraiu a esfera pública em meio a uma longa e profunda recessão, combinado com baixas taxas de
crescimento e altas taxas de inflação ocorrido na década de 1970, especialmente decorrentes da crise do
petróleo. Para essa crise, elegeu-se o Welfare State, sustentado pelo paradigma "[...] Keynesiano e seus pilares
(pleno emprego, serviços sociais universais e proteção básica garantida) como os grandes responsáveis”
(PEREIRA, 2001, p. 36). O pensamento neoliberal, de acordo com Pereira (2001), apóia-se nos argumentos de
que esse modelo é despótico porque impede a economia de funcionar e nega a autonomia das decisões aos
indivíduos; é ineficiente e ineficaz, comparado ao mercado; é paternalista; é perdulário pois gasta muito para
obter modestos resultados; e é corrupto. Ou seja, o modelo teórico neoliberal está centrado basicamente no
crescimento econômico, no controle e redução da inflação e na liberdade do mercado, quem regula o mercado
é o próprio mercado e não mais o Estado.
33
estruturas sociais, econômicas, políticas e culturais “[...] na perspectiva de adequação à nova
tendência expansiva do capital” (YASBEK, 1998, p. 50).
Observa-se, com isso, a ampliação das inseguranças dos trabalhadores, trazendo
novas e grandes implicações à sociedade, que se fragmenta em grupos cada vez menores,
perdendo a identidade de classe, como, por exemplo, o enfraquecimento dos sindicatos de
classe e a flexibilidade dos direitos sociais e trabalhistas historicamente conquistados.
Efetivamente essa regressão, [...] ao impor-se como lógica do capitalismo
contemporâneo, consolida a dissociação entre mercado e direitos, aprofunda
a cisão entre o econômico e o social, separa a acumulação da produção,
instala as desregulamentações públicas, reitera a desigualdade e a
diversificação total, busca eliminar a referência ao universal e confronta
práticas igualitárias, construindo uma forma despolitizada de abordagem da
“questão social”, fora do mundo publico e dos fóruns democráticos de
representação e negociação dos interesses em jogo nas relações
Estado/sociedade (YAZBEK, 2000, p. 14).
Nesse contexto, a questão social, que se expressava como conjunto das expressões
das desigualdades da sociedade capitalista, acirra-se, passando a expressar-se também na
insegurança do trabalho assalariado e na penalização dos trabalhadores, considerando-se que é
do trabalho e de sua proteção e garantia que se construíram, em um processo de conquistas, os
direitos sociais.
Na perspectiva das propostas teóricas neoliberais, as ações do Estado, em relação à
questão social, são reducionistas, esvaziam e descaracterizam os mecanismos
institucionalizados de proteção, desestruturando, conseqüentemente, as políticas sociais
34
públicas e reforçando o uso e a defesa de alternativas privatistas, envolvendo a família, a
comunidade e as organizações sociais (YAZBEK, 2000).
Constata-se dessa forma que, com a institucionalização do paradigma teórico
neoliberal, o mundo globalizado é levado a um novo cenário de luta social, de pauperismo, de
desemprego e, conseqüentemente, a uma nova exclusão social, já que observa-se a
convivência dos trabalhadores com a precariedade do emprego e remuneração, a
desregulamentação das condições de trabalho em relação às normas legais vigentes, a
ausência de proteção e expressões sindicais e a conseqüente regressão dos direitos sociais,
configurando uma tendência à individualização extrema das relações sociais, políticas,
econômicas e o aumento de "novos" segmentos sociais na agenda de atendimento das
políticas sociais públicas.
No Brasil, por não haver uma clara distinção entre o que é público e o que é privado
para orientar, de um lado, a prática dos governantes e, do outro, a cobrança da população,
pressupõe-se, em sua história não haver constituído a esfera pública, ao menos, naqueles
padrões pensados por aqueles que almejam um projeto societário calcado na defesa da
emancipação humana. Gomes (2002) é de posição, da qual se concorda, que a esfera pública
desejada e a ser construída é indissociável à visão democrática e à cidadania, ou seja, “[...] a
constituição da esfera pública é parte integrante do processo de democratização da vida
social, pela via do fortalecimento do Estado e da sociedade civil, de forma a inscrever os
interesses da maioria nos processos de decisão política” (GOMES, 2002, p. 113).
Na seqüência, será analisada a relação entre as esferas pública e privada no Brasil,
identificando, conforme o desenvolvimento histórico-político, suas possibilidades, visto que
35
seus conceitos e definições muitas vezes se entrecruzam, perpassando pela ambigüidade da
relação do que é constitucionalmente legal e formal, e pelas relações pessoais, de compadrio,
de clientelismo e de assistencialismo.
1.3 A Dicotomia entre o Público e o Privado na Sociedade Brasileira
Nas sociedades contemporâneas, expressões como público e privado
21
são
constantemente utilizadas, assumindo um papel fundamental para a vida política e social. “[...]
Essas palavras expressam categorias importantes na avaliação,
22
discussão e reprodução dos
negócios humanos” (JOVCHELOVITCH, 2000, p. 43). Entretanto, apesar de sua crescente
importância, são poucas ainda as análises sobre a constituição da esfera pública e da esfera
privada, principalmente no Brasil, onde a sociedade esteve por muitos anos submetida à tutela
do Estado.
Historicamente, a participação da sociedade civil brasileira nas decisões políticas
não eram encaradas como um direito de todos os cidadãos, sendo os investimentos
governamentais à área social, por exemplo, apenas marginalmente destinados aos
despossuídos.
21
Na tradição da cultura brasileira, a esfera privada baseia-se na “[...] familiaridade mais imediata e na clientela,
aproximando-se, certamente, mais do tipo caracterizado como reciprocidade social negativa; aquela que busca
qualquer meio para legitimar interesses de curto alcance ou egoístas do ponto de vista da coisa pública”
(LANIADO, 2001, p. 168-169). Segundo Laniado (2001), a esfera privada privilegia o âmbito da troca e da
cooperação com forte nível de apropriação do público pelo privado. A cultura política se desenvolve simbólica
e materialmente, em torno da pessoa, enfraquecendo a identificação do sujeito com a coletividade, múltipla e
impessoal. Ou como analisa Fedozzi, a sociedade brasileira é perpassada por “[...] relações pessoais,
familiares, da amizade, do compadrio, do clientelismo, da conciliação, da relação direta entre o líder populista
e o povo, [...] da cordialidade brasileira, funcionando como uma espécie de ‘fetiche da desigualdade social’...”
(FEDOZZI, 1997, p. 97).
22
O conceito de esfera pública é um critério para se avaliar o nível da democracia exercida em uma dada
comunidade; por isso ele é normativo.
36
O público e o privado, enquanto esferas políticas, são desenvolvidas de acordo com
as realidades históricas que as constituíram. A instituição de qualquer uma dessas esferas é
um processo que se desenvolve diferentemente em cada sociedade. Ou seja, sociedades
diversas as desenvolveram de modos diferentes, fazendo que assumissem sentidos diferentes
em momentos diferentes, mas, ainda assim, essas esferas sempre foram definidas e
constituídas em relação de reciprocidade de uma em relação à outra. Portanto,
se de um lado existiu e ainda existe uma variação enorme em relação às
questões e modos de vida caracterizados como público ou como privado, de
outro lado, não há registro de qualquer sociedade humana onde o
significado da vida pública não se tenha constituído pelo significado da
esfera privada e vice-versa (JOVCHELOVITH, 2000, p. 45).
No Brasil, essas esferas, ainda que pouco definidas, têm suas naturezas históricas,
23
no contexto da cultura política do Estado, a qual se assenta na reprodução de um Estado de
caráter Patrimonialista, centralizador e autoritário,
permeado por relações clientelistas que se alternam e/ou complementam
com o circulo burocrático. [...] A natureza patrimonialista do Estado,
entendida como uso privado da coisa pública, encontra sua expressão no
clientelismo, no claudilhismo, no insulamento burocrático, na corrupção,
resultando num Estado incompleto, no qual a separação das instâncias
pública e privada são pouco definidas (IVO, 2001, p. 56).
23
O Brasil enquadra-se no modelo de colonização ibérica que tem no Estado Patrimonialista Português sua
matriz estrutural. Desde o Brasil colonial até nossos dias, a história pontua interlúdios breves, precários e
instáveis, de manifestação e afirmação da sociedade civil. A precedência do Estado sobre a Sociedade não foi
apenas cronológica. Ela significou hegemonia e se expressou na tutela do Estado sobre as forças sociais
(FEDOZZI, 1997).
37
As expressões patrimonialista e autoritária do Estado se manifestam em mecanismos
não democráticos de governo, como, por exemplo, durante a Ditadura Militar brasileira as
decisões políticas autoritárias favoreciam, através de atos institucionais, os grandes grupos
econômicos, principalmente os investimentos privados internacionais. Esse mecanismo foi
usado, tanto pelos militares durante a Ditadura, quanto pelo governo pós-Constituição de
1988, através das Medidas Provisórias, das quais cita-se o Programa Comunidade Solidária
que, de acordo com Raichelis (2000), entra em rota de colisão com o que determina a
Constituição Federal quando trata da Seguridade Social como área que articula a Saúde, a
Previdência e a Assistência Social por meio de ações universais integradas e continuadas de
proteção social e garantia de direitos.
O patrimonialismo e o autoritarismo são mecanismos “perversos” que favorecem a
concentração de poder e de recursos de forma direta. Já o clientelismo abre espaços para uma
relação de favor para com as classes subalternas da sociedade civil, através de mínimas
concessões de favores em troca de lealdade. O clientelismo quando elemento da cultura
política social e incorporada aos costumes torna as relações, sejam sociais, políticas e/ou
econômicas uma relação pessoal.
O Quadro 1, explica de forma sintética algumas formas não democráticas que ainda
fazem parte da cultura política e social da sociedade Brasileira e, como contraponto, as formas
democráticas que perpassam as relações entre Estado e sociedade civil:
38
Quadro 1 - Expressões do Estado
Modo Patrimonialista
e Autoritário
• defesa de interesses particulares
• apropriação privada dos cofres públicos
• frágil controle democrático
• forte controle do Estado em relação à
sociedade civil
• controle dos conflitos de poder que
venham a ameaçar a dominação e a
acumulação de capital
• corrupção
• manipulação de informações
Modo Paternalista
• defesa de interesses particulares
• discurso democrático
• concessão de favores públicos, em troca
de lealdade política
• controle da acumulação
• predomínio de interesses econômicos
• manutenção de relações de ajuda e
caridade
Modo Democrático
formal/universalizante.
• manutenção de sistema liberal
• discurso democrático
• desigualdade social
• baixo nível de participação
• controle público exercido pela sociedade
• universalização de mínimos sociais
Modo democrático neoliberal
• manutenção do sistema
liberal/democrático
• redução da universalização de mínimos
sociais
• políticas focalizadas para grupos sociais
• privatização e tercerização
Modo democrático participativo
• garantia da universalização e do acesso
às políticas sociais públicas
• crescente concepção de cidadania e
direitos sociais
• participação da sociedade civil nas
decisões e no controle social
Fonte: Quadro construído com base no texto de FALEIROS, Vicente de Paula. A Democratização e as Políticas
Sociais: Conflitos de Poder e Conflitos Distributivos – Tendências dos anos 90. In: Cadernos de Serviço Social,
n. 17. Campinas: PUC Campinas, 2000.
39
Algumas conseqüências do Estado patrimonialista e autoritário são perceptíveis à
sociedade brasileira até os dias atuais. Dentre as conseqüências resultantes dessas matrizes
encontram-se: a) constante intervenção do Estado na economia, b) captação de créditos em
países estrangeiros; c) relações políticas e sociais mediadas por estruturas corporativistas; d)
sistema burocrático; e) debilidade do sistema representativo, entre outros.
A matriz estrutural do Estado patrimonialista e autoritário manteve-se mais
fortemente presente no país até o final da Ditadura Militar. Nesse período, a classe
trabalhadora era sub-representada pelos partidos políticos e pelas organizações de oposição
política, gerando uma busca pela representação
24
dos interesses coletivos de um setor social
com relevância política, a qual se fazia presente nos grupos e movimentos de esquerda nos
anos de 1960. Essa situação, apesar da prática dos movimentos sociais ser verificada no Brasil
a partir da década 1930, quando o governo incorpora demandas operárias, tira-lhes a
possibilidade de uma organização operária com legitimidade e capacidade de representação
efetiva de poder por meio da legislação sindical, pois,
a questão da vigência de leis em torno da legislação sindical trabalhista tem
tradicionalmente colocado empresários, governo e trabalhadores em
enfrentamento constante e desigual em torno da configuração do espaço
público (CASTRO, 1999, p. 19).
No Brasil, diferentemente das sociedades capitalistas desenvolvidas, essa busca
somente encontraria canais institucionais a partir do final da década de 1970, no processo de
24
Com as novas exigências sociais de representação, os atores sociais tendem a exprimir-se mais diretamente no
espaço público sem as mediações dos partidos políticos.”[...] Nesse caso, a cidadania tende a se expandir e a
gerar novos espaços de representação de interesses plurais, como a igreja, as ruas, o local de trabalho e muitos
outros” (CASTRO, 1999, p. 19). As discussões realizadas nesSes espaços podem gerar pressão sobre o Estado
na geração de leis , direitos, etc.
40
abertura do regime militar, com a proliferação de entidades representativas não-
governamentais da classe média, ocupando um espaço diferenciado e plural, como
associações, sindicatos, movimentos sociais de esquerda, entidades profissionais, entre outros,
que foram ganhando papel cada vez mais destacado. Após o fim da ditadura, “[...] a política
governamental para cada uma das áreas sociais passou a ser debatida com representantes
dessas áreas” (RIDENTI, 1995, p. 35).
O período de pós-ditadura militar brasileira abriu caminho para a reconstrução e/ou
construção de uma esfera com possibilidade pública, haja vista a abertura democrática que
previa a descentralização do Estado e a participação da sociedade civil, o que teoricamente e
discursivamente garantiria a inclusão dos interesses coletivos gerados na sociedade civil na
agenda política nacional e regional. Se realmente consolidado, decorreriam mudanças na
cultura política e social, indicando uma possibilidade de superação das formas tradicionais de
clientelismo, populismo e corporativismo presentes na história política do país, bem como
contribuiria de forma significativa para a construção de uma estrutura institucional mais
democrática, ancorada na sociedade civil e não mais nas elites que tradicionalmente
controlam a sociedade política, numa perspectiva ligada à noção de igualdade de direitos,
autonomia, participação, enfim, em direitos civis, políticos e sociais de cidadania.
Concordando com Habermas (1984), pressupõe-se que uma esfera pública
construída na integralidade, manifesta-se na perspectiva de emancipação, contemplando
procedimentos racionais, participativos e pluralistas que permitam aos atores da sociedade
civil um consenso comunicativo e uma auto-regulação, fonte de legitimidade das leis. Onde,
nem o espaço doméstico, nem o espaço de produção contêm esse potencial democrático.
41
A autonomia do espaço público participativo revaloriza o primado da comunidade e
da solidariedade, possibilitando a libertação da sociedade civil dos controles burocráticos do
Estado e das imposições econômicas do mercado. Uma esfera pública assim compreendida
integra o
processo de democratização da vida social, pela via do fortalecimento do
Estado e da sociedade civil, de forma a inscrever os interesses das maiorias
nos processos de decisão política. É um movimento que pretende conferir
níveis crescentes de publicização no âmbito da sociedade civil, no sentido
da criação de uma nova ordem democrática valorizadora da universalização
dos direitos de cidadania (RAICHELIS, 1998, p. 78).
A construção e/ou reconstrução da esfera pública depende não somente da superação
da matriz patrimonialista do país, mas principalmente do exercício prático da cidadania, no
sentido de exercer o direito de ter direito, na qual indivíduos podem agir coletivamente e se
empenhar em deliberações comuns sobre todos os assuntos que afetam a sociedade em geral.
A noção de cidadania, aqui desenvolvida, é aquela que vê o homem como sujeito de
direitos e que, ao exercê-los,
[...] influi e delimita as funções do Estado. [...] (Cidadania) é o exercício
igualitário dos direitos civis, políticos e sociais existentes e reconhecidos,
em um determinado momento histórico, por todos os indivíduos que a
compõem. Nessa perspectiva, cidadão é aquele que usufrui os bens e
serviços produzidos socialmente e participa de forma livre consciente e
autônoma das decisões sobre a vida de seu país, em todas as dimensões
(política, econômica, cultural, ética, etc.) e esferas de exercício de poder
(SILVA, 2001, p. 9).
42
O exercício da cidadania como uma construção individual e coletiva de homens
livres e autônomos é essencial para a constituição da identidade política baseada em valores
de solidariedade, de autonomia e do reconhecimento da diferença.
25
Em outros termos, o
exercício de cidadania é essencial para a obtenção da ação política efetiva, desde que essa
noção esteja internalizada nos sujeitos inseridos no processo de decisão que afetam o bem-
estar da sociedade.
Nessa perspectiva, os conceitos de público e privado não devem se aplicar
automaticamente ao Estado e à sociedade civil ou mercado e Estado respectivamente. É
possível dizer hoje que existem também as esferas do estatal-privado e do incipiente social-
público (VIEIRA, 1997).
Na esfera estatal-privada estão as empresas e corporações estatais que, embora
formalmente públicas, encontram sua lógica na defesa de interesses particulares, econômicos
ou setoriais, comportando-se na prática como organizações de mercado. Já na esfera social-
pública, ainda emergente, encontram-se os movimentos e instituições que, perseguem
objetivos sociais, articulando na prática a construção de um espaço público não-estatal.
A construção de uma esfera não-estatal (RAICHELIS, 2000), ou esfera-social-
pública (ARENDT, 1983), è referida como um espaço que transcende a forma estatal ou
privada. “Essa nova esfera pública não-estatal reduz a onipotência do Estado e aumenta o
espaço decisório da sociedade civil” (RAICHELIS, 2000, p. 80).
25
Entende-se neste estudo que o exercício pleno de cidadania requer além de consciência política, consciência
de direitos civis, políticos e sociais, bem como acesso aos mesmos.
43
A construção dessa esfera ancorada nos princípios da participação social e política
dos cidadãos transcende as entidades, movimentos não-governamentais, não-mercantis, não-
corporativos e não-partidários, para promover a articulação entre as esferas estatal, mercado e
sociedade civil como forma de representação, buscando alternativas de desenvolvimento
político e social.
A base teórica de sustentação dessas premissas baseia-se no entendimento de que o
Estado, o mercado, as corporações e os partidos não seriam suficientes para a articulação e
ampliação da esfera pública como um todo (VIEIRA, 1997).
Nessa diretriz, a possibilidade brasileira de constituir a esfera pública – “firmando” no
país uma nova cultura política e social democrática – se dá com a promulgação da
Constituição Federal de 1988, que define um sistema de gestão e de organização baseado na
descentralização político administrativa das políticas sociais públicas e na participação da
sociedade civil.
26
Nesse modelo, a participação da sociedade coloca-se no centro das tomadas
de decisões políticas e no controle social, através de instrumentos democráticos, dos quais se
destacam os Conselhos de Políticas Sociais.
Dessa forma, vários atores da sociedade civil entram em cena, voltados a alargar os
campos de participação social e política, de expansão da cidadania e geração de novos
espaços de representação política. Dentre esses, estão os conselhos de políticas sociais que
tencionam "[...] conferir níveis crescentes de publicização no âmbito da sociedade política e
sociedade civil, no sentido da criação de uma nova ordem democrática, valorizadora da
universalização dos direitos de cidadania” (RAICHELIS, 1998, p. 78).
26
Observa-se que nem sempre a descentralização e a participação estão relacionadas. Todavia, o novo desenho
institucional brasileiro após a Constituição Federal de 1988, de caráter conselhista e participativo, pressupões
que a descentralização é um pré-requisito para implementar uma institucionalidade participativa.
44
Em síntese, a Constituição Federal de 1988, através de um aparato legal,
redimensiona as relações entre o Estado e a Sociedade civil com a introdução de novas
modalidades e instrumentos de gestão e organização das políticas sociais por meio da “[...]
garantia da participação da sociedade civil na formulação e no controle das políticas sociais
públicas” (DURIGUETTO, 2005, p. 89).
Constata-se, pela característica democrática dos Conselhos de políticas sociais, que
esses podem ser uma das possibilidades de ampliação da esfera pública no Brasil, visto, em
tese, não serem “espaços” governamentais, nem tampouco da sociedade civil. Trata-se, de
“espaços” públicos plurais, nos quais representantes da sociedade civil e do Estado disputam,
negociam e, ao mesmo tempo, compartilham a responsabilidade pela produção das políticas
públicas em áreas específicas.
Dessa forma, constituem-se os conselhos num instrumento legal e legítimo de
participação social que, se utilizados de forma plena e competente, podem promover
modificações e/ou transformações sócio-político-culturais, as quais são indispensáveis para as
rupturas com as velhas lógicas instituídas no campo da gestão das políticas sociais, bem como
para fazer frente às políticas reducionistas do Estado.
Para se poder fazer esta afirmação com maior clareza, no próximo capítulo apresenta-
se uma contextualização sobre a institucionalização dos conselhos de políticas sociais no
Brasil, focalizando mais detalhadamente os Conselhos de Assistência Social.
45
2 O CONSELHO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL COMO EXPRESSÃO DA ESFERA
PÚBLICA DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
Para a construção deste capítulo parte-se do pressuposto de que um Estado
democrático e descentralizado não pode prescindir de canais de participação da sociedade
civil, possibilitando que as questões sejam administradas no âmbito da esfera pública. A partir
desse posicionamento, apresenta-se, no primeiro momento, uma breve contextualização sobre
os Conselhos no Brasil. Feito isso, no item seguinte, analisam-se os Conselhos de Assistência
Social, tema central desta dissertação, demonstrando as possibilidades de ampliação da esfera
pública, bem como sobre a organização e gestão da Política de Assistência Social, com vistas
à compreensão do todo, sobre as partes.
46
2.1 Os Conselhos de Políticas Sociais
A promulgação da Constituição Federal de 1988 redesenhou institucionalmente o
Estado brasileiro ao introduzir um sistema democrático, descentralizado e participativo
27
na
organização e gestão das políticas públicas, em substituição ao modelo político centralizador
do Estado que "impedia" a implantação de uma esfera pública inclusiva e democrática.
A implantação desse modelo descentralizado e participativo nas políticas sociais
prevê a criação de diversos instrumentos de consolidação democrática, ampliando a
possibilidade de participação social nas decisões do Estado em relação às políticas sociais,
bem como no controle das suas ações, permitindo, dessa forma, o fortalecimento da
democratização do Estado; maior controle social sobre a administração
pública de nível local; viabilização mais fácil de conversão de demandas
sociais em programas e serviços; exercer o papel integrador das instituições
municipais; multiplicação dos núcleos de poder público por intermédio do
fortalecimento do poder local: aumento da eficácia das políticas públicas;
atenção às demandas crescentes por participação, por intermédio das
instituições representativas de nível municipal (JOVCHELOVITCH, 1998,
p. 39).
Um dos instrumentos criados para garantir a democratização do Estado Brasileiro
são os conselhos de políticas sociais nas três instâncias governamentais (União, estados e
municípios), entendidos e regulamentados em lei, como instâncias deliberativas de caráter
permanente e de composição paritária entre governo, o qual conforme previsto
27
“A estrutura descentralizada e participativa (do Estado Brasileiro) é prevista em duas direções: a) na direção
dos entes federativos: da instância federal para a estadual e municipal, incluindo o Distrito Federal; e, b) na
direção do Estado para a sociedade civil: do Estado para as (organizações) Não-governamentais” (SILVA,
2001, p. 97).
47
constitucionalmente, é o “responsável pelo suprimento dos direitos sociais necessários para a
sobrevivência digna e para a cidadania plena” (SILVA, 2001, p. 72), e sociedade civil, “onde
se produzem as necessidades sociais” (SILVA, 2001, p. 72). Por sua vez, os conselhos, por
sua natureza, devem garantir o diálogo e a interlocução das políticas sociais e suas
implicações no cotidiano de sua efetivação.
Os conselhos, dentro dessa perspectiva, são espaços onde deve haver a participação
social de distintos sujeitos políticos coletivos. É espaço privilegiado de reconhecimento do
direito de todos à participação na vida pública – decisão, usufruto, no caso aqui tratado, em
relação às políticas sociais públicas.
Considerando-se a participação de diferentes interlocutores, com diferentes posições,
esse espaço pode levar à criação de novas relações entre as instâncias da sociedade política e
da sociedade civil e, internamente, nas próprias instâncias. Isso permite a criação de disputas e
negociações eminentemente públicas, o que predispõe a discussões coletivas, propícias à
reflexão e ao debate (OLIVEIRA, 2005). De modo geral, os conselhos de políticas sociais
através das leis orgânicas específicas pós-1988, regulamentam a participação da sociedade
civil nos conselhos, tornando-os espaços institucionalizados, legitimados juridicamente para a
formulação e controle das políticas públicas.
É importante assinalar que os conselhos de políticas sociais, previstos nas diversas
leis orgânicas: (SUS – Sistema Único da Saúde, LOAS – Lei Orgânica da Assistência Social,
LDB – Lei de Diretrizes e Bases da Educação, etc.), diferem de outros já experimentados na
história do país, como: a) os conselhos comunitários da década de 1970, criados pelo poder
público para mediar suas relações com movimentos e organizações populares; b) os conselhos
48
populares, criados por iniciativa da própria sociedade civil, os quais tinham como núcleo
central de reivindicação a participação popular junto às decisões do Poder Público nas
décadas de 1970 e 1980, além do controle sobre recursos e instituições; e c) os conselhos
notáveis, dos quais participavam especialistas em determinada área como consultores de
alguma instituição ou organização (GOHN, 2003).
Nesse sentido, o processo de instituição dos conselhos, enquanto instâncias
legítimas, de participação social não se deu de forma passiva, mas sim, através de lutas
empreendidas e organizadas em torno dos movimentos sociais. Nesse processo, os
movimentos sociais demandam “[...] políticas sociais universalizantes e mais equânimes,
enquanto direito de cidadania. [...] colocando-se ainda como exigência a participação da
população como forma de gestão da coisa pública” (SILVA, 2001, p. 24). A
institucionalização dos conselhos de políticas sociais fruto da mobilização social, tornam-se
espaços plurais, legitimados juridicamente, tanto para a formulação e controle social sobre as
políticas sociais públicas, quanto para o exercício da cidadania e da democracia.
De acordo com Maria da Gloria Gohn (2003), “a legislação em vigor no Brasil
preconiza, desde 1996, que, para o recebimento de recursos destinados às áreas sociais, os
municípios devem criar seus conselhos gestores[
28
]” (GOHN, 2003, p. 88), de caráter
deliberativo. Como estruturas de caráter público, os conselhos para funcionarem dependem de
leis ordinárias estaduais e municipais. Em algumas áreas, essas leis já foram estabelecidas ou
há prazos para sua criação. Desde então, o número crescente de conselhos passaram a ser
resultado da exigência constitucional, o que muito explica os 15.471 conselhos existentes nas
28
Na Política de Assistência Social, a LOAS, através do artigo 30, afirma que “é condição para os repasses aos
estados, ao Distrito Federal e aos municípios, dos recursos que trata esta lei, a efetiva instituição, de um
Conselho de Assistência Social, de composição paritária entre governo e sociedade civil, de um Fundo de
Assistência Social com orientação e controle dos respectivos conselhos e de um Plano de Assistência Social”
(LOAS, Art. 30).
49
áreas da educação, assistência social e saúde, já em 1999, nos 5.506 municípios brasileiros
(IBGE, 1999).
29
Dentro desse cenário é possível estabelecer que a implantação de conselhos nos três
níveis de governo em todo o país é um movimento que deve promover uma ampla
mobilização no campo das políticas sociais ao mesmo tempo em que deve estimular o debate
público frente às potencialidades desses espaços.
Com a criação dos conselhos na área das políticas sociais, gera-se uma nova
institucionalidade pública no país, com características de esfera-social-pública ou pública não-
estatal, os quais, em tese, são dotados de potencial de transformação política, visto instituir
um novo padrão de relações políticas entre Estado e sociedade civil, viabilizando, através da
participação social, a expressão pública dos interesses coletivos.
Essa nova orientação, entretanto, não significa que, no seu interior, se desenvolva
isento de ambigüidades e contradições. Ao contrário, a institucionalidade legal dos conselhos,
por si só, não garante uma participação social qualificada e representativa no que tange à
formulação, deliberação e controle das políticas sociais, nem tampouco a expressão pública
dos interesses coletivos. Isso significa que a legalização dos conselhos de políticas sociais,
embora propicie um avanço na democratização do Estado em relação às políticas sociais
através de discussões públicas e plurais, não é suficiente para garantir os direitos sociais numa
perspectiva universal, os quais se entende serem os interesses coletivos.
29
Raquel Raichelis (2000) e Maria da Gloria Ghon (2001), apresentam em seus estudos dados relativos à
crescente proliferação de Conselhos na área das políticas sociais na perspectiva de enfatizarem a importância
do repasse de recursos financeiros.
50
Após essa contextualização genérica sobre os Conselhos de políticas sociais no Brasil,
tem-se a base para iniciar uma discussão mais aprofundada sobre os Conselhos de Assistência
Social, tema desta dissertação.
2.2 Os Conselhos de Assistência Social no Brasil
A regulamentação da Assistência Social como política pública, através da LOAS e
demais Leis regulamentatórias, realizada no sistema político-administrativo descentralizado,
na qual a participação da sociedade civil organizada, por meio de representações de interesses
coletivos, atua por intermédio dos conselhos paritários, na formulação e controle das ações,
induz a uma mudança teórica de concepções na Política de Assistência Social. Ela passa a
adquirir novos contornos. Em tese, não mais nas formas tradicionais, como prática de ajuda
aos necessitados, centrada na caridade, no favor, mas como uma política pública de
atendimento às necessidades básicas da população, no campo dos direitos sociais e de
cidadania.
A aprovação da LOAS representa um marco legal para tal mudança de concepção e
também uma inovação nas práticas assistenciais. Assim, ao mesmo tempo em que essa lei
propicia o rompimento de práticas antigas, influencia também alguns segmentos da sociedade
civil que passam a incorporar espaços de formulação, deliberação e fiscalização da política de
assistência social através dos conselhos.
51
Nesse cenário, a sociedade civil se amplia, entrelaçando-se com as representações
políticas para o desenvolvimento de um novo “espaço” público, denominado esfera-pública-
não-estatal, onde se situam os conselhos, fóruns, conferências, etc., para a gestão da “coisa
pública” que dizem respeito ao atendimento das demandas sociais (GOHN, 2003).
A partir da metade da década de 1990, muitos Conselhos foram criados, em âmbito
nacional, estadual e municipal tendo em vista, a reforma constitucional que afirma a
assistência social como política social pública de Seguridade Social. Constitui-se assim, numa
estratégias de organização da sociedade como força social na “luta” pela garantia de direitos
sociais universalizantes numa perspectiva de visibilidade e publicização, já que a sua ausência
constitui num dos obstáculos ao exercício do controle social pelos conselhos, pois não se
controla o que não se visualiza e/ou não se conhece.
É conveniente anotar que essa conformação democrática de criação de diferentes
espaços de participação nos momentos de tomada de decisão política, no caso os conselhos, se
consagra como um processo que não inicia apenas pelo estabelecimento de um marco legal,
mas sim pela pressão, vontade e até necessidade societal de participar das decisões da coisa
pública. Todavia, esse processo carece de um permanente exercício de cidadania, regido pela
lógica do direito a ter direito, o qual irá depender, também, do tipo e do grau de relação
firmada entre o Estado e a sociedade civil na gestão da coisa pública.
Os conselhos são hoje uma das possibilidades, juntamente com os fóruns e as
conferências, tanto da expressão da luta pelos interesses coletivos, quanto da materialização e
efetividade de princípios como a publicização das ações e decisões deliberadas
democraticamente com a participação da sociedade civil.
52
Conforme Raichelis (2000), esses espaços se consubstanciam como instrumentos
propulsores da publicização das políticas sociais, sendo os conselhos deliberativos e paritários
a estratégia privilegiada. A publicização pode ser entendida como o processo de deslocamento
das discussões e decisões da esfera privada para a esfera pública.
Os conselhos, enquanto canais de participação que articulam representantes da
população e membros do poder público estatal em práticas que dizem respeito à gestão de
bens públicos, se distinguem de movimentos e de manifestações estritas da sociedade civil,
uma vez que sua estrutura é legalmente definida e institucionalizada e sua razão de ser reside
na ação conjunta entre o Estado e a sociedade civil na elaboração e controle de políticas
sociais.
Os conselhos constituem-se numa esfera de caráter público que acena para a
possibilidade de representação de interesses coletivos na agenda pública através do debate
público, sendo que este existe “[...] para lidar com aquelas coisas de interesse coletivo que não
são suscetíveis de serem regidas pelos rigores da cognição e que não se subordinam, por isso
mesmo, ao despotismo de uma única e só verdade” (ARENDT, 1983, p. XI). Entende-se que
aí reside a importância da participação social, pautada pela representação dos interesses
coletivos, pois o isolamento nas práticas políticas destrói a capacidade dos homens de agir em
conjunto para a realização do interesse comum (ARENDT, 1983).
Raichelis (2000) refere que a concepção de esfera pública pressupõe elementos
constitutivos, considerados por ela como um conjunto dinamicamente articulado composto
pela: a) visibilidade social – pressupõe publicidade e fidedignidade das informações que dão a
diretriz nas deliberações nos espaços públicos de representação; b) controle social – significa
53
o acesso aos processos que informam as decisões no âmbito da sociedade política, permitindo
a participação da sociedade civil organizada, tanto na formulação, quanto na revisão das
regras que conduzem as negociações e arbitragens sobre os interesses em jogo; c)
representação de interesses coletivos – implica a constituição de sujeitos sociais ativos; d)
democratização – remete à ampliação dos fóruns de decisão política, incorporando novos
sujeitos sociais como protagonistas e contribuindo para consolidar e criar novos direitos; e)
cultura pública – implica no enfrentamento do autoritarismo social e da cultura privatista,
onde há apropriações do público pelo privado.
O estatuto jurídico dos conselhos os concebe como órgãos: colegiados formados por
um conjunto de representantes; permanentes visto que foram criados por lei, não podendo ser
extinto sem nova legislação; e paritários enquanto integrado por igual número de
representantes governamentais e não governamentais. A dimensão paritária
30
dos conselhos
de assistência põe a sociedade civil no centro do processo decisório como elemento
constituinte da política. Essa composição possibilita que representantes da administração
pública, dos prestadores de serviços, dos profissionais da área e dos usuários possam deliberar
conjuntamente sobre a gestão da política, conferindo atenção especial para a participação
social.
A idéia de paridade não pressupõe harmonia e consenso absoluto nas
decisões. Com a participação de diferentes segmentos os conflitos são
inerentes e traduzem as distintas posições político-ideológicas e os variados
grupos e graus de interesse. No embate destes conflitos o Conselho se
apresenta como mais um espaço de legitimação das reais prioridades da
comunidade, servindo de peso e contrapeso nas deliberações (COLIN,
1998, p.149).
30
Os Conselhos Municipais de Assistência Social são compostos por representantes da administração pública,
dos prestadores de serviços, dos profissionais da área e dos usuários. A participação dos usuários, dos
prestadores de serviços e profissionais da área deve ser paritária (50%) em relação ao segmento
governamental, conforme a Lei Orgânica da Assistência Social (Lei 8.742 de 07/12/93). O número máximo de
membros titulares de um Conselho é variável. Deve haver suplentes. O conselho terá um presidente eleito
entre seus membros titulares
.
54
Como os demais conselhos de políticas sociais (saúde, educação), os conselhos de
Assistência representam um avanço democrático de enfrentamento ao clientelismo e
centralização das decisões. Sua atuação volta-se para o exercício do controle social da gestão
e execução dessa política social. Sendo que, o controle social tratado aqui se refere na
possibilidade da sociedade civil organizada atuar “[...] na gestão das políticas públicas no
sentido de controlá-las para que estas atendam, cada vez mais, às demandas sociais e aos
interesses das classes subalternas” (CORREIA, 2002, p.121). Isso significa a capacidade da
sociedade civil em interferir na gestão pública orientando as ações do Estado e os gastos
estatais na direção dos interesses da maioria da população.
Os Conselhos de Assistência, e não só estes, atuam, através da ação e do discurso,
como moduladores da formação da vontade coletiva, possibilitando a definição democrática
do interesse público e de sua implementação através das políticas sociais públicas. Ao
tematizar problemas e ao inseri-los no sistema político, os conselhos configuram uma
realidade institucional e discursiva que se processa sob a égide dos direitos sociais
(TOMMASI, 1997).
Em síntese, os conselhos, como estruturas de caráter público, incorporam demandas
sociais, compatibilizam interesses, dão consistência a uma agenda de “interesse público”, de
forma a fornecer parâmetros para a ação governamental. O interesse é social e coletivamente
construído por meio de processos de deliberação. Nesse processo, que não ocorre sem conflito
e/ou pactuação de interesses, temas e questões são selecionados, categorizados como sendo de
interesse público e então focalizados e condensados em uma agenda pública.
55
A significação e/ou ressignificação da participação da sociedade civil nos conselhos
implica no reconhecimento de uma esfera pública de interesse que, longe de almejar a
cristalização de um consenso diluídor de diferenças, divergências e tensões, faz emergir a
necessidade do estabelecimento de agendas e pautas de prioridades a serem assumidas
democraticamente e encaminhadas ao Estado e em subsidiariedade pelas organizações da
sociedade civil (FEDOZZI, 1997).
Desse modo, a participação da sociedade civil, no âmbito da Assistência Social
fundamentada no princípio da universalização dos direitos sociais, remete à definição de
prioridades a partir do debate público. A participação social passa a ser concebida “[...] como
intervenção social periódica e planejada, ao longo de todo o circuito de formulação e
implementação de uma política pública” (GOHN, 2003, p. 57).
Nos Conselhos Municipais de Assistência, a participação social é elemento
fundamental, tanto para exercer o controle social sobre a gestão pública, como para oficializar
a representação social dos interesses coletivos, a qual vem sendo realizada praticamente por
três segmentos: 1) entidades e organizações de assistência social; 2) profissionais da área
social; e 3) usuários da assistência social.
Os representantes que compõem os conselho devem ter como principal desafio a
construção de uma prática conselhista, reveladora de uma representação democrática,
transparente e que corresponda realmente aos anseios dos segmentos representados. Para isso,
faz-se necessário que os representantes construam sua representação, pautada na defesa de
interesses coletivos e não de interesses particulares.
56
Quando o sujeito partícipe das práticas conselhistas trouxer para o debate
subsídios do coletivo que representa, e levar o retorno das reflexões
acontecidas à sua base, contribuindo com o processo de amadurecimento e
politização. Esse movimento pode, gradualmente, auxiliar segmentos
grupos e entidades a superarem as visões corporativas por valores maiores
(classe em si, classe para si) (OLIVEIRA, 200, p. 5).
Nessa ótica, a representação social nos Conselhos Municipais de Assistência Social
legitimaria e ampliaria a esfera pública não estatal, através da construção de uma nova cultura
do público, do coletivo, da co-responsabilidade na formulação e no controle social, rompendo
com práticas clientelistas e assistencialistas, centrais na tradição das políticas sociais no Brasil
que, historicamente, se pautam pela apropriação privada da coisa pública e seu gerenciamento
na lógica dos interesses privados, particulares. Isso ocorre pelo caráter do próprio conselho
que assim se entende, deveria ser, na prática cotidiana e não só juridicamente, autônomo em
relação ao sistema político, um local onde se realiza a interação intersubjetiva de cidadãos
conscientes e participativos, propiciando o debate público que por sua vez, desenvolve a
formação e a consolidação democrática da vontade coletiva, onde a sociedade civil se torna
uma instância deliberativa e legitimadora do poder político (VIEIRA, 1997).
As práticas conselhistas permitem, através de diferentes discussões, a movimentação
e a propagação de diferentes saberes, o que leva a processos contínuos de aprendizagem e ao
pleno e consciente exercício da representação dos interesses coletivos. Em síntese, a
participação da sociedade civil, através da representação social, quando qualificada e com
consciência política, tem impacto não apenas na qualificação das políticas sociais, mas sobre a
cultura política vigente interferindo mais diretamente sobre as práticas e concepções dos
próprios dirigentes e técnicos envolvidos na execução e planejamento das políticas sociais.
57
Utilizando-se dessa lógica, a participação da sociedade civil organizada no âmbito
dos conselhos permite, além da deliberação sobre a política, a repartição de responsabilidades
e o controle social.
Com ela (participação), se efetiva a negociação, através da
representatividade dos atores políticos inseridos naquele processo. Ela é,
portanto, quem ocupa o espaço de fato. Representa, por isso, ‘a
possibilidade de construção de uma cultura política capaz de conferir
visibilidade aos grupos sociais tradicionalmente excluídos do exercício
decisório e do usufruto satisfatório dos bens socialmente produzidos’. É
possibilidade, ainda, de distribuição, diferenciada do tradicional, dos
recursos públicos (OLIVEIRA, 2005, p. 14).
Por meio da interlocução da sociedade civil organizada com o poder público, através
dos conselhos, as relações entre Estado e sociedade são alteradas, possibilitando que os
interesses das maiorias se insiram no processo de decisão.
Nesse processo, os Conselhos tornam-se um importante instrumento, organizado na e
para a sociedade civil, pois “[...] significam o desenho de uma nova institucionalidade nas
ações públicas, que envolvem distintos sujeitos nos âmbitos estatal e societal”
(DEGENNSZAJH, 2000, p. 66). A especificidade dos conselhos, gestada num amplo
movimento de luta social, envolve uma composição que compreende atores coletivos
diversos, permeando neles o conflito de interesses dos diversos segmentos sociais como:
idosos, crianças e adolescentes, mulheres, desempregados, índios, entre outros. Portanto, são
espaços compreendidos, “[...] como instâncias de intermediação, negociação, conflito e
consenso e, assim, precisam ser percebidos como unidades repletas de contradições”
(OLIVEIRA, 2005, p. 3).
58
Trata-se de um espaço de luta, de poder, de negociação e articulação, repleto de
limitações e ambigüidades, mas também de oportunidades e desafios, visto que suas ações não
se restringem (ou não deveriam restringir-se) às quatro paredes das salas de reuniões; suas
ações devem amparar-se nos princípios da visibilidade, do controle social, da representação
de interesses coletivos, da democratização, da cultura pública, da publicização e da
pluralidade, visto que, pode despertar na sociedade a necessidade de organização coletiva
contra-hegemônica em torno da atual agenda pública. É uma instância ampliada de
participação e representação social e política.
São instâncias por excelência do fazer político, “[...] não podem ser confundidos com
uma confraria de amigos, com um palco de conciliações [...] Por outro lado, também não deve
ser entendido como fórum de discórdia e da oposição sistemática” (COLIN, 1998, p. 185).
Nesse sentido, os Conselhos constituem-se como espaços de interação que se caracterizam por
um tipo de distribuição do poder justificada pela realização de uma tarefa comum, de interesse
comum, para o cumprimento de uma responsabilidade comum.
Nessa linha de argumentação, as práticas conselhistas operam por meio da
intersubjetividade, repercutindo e condensando temas e questões latentes ou manifestas,
canalizando demandas para o âmbito sócio-político. Mais do que expressão e mecanismo de
mobilização social, os conselhos apontam para a ampliação e consolidação da esfera pública,
uma vez que apresentam a capacidade de colocar tópicos na agenda pública, de controlar seu
desenvolvimento e de monitorar processos de implementação de políticas e direitos sociais,
através de uma institucionalidade híbrida composta de representantes do governo e da
sociedade civil. Ademais, os conselhos, além de espaços de formação coletiva, são também
mecanismos de ação, que inserem na agenda governamental as demandas e os temas de
59
interesse público, para que esses sejam absorvidos, articulados politicamente e implementados
sob a forma de políticas públicas.
Os conselhos, entretanto, não se efetivam em espaços públicos simplesmente porque
são constituídos de setores do Governo e da sociedade civil, ou por seu caráter deliberativo,
consultivo e fiscalizatório, embora sejam tributos indispensáveis para sua legitimidade. São,
pois, lócus privilegiados para o debate dos interesses coletivos e produção de entendimentos
em torno de programas, projetos e serviços adequados ao atendimento dos destinatários da
assistência social pois, no seu interior, o conflito de interesses permeia diferentes
deliberações, de diversos segmentos sociais com interesses considerados de natureza coletiva,
mesmo que concebidos e apropriados de forma diferenciada por cada segmento social e,
portanto, disputados como recursos de poder.
Outro aspecto importante dos conselhos é que, embora eles não se conceituem
primordialmente como locais informais de comunicação, aprendizagem ou de pressão social,
ainda assim podem ser percebidos por sua natureza enquanto canais mediadores da ação e
reflexão dos sujeitos. Isso permite uma ação coletiva permeada por trocas de idéias,
informações e conhecimentos em que os sujeitos implicados podem se instrumentalizar e/ou
até mesmo se apropriar de novas formas de percepção do "problema", ampliando suas
capacidades de criatividade e criticidade, sendo que estes são, inegavelmente, produtos do
conhecimento.
Os conselhos se constituem em espaços de argumentação sobre valores, normas e
procedimentos, de formação de consensos, de construção de identidades sociais e de
60
transformações sócio-político-culturais, visto que, qualquer processo de
mudança/transformação,
[...] demanda uma prática de caráter reflexivo, ou seja, uma prática
educativa, crítica, criativa, politizante que aponte para a ruptura com o
instituído. [...] A prática reflexiva tem como base a socialização de
informações como instrumento de indagação e ação sobre a realidade
(VASCONCELOS, 1997, p. 134).
Dessa forma, os sujeitos e/ou organizações acumulam, através do processo de
socialização, informações e dados que, em alguns momentos, lhes servem de instrumento para
indagações e posteriormente ações. Em síntese, em vez dos sujeitos apenas idealizarem
projetos ou buscarem soluções para problemas (expressões da questão social), já detectados e
trabalhados, procurarão criar novas condições e novos fatores acerca do trabalho e de seu
desenvolvimento. Trata-se de uma postura menos imediatista de ação sobre a realidade. No
desenvolvimento desse processo, “[...] o respaldo de novas propostas é assentado no
conhecimento dos sujeitos envolvidos na demanda e de suas circunstâncias" (GOMES, 2002,
p. 34) e cria-se a possibilidade de trabalhar, efetivamente e qualificadamente, com a garantia
de direitos sociais universais.
De acordo com Habermas (1984), a construção de um espaço público, com
característica de esfera pública, se dá numa perspectiva de cidadania, na qual indivíduos
podem agir coletivamente e se empenhar em deliberações comuns sobre todos os assuntos que
afetam a comunidade social e política. A prática da cidadania, que contempla o conhecimento,
a racionalidade, o discurso, a ação política, a participação e a pluralidade permite a expansão
e a expressão da opinião pública em relação do que é coletivo (HABERMAS, 1984).
61
No intuito de compreender a realidade sobre a totalidade que cerca os Conselhos de
Assistência Social, aborda-se a seguir sobre a organização e gestão da Política de Assistência
Social no Brasil.
2.2.1 Organização e Gestão da Política Pública de Assistência Social no Brasil
Os artigos 203 e 204 da Constituição Federal de 1988 dispõem sobre a Assistência
Social como Política de Seguridade Social, juntamente à saúde e Previdência Social. No
modelo de seguridade social brasileiro, a saúde é um direito do ser humano, sendo o Estado
responsável pelo acesso universal e igualitário. A previdência é garantida somente àqueles
que contribuem, e a assistência social é devida a quem dela necessitar, sem exigência de
contribuição que provê os mínimos sociais.
O art. 204 da Constituição Federal define que a Política de Assistência Social deve
ser financiada com recursos do orçamento da Seguridade, além de outras fontes, cabendo sua
coordenação à instância Federal e sua execução às instâncias estaduais e municipais, bem
como às entidades beneficentes e de assistência social (CF, 1988, at. 204). Ou seja, a
execução das ações da Assistência Social devem ser realizadas, através de um conjunto
integrado tanto da iniciativa pública, quanto da sociedade civil organizada, para garantir o
atendimento às necessidades básicas.
62
Na perspectiva de política social pública, integrante do tripé da Seguridade, a
assistência social é garantida à sociedade como um direito inalienável do cidadão em situação
de vulnerabilidade social. Portanto, um direito do cidadão e dever do Estado.
Apesar da Seguridade Social ter como objetivos a universalização da cobertura e do
atendimento, uniformidade e a equivalência dos benefícios e serviços às populações
brasileiras (CF, 1988, art. 194), o acesso à assistência social tem critérios diferenciados. Tem
direito à assistência somente aquele sujeito que a sociedade reconhece como necessitado (CF,
1988, art. 103), enquanto a Saúde é direito de todos (CF, 1988, art. 196) e a Previdência
Social é devida aos que são contribuintes (CF, 1988, art. 201).
A política de Assistência Social tem como destinatário todos a quem dela necessitar,
independente da contribuição à seguridade social. Ela tem como objetivos:
I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à
velhice;
II - o amparo às crianças e adolescentes carentes;
III - a promoção da integração ao mercado de trabalho;
IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a
promoção de sua integração à vida comunitária;
V - a garantia de 1 (um) salário mínimo de benefício mensal à pessoa
portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios
de prover a própria manutenção ou de tê-la provida por sua família
(LOAS, Art. 2°).
Esses objetivos são bastante amplos e, apesar de constarem na LOAS que o
atendimento dessa política pública será prestado a quem dela necessitar, numa perspectiva
universalizante, sobretudo quando se referem aos grupos sociais mais vulneráveis, como
crianças, adolescentes, idosos, PPDs – Pessoas Portadoras de Deficiência, acabam focalizando
63
o atendimento basicamente aos grupos identificados como os mais despossuídos (PESTANO,
2005)
Ao situar-se, entretanto, a assistência social no campo dos direitos com a ativa
intervenção do Estado, há um salto de qualidade na concepção da mesma. Essa concepção
diferencia-se das iniciativas morais de ajuda aos necessitados e assume a concepção de
política pública geradora de direitos. Ou seja, permite a alteração da compreensão histórica de
uma prática assistencialista, focalizada, de favor, com visão centrada na caridade, com viés
tradicionalmente paternalista e clientelista para uma prática baseada em uma política social
pública.
A inserção da Assistência Social no tripé da Seguridade Social, juntamente com as
políticas de Saúde e Previdência Social, aponta para seu caráter de política pública de direção
universal e de “direito de cidadania e não mais como ajuda ou favor ocasional e emergencial”
(NOB/2005, 2005, p. 12). A Assistência Social como política pública pressupõe um conjunto
de ações por parte do Estado, visando à garantia de padrões de proteção social ou à garantia
da satisfação das necessidades básicas da população. Desse modo, ela ocupa-se da Proteção
Social, a qual deve estar articulada a outras políticas do campo social voltadas à garantia de
direitos e de condições dignas de vida.
Entende-se por Proteção Social as formas institucionalizadas
para proteger parte ou o conjunto de seus membros. Tais sistemas decorrem
de certas vicissitudes da vida natural ou social, tais como a velhice, a
doença, o infortúnio, as privações. (...) Neste conceito, também, tanto as
formas seletivas de distribuição e redistribuição de bens materiais (como a
comida e o dinheiro), quanto os bens culturais (como os saberes), que
permitirão a sobrevivência e a integração, sob várias formas na vida social.
64
Ainda, os princípios reguladores e as normas que, com intuito de proteção,
fazem parte da vida das coletividades (GIOVANNI, 1998, p. 10).
As atribuições da Assistência Social estabelecidas na LOAS e materializadas no
SUAS – Sistema Único da Assistência Social, constituem-se no provimento da proteção
social, que consiste no conjunto “[...] de ações, cuidados, atenções, benefícios e auxílios
ofertados [...] para a redução e prevenção do impacto das vicissitudes sociais e naturais ao
ciclo da vida, à dignidade humana e à família como núcleo básico de sustentação afetiva e
biológica e relacional” (NOB/SUAS, 2005, p. 16).
A NOB – Norma Operacional Básica da Assistência Social (2005), aponta que a
proteção social na área da assistência se dará através da garantia de três seguranças, a saber:
1. Segurança de sobrevivência
A segurança não é uma compensação do valor do salário-mínimo inadequado, mas a
garantia de que todos tenham uma forma monetária de garantir sua sobrevivência,
independentemente de suas limitações para o trabalho ou do desemprego. É o caso de pessoas
com deficiência, idosos, desempregados, famílias numerosas, famílias desprovidas das
condições básicas para sua reprodução social em padrão digno e cidadã (NOB/SUAS, 2005).
2. Segurança da acolhida
Por segurança da acolhida entende-se como uma das seguranças primordiais da
política de assistência social. Ela opera com a provisão de necessidades humanas que começa
com os direitos à alimentação, ao vestuário e ao abrigo, próprios à vida humana em sociedade.
65
A conquista da autonomia na provisão dessas necessidades básicas é a orientação desta
segurança da assistência social. É possível, todavia, que alguns indivíduos não conquistem por
toda a sua vida, ou por um período dela, a autonomia dessas provisões básicas, por exemplo,
pela idade – uma criança ou um idoso –, por alguma deficiência ou por uma restrição
momentânea ou contínua da saúde física ou mental. Outra situação que pode demandar
acolhida, nos tempos atuais, é a necessidade de separação da família ou da parentela por
múltiplas situações, como violência familiar ou social, drogadição, alcoolismo, desemprego
prolongado e criminalidade. Podem ocorrer também situações de desastre ou acidentes
naturais, além da profunda destituição e abandono que demandam tal provisão (NOB/SUAS,
2005).
3. Segurança da vivência familiar ou a segurança do convívio
Esta segurança é uma das necessidades a ser preenchida pela política de assistência
social. Isso supõe a não aceitação de situações de reclusão, de situações de perda das relações
sociais. É próprio da natureza humana o comportamento gregário. É na relação com o outro
que o ser humano cria sua identidade e reconhece a sua subjetividade. A dimensão societária
da vida desenvolve potencialidades, subjetividades coletivas, construções culturais, políticas
e, sobretudo, os processos civilizatórios. As barreiras relacionais criadas por questões
individuais, grupais, sociais por discriminação ou múltiplas inaceitações ou intolerâncias
estão no campo do convívio humano. A dimensão multicultural, intergeracional,
interterritoriais, intersubjetivas, entre outras, devem ser ressaltadas na perspectiva do direito
ao convívio.
66
Para a implementação dessas proposições, a assistência social, em conformidade com
o seu marco legal, – a LOAS – , é organizado político e institucionalmente com base nas
diretrizes democráticas de
I - descentralização político-administrativa para os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios, e comando único das ações em cada esfera de
governo; II - participação da população, por meio de organizações
representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em
todos os níveis; e III - primazia da responsabilidade do Estado na condução
da política de assistência social em cada esfera do governo (LOAS, art. 5°).
Essas diretrizes funcionam como mecanismos e formas de gestão que visam à
participação da sociedade civil no avanço da melhoria e da qualidade dessa política. O modelo
de organização e gestão da política de assistência prevê o estabelecimento de instâncias
descentralizadas e participativas no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios com comando único em cada nível governamental.
A LOAS reza que as ações das três instâncias governamentais devem efetivar-se de
forma articulada, cabendo à instância Federal as normas gerais, enquanto às instâncias
estadual e municipal cabem a coordenação e execução dos programas e serviços de assistência
respectivamente.
A opção pela descentralização está ligada à redefinição do Estado na sociedade.
Dessa maneira, não acontece de igual maneira em todos os lugares.
A descentralização ganha maior visibilidade em regimes democráticos, pois
pressupõe a existência da participação da sociedade civil em seu processo. Desse modo a
democracia é um elemento fundamental no processo de descentralização, visto constituir-se
67
“num sistema político que se caracteriza por sustentar uma lógica expansiva da esfera
pública” (STEIN, 1997, p. 83).
Legalmente, a descentralização político-administrativa implica na partilha de poder
político e administrativo entre Estado e sociedade civil, envolvendo a auto-gestão e a
redefinição da estrutura governamental, que se realiza através da instituição de competências
decisórias e executivas, bem como dos recursos financeiros necessários para o funcionamento
das políticas sociais. Em outras palavras, a descentralização pode ser definida como um
processo de distribuição de poder
que pressupõe, por um lado, a redistribuição dos espaços de exercícios de
poder ou de objeto de decisão – isto é, das distribuições inerentes a cada
esfera de governo, e por outro, a redistribuição dos meios para exercitar o
poder, ou seja, os recursos humanos, financeiros e físicos” (STEIN, 1997, p.
81).
Os princípios fundamentais da descentralização são: mais flexibilidade, gradualismo,
progressividade, transparência e mecanismos de controle social. Como aspectos importantes
da descentralização destacam-se: a) democratização do Estado; b) maior controle social sobre
a administração pública; c) viabilização mais fácil de conversão de demandas sociais em
programas e serviços; d) exercício do papel integrador das instituições; e) multiplicação dos
núcleos de poder político por intermédio do fortalecimento do poder local; f) aumento da
eficácia das políticas públicas; g) atenção às demandas crescentes de participação por
intermédio das instituições representativas (JOVCHELOVITCH, 1998).
De um modo geral, a descentralização da política de Assistência Social com o
objetivo de qualificar e ampliar as ações na área dessa política aproxima a máquina
68
administrativa da sociedade civil nessa relação. Esse processo contribui para o rompimento
das práticas centralizadoras dos governos e com a cultura tradicional de clientelismo e
assistencialismo que vem acompanhando a prática da assistência social brasileira ao longo dos
anos. Esse processo traz, em si, a idéia de redistribuição do poder de decisão, tanto entre a
instância federal, estadual e municipal como também na relação entre o governo e a
sociedade.
Apesar da prevalência desse ponto de vista, é preciso ficar atento às diferentes
concepções existentes sobre descentralização. Por um lado, a descentralização pode estar
associada a estratégias de democratização e fortalecimento do poder local, devido à
possibilidade de partilhar o poder político e social entre as três esferas de governo e estas com
a sociedade civil nas decisões que afetam a coletividade, podendo “[...] resultar na criação de
novos âmbitos de ação, na definição de novas atribuições normativas, reguladoras e
redistributivas, com a expansão das responsabilidades de Estados e Municípios” (YAZBEK,
1998, p. 56). Por outro, pode estar associada também à transferência da responsabilidade
pública de bens e serviços para os poderes locais e para a sociedade, sem os respectivos
recursos para o financiamento das ações.
No que se refere a esse último sentido, a descentralização pode confundir-se com
desconcentração de responsabilidades e de recursos ou com “[...] a delegação de competências
sem o deslocamento do poder decisório, ou como um processo de dispersão físico-territorial
de instituições governamentais inicialmente localizadas de forma concentrada”
(JOVCHELOVITCH, 1998, p. 39).
69
Para dar conta desse problema, a NOB/SUAS (2005) define os conteúdos da gestão
compartilhada entre os entes federativos
31
(União, Estados, Distrito Federal e Municípios), a
saber:
− cooperação federativa efetiva, por meio da cooperação entre União, Estados,
Municípios e Distrito Federal;
− construção de instrumentos legais e institucionais de cooperação
intergovernamental;
− otimização de Consórcios Públicos, como opção para otimizar recursos humanos
e financeiros;
− articulação e cooperação das esferas de governo no âmbito do espaço sub-
regional;
− potencialização da capacidade gestora e reguladora dos governos estaduais na
coordenação da gestão pública nos espaços regionais;
− pactuação
32
e negociação entre os entes federados, através das CIT
33
- Comissões
Intergestores Tripartite e CIB
34
-Comissões Intergestores Bipartite;
−
31
“Na República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel de estados, Distrito Federal e municípios,
os entes são dotados de autonomia administrativa e fiscal, com compartilhamento de poderes nos seus
respectivos territórios” (NOB/SUAS, p. 46, 2005).
32
“Entende-se por pactuação, na gestão da Assistência Social, as negociações estabelecidas com a anuência das
esferas de governo envolvidas, no que tange à operacionalização da política, [...] as pactuações de tais
instâncias só são possíveis na medida em que haja concordância de todos os entes envolvidos, sendo
formalizada por meio de publicação da pactuação e submetida às instâncias de deliberação” (NOB/SUAS, p.
41, 2005).
33
A CIT - Comissão Intergestores Tripartite é um espaço de articulação entre os gestores (federal, estaduais e
municipais), objetivando viabilizar a Política de Assistência Social, caracterizando-se como instância de
negociação e pactuação quanto aos aspectos operacionais da gestão do Sistema Descentralizado e Participativo
da Assistência Social. É a instância de expressão das demandas dos gestores da assistência social nas três
esferas de governo e é organizada no âmbito federal (NOB/SUAS, p. 43, 2005).
34
As CIBs - Comissões Intergestoras Bipartite se constituem como espaços de interlocução de gestores, sendo
um requisito central em sua constituição a representatividade do Estado e dos municípios em seu âmbito,
levando em conta o porte dos municípios e sua distribuição regional. Isto porque os seus membros devem
representar os interesses e as necessidades coletivos referentes à política de assistência social de um conjunto
de municípios e, ou, de todos os municípios, dependendo da representação ser do gestor estadual ou municipal
(NOB/SUAS, p. 41, 2005).
70
− realização do co- financiamento
35
pelas três esferas de governo;
− definição clara das competências técnico-políticas da União, do Distrito Federal e
dos municípios, bem como da rede prestadora de serviços, juntamente com a
participação e mobilização da sociedade civil;
− realização da partilha dos recursos de Fundo a Fundo como preconizado,
seguindo critérios pautados em diagnósticos e indicadores socioterritoriais locais
e regionais.
O sistema descentralizado e participativo nos princípios democráticos da LOAS
institui, com algumas similitudes, nas três esferas governamentais, a criação e o
funcionamento de Conselhos, de Fundos
36
e a elaboração dos Planos
37
de Assistência Social, a
fim de facilitar a autonomia e a transparência na formulação, implantação e implementação
dessa política social, bem como na avaliação e controle das ações e serviços oferecidos à
sociedade.
35
O SUAS, em consonância com o artigo 28 da LOAS, determina que o financiamento deverá ter como base os
diagnósticos socioterritoriais apontados pelo SNIAS - Sistema Nacional de Informações de Assistência Social
que considerem as demandas e prioridades que se apresentam de forma específica, de acordo com as
diversidades e parte de cada região ou território, a capacidade de gestão e de atendimento e de arrecadação de
cada município/região, bem como os diferentes níveis de complexidade dos serviços, através de pactuações e
deliberações estabelecidas com os entes federados e os respectivos conselhos. Além disso, considera-se a
previsão de negociações e assinatura de protocolos intersetoriais com as políticas de saúde e de educação, para
que seja viabilizada a transição do financiamento dos serviços afetos a essas áreas, que ainda são assumidos
pela política de assistência social. (PNAS, 2004).
36
O instrumento à gestão dos recursos financeiros na área da Assistência Social é o Fundo de Assistência Social.
Concebido como um aporte de recursos financeiros reservados para o suprimento de um determinado setor
prioritário, não é órgão ou entidade. Sua natureza objetiva é facilitar a apuração dos recursos alocados, facilitar
a captação de recursos financeiros, seu repasse e aplicação Embora autônomo, subordina-se á administração
pública. A deliberação da aplicação dos recursos esta vinculada ao Conselho de Assistência Social. A forma de
repasse mais indicada é a transferência fundo a fundo (STCAS, 1998).
37
O Plano de Assistência Social é um instrumento de planejamento que serve para organizar, regular e nortear a
Política de assistência Social. Esse instrumento é realizado nos três níveis de governo, sendo a expressão da
autonomia do nível de gestão na definição e condução da política. Sua elaboração é de responsabilidade do
órgão gestor da política, que deve construí-lo de forma democrática e participativa, devendo ser aprovado pelo
Conselho.
71
A Política de Assistência Social, em sua organização e gestão, prevê a primazia da
responsabilidade do Estado na condução da política [...]” (LOAS, Diretrizes, 1993). Nesse
sentido, o comando único deverá ser exercido, tendo em vista as competências colocadas a
cada instância governamental, pela União
38
, pelos Estados
39
, pelo Distrito Federal e pelos
Municípios
40
, através de um órgão gestor específico.
Independente da instância governamental (federal, estadual ou municipal), os órgãos
gestores têm algumas competências comuns, entre as quais destacam-se: a) elaborar a Política
e os Planos de Assistência Social; b) coordenar a Política de Assistência Social no seu nível
de governo; c) acompanhar, monitorar e avaliar o desenvolvimento da Política; d) promover e
apoiar investimentos para a qualificação da sua capacidade de gestão; e) co-financiar as ações
de assistência social, em conformidade com o art. 28 da LOAS; f) articular a assistência social
com outras políticas setoriais e demais instâncias de governo.
No processo de gestão da Política Pública de Assistência Social participação da
sociedade civil é realizada “[...] por meio de organizações representativas, na formulação das
políticas e no controle das ações em todos os níveis” (LOAS, art. 5). Nesse caso, os
Conselhos de Assistência Social, definidos como instâncias de deliberação colegiada, de
caráter permanente e composição paritária entre governo e sociedade civil, são algumas das
38
Compete à União: responder pela concessão e manutenção dos benefícios de prestação continuada definidos
no art. 203 da Constituição Federal; apoiar técnica e financeiramente os serviços, os programas e os projetos
de enfrentamento da pobreza em âmbito nacional; atender, em conjunto com os Estados, o Distrito Federal e
os Municípios, às ações assistenciais de caráter de emergência (LOAS, art. 12).
39
Compete aos Estados: destinar, a título de participação, recursos financeiros aos municípios para pagamento
de auxílios natalidade e funeral, mediante critérios estabelecidos pelos Conselhos Estaduais de Assistência
Social, e apoiar técnica e financeiramente os serviços e programas de enfrentamento da pobreza em âmbito
regional e local, bem como atender, juntamente com os municípios, às ações assistenciais de caráter de
emergência (LOAS, art. 13).
40
Compete ao Distrito Federal e aos municípios destinar recursos financeiros para custeio do pagamento dos
auxílios natalidade e funeral, mediante critérios estabelecidos pelos Conselhos de Assistência Social e executar
projetos de enfrentamento da pobreza, incluindo parcerias com organizações da sociedade civil, atender às
ações assistenciais de caráter de emergência e prestar serviços de assistência social (LOAS, art. 14).
72
instâncias que definem e aprovam as diretrizes da Política. Esses têm, entre suas principais
competências, através do exercício democrático, o acompanhamento da gestão e avaliação da
Política, do Plano de Assistência Social e dos recursos financeiros destinados à sua
implementação.
Nessa linha de argumentação, os conselhos têm papel fundamental na gestão
descentralizada e participativa da Política de Assistência Social, por constituir-se num dos
canais de comunicação e articulação entre a sociedade civil e o poder público. Além disso,
destacam-se também por evidenciar a dinâmica política da sociedade civil organizada, através
da representação social, no fortalecimento da política e dos mecanismos de controle social,
sendo este elemento decisivo para a efetivação de tal política.
A idéia de participação social está relacionada ao protagonismo: participar na
condição de definir prioridades, de implantar e implementar ações, de normatizar critérios de
acesso, de avaliar a política e de fiscalizar as ações nessa área. Sem a presença ativa da
sociedade civil, a política de assistência social não se realiza em conformidade com os
princípios e as diretrizes que a orientam, ou seja, sem a participação politicamente qualificada
da sociedade civil, o paradigma expresso na LOAS é desqualificado, predominando práticas
tradicionais e assistencialistas.
Frente às ponderações acerca dos conselhos de políticas sociais e mais
especificadamente dos Conselhos de Assistência Social diante das regulamentações legais que
o regem, principalmente do SUAS, por trazer propostas inovadoras ao campo da Política de
Assistência Social, acredita-se ser de fundamental importância a visualização de como os
Conselhos de Assistência Social vem se efetivando na prática.
73
Desse modo, no próximo capítulo, apresenta-se a experiência do Conselho de
Assistência Social do Município de Caxias do Sul, com o objetivo principal de desvelar como
se configuram as práticas conselhistas, bem como em que medida os interesses presentes
nesse espaço contribuem para a efetivação e qualificação da política de assistência social
desse município.
74
3 O CONSELHO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL DO MUNICÍPIO DE CAXIAS DO SUL:
LÓCUS QUALIFICADOR DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL VOLTADO
AOS INTERESSES COLETIVOS DA POPULAÇÃO?
Neste capítulo, pretende-se apresentar o estudo sobre o Conselho de Assistência
Social do Município de Caxias do Sul, pontuando, através da análise, aspectos sobre as
concepções e práticas desenvolvidas pelos conselheiros. Assim, apresenta-se, na primeira
parte, uma breve caracterização do município referendado para, em seguida, abordar o
procedimento metodológico utilizado para a realização da pesquisa. No item seguinte,
discorre-se sobre a criação desse conselho, trazendo algumas considerações acerca da sua
dinâmica. Por fim, será apresentada a análise dos dados mais relevantes coletados na
pesquisa, a fim de alcançar os objetivos propostos nesta dissertação.
75
3.1 Caracterização Geral do Município de Caxias do sul
Para que se possa investigar sobre o cumprimento das funções do Conselho –
exercidos pelos conselheiros – enquanto instrumento contribuidor da democratização do
Estado, responsável, entre outros, pela defesa intransigente dos direitos de cidadania e sua
efetivação no cotidiano da população demandatária, faz-se necessário caracterizar, mesmo
que de forma breve, acerca do município de Caxias do Sul.
O Município de Caxias do Sul está localizado na Região Nordeste do Estado do Rio
Grande do Sul e, de acordo com os dados do censo de 2000, fornecidos pelo IBGE, possui
uma população de 360.207 habitantes, distribuídas em zona urbana e rural, conforme se pode
visualizar na Tabela 01.
Tabela 1 - Distribuição da população urbana e rural no período de 1940 a 2000
ANO POPULAÇÃO
URBANA
POPULAÇÃO
RURAL
POPULAÇÃO TOTAL
Número % Número %
Número
%
1940 20.123 50,94 19.377 49,05 39.500 100,00
1950 36.742 61,72 22.791 38,28 59.533 100,00
1960 69.691 74,00 24.486 25,00 94.177 100,00
1970 113.404 78,60 30.880 21,40 144.284 100,00
1980 200.513 90,84 20.212 9,16 220.725 100,00
1991 264.804 91,00 26.164 9,00 290.968 100,00
1996 293.725 90,18 31.969 9,82 325.694 100,00
2000 333.201 92,50 27.006 7,50 360.207 100,00
Fonte: IBGE ano 2000.
Conforme o explicitado na Tabela 1, a população do município de Caxias do Sul tem
crescido de forma acelerada. Economicamente é a terceira cidade em desenvolvimento
econômico do Estado, agregando o maior pólo industrial metal-mecânico do Estado.
76
A atividade econômica caxiense compreende um conjunto de 4.500 indústrias, 5000
estabelecimentos comerciais, 5500 prestadores de serviços e 7000 microempresas, que
respondem por 7,72% do IPI - Imposto sobre Produtos Industrializados gerado no Estado, por
7,95% do imposto de renda das pessoas jurídicas, por 6,53% de contribuição social, por
7,09% do finsocial e por 6,05% da contribuição previdenciária. Isso significa que a economia
caxiense é composta da seguinte forma: 78,5% - indústria; 19% - comércio e serviços; e 2,5%
- agricultura.
Essa cidade, apesar dos elevados índices percentuais, alterna nichos de alta renda
agregando ao seu lado áreas com deficientes infra-estruturas, destituídas de serviços
essenciais e com baixíssima renda per-capita, ou seja, áreas onde a população apresenta baixa
escolaridade e pouca ou nenhuma capacitação para o trabalho (PMAS, 2000/2005).
Os dados econômicos apresentados, portanto, não expressam a realidade vivida pela
sua população, principalmente aquela mais carente, demandatária da Política de Assistência
Social, a qual, como já citado no Capítulo 2, tem sido historicamente composta pelos grupos
sociais mais empobrecidos da população, sem acesso a bens, serviços e direitos usufruídos
pelos demais segmentos.
Então, o cenário econômico e social do município de Caxias do Sul, de forma geral,
semelhante às demais cidades brasileiras, configura uma conjuntura onde são reproduzidas as
desiguais relações econômicas e sociais. Ou seja, é comum verificar-se em cidades como
Caxias do Sul, de um lado, a contraditória convivência entre grande produtividade econômica
de bens e serviços, concentradora de grande capital em um número pequeno de pessoas. Por
outro lado, tem-se uma população excluída do mercado formal de trabalho, em situação de
77
pobreza e miséria, o que significa viver em situação de destituição, marginalidade e
desproteção.
Destituição dos meios de sobrevivência física; marginalização do usufruto
dos benefícios do progresso e no acesso às oportunidades de emprego e
consumo; desproteção por falta de amparo público inadequado e de
inoperância dos direitos básicos de cidadania, que incluem garantias à vida
e ao bem-estar (ABRANCHES, 1987, p. 16).
Em síntese, quanto maior a concentração de renda e poder, maior pobreza e exclusão
social. A distribuição pessoal de renda e de poder difere em cada região e município. No
entanto, no Brasil, historicamente as tendências observadas ferem especialmente os
trabalhadores e, destes, com maior força, os pobres.
Assim, considerando, os usuários da Política Pública de Assistência Social, cidadãos e
grupos sociais que se encontram em situações de vulnerabilidade e riscos social e pessoal:
famílias e indivíduos com perda ou fragilidade de vínculos de afetividade, pertencimento e
sociabilidade; ciclos de vida; identidades estigmatizadas em termos étnico, cultural e sexual;
desvantagem pessoal, resultante de deficiências; exclusão pela pobreza e/ou no acesso às
demais políticas públicas; uso de substâncias psicoativas; diferentes formas de violência
advinda do núcleo familiar, grupos e indivíduos; inserção precária ou não inserção no
mercado formal e informal; estratégias e alternativas de sobrevivência que podem representar
risco pessoal e social (SUAS/2005). Portanto, sujeitos destituídos, marginalizados e
desprotegidos.
78
Sujeitos esses, a quem o Conselho de Assistência Social tem a função de proteger,
41
,
formulando, deliberando e fiscalizando diretrizes e ações a serem organizadas pelos órgãos
gestores municipais no sentido de “II – universalização dos direitos sociais, a fim de tornar o
destinatário da ação assistencial alcançável pelas demais políticas públicas” (LOAS, Art. 4º).
Essa defesa do Conselho de Assistência Social, enquanto órgão de proteção de direitos, é
referenciada em suas próprias definições, uma vez que os conselhos são instâncias
deliberativas e permanentes, o que, teoricamente, lhe dá o “poder” de definir acerca das
necessárias ações de enfrentamento a situações que atingem os usuários, cumprindo com os
objetivos e finalidades propostos pela Política.
Desse modo, os conselhos de assistência social são munidos de
poder de decisão sobre todos os assuntos atinentes às suas
competências. Ele não é meramente um órgão opinativo ou que emite
pareceres, mas sim que discute, possibilitando a expressão e defesa de
diferentes interesses e opiniões, sobre aquilo que deverá ser executado ou
que já esta sendo realizado. Suas decisões servem para nortear as ações e
encaminhamentos da política de assistência, por isso, elas geralmente se
transformam em resoluções que irão disciplinar a execução da política
(SILVA, 2001, p. 110).
Importa ressaltar que essa instância, de composição paritária entre governo e
sociedade criados nos três níveis governamentais, inaugura um processo de repartição de
poder entre Estado e Sociedade civil, o que exige protagonismo social dos diferentes sujeitos
envolvidos no processo (governo, usuários, entidades prestadoras de serviços, entre outros), o
41
Importa aqui ressaltar o já exposto anteriormente sobre os objetivos da assistência social: “I - a proteção à
família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;II - o amparo às crianças e adolescentes carentes;
III - a promoção da integração ao mercado de trabalho;IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras
de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária;V - a garantia de 1 (um) salário mínimo de
benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover a
própria manutenção ou de tê-la provida por sua família” (LOAS, Art. 2°).
79
que significa participar da definição de prioridades, da implantação e implementação de
ações, da normatização de critérios de acesso, da avaliação da política, ou seja, de efetivar a
contento o processo de controle social da política.
Nessa perspectiva, os conselhos devem assegurar o diálogo entre o poder público
(em suas várias instâncias e órgãos) e a sociedade como um todo, viabilizando
responsabilidades e decisões coletivas na defesa dos direitos sociais. Assim, o funcionamento
dos conselhos através da relação plural, dialógica e participativa institui uma nova concepção
de espaço público não-estatal, onde as diferenças se expressam, os valores circulam, as
opiniões se formam e os conhecimentos transitam.
Sem a presença ativa e competente de representantes do poder público estatal e da
sociedade civil (usuários, entidades prestadoras de serviços e profissionais da área), a Política
de Assistência Social não se realiza em conformidade com os princípios, as diretrizes e os
objetivos que a orientam, ou seja, sem a participação politicamente qualificada de ambas as
instâncias (Estado e Sociedade Civil), o paradigma expresso na LOAS e no SUAS é
desqualificado, predominando práticas tradicionais e assistencialistas, privatistas e de favor.
Ressalta-se ainda que o Município de Caxias do Sul conta com uma rede de
assistência social, entendida como “um conjunto articulado e organizado de programas,
projetos, serviços e benefícios, formando um sistema planejado de proteção social à
população vulnerabilizada e/ou excluída do acesso aos direitos sociais e, portanto, em risco
social” (PEAS, 1999, p. 72). Além disso, uma rede de políticas sociais públicas, constituída
pela rede de assistência social juntamente com as redes de saúde, educação, cultura, habitação
80
e outras. A rede de políticas sociais “(...) pressupõe uma articulação de ações que se voltam ao
destinatário da assistência social” (PEAS, 1999, p. 72).
Para integrarem-se à rede de assistência do município, as organizações governamentais
e não-governamentais devem necessariamente ter seu objeto de ação inscrito na esfera pública
da Política de Assistência Social, o conselho Municipal de Assistência Social, desta forma
precisa desenvolver sua ação contando com qualificação técnica e profissional; de forma
gratuita; e com controle social. A rede assistencial de Caxias do Sul executa muitas das ações
previstas na LOAS, através das 53 entidades prestadoras de serviços assistenciais, incluídos as
ações desenvolvidas pela FAS - Fundação de Assistência Social, órgão gestor da política no
município.
Nesse sentido, a escolha do Conselho de Assistência Social, do Município de Caxias
do Sul, para a realização da pesquisa, deu-se por vários fatores, dentre eles: estar com a
Política de Assistência Social na condição de Gestão Municipal; executar, se não todas, uma
grande maioria das ações previstas na LOAS; exercer o controle social sobre 53 entidades
prestadoras de serviços de Assistência Social, devidamente registradas nesse conselho; por
reconhecer e acreditar que os conselhos são uma possibilidade pública de garantir o efetivo e
qualificado acesso à Política de assistência como direito social. Sendo que, este último, ocorre
pela característica de esfera pública não estatal do conselho, que articula membros da
sociedade civil e do poder público em deliberações de interesses comuns ou coletivos acerca
dessa política que, por conseguinte, amplia os questionamentos, os quais genericamente
podem ser resumidos na seguinte questão de pesquisa: Os Conselhos de Assistência Social
estão utilizando suas possibilidades para efetivar e qualificar a Política de Assistência Social
81
através de práticas conselhistas, vocalizando os interesses sociais coletivos da população
como um todo?
Feita algumas considerações acerca do município de Caxias do Sul, lugar em que se
localiza o Conselho de Assistência Social em questão, abordar-se-á, no item seguinte, a
construção metodológica da pesquisa.
3.2 Procedimentos Metodológicos da Pesquisa
Utilizou-se para a realização desta pesquisa o método dialético crítico que trabalha a
partir do universal concreto. Entende-se que “[...] entre o universal e o concreto é impossível
suprimir a mediação do particular, sua essência, seu conceito, suas relações e isto através da
experiência, do contato com o conteúdo” (PRATES, 2005, p. 38).
Nessa diretriz, a abordagem em perspectiva parte do pressuposto que a pesquisa ora
proposta, apesar de realizar um recorte, o Conselho de Assistência Social, no município de
Caxias do Sul, somente pode ser compreendida e explicada se vinculada em sua relação com
o todo – definido na Constituição Federal de 1988 e nas leis normativas da Política de
Assistência Social.
Para a realização da presente pesquisa, contemplou-se a articulação de dados
quantitativos e qualitativos, com o intuito de desvelar características acerca das práticas
conselhistas desenvolvidas no CMAS de Caxias do Sul, identificando se as mesmas se
82
adequam às diretrizes, princípios e objetivos definidos no aparato jurídico legal (LOAS,
SUAS) ou se são práticas reiterativas do senso comum, seguindo o viés patrimonialista,
clientelista e assistencialista. Sustenta-se o estudo qualitativo como aquele que
[...] busca aprofundar a análise tanto quanto possível e não apenas conhecer
os fatos de forma sumária [...] trabalha basicamente com a experiência
social dos sujeitos expressa no seu cotidiano. Ou seja com a expressão de
sua cultura o que inclui modo de vida, significados atribuídos, valores,
sentimentos, linguagem, representações sociais, práticas sociais (PRATES,
2005, p. 12).
Como a análise dos dados qualitativos e quantitativos baseia-se na metodologia de
análise de conteúdo,
42
a qual tem como “[...] suporte instrumental qualquer tipo de mensagem,
formas de expressão dos sujeitos sociais, e, como produto, um conhecimento não-linear, por
conseguinte não espasmódico” (SETUBAL, 1999), para a obtenção de informações utilizou-
se alguns instrumentais, os quais destaca-se a análise documental,
43
a observação não-
participante,
44
e a entrevista estruturada.
45
O trabalho de campo teve início pela análise documental (atas, lei de criação do
CMAS, resoluções do CMAS, relatórios de gestão municipal da Política de Assistência Social
42
Triviños (1987) orienta que o investigador, ao adotar a análise de conteúdo como método, deverá trabalhar,
através de seu suporte teórico e de informações histórico-culturais, os pontos de vista do entrevistado,
advertindo ser importante o respeito às perspectivas individuais ou grupais desses pontos de vista. O autor
chama a atenção para o trabalho de interação dos materiais, durante o qual não é possível que o pesquisador
detenha sua atenção exclusivamente no conteúdo manifesto do texto. Ele deve aprofundar sua análise tratando
de desvendar o conteúdo latente que eles possuem.
43
A análise documental aqui é configurada não apenas como simples técnica de coleta de dados. A escolha dessa
técnica foi intencionalmente política, uma vez que se entende que, como o Conselho, aqui pesquisado, é
legalmente constituído, nada melhor que as fontes: leis, regulamentações e normatizações e, nesse sentido, a
pesquisa documental é um dos instrumentos eficazes para isso.
44
A observação não-participante consiste na participação em que o pesquisador presencia os fatos na realidade
sem integrar-se a ela, fazendo mais o papel de espectador. Porém, isso não quer dizer que a observação não
seja consciente e direcionada para atingir algum objetivo (MARCONI, 1996).
45
A entrevista é “[...] um encontro entre duas pessoas, a fim de que uma delas obtenha informações a respeito de
um determinado assunto, mediante uma conversação de natureza profissional” (LAKATOS; MARCONI,
2001, p. 195). A entrevista estruturada refere-se a um roteiro de perguntas pré-formuladas com questões
abertas e/ou fechadas. Já a entrevista semi-estruturada, é orientada por um roteiro norteador complementada
por questões formuladas durante o processo.
83
aprovados pelo Conselho, documentos administrativos do conselho, arquivos históricos), com
a coleta de material no CMAS do município de Caxias do Sul, na FAS e no CRESS -
Conselho Regional de Serviço Social, do mesmo município.
A identificação das informações necessárias foi feita a partir da leitura preliminar dos
documentos, seguida de uma leitura seletiva, com o objetivo de identificar os principais
eventos ou ações relacionadas à dinâmica do referido conselho. Como as informações
contidas nos documentos eram sucintas e por vezes deixavam dubiedades, realizou-se contato
constante com a secretaria
46
do Conselho Municipal de Assistência Social e com duas
assistentes sociais que participaram de mais de uma gestão como conselheiras, a fim de tirar
dúvidas e obter maiores informações sobre dados contidos nos documentos.
As informações obtidas com a secretária do CMAS e com as assistentes sociais, que
serviram muitas vezes como interlocutoras, tanto no esclarecimento de dúvidas surgidas e as
dubiedades na documentação, quanto na interpretação dos documentos, foram fundamentais
para a delimitação do tema e para a elaboração do instrumento de coleta de dados junto aos
conselheiros participantes da pesquisa, o formulário
47
, o qual entende-se como “uma lista
formal, catálogo ou inventário destinado à coleta de dados resultantes quer de observações,
quer de interrogatórios, cujo preenchimento é feito pelo próprio investigador [...] ou pelo
investigado sob sua orientação” (LAKATOS; MARCONI, 1999, p. 114).
Para a aplicação do formulário, utilizou-se como técnica de pesquisa a entrevista
estruturada mediante um roteiro de perguntas previamente estabelecido, a fim de obter, dos
entrevistados, respostas às mesmas perguntas, possibilitando que todas as respostas sejam
46
A secretária do CMAS do Município de Caxias do Sul é funcionária pública, cedida pelo poder público
municipal ao Conselho desde 1996.
47
O formulário de Pesquisa pode ser mais bem visualizado no Anexo I.
84
submetidas ao processo de listagem (LAKATOS; MARCONI, 2001) e posteriormente à
análise.
A entrevista consistiu na obtenção de informações diretamente do entrevistado,
possibilitando o contato direto entre o pesquisador e o informante. Ocasião em que o
entrevistador pode, através do diálogo, coletar dados importantes à pesquisa, bem como
clarear as dúvidas de entendimento do sujeito entrevistado e anotar observações referentes às
respostas.
Para testar o formulário, o mesmo foi aplicado primeiramente à Presidente do CMAS e
a dois outros conselheiros. Pôde-se observar, dessa forma, que o formulário deveria sofrer
algumas alterações, devido à evidência de ter um grande número de questões abertas, e
algumas ambigüidades.
O formulário final aplicado aos sujeitos da pesquisa conta com vinte e três questões,
sendo dezoito questões objetivas e/ou fechadas, onde se apresenta ao entrevistado as
alternativas de resposta; e cinco subjetivas e/ou abertas que não têm resposta, devendo ser
respondidas conforme o entendimento do sujeito pesquisado. As questões contidas no
formulário foram elaboradas a partir das seguintes questões norteadoras: Como o Conselho
Municipal de Assistência Social do Município de Caxias do Sul está organizado? Qual a
concepção sobre o Conselho Municipal de Assistência Social Município de Caxias do Sul?
Como é a participação no Conselho Municipal de Assistência Social do Município de Caxias
do Sul?
85
Considerando que a pesquisa realizou-se no âmbito do Conselho de Assistência Social,
do Município de Caxias do Sul, no período de outubro a dezembro de 2005, o grupo de
sujeitos da pesquisa foram nove (9)
48
conselheiros atuais que costumeiramente participavam
das assembléias do referido conselho. Assim, como critério de seleção dos sujeitos da
pesquisa, considerou-se a participação dos mesmos nas assembléias do conselho. Portanto, foi
entrevistado o membro representante institucional que, no período das entrevistas, comparecia
às reuniões, não importando se era titular ou suplente, ou se era membro representante do
poder público municipal ou da sociedade civil organizada.
A escolha dos conselheiros que participaram da pesquisa foi aleatória, visto que cada
membro do Conselho de Assistência Social do Município de Caxias do Sul teve a mesma
probabilidade de ser escolhido. A escolha aleatória do grupo de pesquisa “[...] possibilita
compensar erros amostrais e outros aspectos relevantes para a representatividade e
significância da amostra” (LAKATOS; MARCONI, 2001, p. 109). Dessa forma, o grupo de
sujeitos da pesquisa foi formado por três membros representantes do poder público municipal
e seis membros representantes da sociedade civil organizada.
Já a técnica de observação não-participante foi utilizada durante as assembléias do
Conselho. A utilização dessa técnica possibilitou a compreensão de aspectos cotidianos,
objetivos e subjetivos da realidade institucional do Conselho de Assistência Social do
Município de Caxias do Sul, que não são descritos documentalmente, como: a própria
experiência da práxis profissional, que permite confrontar a realidade concreta com a teoria
48
Embora a pretensão inicial fosse de entrevistar dezoito conselheiros, nove conselheiros da gestão atual e nove
da gestão anterior, isso não foi possível devido à pronunciada indisponibilidade dos conselheiros da gestão
anterior. Primeiramente, foram realizados vários contatos telefônicos, com os conselheiros, dos quais apenas
três se mostraram disponíveis. Destes dois, concordaram em preencher o formulário com data e hora marcada,
um cancelou por ter outro compromisso. Desse modo, optou-se em realizar a pesquisa com os conselheiros
que participaram das três últimas assembléias do conselho, as quais se realizaram nos dias 06 de outubro, 10
de novembro e 08 de dezembro.
86
estudada ou as relações sociais e políticas estabelecidas entre as organizações não-
governamentais com o poder público municipal, ou ainda a identificação de conflitos e
consensos entre os membros participantes do conselho.
A observação não-participante foi realizada no período de outubro a dezembro de
2005, em três assembléias ordinárias do Conselho, as quais realizam-se nas segundas quintas-
feiras de cada mês, das 14 às 16 horas. Essa técnica, somada às entrevistas, permitiu um
estreitamento nos laços com os membros atuais do Conselho, o que facilitou na obtenção de
informações e acesso a outros documentos, bem como num crescente interesse do conselho
em relação à pesquisa, que deverá ser socializada junto aos conselheiros.
Na análise e interpretação dos dados obtidos, via análise de conteúdo, buscou-se
efetuar um balanço analítico acerca das práticas conselhistas nesse espaço, as quais entende-se
serem determinantes para a efetivação da Política de Assistência Social. Para isso, elegeram-
se como categorias
49
centrais da pesquisa: Concepção do Conselho Municipal de Assistência
Social e Concepção acerca da Participação neste espaço. Essas categorias foram compostas ao
longo do processo de construção da pesquisa.
Os instrumentos de pesquisa e as categorias analíticas, ora apresentadas, foram
determinadas no processo de organização dos documentos e na coleta de dados. Dessa forma,
por meio de inferências lógicas, baseadas nos conteúdos adquiridos, foram construídas várias
aproximações, a saber:
49
“A palavra categoria, em geral, refere-se a um conceito que abrange elementos ou aspectos com características
comuns ou que se relacionam entre si (...) as categorias são empregadas para se estabelecer classificações.
Nesse sentido, trabalhar com elas significa agrupar elementos, idéias ou expressões em torno de um conceito
capaz de abranger tudo isso” (GOMES, 1994, p. 70).
87
1) resgate do material produzido em pesquisas, livros, artigos e na legislação vigente;
2) resgate e apropriação de atas, lei de criação, regimento interno do CMAS,
resoluções, relatórios de gestão aprovados pelo Conselho;
3) leitura seletiva do material coletado;
4) tabulação dos dados que parecem mais relevantes aos conselheiros, vinculados à
prática e à sistemática do CMAS;
5) elaboração do formulário de pesquisa;
6) realização do teste piloto do formulário;
7) aplicação do formulário; e
8) tabulação, interpretação e análise dos dados.
Assim, com os procedimentos metodológicos da pesquisa definidos, considera-se
importante contextualizar brevemente sobre a constituição do CMAS de Caxias do Sul para,
em seguida, proceder à interpretação e análise dos dados obtidos através da pesquisa.
3.3 A Constituição do Conselho Municipal de Assistência Social no Município de Caxias
do Sul
Como já afirmado no capítulo anterior, é a partir da Constituição Federal de 1988 e
posterior regulamentação da LOAS, que a Assistência Social passa a ser considerada uma
política social pública, de caráter universal e não contributiva, integrante da Seguridade
Social.
Dessa forma, a partir da década de 1990, a Política de Assistência Social vem sendo
implementada com maior intensidade no nível municipal, sobretudo a partir da promulgação
88
da LOAS em dezembro de 1993. As diretrizes e princípios propostos nessa lei prevêem
alterações fundamentais no sentido desta política setorial garantir direitos sociais aos
cidadãos. Dentre estas, cabe destacar a constituição dos Conselhos Municipais de Assistência
Social.
É também no início da década de 1990 que o Município de Caxias do Sul mobiliza-
se a fim de atender às exigências da LOAS e, com isso, criar através de lei municipal o
CMAS de Caxias do Sul. Para isso, representantes do poder público e da sociedade civil
realizaram e participaram de vários fóruns de discussão, no âmbito municipal, estadual e
federal, para contribuir e subsidiar a organização, gestão e as formas de financiamento.
O Município de Caxias do Sul, através das orientações do CIAS - Comitê
Interinstitucional de Assistência Social, no Rio Grande do Sul/ RS, desencadeou e presidiu a I
Conferência Municipal de Assistência Social, através da SHAS – Secretaria de Habitação e
Ação Social, em agosto de 1993.
A Conferência é um momento muito importante no processo de constituição do
Conselho Municipal. Nela, são traçadas as diretrizes para a próxima gestão, diretrizes essas
definidas a partir de discussões entre os delegados indicados pela comunidade e pela
orientação geral fixada pelo Conselho Nacional de Assistência Social.
A I Conferência Municipal tinha como finalidade principal definir uma Comissão
Provisória com a incumbência de propor os critérios para a criação e o funcionamento do
CMAS no Município de Caxias do Sul. Esta mesma Comissão comporia o CMAS. Para isso,
a conferência contou com a participação de representantes de entidades, de profissionais da
89
área da Assistência e usuários, os quais discutiram, refletiram e levantaram propostas para a
Política de Assistência Social.
As proposições extraídas dessa conferência subsidiaram propostas concretas para a
definição da organização e gestão da Política de Assistência Social em Caxias do Sul.
Referiram-se, principalmente,
à municipalização e desburocratização da Assistência Social, respeitando as
peculiaridades de cada município ou região, quanto às suas necessidades em
relação à assistência; e a criação de dispositivo legal e implementação de
órgão de controle da informação popular nos meios de comunicação,
implementação de equipe multidisciplinar e controle popular, para evitar
manipulação da massa (Relatório da I Conferência Municipal de Assistência
Social, 1993).
Diante das proposições dessa Conferência, foi formada e aprovada a I Comissão
Provisória de Assistência Social, composta por cinco representantes da sociedade civil,
vinculados à ONG - Organizações Não-Governamentais e por cinco representantes do poder
público municipal, vinculados à OG- Organizações Governamentais. A comissão iniciou seus
trabalhos em dezembro de 1993, com a finalidade de encaminhar a criação e o funcionamento
do Conselho e Fundo Municipal de Assistência Social, bem como manter e aprofundar o
diálogo sobre as questões que envolvem a área da Assistência Social.
Em meados de julho de 1994, a I Comissão Provisória realizou diversos encontros
por área de atendimento, visando subsidiar o Plano Municipal de Assistência Social, bem
como elaborou e encaminhou ao Executivo Municipal o anteprojeto de lei de criação do
Conselho Municipal de Assistência social e do Fundo Municipal de Assistência social, para
apreciação e posterior encaminhamento ao Legislativo com vistas à aprovação.
90
A SHAS - Secretaria de Habitação e Ação Social, ficou encarregada de executar as
ações de Assistência no Município, e a Comissão Provisória da Assistência social, “[...]
embora diante de um processo lento, contraditório e subordinado a uma conjuntura adversa”
(HERPICH, 2002, p. 95), dá continuidade aos trabalhos e à busca pela efetivação da Política
de Assistência Social no município. Além disso, a SHAS e a Comissão Provisória participam
de vários outros eventos, tais como: reuniões do CODIMAS - Conselho dos Dirigentes
Municipais de Assistência Social; FAMURS - Federação das Associações dos Municípios do
Rio Grande do Sul; AMTSM - Associação dos Municípios do Turismo, Serra e Mar;
AMESNE - Associação dos Municípios da Encosta Superior do Nordeste; e também de
Seminários em Porto Alegre sobre o encaminhamento da assistência nos municípios
(Relatório da FAS, 1996).
Em setembro de 1995, a mesma Comissão Provisória, juntamente com a SHAS,
realizam a II Conferência Municipal de Assistência Social a qual, teve como parâmetro a
garantia dos princípios regulamentados na LOAS. Os trabalhos, nessa conferência, foram
realizados através de:
Painéis que versaram sobre questões macros referentes a ‘LOAS – e o
contexto Nacional’ e sobre a ‘Política Estadual de Assistência Social’ e
outro que apontou a ‘Trajetória da Assistência Social em Caxias do Sul’, e
apresentação da FUNDAÇÃO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL que está sendo
gestionada pelo poder público municipal. Trabalhos de Grupo Temáticos
(constituídos), Gestão, Organização da Assistência Social; Programas e
Projetos da Assistência Social; Custeio da Assistência Social” (Relatório da
II Conferência Municipal, 1995).
Deliberaram-se nessa conferência, entre outras medidas, acerca da constituição do
Órgão Gestor da Política de Assistência Social, que estava para ser criado pela Lei Municipal,
91
assim como a implantação do CMAS para o município de Caxias do Sul, processo já remetido
ao Executivo Municipal, e ainda a formação da II Comissão Provisória da Assistência Social.
Nessa perspectiva, cria-se, através da Lei Municipal 4.420 de 8 de janeiro de 1996, o
CMAS e o FMAS - Fundo Municipal de Assistência Social, seguindo as diretrizes da LOAS,
sob a administração de Mario David Vanin, Prefeito Municipal, vinculado no PMDB - Partido
do Movimento Democrático Brasileiro. A aprovação da Lei de criação do CMAS, se deu em
caráter de urgência, em seção extraordinária do Legislativo Municipal, sendo acompanhada
por apenas alguns dos membros da II Comissão Provisória.
O caráter de urgência na aprovação da Lei de Criação do CMAS, em Caxias do Sul,
deu-se pelo fato de entrar em vigor, no ano de 1996, a legislação nacional que preconiza que
para o recebimento de recursos destinados às áreas sociais, os municípios devem criar seus
conselhos de caráter deliberativo, ou seja, “[...] os municípios que não estiverem com o
Conselho e o Fundo criados não receberão verbas para a área de assistência social” (Of. n.
45/95), considerando-se que os conselhos, para funcionarem plenamente e exercerem suas
funções dependem de leis ordinárias estaduais e municipais.
De acordo com o art. 2
o
da lei de criação, compete ao CMAS:
• definir as prioridades e aprovar a política municipal de assistência
social, bem como do controle na sua concessão; estabelecer diretrizes a
serem observadas na elaboração do PMAS;
• acompanhar, avaliar e fiscalizar a prestação de serviços sociais no
campo de assistência social;
• zelar pela qualidade do funcionamento dos serviços sociais oferecidos
no município;
• definir critérios para a celebração de convênios ou contratos entre o
setor público e as entidades privadas que prestam assistência social no
âmbito municipal;
• apreciar previamente os contratos e convênios referidos anteriormente;
92
• apreciar e aprovar a proposta orçamentária da assistência social;
• aprovar critérios de transferência de recursos para o município, bem
como acompanhar e avaliar sua gestão;
• aprovar critérios para a programação e excussão financeira e
orçamentária do FMAS, assim como a fiscalização da sua
movimentação e aplicação;
• divulgar no Diário Oficial do Município, todas as decisões, bem como
as contas do FMAS e os respectivos pareceres emitidos;
• elaborar e aprovar o regimento interno, no prazo máximo de 90 dias a
contar da data de instalação do conselho;
• convocar a Conferência Municipal de Assistência Social a cada dois
anos ou, extraordinariamente, por maioria absoluta de seus membros,
que terá atribuição de avaliar a situação da assistência social e propor
diretrizes para o seu aperfeiçoamento; inscrever as entidades e
organizações de assistência social, governamentais e não-
governamentais no conselho, cujo funcionamento dependerá desta
prévia inscrição, observadas as normas expedidas pelo CNAS;
• cancelar o registro das entidades que incorrem em irregularidades na
aplicação dos recursos repassados pelos poderes públicos e não
obedecerem aos princípios e diretrizes da LOAS e da presente lei;
• primar pela efetivação do sistema descentralizado e participativo da
assistência social (LEI, 4.420, art. 2
o
).
Ao CMAS do Município de Caxias do Sul cabem atribuições claras sobre a Política
Pública da Assistência Social, reafirmando, tanto na lei quanto no regimento interno do
Conselho, as intenções previstas nos artigos 203 e 204 da Constituição Federal e na LOAS,
quais sejam, a de que esse setor da política pública, além de descentralizado, seja entregue
não mais exclusivamente à burocracia estatal, mas possa contar com a efetiva participação da
sociedade civil organizada.
O CMAS é constituído paritariamente contanto com nove membros e respectivos
suplentes representantes do poder público, incluindo representantes dos três níveis de governo
e nove membros da sociedade civil, representantes de segmentos sociais, a saber:
• um da esfera federal na área da assistência social: cadeira reservada ao INSS
- Instituto Nacional de Seguridade Social;
93
• um da esfera estadual, na área da assistência social: cadeira à STCAS –
Secretaria do Trabalho, Cidadania e Assistência Social;
• sete do Poder Executivo Municipal, sendo:
a) dois da SHAS – Secretaria de Habitação e Ação Social ou órgão
equivalente;
b) um da Secretaria Municipal da Saúde e Meio Ambiente;
c) dois da Secretaria Municipal de Educação e Cultura, um indicado
obrigatoriamente pela COMAI – Comissão Municipal de Amparo à
Infância;
d) um da SMF – Secretaria Municipal da Fazenda;
e) um do Gabinete Municipal de Administração e Planejamento;
• um profissional da área: cadeira reservada ao CRESS - Conselho Regional
de Serviço Social ou Sindicato dos Assistentes Sociais;
• um profissional de órgão de Capacitação Profissional: cadeira reservada à
UCS - Universidade de Caxias do Sul;
• quatro representantes dos segmentos sociais
a) um do segmento idoso;
b) um do segmento da criança e do adolescente;
c) um do segmento do PPD – Pessoa Portadora de Deficiência;
d) um da área de assistência social;
• três representantes dos usuários organizados
a) um da UAB – União das Associações de Bairros;
b) um de associação da área de PPDs;
c) um de associação da área de Idoso.
94
A representação no CMAS está distribuída entre os três segmentos sociais, conforme
preconiza a LOAS. Estão presentes na composição do Conselho os usuários da Política de
Assistência Social, prestadores de serviços, tanto de organismos governamentais quanto de
organismos não-governamentais, e trabalhadores do setor, escolhidos em foro próprio sob a
fiscalização do Ministério Público.
A composição paritária do CMAS de Caxias do Sul está regulamentada em Lei de
Criação, entretanto algumas instituições citadas já não existem, exemplo da COMAI, a qual
foi extinta em 1996. Outras já mudaram de nome como a Secretaria da Educação e Cultura,
agora denominada SMED – Secretaria Municipal da Educação, e a Secretaria Municipal da
Saúde e Meio Ambiente, agora SMS – Secretaria Municipal da Saúde. Também faz-se
referência quanto a algumas cadeiras “cativas”, tais como: a da UCS, haja vista que hoje já
são várias as Universidades e Faculdades no Município de Caxias do Sul, bem como a cadeira
reservada ao CRESS, visto que não são apenas os assistentes sociais que trabalham na área da
assistência, são entre outros: os pedagogos e os psicólogos, administradores.
Conforme observado através das Atas e confirmado com a secretária do CMAS, no
ano de 2003, um grupo de conselhistas se reuniu para discutir e revisar a Lei de Criação do
CMAS e, conseqüentemente, o Regimento Interno do referido conselho, embora a atual
Gestão do conselho ainda não tenha enviado a proposta ao Poder Executivo Municipal.
O CMAS de Caxias do Sul é organizado pela: a) Plenária, que é o órgão de
deliberação máxima, e é integrado por todos os seus membros e configurado por reuniões
ordinárias e extraordinárias; b) Diretoria Executiva, constituída pelo Presidente e Vice-
Presidente eleitos na Plenária, entre os conselheiros titulares, com mandato de dois anos; c)
95
Secretaria Executiva, constituída por um servidor público municipal indicado pelo município
dentro de seu quadro, podendo ser substituído a qualquer momento; d) Comissão Fiscal,
constituída por três conselheiros titulares eleitos pela Plenária, com mandato de dois anos; e e)
Grupo de Trabalho, criados para assessorar e subsidiar as decisões da Plenária. Os Grupos de
Trabalho poderão ser permanentes e/ou temporários, constituídos por membros titulares e/ou
suplentes.
No que se refere à forma de organização do Conselho Municipal de Assistência Social,
esta deverá ser alterada, devido à NOB/SUAS (2005) prever que, para a habilitação do
município à condição de Gestão Básica e/ou Plena, deve incluir na Secretaria Executiva do
Conselho Municipal de Assistência Social um profissional de nível superior, o qual assumirá
o papel de responsável pela Secretaria técnica do Conselho.
Já os Grupos de Trabalho organizados no CMAS para subsidiar as decisões acerca
de determinado problema é muito utilizado neste conselho. No período de 2000 a 2004, foi
verificada a formação de 37 Grupos de Trabalho com finalidades diversas, tais como: analisar
os projetos enviados ao CMAS; discutir e analisar situação de instituições que fizeram mau
uso do recurso público; verificar situações de instituições denunciadas por maus tratos, na
área do idoso, entre outros. Nesta perspectiva, o processo de trabalho realizado no CMAS
permite ao conselheiro o exercício prático do controle social, com viés na capacitação técnica
do mesmo, pois induzem o sujeito envolvido no processo a discussões teóricas e práticas,
tanto em torno da realidade social, quanto da qualidade, viabilidade e atendimento de
determinados projetos, programas e serviços de assistência social.
96
No que tange às Plenárias, os conselheiros reúnem-se em assembléia ordinária uma
vez ao mês, com horário previamente marcado para as 13h30, finalizando às 16 horas, sendo
que, os primeiros 30 minutos são reservados pela Presidente para organizar a pauta do dia.
Neste processo, envolvem-se a Presidente, a secretaria do conselho e demais conselheiros. De
acordo com a Presidente do CMAS do Município de Caxias do Sul, a quantidade de reuniões
e de horas dedicadas ao CMAS não é adequada, não atendendo às necessidades para deliberar
e exercer o controle sobre toda uma Política. A maioria dos conselheiros, segundo ela, não
tem condições temporais, espaciais, materiais e financeiros, visto que a maioria tem vínculos
trabalhistas nas entidades que não lhes cedem mais tempo, nem mais condições para esse
trabalho.
Com a criação do CMAS e FMAS e sua conseqüente instalação e funcionamento, a
II Comissão Provisória de Assistência Social foi extinta automaticamente.
A FAS
50
– Órgão Gestor da Política de Assistência Social no município –, criada
pela Lei municipal n. 4.419, em janeiro de 1996, apresentou o primeiro PMAS - Plano
Municipal de Assistência Social, para ser apreciado e aprovado pelo CMAS. Neste, estavam
previstos: a reorganização dos serviços assistenciais do município; o cadastramento e
mapeamento dos serviços sociais do município; fortalecimento das ONGs, através de
incentivos técnicos e financeiros; a descentralização de programas existentes; e o
estabelecimento de parcerias entre as três esferas de governo e a rede de atendimento
(Relatório da FAS, 1996). A elaboração, apresentação e conseqüente aprovação do PMAS
50
A FAS – Fundação de Assistência Social, órgão gestor da Política de Assistência Social no Município de
Caxias do Sul, foi criada anteriormente ao conselho através da Lei Municipal n. 4.419, no dia 4 de janeiro de
1996, sendo constituída de um Sistema Deliberativo e Executivo, com funções interdependentes e
complementares. Com o objetivo de incorporar a Ação Social da SHAS - Secretaria de Habitação e Ação
Social do município de Caxias do Sul à FAS, foram encaminhados à LBA - Legião Brasileira de Assistência,
em julho de 1995, os projetos de enfrentamento à pobreza a serem implantados pelo novo órgão gestor. Esses
projetos também foram encaminhados à Presidência da Comissão Organizadora da FAS, para inclusão no
orçamento municipal de 1996 (Relatório da FAS, 1996).
97
pelo CMAS possibilitou aos conselheiros uma melhor compreensão da realidade da política
no município, bem como da necessidade de sua implementação.
Em setembro de 1997, houve a III Conferência Municipal de Assistência Social,
agora convocada e dirigida pelo CMAS, com o objetivo de ampliar a discussão sobre a
temática: Sistema Descentralizado e Participativo da Política de Assistência Social, assim
como contribuir para a formulação de diretrizes para o aperfeiçoamento da política de
assistência no município de Caxias do Sul.
O processo descentralizado da Política de Assistência Social teve início nesse
mesmo ano, através de Serviços de Ação Continuada, gestão estadual. O Município celebrou
convênio com o Estado do Rio Grande do Sul para efetivação da transferência de recursos do
FEAS - Fundo Estadual de Assistência Social ao FMAS, como também firmou convênios
com as entidades descentralizadas do município para efetuar o recurso do FMAS.
Esse convênio previa serviços de ação continuada para o desenvolvimento de apoio
as PPDs, às pessoas idosas, e às crianças. As entidades contempladas nesses convênios são as
mesmas que vinham sendo financiadas pela LBA – Legião Brasileira de Assistência. É
importante assinalar que os recursos do FMAS, oriundos da União e do Estado, exceto os do
Orçamento Municipal, chegam “carimbados” para essa ou aquela ação e com valores já
determinados. Nesse processo, foram alocados, no FMAS, recursos para financiamento de
projetos aprovados pelo CMAS, consolidando algumas das competências do conselho, como
fiscalizar e deliberar sobre o Fundo Municipal de Assistência Social, exercendo o controle
social.
98
É fundamental frisar que, embora o controle social seja uma forma de relação
reguladora, visando a conformação dos interesses do Estado e da sociedade civil à garantia de
direitos sociais
não pode ser confundido apenas como controle financiamento ou do Fundo
Municipal de Assistência Social (FMAS). Ele é mais amplo, é transversal à
política de assistência social, abrangendo todo o seu processo, instrumentos,
dirigentes e agentes. Inclui o controle de diretrizes, da administração, da
ação técnica e da destinação e aplicação dos recursos” (SILVA, 2001, p.
112, grifo nosso).
Diante disso, cabe destacar que, embora o FMAS esteja sob fiscalização e controle
do CMAS, não adianta este último, apenas assegurar o repasse de recursos. É preciso verificar
como esses recursos estão sendo utilizados, haja vista a diversidade de interesses. Também no
que diz respeito ao FMAS, este deve ser elaborado de forma articulada ao PMAS. Isso
subsidia os Conselhos na importante tarefa de acompanhar, fiscalizar e exercer o controle
social sobre a gestão dos recursos, bem como aprovar o PMAS e a prestação de contas do
FMAS.
Em setembro de 1999, através da Resolução n. 02/99, foi deferida a habilitação do
Município à condição de Gestão
51
Municipal, pela CIB/RS – Comissão Intergestora Bipartite,
pois, até então, o município participava da gestão Estadual. Nessa condição, passa a assumir
serviços, programas e projetos assistenciais que são de competência prioritária dos governos
municipais, através do órgão gestor da Política de Assistência Social e sob o controle e
deliberação do CMAS.
51
A Gestão de uma Política Social pode ser entendida como uma ação gerencial que se desenvolve através da
articulação entre o social, o econômico e o político que deve estabelecer prioridades de ação de forma
integrada e participativa entre o setor governamental e a sociedade civil de forma eficiente e comprometida
com os resultados.
99
No ano de 2001, o CMAS do Município de Caxias do Sul convocou a IV
Conferência Municipal de Assistência Social com o tema: Assistência Social, uma política de
inclusão, com o objetivo de avaliar a política de Assistência Social implementada no
município.
Neste mesmo ano, realizou através da UCS - Universidade de Caxias do Sul, a
pesquisa sobre a rede de Assistência Social do Município de Caxias do Sul, com a finalidade
de identificar e constituir a rede assistencial. Através dessa pesquisa, foram mapeados e
analisados 53 (cinqüenta e três) entidades prestadoras de serviços, num total de 99 (noventa e
nove) serviços, projetos e programas de assistência social. O resultado da pesquisa está
registrado no livro “Rede de Assistência Social: cadastramento, mapeamento e análise do caso
do Município de Caxias do Sul”, e num Guia Social, que relaciona a rede assistencial do
município. A produção e publicação do material foram financiadas com recursos do BNDS -
Banco Nacional de Desenvolvimento Social, e distribuída gratuitamente à rede de
atendimento e de políticas sociais públicas.
O CMAS caxiense convocou ainda duas conferências: a V Conferência Municipal
de Assistência Social, realizada em outubro de 2003 com o tema 10 Anos da LOAS,
objetivando analisar a trajetória de consolidação da Política de Assistência Social; e a VI
Conferência Municipal de Assistência Social, realizada em agosto de 2005, com o tema
SUAS – Plano 10, estratégias e metas para a implementação da Política de Assistência Social.
O objetivo da VI conferência era o de avaliar, analisar e de traçar os rumos a serem
tomados nos próximos 10 anos para consolidar o SUAS no Município, Estado e União.
Ressalta-se que, a regulação da dinâmica do SUAS é socialmente orientada pela ação pública
100
territorializada e democraticamente construída, com definição de competências específicas de
cada esfera governamental, pela valorização do impacto social das diversas políticas
estruturais, e pelo desenvolvimento social sustentável (NOB/SUAS, 2005).
Descrito o processo de criação do CMAS do Município de Caxias do Sul e feitas
algumas considerações objetivas observadas no processo de pesquisa, em relação ao referido
conselho, far-se-á a seguir a interpretação e análise dos dados mais relevantes coletados por
meio da pesquisa.
3.4 Evidências Empíricas das Práticas Conselhistas no Conselho de Assistência Social do
Município de Caxias do Sul
Para análise dos dados mais relevantes obtidos na pesquisa, de maneira a desvelar
como se configuram as práticas conselhistas do Conselho de Assistência Social do Município
de Caxias do Sul, identificando se os interesses defendidos nesse espaço vocalizam os
interesses coletivos da população em geral, considerando o definido na Política Pública de
Assistência Social. Elegeu-se como categorias norteadoras da pesquisa a concepção dos
conselheiros, que são os deliberadores da Política de Assistência Social no município, sobre
as funções, objetivos e competências do CMAS, uma vez que se compreende que tais
concepções/definições traduzem um entendimento sobre a própria política de assistência
social dando significado às suas práticas, bem como às suas concepções sobre a participação
neste espaço, visto considerar-se o CMAS um lócus privilegiado de ampliação e consolidação
da esfera pública sendo que esta só se constitui via participação democrática.
101
Uma das características que responde pela natureza pública e democrática dos
conselhos diz respeito à pluralidade dos sujeitos coletivos na sua composição. Pois, os
conselhos não são espaços do governo, nem tampouco da sociedade civil. São espaços
públicos plurais, nos quais representantes da sociedade e do Estado disputam, negociam e, ao
mesmo tempo, compartilham a responsabilidade pela produção da política de assistência
social. Uma pluralidade que não se resume à dicotomia Estado/sociedade, mas se expressa e
traduz na definição das representações no interior desse espaço.
Neste sentido, buscou-se, num primeiro momento, através da coleta de dados traçar o
perfil profissional dos conselheiros participantes da pesquisa, o qual pode ser melhor
visualizado no Quadro 2. Pretende-se com isso constatar a paridade e pluralidade na composição
do CMAS do Município de Caxias do Sul, pois consideram-se esses elementos fundamentais
tanto para se avaliar os conselhos, enquanto espaços de interesses diversos, que buscam
através da discussão e da negociação um consenso deliberativo, quanto para compreendê-los
como lócus da esfera pública.
Quadro 2 – Especificidades do perfil dos conselheiros do CMAS de Caxias do Sul
Função
exercida
Profissão Representação Tempo de
Participação
Função
exercida no
CMAS
Escolaridade
Diretora do
órgão Gestor
Pedagoga Órgão gestor 1 ano Titular Superior
completo
Diretora
Administrativa
de entidade
Assistente
social
Órgão de
representação
profissional
4 anos Presidente Superior
completo
Voluntária Funcionária
pública
aposentada
Usuário 4 anos Titular Primeiro grau
incompleto
Voluntária Professora,
funcionária
pública
aposentada
Usuários 5 anos Titular Superior
completo
Assistente
Social
Assistente
social
Prestadora de
serviços a PPD
4 anos Suplente Superior
completo
Assistente Assistente Prestadora de 6 anos Titular Superior
102
Social social serviços a
crianças e
adolescentes
completo
Coordenadora
administrativa
de entidade
Estudante
universitária
Prestadora de
serviços a
crianças e
adolescentes
1 ano suplente Superior
incompleto
Técnico
administrativo
Atendente Poder público 1 ano suplente Segundo grau
completo
Professora Professora Poder público 1 ano titular Superior
completo
Fonte: Informações sistematizadas pela autora a partir de pesquisa de campo. Ver anexo II, questões 1,2,3,4.5.
Verificou-se, através da pesquisa que, no referido CMAS, a paridade está presente
obedecendo às orientações jurídicas legais que regem a Política de Assistência Social no
território brasileiro, haja vista que o CMAS
52
é composto por nove representantes do poder
público e nove representantes da sociedade civil, com seus respectivos suplentes, ou seja,
50% do Poder Público e 50% da sociedade civil. Como representantes da sociedade civil,
estão presentes os usuários da Política de Assistência Social, representantes das entidades
prestadoras de serviços de assistência social e representantes de órgãos de representação
profissional escolhidos em fórum próprio.
Quanto à especificidade do perfil dos conselheiros verificou-se que estes são
portadores de um alto nível de escolaridade e conseqüentemente de conhecimento, visto que
dos nove conselheiros que responderam ao formulário de pesquisa 66,67% (seis pessoas)
apresentam ter nível superior completo, sendo que apenas 11,11% (uma pessoa) apresentou
ter o primeiro grau incompleto. Pressupõe-se, diante disso, que, embora haja uma certa
hegemonia cultural, no sentido de cultura culta normativa, – a qual entende-se não garantir
52
Ressalta-se que os Conselhos de Assistência Social, embora devam ser todos paritários podem apresentar
diferenças na quantidade de conselheiros. Nesse sentido, cada um pode apresentar especificidades próprias,
contidas em seus regimentos internos.
103
e/ou determinar por si só a efetivação da Política de Assistência Social enquanto direito de
cidadania e dever do Estado e, conseqüentemente, a ação qualificada dos conselhos –, isso
não significa que o seu interior não se desenvolva de forma plural, no sentido de reconhecer
as diferenças entre os sujeitos políticos coletivos, os quais pressupõem-se “uma unidade
política, a formação de uma vontade geral ou coletiva, hegemônica, a ser construída pela via
da negociação e do consenso”000 (COUTINHO, 2000, p. 37).
Verificou-se, ainda, como dado significativo, que 33,34% (três pessoas), dos nove
conselheiros participantes da pesquisa, atuam em cargos de direção em suas entidades, o que
denota uma crescente preocupação positiva dos demandatários de serviços assistenciais pelos
encaminhamentos e deliberações dessa política.
No tocante à participação, enquanto reconhecimento do direito de todos à vida pública
– representantes e representados – e ato que oficializa o pleno e consciente exercício da
representação dos interesses coletivos, em que se pode legitimar a esfera pública, indagou-se
aos conselheiros participantes da pesquisa suas opiniões em relação à participação nesse
espaço (Anexo II, questão 11). Como resultado, 66,66% dos entrevistados (seis pessoas)
responderam que a participação é muito expressiva, e 33,34% (três pessoas) responderam ser
a participação neste espaço pouco expressiva. Esses dados conflitam com o referendado por
11,11% dos entrevistados (uma pessoa) que relatou, serem poucos os que realmente
participam do conselho, de forma propositiva e crítica (ver mais no Anexo II, questão 11). De
acordo com o observado nas assembléias, das quais a pesquisadora participou no período de
outubro a dezembro de 2005, muitos conselheiros se mostraram alheios às discussões,
fazendo poucas ou nenhuma inferência, o que significou, naquele momento, a não utilização
de suas possibilidades de influir diretamente nas decisões e controle da Política de
104
Assistência Social e, portanto, não garantir aos grupos sociais tradicionalmente excluídos do
exercício decisório e do usufruto satisfatório dos bens socialmente produzidos, a expressão
dos seus interesses.
Ora, se pensa-se os conselhos (todos eles, e não apenas os da assistência social) como
uma instância de caráter participativo e democrático, isto é, como uma instituição voltada
para a “discussão sobre as estratégias de gestão pública de uma forma geral e sobre o caráter
das próprias políticas públicas em particular” (GOHN, 2001, p. 90), fica claro que tão
importante quanto a participação no processo decisório, tão importante quanto “decidir” é
“definir” o escopo das questões e dos temas que formarão o “interesse público” de uma
determinada área de políticas públicas. Os conselhos serão mais participativos e mais
democráticos quanto mais o “interesse público” for definido a partir de um amplo e intenso
debate. Nesse sentido, trata-se de dizer que na perspectiva da decisão há uma relação de
complementaridade e não de exclusão. Decidir sem debater ou debater sem decidir são duas
situações que comprometeriam o caráter participativo, democrático, e público dos conselhos.
Depreende-se, ainda que, embora o representante não seja o dono do poder, e não o é,
está ali por delegação de um coletivo, representando o poder dado por aquele coletivo, está,
desse modo, a serviço daqueles a quem representa. Portanto, a representação de interesses
coletivos determina que haja participação qualificada do sujeito representante, que deve ter
pleno conhecimento e consciência do porquê e importância da sua representação. Não pode
ser, então, apenas um “corpo presente” nas ações concernentes à prática conselhista, mas
sujeito pensante que, por estar investido do poder de decidir e de gestar, deve saber que o
usufruto dos direitos a serem efetivados às classes subalternas e a construção de
105
equipamentos sociais e políticos que garantam necessidades humanas básicas exigem que ele
seja sujeito partícipe desse processo e não objeto de cooptação e manipulação.
De acordo com Silva (2001), não basta ao conselheiro participar apenas
presencialmente, “é necessário a ele ter condições de argumentar, numa mesa de negociações
e (ter a) capacidade de apresentar novas propostas, inclusive para rever as regras do jogo”
(SILVA, 2001, p. 113).
Tem-se ainda, nesse CMAS, um percentual de 66,66% de conselheiros (6 pessoas) que
participam em outros conselhos (Anexo II, questão 6), o que se considerou muito positivo.
Porém, quando analisado no conjunto das informações (Anexo II, questões 7, 8,12,13) obtidas
esses números passaram a expressar dois significados. Por um lado, podem significar um
monopólio na participação, em que os mesmos conselheiros participam de todos os espaços,
impedindo que haja uma renovação de interesses e idéias, e, por outro, podem mostrar que há
continuidade e interação nos trabalhos e nas políticas públicas.
No caso da assistência social, infere-se que a interação entre os diversos conselhos
pode dever-se mais às competências legais, como registros, atestados de funcionamento e
fiscalizações, do que pela participação monopolística, propriamente dita, de alguns
conselheiros. Essa necessidade faz com que os Conselhos de Assistência Social criem
mecanismos de articulação com outros conselhos de políticas sociais, como o da saúde e
educação, e com os conselhos de direito, como o Conselho do Idoso, Conselho da Criança e
do Adolescente, entre outros, em trocas sistemáticas de informações, visitas institucionais e
pareceres conjuntos.
106
Em relação ao ingresso dos conselheiros neste espaço (Anexo II, questão 7)
verificou-se que 22,22% dos entrevistados (duas pessoas) foram convidados por suas
instituições, outros 22,22% (duas pessoas) afirmaram terem sido convocados, e um percentual
de 44,45% (quatro pessoas) afirmaram terem sido indicadas para o cargo. Analisando essas
informações, depreende-se que não existem critérios definidos para a escolha dos
representantes, sendo estes escolhidos de forma não democrática, visto ser a indicação a
forma predominante de escolha. Outro aspecto que pode ser destacado é que a escolha dos
conselheiros como representantes dos segmentos sociais da Política de Assistência Social não
é realizada com a participação dos mesmos, e sim, como já referendado, foram indicados, por
suas instituições.
Os entrevistados ainda foram questionados sobre suas concepções acerca de suas
representações no CMAS, visto que é a representação que dá a significação e demarca a
constituição dos sujeitos políticos coletivos com poder de decisão, dado pela coletividade ali
representada.
Esse questionamento foi feito em dois momentos durante a entrevista, na qual o
entrevistado podia dar quantas respostas desejasse. As respostas a esses questionamentos (ver
Anexo II, questões 8 e 12) demonstraram algumas ambivalências que merecem atenção. Num
primeiro momento, 22,22% (duas pessoas) responderam representar no conselho a entidade
em que trabalham; 11,11% (uma pessoa), o órgão Gestor da Política de Assistência Social no
Município de Caxias do Sul; 66,66% (seis pessoas), um segmento social; e 11,11% (uma
pessoa), as entidades sociais que atendem ao mesmo segmento social. Porém, verifica-se que
não existem no conselho seis representantes do segmento social, usuários, o que pode estar
significando que alguns conselheiros não sabem de fato a quem representam
107
Essa análise se reitera com a questão 12 (apresentada no Anexo II), na qual 33,33%
(três pessoas), responderam representar os interesses particulares da instituição; 11,11% (uma
pessoa), os interesses profissionais; 44,44% (quatro pessoas), os interesses do poder público; e
100% (nove pessoas), os interesses dos segmentos sociais da Política de Assistência Social.
Embora se reconheça que a representação dos interesses dos segmentos sociais sejam
fundamentais e exprimam a vontade coletiva, infere-se, pela pluralidade de respostas, que
alguns conselheiros podem não ter claras suas representações, pois pressupõe-se não poder
defender dois ou mais projetos políticos e ideológicos, visto defenderem e representarem ora
os interesses particulares, ora os do poder público e por vezes os de interesse coletivo das
classes subalternas, demandatários da Política de Assistência Social. Defere-se ainda que o
projeto político (LOAS), o qual deve ser defendido pelos conselhos não pode vincular-se a
interesses corporativos, fragmentados, particularistas, que percebem apenas as necessidades e
demandas de determinado grupo social, entidade, partido político, profissionais, etc., mas
deve vincular-se a um projeto coletivo, dando voz aos representados.
Esses dados podem expressar ainda que há uma falta de identificação e vinculação dos
representantes com os representados, o que significa que o princípio da representação dos
interesses coletivos não estão sendo considerados, predominando práticas individualistas e
não coletivas. Nessa perspectiva, a ação do conselho pode não acontecer em consonância com
a vontade dos representados, e sim pela vontade e/ou pré-concepção do sujeito que ali deveria
estar representando a vontade coletiva de todo um segmento social.
De acordo com a entrevista realizada com a Presidente do Conselho, “a prática
conselhista é processo, é construção. Depende da interação do conselheiro com o usuário,
com o conselho e com a política”. Pressupõe-se a partir dessa referência que o distanciamento
108
do conselheiro com os usuários da Política de Assistência Social, muitas vezes, contribui para
que a representatividade possa ser questionada, até porque muitos conselheiros compreendem
representar interesses diversos, o que denota uma frágil concepção acerca do seu papel.
Outro dado importante (Anexo II, questões 13 e 14) demonstra aspectos sobre a
interação dos conselheiros com suas bases. Dos nove conselheiros entrevistados 66,66% (seis
pessoas) afirmaram preparem-se para as reuniões do conselho, e 33,34%, (três pessoas)
afirmaram não se prepararem e/ou buscarem algum tipo de informação com suas bases.
O aspecto da “preparação” é relevante, uma vez que pode estar definindo a integração
ou não do sujeito representante com a sua base social a quem representa – o que abre a
possibilidade dos primeiros se sentirem autorizados a decidir pelos últimos, não vocalizando
seus interesses. A “preparação” não significa, necessariamente, que o conselheiro se
“preparou” discutindo com seus pares, mas levanta uma possibilidade. Exemplo disso é que
dos seis conselheiros que responderam “se prepararem”, todos afirmam realizar alguma
modalidade de discussão ou inserção com outrem a quem “imaginam” representar,: trocando
informações junto à diretoria e com outros profissionais da “sua” instituição. Infere-se que tal
resposta, se não bem analisada pode aparentar uma forma democrática de representação dos
interesses coletivos. No entanto, é bom lembrar que aquele sujeito representante não
representa uma entidade em si, mas representa um determinado segmento social ou
institucional. Por exemplo, há uma representação eleita, em fórum próprio, das entidades
prestadoras de serviços às pessoas portadoras de deficiência e, portanto, o Sr. X, da entidade
Z, não representa a entidade Z, mas sim todas as entidades prestadoras de serviços daquele
segmento, que podem ser as entidades A, B, C, D e Z. Então a “preparação”, a troca de
109
informações, a devolução das ações desenvolvidas deve congregar todas as entidades a quem
aquele sujeito, naquele momento, representa.
Especificamente sobre a compreensão dos conselheiros sobre as funções do conselho
– elemento imprescindível sobre a concepção da política de assistência social, (ver Anexo II,
questão 15) – 100% (nove pessoas) responderam conhecer as funções do CMAS. Após,
assinalaram a resposta que achavam correta, o maior percentual foi de 100% que responderam
deliberar acerca da Política de Assistência Social no município, seguida por 77,78% (sete
pessoas) que responderam fiscalizar e avaliar as entidades prestadoras de serviços, e 55,55%
(cinco pessoas) responderam formular a política de assistência e exercer o controle social.
Apesar dessas respostas serem positivas e todas corretas, um percentual significativo de
22,22% (duas pessoas) responderam ser função do conselho executar a Política de Assistência
Social, reforçando a idéia de que, muitos conselheiros, não são portadores do pleno
entendimento e compreensão das funções do conselho, bem como do próprio papel de
conselheiro.
Isso pode ser verificado quando 33,34% (três pessoas) não souberam expressar suas
opiniões (Anexo II questão) acerca do seu papel no conselho, ou também de forma expressiva
quando o mesmo número de conselheiros não conseguiu expressar suas opiniões acerca do
papel do conselho em relação à FAS – órgão gestor da Política de Assistência Social no
Município de Caxias do Sul – , e em relação aos usuários dessa política (Anexo II, questões
19 e 20)
Ainda sobre as funções do conselho, percebeu-se algumas ambivalências nas
respostas, pois, em seguida, questionou-se, aos conselheiros participantes da pesquisa, sobre
110
seus conhecimentos em relação as competências do conselho (ver Anexo II, questão 16). E
nessa, diferentemente da anterior, o percentual de respostas positivas caiu para 88,89% (8
pessoas). Após responderem, assinalaram as competências de que tinham conhecimento,
conforme pode ser visualizado no Quadro 3:
Quadro 3 - Conhecimento sobre as competências do CMAS
Competências ocorrência %
Definir as prioridades e aprovar a Política Municipal de Assistência Social,
bem como do controle na sua Execução;
8 88,89
Estabelecer as diretrizes a serem observadas na elaboração do plano
Municipal;
6 66,67
Acompanhar, avaliar e fiscalizar a prestação de serviços de natureza
pública governamental e privada não-governamental no campo de
assistência social do Município;
7 77,78
Zelar pela qualidade da prestação de serviços de natureza pública
governamental e privada não governamental no campo de assistência
social do Município;
7 77,78
Definir critérios para celebração de convênios ou contratos entre o setor
público e as entidades privadas que prestam assistência social no âmbito
municipal ;
5 55,55
Apreciar a aprovar a proposta orçamentária da assistência social, a ser
encaminhada pelo órgão da administração pública municipal responsável
pela Política Municipal de Assistência Social;
8 88,89
Aprovar critérios de transferência de recursos para o Município, de acordo
com as diretrizes fixadas pela Política Municipal de Assistência Social,
bem como acompanhar e avaliar a sua gestão;
6 66,67
Divulgar, no diário oficial, todas as suas decisões, bem como as contas do
Fundo Municipal de Assistência Social e os respectivos pareceres
emitidos;
6 66,67
Convocar a Conferência Municipal de Assistência Social a cada dois anos
ou, extraordinariamente, por maioria absoluta de seus membros, que terá a
atribuição de avaliar a situação da assistência social e propor diretrizes
para o seu aperfeiçoamento;
7 77,78
Inscrever as entidades e organizações de assistência social, governamentais
e não-governamentais, no conselho, cujo funcionamento dependerá desta
prévia inscrição;
8 88,89
Cancelar o registro das entidades assistenciais que incorrerem em
irregularidades na aplicação dos recursos repassados pelos poderes
públicos e não obedecerem aos princípios e diretrizes da Lei Orgânica da
Assistência Social – LOAS;
7 77,78
Primar pela efetivação do sistema descentralizado e participativo de
assistência social;
4 44,44
Acompanhar, avaliar e fiscalizar a prestação de serviços sociais no campo
de assistência social;
6 66,67
Fonte: informações sistematizadas pela autora a partir da pesquisa de campo.
111
Através dessas informações, infere-se que, mesmo sendo uma parcela expressiva de
conselheiros que conhecem as competências e funções do conselho, os mesmos não
representam sua totalidade, bem como pressupõe-se não possuírem o claro entendimento das
funções do conselho no seu conjunto, o que se considera preocupante, principalmente quando
analisado com as questão 15, 19 e 20 (Anexo II), que demonstra ambivalências a respeito do
conhecimento, entendimento e compreensão desse espaço enquanto possibilidade pública.
Assim, mais uma vez, fica claro que os conselheiros do CMAS do Município de Caxias do
sul, embora expressem conhecer as diretrizes legais do conselho e, conseqüentemente, da
política de assistência, pressupõe-se, pelas dubiedades e ambivalências das respostas, que os
mesmos têm dificuldades no entendimento não só da importância do papel desse espaço, mas
da própria política de assistência social. Isso remete à reflexão sobre qual seria o projeto
político ideológico desses conselheiros, através do qual definem sua linha de ação e sua
percepção sobre os usuários dessa política.
Possivelmente, a maioria dos conselheiros não realize suas ações à luz da assistência
social enquanto política pública, direito do cidadão e dever do Estado, o que implica em ações
desvinculadas à vontade coletiva que tem como diretriz a defesa dos direitos de cidadania e a
justiça social. A consolidação do CMAS, enquanto espaço público, com característica de
esfera pública, só é possível na perspectiva de cidadania, na qual os indivíduos podem agir
coletivamente e se empenharem em deliberações comuns sobre todos os assuntos que afetam
a comunidade social e política. A prática da cidadania, que contempla o conhecimento, a
racionalidade, o discurso, a ação política, a participação e a pluralidade, permite a expansão e
expressão da opinião pública em relação ao que é considerado coletivo e, conseqüentemente a
institucionalização de direitos por força dessa pressão social.
112
Destacam-se, ainda, através da pesquisa, algumas dificuldades apresentadas pelos
sujeitos entrevistados da pesquisa (Anexo II, questão 22), porém elas não serão aqui
analisadas, visto que muitas, além de já estarem de alguma forma destacada no
desenvolvimento do estudo reiteram a análise, a saber: número insuficiente de reuniões em
relação a demanda da Política de Assistência Social; falta de recursos financeiros; não
identificação do conselheiro com o usuário da assistência; falta de clareza do conselheiro em
relação à sua representação; pouca presença de conselheiros nas assembléias; pouca
participação dos usuários; lentidão nos processos deliberados pelo conselho; muitos
conselheiros não estão inteirados do seu papel; pouca divulgação do papel do conselho na
comunidade; falta programa de capacitação permanente para conselheiros; poucos
conselheiros se preparam para as assembléias do conselho.
Para essas dificuldades, os conselheiros apresentaram algumas propostas, dentre as
quais: a instituição de um programa de capacitação para conselheiros e maior participação e
mobilização dos usuários da Política de Assistência Social no CMAS.
Quanto às propostas ressaltadas pelos conselheiros participantes da pesquisa para
qualificar o processo do conselho, considera-se altamente relevante, tendo em vista que o
resultado da pesquisa demonstrou sucintamente que as práticas conselhistas, apesar de
qualificadas, não vocalizam totalmente os interesses coletivos da população usuária da
política de assistência social. Isso remete à necessidade de os conselheiros, entendidos como
os demandantes legítimos de projetos e programas assistenciais, passarem por um processo de
mudança não só institucional-legal, norteado por leis regulamentatórias, mas uma mudança
cultural e/ou de concepção, para assim contribuir positivamente com a real efetivação da
113
Assistência Social enquanto política pública. Segundo Gramsci (apud Marina Maciel Abreu),
o sujeito social possui
duas consciências teóricas ou uma contraditória: uma implícita na sua ação,
e que realmente o une a todos os seus colaboradores na transformação
prática da realidade; e outra, superficialmente explícita ou verbal, que ele
herdou do passado e escolheu sem crítica (ABREU, 1996, p. 65).
Então, se considerar-se que a Política de Assistência Social não se efetiva e/ou
sobreviva sem a ação efetiva dos sujeitos envolvidos nos conselhos, é certo, que os
conselheiros deverão adaptar-se ao novo modo de organização, ação e concepção,
promovendo uma mudança no pensar e no agir, pois não pode haver transformações “[...] sem
‘reforma intelectual e moral’, como dizia Gramsci: ‘sem novas subjetividades e sem uma
nova cultura’. Afinal, são as pessoas que fazem as organizações" (NOGUEIRA, 2001, p. 27).
Nesse sentido, entende-se que a ação prática dos conselheiros pode contemplar duas
perspectivas: uma sob a ótica do projeto social e político da coletividade, e a outra, sob a ótica
do projeto profissional, pessoal e institucional. A lógica internalizada nessas perspectivas
demanda a integração entre aprendizagem social e política, conhecimento e ética, reflexão e
ação, para ter-se, na soma desse conjunto, uma visão da totalidade que, posteriormente,
poderá se materializar numa ação globalmente coletiva e, conseqüentemente, transformadora
da realidade social.
114
CONCLUSÃO
A questão de pesquisa ora apresentada – Os Conselhos de Assistência Social estão
utilizando suas possibilidades de efetivar e qualificar a Política de Assistência Social através
das práticas conselhistas, vocalizando os interesses sociais coletivos da população como um
todo? – orientou o desenvolvimento deste estudo e a busca de respostas sobre a realidade
cotidiana do Conselho de Assistência Social do Município de Caxias do Sul conduzindo a
algumas considerações que poderão ser melhor detalhadas e aprofundadas em numa pesquisa
posterior. Haja vista, que trazer a tona particularidades das práticas realizadas no âmbito do
Conselho Municipal de Assistência Social de Caxias do Sul, é defrontar-se com a realidade da
política de assistência social, a qual ainda é concebida e identificada, em larga medida, sob a
égide da filantropia, no âmbito da moral privada e não da responsabilidade pública, portanto
um desafio a suplantar.
Constatou-se, que no CMAS do Município de Caxias do Sul as principais dificuldades
estão relacionadas à concepção dos conselheiros em relação ao papel objetivo desse espaço,
bem como sobre suas próprias funções, o que reflete, conseqüentemente na gestão e
efetivação da Política de Assistência Social. Assim, a pesquisa sinaliza a probabilidade de
alguns conselheiros não realizarem suas ações à luz da assistência social enquanto política
pública, direito do cidadão e dever do Estado, o que implica em ações desvinculadas à
vontade coletiva que tem como diretriz a defesa dos direitos de cidadania e a justiça social.
115
Ressalta-se diante disso, que a falta de clareza e compreensão conceitual dos
conselheiros, numa perspectiva de totalidade, das funções deliberativas e de controle social
podem, por vezes embaçar, às claras e objetivas premissas expostas nas normatizações
garantidoras da Assistência Social, enquanto política pública (LOAS, PEAS, SUAS, NOBs),
impedindo a constituição de uma esfera pública em favor das classes menos favorecidas, que
rompa com a benesse, o favor, o clientelismo, com as relações oligárquicas controladoras do
poder político, econômico e social; ao persistente domínio da cultura privatista, reiteradora do
patrimonialismo, adversa à esfera pública, transparente, definidora e defensora de direitos
sociais.
Na análise observou-se ainda, que, embora esse conselho esteja organizado de forma
paritária obedecendo às orientações jurídicas legais que regem a Política de Assistência
Social, garantindo a pluralidade expressada e traduzida na definição das representações no
interior desse espaço, não garantem ao mesmo tempo uma discussão plural, fundamentada na
participação democrática e na representação dos interesses coletivos.
Nesta perspectiva, conclui-se que o CMAS do município de Caxias do Sul, não
utiliza totalmente suas possibilidades de efetivar e qualificar a Política de Assistência Social,
bem como pressupõe-se não vocalizar de forma adequada os interesses coletivos, pois isto
requer clareza dos fundamentos que regem essa política social e conseqüentemente do papel
do CMAS neste processo, o qual demanda uma participação democrática fundamentada na
capacidade dos sujeitos envolvidos no CMAS de influir, através do diálogo e do discurso
plural, na gestão e execução da referida política. Isto significa, aos conselheiros ter
informações, opiniões, condições e instrumentos para se constituírem em sujeitos da ação e
não em meros complementos dela (Oliveira, 1999). Assim, a instituição de programas de
116
capacitação para os conselheiros seria uma das possibilidades de qualificar as intervenções
deste espaço, consolidando-o como esfera pública da Assistência Social.
117
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123
ANEXO I
FORMULÁRIO DE PESQUISA
124
CONSELHO MUNICIPAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL DO
MUNICÍPIO DE CAXIAS DO SUL: UMA EXPERIÊNCIA PRÁTICA
1) Qual a sua profissão?
2) Qual a sua ocupação atual?
3) Escolaridade: Assinale com um X
[ ] 1° Grau incompleto
[ ] 1° Grau completo
[ ] 2° Grau incompleto
[ ] 2° Grau completo
[ ] 3° Grau incompleto
[ ] 3º Grau completo
[ ] Doutorado incompleto
[ ] Doutorado completo
[ ] Mestrado incompleto
[ ] Mestrado completo
4) Há quanto tempo você participa e/ou participou do Conselho Municipal de Assistência Social
do Município de Caxias do Sul?
[ ] 1 ano
[ ] 2 anos
[ ] 3 anos
[ ] 4 anos
[ ] Outro. Qual?
5) Qual é o cargo ou função que você exerce e/ou exerceu no Conselho Municipal de Assistência
Social do Município de Caxias do Sul?
[ ] Presidente - 1
[ ] Conselheiro titular
[ ] Conselheiro suplente
6) Você participa em outros conselhos como conselheiro?
[ ] Sim [ ] Não
Se a resposta for afirmativa, assinale quais
[ ] CMS – Conselho Municipal de Saúde
[ ] COMDICA – Conselho Municipal de Direito da Criança e ao Adolescente
[ ] COMDIM - Conselho Municipal de Direito da Mulher
[ ] Conselho do Idoso
[ ] Outro. Qual?
7) Como você se tornou conselheiro no CMAS do Município de Caxias do Sul?
[ ] Convite
[ ] Convocação
[ ] Votação
[ ] Vontade própria (espontânea)
[ ] Outra. Qual?
8) Na sua opinião o que você representa no CMAS?
[ ] A entidade de origem
[ ] O Órgão Gestor da Política de Assistência Social
[ ] Os usuários da sua entidade
125
[ ] O segmento social com o qual a entidade atende
[ ] Outro. Qual?
9) Você sabe quem participa do CMAS?
[ ] Sim [ ] Não
Se a resposta foi afirmativa, assinale qual
[ ] O governo
[ ] Os usuários da Política de Assistência Social
[ ] Profissionais da área da Assistência Social
[ ] Órgãos de capacitação profissional
[ ] Órgãos de representação profissional
[ ] Entidades prestadoras de Serviços Assistenciais
[ ] Outros. Qual?
10) Na sua opinião quem deveria participar do CMAS? Assinale as respostas.
[ ] O governo
[ ] Os usuários da Política de Assistência Social
[ ] Profissionais da área da Assistência Social
[ ] Órgãos de capacitação profissional
[ ] Órgãos de representação profissional
[ ] Entidades prestadoras de Serviços Assistenciais
[ ] Outros. Quais?
11) Na sua opinião a participação no CMAS é
[ ] Muito expressiva
[ ] Pouco expressiva
[ ] Sem nenhuma expressividade
Comente:
12) Na sua opinião os membros do Conselho estão ali representando:
[ ] Interesses particulares da instituição
[ ] Interesses particulares profissionais
[ ] Interesses do segmento social com os quais trabalham
[ ] Interesses do Poder Público Municipal
[ ] Outro. Qual?
13) você se prepara para as reuniões do CMAS?
[ ] Sim [ ] Não
Se a resposta foi afirmativa, assinale como
[ ] Discute e/ou busca informações junto aos usuários
[ ] Discute e/ou busca informações junto aos dirigentes da entidade e outros profissionais
[ ] Se comunica com outras entidades prestadoras de serviços que atendam o mesmo segmento
social
[ ] Outro. Qual?
Se a resposta for negativa, assinale a resposta
[ ] Não dá tempo para discutir e/ou buscar informações com os dirigentes e outros profissionais
[ ] Não conheço as outras entidades que atendem o mesmo segmento social
[ ] Não costumo buscar informações junto aos usuários
[ ] A entidade onde trabalho não abre espaço
[ ] Outro. Qual?
126
14) Após as reuniões do CMAS você comenta e/ou discute sobre a pauta e deliberações do
conselho?
[ ] Sim [ ] Não
Se a resposta foi afirmativa, assinale a resposta
[ ] Usuários
[ ] Dirigentes da entidade
[ ] Outros profissionais da entidade
[ ] Com representantes das entidades que atendem ao mesmo segmento social
[ ] Outro. Qual?
Se a resposta for negativa, assinale o motivo
[ ] Não dá tempo para discutir e/ou buscar informações com os dirigentes e outros profissionais
[ ] Não conheço as outras entidades que atendem o mesmo segmento social
[ ] Não costumo buscar informações junto aos usuários
[ ] A entidade onde trabalho não abre espaço
[ ] Outro. Qual?
15) Você sabe quais são as principais finalidades do CMAS?
[ ] Sim [ ] Não
Se a resposta foi afirmativa, assinale a resposta
[ ] Formular a política de assistência social
[ ] Exercer o controle social sobre a política de assistência social
[ ] Fiscalizar e avaliar as entidades prestadoras de serviço
[ ] Deliberar acerca da Política de Assistência Social no Município
[ ] Executar a Política de Assistência Social
16) Você conhece as principais competências do CMAS do Município de Caxias do Sul?
[ ] Sim [ ] Não
Se a resposta foi afirmativa, assinale quais são
[ ] Definir as prioridades e aprovar a Política Municipal de Assistência Social, bem como do
controle na sua Execução;
[ ] Estabelecer as diretrizes a serem observadas na elaboração do plano Municipal;
[ ] Acompanhar, avaliar e fiscalizar a prestação de serviços de natureza pública governamental e
privada não-governamental no campo de assistência social do Município;
[ ] Zelar pela qualidade da prestação de serviços de natureza pública governamental e privada
não governamental no campo de assistência social do Município;
[ ] Definir critérios para celebração de convênios ou contratos entre o setor público e as
entidades privadas que prestam assistência social no âmbito municipal ;
[ ] Apreciar a aprovar a proposta orçamentária da assistência social, a ser encaminhada pelo
órgão da administração pública municipal responsável pela Política Municipal de Assistência
Social;
[ ] Aprovar critérios de transferência de recursos para o Município, de acordo com as diretrizes
fixadas pela Política Municipal de Assistência Social, bem como acompanhar e avaliar a sua
gestão;
[ ] Divulgar, no diário oficial, todas as suas decisões, bem como as contas do Fundo Municipal de
Assistência Social e os respectivos pareceres emitidos;
127
[ ]Convocar a Conferência Municipal de Assistência Social a cada dois anos ou,
extraordinariamente, por maioria absoluta de seus membros, que terá a atribuição de avaliar a
situação da assistência social e propor diretrizes para o seu aperfeiçoamento;
[ ] Inscrever as entidades e organizações de assistência social, governamentais e não
governamentais, no conselho, cujo funcionamento dependerá desta prévia inscrição;
[ ] Cancelar o registro das entidades assistenciais que incorrerem em irregularidades na
aplicação dos recursos repassados pelos poderes públicos e não obedecerem aos princípios e
diretrizes da Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS;
[ ] Primar pela efetivação do sistema descentralizado e participativo de assistência social;
[ ] Acompanhar, avaliar e fiscalizar a prestação de serviços sociais no campo de assistência
social;
17) Você sabe como o CMAS é composto?
[ ] Sim [ ] Não
Se a resposta for afirmativa, descreva:
18) Você conhece as Legislações que regem a Política de Assistência Social?
[ ] Sim [ ] Não
Se a resposta for afirmativa, assinale conforme se conhecimento
[ ] LOAS
[ ] SUAS
[ ] PEAS
[ ] PMAS
[ ] NOB/SUAS
[ ] Outra. Qual?
19) Você sabe qual o papel do CMAS em relação ao usuário política de assistência social?
[ ] Sim [ ] Não
Se a resposta for afirmativa, cite quais?
20) Você sabe qual a relação do CMAS com a FAS – Fundação de Assistência Social, Órgão
Gestor da Assistência Social no município?
[ ] Sim [ ] Não
Se a resposta for afirmativa, cite qual?
21) Na sua opinião qual é o papel do conselheiro do CMAS?
22) Na sua opinião quais são as principais dificuldades do Conselho Municipal de Assistência
Social. Cite três?
23) Na sua opinião, quais alterações você proporia para obtenção de um melhor resultado por
parte do CMAS?
128
ANEXO II
INSTRUMENTO DE COMPILAÇÃO DE DADOS
DA PESQUISA
129
CONSELHO MUNICIPAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL DO
MUNICÍPIO DE CAXIAS DO SUL: UMA EXPERIÊNCIA PRÁTICA
1) Qual a sua profissão?
Modalidade de resposta Universo de resposta ocorrência %
Funcionaria publico 9 2 22,22
Professora 9 1 11,11
Assistente social 9 3 33,34
contadora 9 1 11,11
pedagoga 9 1 11,11
Estudante Universitária 9 1 11,11
2)Qual a sua ocupação atual?
Modalidade de resposta Universo de resposta ocorrência %
Assistente social 9 2 22,22
Funcionaria publico 9 1 11,11
Diretora FAS – Fundação de Assistência Social 9 1 11,11
Contadora 9 1 11,11
Voluntária 9 2 22,22
Coordenadora administrativa 9 1 11,11
Diretora Administrativa 9 1 11,11
3) Qual a sua escolaridade?
Modalidade de resposta Universo de resposta ocorrência %
1° Grau incompleto 9 1 11,11
1° Grau completo 9 0 00,00
2° Grau incompleto 9 0 00,00
2° Grau completo 9 1 11,11
3° Grau incompleto 9 1 11,11
3º Grau completo 9 6 66,67
Doutorado incompleto 9 0 00,00
Doutorado completo 9 0 00,00
Mestrado incompleto 9 0 00,00
Outro
Pós-Graduação 9 1 11,11
4) Há quanto tempo você participa do Conselho Municipal de Assistência Social do Município de Caxias
do Sul?
Modalidade de resposta Universo de resposta ocorrência %
1 ano 9 4 44,45
2 anos 9 1 11,11
3 anos 9 2 22,22
4 anos 9 0 00,00
Outro
5 anos 9 2 22,22
5) Qual a função que você exerce no CMAS do Município de Caxias do Sul?
Modalidade de resposta Universo de resposta ocorrência %
Presidente 9 1 11,11
Conselheiro Titular 9 6 66,66
Conselheiro Titular 9 3 33,34
130
6)Você Participa de outros Conselhos?
Modalidade de resposta Universo de resposta ocorrência %
Sim 9 6 66,66
Não 9 3 33,34
Composição percentual das respostas positivas
Modalidade de resposta Universo de resposta ocorrência %
CMS – Conselho Municipal de Saúde 9 1 11,11
COMDICA – Conselho Municipal de Direito da Criança e
ao Adolescente
9 2 22,22
COMDIM - Conselho Municipal de Direito da Mulher 9 1 11,11
Conselho do Idoso 9 2
Outros
CMDPPD – Conselho Municipal dos Direitos das Pessoas
Portadoras de Deficiência
9 1 11,11
7)Como você se tornou conselheiro no CMAS do Município de Caxias do Sul?
Modalidade de resposta Universo de resposta ocorrência %
Convite 9 2 22,22
Convocação 9 2 22,22
Votação 9 1 11,11
Vontade própria (espontânea) 9 0 00,00
Outra
indicação 9 4 44,45
8) Na sua opinião o que você representa no CMAS?
Modalidade de resposta Universo de resposta ocorrência %
A entidade de origem 9 2 22,22
O Órgão Gestor da Política de Assistência Social 9 1 11,11
Os usuários da sua entidade 9 0 00,00
O segmento social com o qual a entidade atende 9 6 66,66
Outro
Entidades que atendem o mesmo segmento social 9 1 11,11
9) Você sabe quem participa do CMAS?
Modalidade de resposta Universo de resposta ocorrência %
Sim 9 8 88,89
Não 9 1 11,11
Composição percentual das respostas positivas
Modalidade de resposta Universo de resposta ocorrência %
O governo 8 8 100,00
Os usuários da Política de Assistência Social 8 8 100,00
Profissionais da área da Assistência Social 8 7 87,50
Órgãos de capacitação profissional 8 6 75,00
Órgãos de representação profissional 8 6 75,00
Entidades prestadoras de Serviços Assistenciais 8 8 100,00
10) Na sua opinião quem deveria participar do CMAS? Assinale as respostas.
Modalidade de resposta Universo de resposta ocorrência %
O governo 9 8 88,89
Os usuários da Política de Assistência Social 9 8 88,89
131
Profissionais da área da Assistência Social 9 8 88,89
Órgãos de capacitação profissional 9 8 88,89
Órgãos de representação profissional 9 9 100,00
Entidades prestadoras de Serviços Assistenciais 9 9 100,00
11) Na sua opinião a participação no CMAS é:
Modalidade de resposta Universo de resposta ocorrência %
Muito expressiva 9 6 66,66
Pouco expressiva 9 3 33,34
Sem nenhuma expressividade 9 0 00,00
Comente:
O conselho não é respeitado como deveria
São poucos os que participam
Quem participa esta para lutar pela assistência enquanto política
12) Na sua opinião os membros do Conselho estão ali representando:
Modalidade de resposta Universo de resposta ocorrência %
Interesses particulares da instituição 9 3 33,34
Interesses particulares profissionais 9 1 11,11
Interesses do segmento social com os quais trabalham 9 9 100,00
Interesses do Poder Público Municipal 9 4 44,45
13) você se prepara para as reuniões do CMAS?
Modalidade de resposta Universo de resposta ocorrência %
Sim 9 6 66,66
Não 9 3 33,34
Composição percentual das respostas positivas
Modalidade de resposta Universo de resposta ocorrência %
Discute e/ou busca informações junto aos usuários 6 3 50,00
Discute e/ou busca informações junto aos dirigentes da
entidade e outros profissionais
6 5 83,34
Se comunica com outras entidades prestadoras de serviços
que atendam o mesmo segmento social
6 3 50,00
Outro
Publiciza acerca das deliberações com outros conselhos 6 1 16,67
Composição percentual das respostas negativas
Modalidade de resposta Universo de resposta ocorrência %
Não dá tempo para discutir e/ou buscar informações com
os dirigentes e outros profissionais
3 3 100,00
Não conheço as outras entidades que atendem o mesmo
segmento social
3 0 00,00
Não costumo buscar informações junto aos usuários 3 0 00,00
A entidade onde trabalho não abre espaço 3 0 00,00
14) Após as reuniões do CMAS você comenta e/ou discute sobre a pauta e deliberações do conselho?
Modalidade de resposta Universo de resposta ocorrência %
Sim 9 7 77,78
Não 9 2 22,22
132
Composição percentual das respostas positivas
Modalidade de resposta Universo de resposta ocorrência %
Usuários 7 3 42,85
Dirigentes da entidade 7 4 57,14
Outros profissionais da entidade 7 5 71,42
Com representantes das entidades que atendem ao mesmo
segmento social
7 5 71,42
Outro
Com outros conselhos 7 1 14,28
Se a resposta for negativa, assinale o motivo
Composição percentual das respostas negativas
Modalidade de resposta Universo de resposta ocorrência %
Não dá tempo para discutir e/ou buscar informações com
os dirigentes e outros profissionais
2 2 100,00
Não conheço as outras entidades que atendem o mesmo
segmento social
2 0 00,00
Não costumo buscar informações junto aos usuários 2 0 00,00
A entidade onde trabalho não abre espaço 2 0 00,00
15) Você sabe quais são as principais finalidades do CMAS?
Modalidade de resposta Universo de resposta ocorrência %
Sim 9 9 100,00
Não 9 0 00,00
Composição percentual das respostas positivas
Modalidade de resposta Universo de resposta ocorrência %
Formular a política de assistência social 9 5 55,55
Exercer o controle social sobre a política de assistência
social
9 5 55,55
Fiscalizar e avaliar as entidades prestadoras de serviço 9 7 77,78
Deliberar acerca da Política de Assistência Social no
Município
9 9 100,00
Executar a Política de Assistência Social 9 2 22,22
16) Você conhece as principais competências do CMAS do Município de Caxias do Sul?
Modalidade de resposta Universo de resposta ocorrência %
Sim 9 8 88,89
Não 9 1 11,11
Composição percentual das respostas positivas
Modalidade de resposta Universo de resposta ocorrência %
Definir as prioridades e aprovar a Política Municipal de
Assistência Social, bem como do controle na sua
Execução;
8 8 88,89
Estabelecer as diretrizes a serem observadas na
elaboração do plano Municipal;
8 6 66,67
Acompanhar, avaliar e fiscalizar a prestação de serviços
de natureza pública governamental e privada não-
governamental no campo de assistência social do
Município;
8 7 77,78
133
Zelar pela qualidade da prestação de serviços de natureza
pública governamental e privada não governamental no
campo de assistência social do Município;
8 7 77,78
Definir critérios para celebração de convênios ou
contratos entre o setor público e as entidades privadas
que prestam assistência social no âmbito municipal ;
8 5 55,55
Apreciar a aprovar a proposta orçamentária da
assistência social, a ser encaminhada pelo órgão da
administração pública municipal responsável pela
Política Municipal de Assistência Social;
8 8 88,89
Aprovar critérios de transferência de recursos para o
Município, de acordo com as diretrizes fixadas pela
Política Municipal de Assistência Social, bem como
acompanhar e avaliar a sua gestão;
8 6 66,67
Divulgar, no diário oficial, todas as suas decisões, bem
como as contas do Fundo Municipal de Assistência
Social e os respectivos pareceres emitidos;
8 6 66,67
Convocar a Conferência Municipal de Assistência Social
a cada dois anos ou, extraordinariamente, por maioria
absoluta de seus membros, que terá a atribuição de
avaliar a situação da assistência social e propor diretrizes
para o seu aperfeiçoamento;
8 7 77,78
Inscrever as entidades e organizações de assistência
social, governamentais e não governamentais, no
conselho, cujo funcionamento dependerá desta prévia
inscrição;
8 8 88,89
Cancelar o registro das entidades assistenciais que
incorrerem em irregularidades na aplicação dos recursos
repassados pelos poderes públicos e não obedecerem aos
princípios e diretrizes da Lei Orgânica da Assistência
Social – LOAS;
8 7 77,78
Primar pela efetivação do sistema descentralizado e
participativo de assistência social;
8 4 44,44
Acompanhar, avaliar e fiscalizar a prestação de serviços
sociais no campo de assistência social;
8 6 66,67
17) Você sabe como o CMAS é composto?
Modalidade de resposta Universo de resposta ocorrência %
Sim 9 8 88,89
Não 9 1 11,11
Se a resposta for afirmativa, descreva:
Composição respostas Universo de resposta ocorrência %
Paritário 50% sociedade civil; 50% governo 8 6 75,00
Não souberam explicar 8 2 25,00
18) Você conhece as Legislações que regem a Política de Assistência Social?
Modalidade de resposta Universo de resposta ocorrência %
Sim 9 9 100,00
Não 9 0 00,00
Composição percentual das respostas positivas
Modalidade de resposta Universo de resposta ocorrência %
LOAS 9 9 100,00
SUAS 9 6 66,66
134
PEAS 9 4 44,45
PMAS 9 4 44,45
NOB/SUAS 9 4 44,45
19) Você sabe qual o papel do CMAS em relação ao usuário política de assistência social?
Modalidade de resposta Universo de resposta ocorrência %
Sim 9 6 66,66
Não 9 3 33,34
Composição das respostas positivas
Composição das respostas Universo de resposta ocorrência %
Zelar pelo direito de acesso e qualidade da Política de
Assistência Social
6 4 66,67
O Conselho deve orientar através do controle social a Política
de Assistência Social com base nos dados da realidade
6 2 33,33
20) Você sabe qual a relação do CMAS com a FAS – Fundação de Assistência Social, Órgão Gestor da
Assistência Social no município?
Modalidade de resposta Universo de resposta ocorrência %
Sim 9 6 66,66
Não 9 3 33,34
Composição das respostas positivas
Composição das respostas Universo de
resposta
ocorrência %
O Conselho deve ser soberano nas deliberações acerca da Política de
Assistência Social
6 1 16.67
O gestor é o responsável pela execução da Política, devendo compor e
assessorar o conselho, numa relação direta e interativa
6 4 66,67
O conselho deve exercer o controle social sobre o órgão gestor 6 1 16,67
O Conselho é parceiro do Órgão gestor 6 1 16,67
21) Na sua opinião qual é o papel do conselheiro do CMAS?
Composição das respostas Universo de
resposta
ocorrência %
Propor ações que venham ao encontro das necessidades sociais 9 1 11,11
Deliberar sobre as propostas do órgão gestor 9 1 11,11
Participar para que se cumpra a Política de Assistência 9 2 22,22
Realizar o controle social 9 2 22,22
Lutar pelos usuários da política de Assistência Social 9 1 11,11
Fiscalizar acerca dos recursos financeiros 9 1 11,11
Não souberam responder 9 3 33,34
22) Na sua opinião quais são as principais dificuldades do Conselho Municipal de Assistência Social. Cite
três?
Composição das respostas universo de
resposta
ocorrência %
Quantidade e tempo das reuniões em relação ao que se tem de
deliberar
9 2 22,22
Falta de recursos financeiros para a execução da política 9 1 11,11
Pouco conhecimento dos conselheiros em relação a assistência 9 1 11,11
Dificuldade dos conselheiros em identificar-se com o segmento social
com o qual representa
9 1 11,11
135
Dificuldade do conselheiro em reconhecer que representa os usuários
da política e não a entidade em que trabalha
9 1 11,11
Dificuldade em reunir todos os conselheiros nas assembléias 9 1 11,11
Pouca participação dos usuários 9 2 22,22
Lentidão nos processos deliberados pelo conselho 9 1 11,11
Muitos conselheiros não estão inteirados do seu papel 9 4 44,45
Pouca divulgação do papel do conselho na comunidade 9 1 11,11
Falta programa de capacitação permanente para conselheiros 9 1 11,11
Poucos conselheiros se Preparam para as assembléias no
conselho
9 1 11,11
Não souberam responder 9 3 33,34
23) Na sua opinião, quais alterações você proporia para obtenção de um melhor resultado por parte do
CMAS?
Composição das respostas universo de
resposta
ocorrência %
Programa de capacitação e formação para conselheiros 9 3 33,34
Maior participação e mobilização dos usuários da Política de
Assistência Social no CMAS
9 1 11,11
Não souberam responder 9 4 44,45
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