( PDF ) A parceria na coleta seletiva de Londrina sob a ótica da economia dos custos de transação: um estudo de caso

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UNIVERSIDADE ESTADUAL DE MARINGÁ

UNIVERSIDADE ESTADUAL DE LONDRINA

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO

PAULO ROBERTO BELOMO DE SOUZA

A PARCERIA NA COLETA SELETIVA DE LONDRINA SOB A ÓTICA

DA ECONOMIA DOS CUSTOS DE TRANSAÇÃO:

Um Estudo de Caso

Maringá

2005

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PAULO ROBERTO BELOMO DE SOUZA

A PARCERIA NA COLETA SELETIVA DE LONDRINA SOB A ÓTICA

DA ECONOMIA DOS CUSTOS DE TRANSAÇÃO:

Um Estudo de Caso

Dissertação apresentada ao Programa de Pós

Graduação em Administração – Mestrado, da

Universidade Estadual de Maringá e

Universidade Estadual de Londrina, como

requisito à obtenção do título de Mestre.

Orientadora: Profª Drª Márcia Regina Gabardo

da Camara

Maringá

2005

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PAULO ROBERTO BELOMO DE SOUZA

A PARCERIA NA COLETA SELETIVA DE LONDRINA SOB A ÓTICA

DA ECONOMIA DOS CUSTOS DE TRANSAÇÃO:

Um Estudo de Caso

Dissertação aprovada para obtenção do grau

de Mestre no Programa de Pós Graduação em

Administração, Universidade Estadual de

Maringá e Universidade Estadual de Londrina,

pela seguinte banca examinadora:

28 de fevereiro de 2005

__________________________________________

Profª Dr.ª Marcia Regina Gabardo da Camara (UEL)

(Presidente)

__________________________________________

Profª Drª Maria Luiza Amaral Rizotti (UEL)

(Membro)

_________________________________________

Prof. Dr. Luiz Antonio Félix (UEL)

(Membro)

AGRADECIMENTOS

Primeiramente, a minha mãe, Julinha, pelo apoio incondicional em todas as fases do trabalho.

Agradeço muito a minha orientadora, Márcia, pela coragem, pela ajuda, pela paciência, pelo

incentivo e pela dedicação durante o trabalho.

Agradeço minha namorada, Simone, pela paciência nos momentos finais deste trabalho,

durante o qual muito pouco pude estar a seu lado.

Agradeço a minha amiga, Anaís, pelo companheirismo durante o mestrado, o que, sem

dúvidas, contribuiu muito para que eu conseguisse chegar até aqui.

Agradeço ainda a minha família e aos meus amigos que de alguma forma, me ajudaram neste

trabalho.

RESUMO

SOUZA, Paulo Roberto Belomo de. A parceria na coleta seletiva de Londrina sob a ótica

da economia dos custos de transação: um estudo de caso. 2005. 231 f. Dissertação

(Mestrado)-Programa de Pós-Graduação, Universidade Estadual de Maringá, Universidade

Estadual de Londrina, Maringá, 2005.

O presente trabalho tem como objetivo analisar a parceria entre administração pública

municipal e organizações do terceiro setor sob a ótica da Economia dos Custos de Transação.

Para tanto, fez-se uma revisão teórica sobre administração pública no Brasil, parceria, redes,

Economia dos Custos de Transação e coleta seletiva. Em seguida foi realizada uma pesquisa

empírica através de um instrumento semi-estruturado e secundariamente de análise

documental dos contratos de coleta de resíduos sólidos do município de Londrina. Os

resultados finais apontam ganhos econômicos oriundos das mudanças nos arranjos

institucionais do processo de coleta seletiva, a partir da parceria firmada entre a Prefeitura

Municipal e organizações do terceiro setor. Sob a ótica da Economia dos Custos de

Transação, tem-se que: i) é grande a freqüência de interação entre os agentes, o que contribui

para o conhecimento mútuo dos agentes, mas não elimina a ocorrência de incerteza, sobretudo

por parte das associações; ii) a incerteza no sistema e também a percepção falha dos

mecanismos de incentivos por parte das associações torna comum a ocorrência de

comportamentos oportunistas; iii) foram encontrados ativos de alta especificidade na coleta

seletiva, mas eles se concentram, em sua maioria, na empresa terceirizada e na central de

processamento e venda que congrega os grupos; iv) o sistema atual, apesar de apresentar

maiores custos de transação (sobretudo de gerenciamento do sistema) do que se uma empresa

terceirizada assumisse todo o sistema, apresenta uma redução significativa nos custos

operacionais e com grande impacto também nos custos da coleta convencional, o que torna o

sistema como um todo menos custoso para os cofres públicos; v) trata-se de uma forma de

governança híbrida regida por um contrato flexível, mas que caminha para a fixação de um

contrato mais rígido e formal.

Palavras-Chave: Economia dos Custos de Transação, parceria, rede, administração pública.

ABSTRACT

The objective of the research is to analyze the partnership between municipal public

administration and organizations of the third section, under the optics of the Economy of the

Costs of Transaction. A theoretical revision about public administration in Brazil, partnership,

nets, Economy of the Costs of Transaction and selective collection was done in order to

identify the main concepts and to explain its evoolution. An empiric research was

accomplished, through a semi-structured instrument and secondarily of documental analysis

of the contracts of collection of solid residues of the municipal district of Londrina. The

results revealed substancial economic gains originated from of the changes in the institutional

arrangements of the process of selective collection, starting from the partnership between the

municipal city hall and organizations of the third section. Under the optics of the economy of

the transaction costs, it was verified: i) the high interaction frequency among the agents, what

contributed to the agents mutual knowledge, but didn't eliminate the uncertainty occurrence,

under the optics of the associations; ii) the uncertainty in the system and also the perception

occured because mechanisms of incentives failed, and many associations addopted

opportunist behaviour; iii) they were found assets of high specificity in the selective

collection, but they were not used neither by associations nor by Cepeve; iv) the current

system did not present larger transaction costs (overcoat of administration of the system), the

private/public association contributed to a significant reduction in the operational costs and

with great impact also in the costs of the conventional collection, what turns the system as an

all less one expensive for the public safes; v) a hybrid governance was set by a flexible

contract, but that walks for the fixation of a more rigid and formal contract.

Key Words: transaction costs, partnership, net, public administration, selective collects,

nonprofit organizations.

LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 1 Estrutura das falhas da organização .......................................................... 98

Gráfico 2 Esquema de indução das formas de governança ....................................... 109

Gráfico 3 A coleta seletiva de Londrina ................................................................... 116

Gráfico 4 Composição do material proveniente da coleta seletiva no Brasil ........... 141

Gráfico 5 Composição do Material reciclável em Londrina ..................................... 142

Gráfico 6 Evolução dos custos médios da coleta de resíduos sólidos em Londrina

(aprox.) ...................................................................................................... 160

Gráfico 7 A coleta seletiva de Londrina (relações entre os agentes) ........................ 173

LISTA DE QUADROS

Quadro 1 Estrutura da dissertação ............................................................................ 17

Quadro 2 Formas históricas de Estado e Sociedade no Brasil .................................. 24

Quadro 3 Variáveis comportamentais e suas implicações ........................................ 95

Quadro 4 Protocolo das atividades do estudo de caso .............................................. 118

Quadro 5 Protocolo dos Mecanismos (Instrumentos) de coleta de dados ................ 122

Quadro 6 Relação das perguntas dos questionários com os objetivos do estudo ..... 123

Quadro 7 Comparação entre as modalidades de coleta seletiva ............................... 129

Quadro 8 Cores oficiais para coleta seletiva - CONAMA - Resolução nº. 275, de

25/4/2001 .................................................................................................. 130

Quadro 9 Agentes e atividades envolvidos na coleta seletiva de Londrina – Paraná 159

Quadro 10 Classificação da parceria e da rede de coleta seletiva em Londrina –

visão geral ................................................................................................. 173

Quadro 11 Fontes de Incertezas por grupo ................................................................. 182

Quadro 12 Situação dos grupos em termos de estrutura - com base nos ativos

fixos........................................................................................................... 198

LISTA DE FIGURA

Figura 1 Símbolos da reciclagem ............................................................................ 130

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 Resumo do custo contratual do trabalho com resíduos sólidos em

Londrina .................................................................................................... 161

Tabela 2 Custo aproximado da coleta de resíduos sólidos em Londrina

(estimativa para 2003-2004), considerando-se uma coleta diária de 80

toneladas ................................................................................................... 162

Tabela 3 Custo aproximado da coleta de resíduos sólidos em Londrina

(estimativa para 2003-2004), considerando-se uma coleta diária de

32,067 toneladas ....................................................................................... 162

Tabela 4 Associações que participam da coleta seletiva em Londrina .................... 166

Tabela 5 Freqüência de coleta e de reuniões com a Prefeitura Municipal .............. 177

Tabela 6 Quantidade e estado dos meios de transporte de material utilizados na

coleta seletiva em Londrina ...................................................................... 194

Tabela 7 Quantidade e estado dos equipamentos utilizados na coleta seletiva em

Londrina .................................................................................................... 196

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO ................................................................................................ 12

1.1 TEMA DA PESQUISA ...................................................................................... 12

1.2 PROBLEMA DE PESQUISA ........................................................................... 13

1.3 OBJETIVO GERAL ........................................................................................... 13

1.4 OBJETIVOS ESPECÍFICOS ............................................................................. 14

1.5 JUSTIFICATIVA E RELEVÂNCIA DO ESTUDO ......................................... 14

1.6 RESULTADOS ESPERADOS .......................................................................... 15

1.7 ESTRUTURA DA DISSERTAÇÃO ................................................................. 16

2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, PARTICIPAÇÃO POPULAR NO

ESPAÇO PÚBLICO, PARCERIAS, REDES E ECONOMIA DOS

CUSTOS DE TRANSAÇÃO ........................................................................... 18

2.1 A FORMAÇÃO DO MODELO DE ADMINISTRAÇÃO DO ESTADO

BRASILEIRO: UM LONGO CAMINHO RUMO À DEMOCRATIZAÇÃO

E À PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL ............................................. 18

2.2 O TERCEIRO SETOR: A PARTICIPAÇÃO POPULAR NA EXECUÇÃO

DOS SERVIÇOS PÚBLICOS ........................................................................... 39

2.3 AS PARCERIAS DO ESTADO ........................................................................ 48

2.4 PARCERIAS E OS ARRANJOS ORGANIZACIONAIS EM REDE .............. 58

2.5 O NOVO INSTITUCIONALISMO E A ECONOMIA DOS CUSTOS DE

TRANSAÇÃO .................................................................................................... 73

3 METODOLOGIA ............................................................................................ 111

3.1 DELINEAMENTO DA PESQUISA .................................................................. 111

3.2 O ESTUDO DE CASO ...................................................................................... 115

3.3 PROTOCOLO DO ESTUDO DE CASO .......................................................... 117

3.4 COLETA DE DADOS ....................................................................................... 118

3.5 ANÁLISE DOS DADOS E INFORMAÇÕES COLETADAS ......................... 123

3.6 LIMITAÇÕES METODOLÓGICAS ................................................................ 125

4 COLETA SELETIVA: UMA BREVE DISCUSSÃO.................................... 127

4.1 COMPREENDENDO A COLETA SELETIVA: CONCEITOS

FUNDAMENTAIS ............................................................................................ 127

4.2 COLETA SELETIVA E RECICLAGEM – CONTEXTO BRASILEIRO ........ 135

4.3 COLETA SELETIVA EM LONDRINA – HISTÓRICO E METODOLOGIA. 144

4.3.1 Resultados econômicos alcançados com o sistema de coleta seletiva em

Londrina ............................................................................................................

159

5 ANÁLISE DO CASO: A COLETA SELETIVA DE LONDRINA, À LUZ

DA ECONOMIA DOS CUSTOS DE TRANSAÇÃO ................................... 165

5.1 CARACTERIZAÇÃO DA COLETA SELETIVA, DA PARCERIA E DA

REDE .................................................................................................................. 165

5.2 FREQÜÊNCIA, INCERTEZA E ESPECIFICIDADE DOS ATIVOS –

CARACTERIZAÇÃO DA COLETA SELETIVA DE LONDRINA, À LUZ

DA ECONOMIA DOS CUSTOS DE TRANSAÇÃO ...................................... 174

5.2.1 Freqüência ......................................................................................................... 174

5.2.2 Incerteza ............................................................................................................ 179

5.2.3 Especificidade dos ativos .................................................................................. 185

CONSIDERAÇÕES FINAIS .......................................................................... 203

REFERÊNCIAS ............................................................................................... 211

APÊNDICES ..................................................................................................... 219

1 INTRODUÇÃO

A parceria entre o Estado com a sociedade e o mercado vem ganhando notoriedade nos

estudos organizacionais, sobretudo naqueles que versam sobre administração pública. Esta

notoriedade se deve à recorrência deste tipo de acordo para a prestação dos serviços públicos.

A associação com a iniciativa privada e com a sociedade tem se mostrado uma alternativa

viável para a provisão dos serviços públicos e também para uma maior participação da

sociedade na coisa pública.

A crescente participação da sociedade reflete a mudança na atuação do cidadão, enfatizando o

seu papel na atuação do Estado, seja na identificação dos problemas ou na formulação,

implementação e avaliação dos resultados. A sociedade aumenta a pressão sobre as lideranças

governamentais e participa de forma crescente das políticas públicas implementadas por essas

lideranças.

1.1 TEMA DA PESQUISA

O objeto de estudo da presente dissertação - o caso da coleta seletiva em Londrina - é um

exemplo de que a sociedade civil atua na execução de atividades do Estado. Há um conjunto

de organizações cuja formação ocorreu por meio de indução do poder público municipal e que

desempenham atividades de coleta seletiva de resíduos sólidos. Trata-se de uma parceria

público-privada firmada no ano de 2001 cuja finalidade primordial é a geração de renda para

alguns dos catadores de material reciclável da cidade e a ampliação do sistema de coleta

seletiva.

Essa parceria vem se consolidando nos últimos anos e tem sido muito importante para a

ampliação da coleta seletiva, geração de renda e redução dos custos totais da coleta de

resíduos sólidos do município. A presente dissertação visa fazer uma avaliação deste novo

tipo de arranjo organizacional, à luz da Economia dos Custos de Transação.

1.2 problema de pesquisa

Trata-se de um arranjo relativamente recente e em uma área – coleta de resíduos sólidos – na

qual não havia no Brasil, pelo menos até a década de 1990, muitos casos de parcerias entre o

município e a sociedade civil. Logo, estudos sobre essas parcerias têm o potencial de ajudar

na efetividade dessas iniciativas, que são potencialmente benéficas para sociedade.

Analisando o caso à luz da Economia dos Custos de Transação, é possível, além de tudo, fazer

uma avaliação desta iniciativa. Sendo assim, o problema de pesquisa que se coloca aqui é o

seguinte:

Qual a contribuição das parcerias para a redução dos Custos Totais da Coleta Seletiva do

município de Londrina?

1.3 OBJETIVO GERAL

O objetivo geral do presente trabalho é descrever e analisar as características da parceria entre

a Prefeitura Municipal e as Associações da Sociedade Civil na coleta seletiva em Londrina-Pr,

sob a ótica da Economia dos Custos de Transação.

1.4 OBJETIVOS ESPECÍFICOS

Para atender adequadamente ao objetivo maior da pesquisa e abordar, ao mesmo tempo, o

problema de uma forma mais abrangente, considera-se aqui que os seguintes objetivos

específicos devem ser atingidos:

a) Elaborar um histórico sobre a coleta seletiva em Londrina;

b) Caracterizar a parceria entre a Prefeitura Municipal e as Associações que realizam

oficialmente a Coleta Seletiva em Londrina;

c) Caracterizar e mapear as redes de Associações que realizam oficialmente a coleta

seletiva em Londrina;

d) Analisar as características da parceria à luz da Economia dos Custos de Transação,

verificando:

1. A freqüência das transações, ou seja, da coleta de resíduos por parte das

Associações;

2. A incerteza percebida nas transações entre a Prefeitura Municipal e as

Associações de coleta seletiva;

3. Os ativos específicos envolvidos nas transações.

1.5 justificativa e relevância do estudo

Diversas são as parcerias possíveis para a maior efetividade das atividades do Estado. Um dos

arranjos organizacionais de finalidade pública que crescerams nas últimas décadas certamente

é aquele que envolve o Estado e as organizações do Terceiro Setor. Para Serva (1997, p. 42),

“...a intensificação dessa forma de parceria desencadeia fenômenos que poderão ter

conseqüências notáveis para o futuro da sociedade”. Sendo assim, o mesmo autor acredita que

“...a natureza, o desenrolar e as tendências de tais fenômenos devem ser profundamente

examinados pela teoria das organizações...” (SERVA, 1997, p. 42).

Os problemas sociais afetam o Brasil e já há algum tempo demandam grande parte da atenção

das esferas federais, estaduais e municipais dos governos. De maneira geral, a realização de

parcerias com a iniciativa privada permite aos governos ganhar em flexibilidade e eficiência,

logo o presente trabalho pode ser útil no sentido de revelar detalhes de um processo de

parceria entre o Estado e o Terceiro Setor na área de coleta seletiva, ajudando na análise

crítica da geração de renda e da eficácia operacional proporcionadas pelo sistema.

Realizando-se uma análise da parceria sob a ótica da Economia dos Custos de Transação, será

possível, por meio de uma análise contratual e de entrevistas, avaliar a evolução e a

efetividade desta política pública por meio de uma teoria econômica objetiva e de relevância

conceitual demonstrada ao longo do tempo.

1.6 RESULTADOS ESPERADOS

Uma vez apresentados o contexto da pesquisa e os objetivos – geral e específicos –, é possível

apresentar os resultados que este trabalho pretende alcançar. De forma sintética, em termos

teóricos, espera-se o seguinte: contribuir com a teoria das organizações no sentido de buscar

uma maior compreensão do fenômeno das parcerias entre a administração pública municipal e

associações da sociedade civil, especificamente sob a ótica da Economia dos Custos de

Transação.

Em termos de contribuição social e prática, procura-se apresentar e discutir a parceria entre a

Prefeitura Municipal e as Associações de Coleta Seletiva; contribuir para o aperfeiçoamento

do sistema de coleta seletiva de Londrina, através de uma reflexão abrangente a respeito desta

parceria público/privada; ajudar no surgimento e gestão de processos de natureza similar a

este, para que outras experiência possam ganhar em tempo, eficiência, eficácia, efetividade e

transparência.

1.7 estrutura da dissertação

O quadro 1, a seguir, detalhará de forma breve a estrutura dos capítulos desta dissertação, de

forma a expor sinteticamente tudo o que será nela abordado. Espera-se que, desta maneira, o

leitor tenha uma visão abrangente do conteúdo e da forma como ele foi alocado no trabalho.

Quadro 1: Estrutura da dissertação

Título e descrição do conteúdo Objetivos

atendidos

Referências Principais

1 Introdução

Contextualização do trabalho, apresentação do tema

e problema da pesquisa, justificativa, relevância do

estudo e objetivos da pesquisa, estrutura da

dissertação.

Loyola e Moura (1996); Serva

(1997)

2 Administração Pública, participação popular no

espaço público, Parcerias, redes e economia dos

custos de transação

B, C

2.1 A Formação do modelo de administração do

Estado Brasileiro: um longo caminho rumo à

democratização e à participação da sociedade civil.

B Brasil (1995); Bresser-Pereira

(2001); Guerreiro Ramos

(1983); Passador e Passador

(1998); Penteado Filho (1998).

2.2 O Terceiro Setor: a participação popular na

execução dos serviços públicos

B Ferreira (2001); Cavalcanti

(1998); Paes de Paula (2001)

2.3 As Parcerias do Estado B, C Farah (2001); Serva (1997)

2.4 Parcerias e os arranjos organizacionais em rede B, C Migueletto (2001); Moura

(1998); Peci (2000)

2.5 O Novo Institucionalismo e a Economia dos

Custos de Transação

D Claro e Santos (1998); Coase

(1937); Costa e Araújo (2001);

North (1993); Williamson

(1991; 1996); Zylbersztajn

(1995; 1996)

3 Metodologia Yin (2001); Cooper e

Schindler (2003); Bardin

(1977).

4 Coleta Seletiva: uma breve discussão A, B, C

4.1 Compreendendo a coleta seletiva: conceitos

fundamentais

A, B Calderoni (2003); Grimberg e

Blauth (1998).

4.2 Coleta seletiva e reciclagem – contexto brasileiro A, B Calderoni (2003); Cempre

(2004); Farias e Fontes

(2003); Recicloteca (2004).

4.3 A coleta seletiva em Londrina - Histórico e

Metodologia e resultados econômicos

A, B, C Cepeve (2003); Relatório

(2002); Bresser-Pereira (2001);

Contratos da Coleta de

resíduos sólidos.

5 Análise do caso: a coleta seletiva de Londrina à luz

da Economia dos custos de Transação

A, B, C, D

(1, 2, 3)

5.1 Caracterização da coleta seletiva, da parceria e da

rede

B, C Questionários (Apêndice A, B

e C); Migueletto (2001);

Moura (1998); (2000); Serva

(1997)

5.2 Freqüência, incerteza e especificidade dos ativos

– caracterização da coleta seletiva de Londrina à luz

da Economia dos Custos de Transação

D (1, 2, 3) Questionários (Apêndice A, B

e C); North (1993);

Williamson (1991; 1996);

Zylbersztajn (1995; 1996);

6 Considerações Finais A, B, C, D

(1, 2, 3)

North (1993); Williamson

(1991; 1996); Zylbersztajn

(1995; 1996); Migueletto

(2001); Moura (1998); (2000);

Serva (1997)

2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, PARTICIPAÇÃO POPULAR NO ESPAÇO

PÚBLICO, PARCERIAS, REDES E ECONOMIA DOS CUSTOS DE TRANSAÇÃO

Primeiramente, foi feito um histórico da administração pública brasileira, demonstrando os

passos dados até o momento atual, enfocando a entrada em cena do Terceiro Setor, as

Parcerias, as Redes e, por fim, a Economia dos Custos de Transação, usada como referencial

de análise do caso da parceria entre a Prefeitura Municipal e as Associações da Sociedade

Civil na coleta seletiva em Londrina.

2.1 A FORMAÇÃO DO MODELO DE ADMINISTRAÇÃO DO ESTADO BRASILEIRO:

UM LONGO CAMINHO RUMO À DEMOCRATIZAÇÃO E À PARTICIPAÇÃO DA

SOCIEDADE CIVIL

Até a década de 1930, o Estado brasileiro adotou a doutrina do Estado liberal clássico,

preocupado em garantir a propriedade, os contratos e o cumprimento das leis, visando à

manutenção da ordem interna e defendendo o país contra os inimigos externos. Tal orientação

trazia também a herança do Estado patrimonialista em que as oligarquias rurais se alternavam

no poder e tratavam as questões do Estado como coisa privada, substrato de gestão de

interesses particulares da elite dirigente (PASSADOR e PASSADOR, 1998).

Com uma visão diferente e mais detalhada, em termos de administração pública, Raymundo

Faoro (1957) considera que, apesar da influência das oligarquias agrárias, sobretudo no

campo econômico, o poder político do Estado estava concentrado até a década de 1930 em

um conjunto aristocrático-burocrático de juristas, letrados e militares que retiram sua renda e

seu poder do próprio aparelho do Estado (apud BRESSER PEREIRA, 2001).

De acordo com a análise clássica, as oligarquias dos senhores de terra, juntamente com a

burguesia mercantil, constituíram as classes sociais dominantes no Brasil. “Faoro não as nega,

mas entende que o estamento patrimonial, enquanto grupo político dirigente, reproduz no

Brasil o sistema montado em Portugal no século XIV por Dom João I, o Mestre de Avis”.

Trata-se de um estamento não mais senhorial, pois não deriva sua renda da terra, mas sim

patrimonial, “porque deriva do patrimônio do Estado, que em parte se confunde com o

patrimônio de cada um dos seus membros”. Os impostos arrecadados pelo Estado – sobretudo

da burguesia mercantil – têm como finalidade sustentar o estamento dominante e os

funcionários de nível médio a ele ligados por laços de diversas ordens (BRESSER PEREIRA,

2001, p. 4).

Concordando em grande parte com Faoro, Bresser-Pereira (2001, p. 4-5) diz que:

O papel dominante do Império de um estamento burocrático muito semelhante

àquele que dominava em Portugal, de origem aristocrática, ligado aqui por laços de

família ao patriciado rural, está hoje muito claro. Enquanto os senhores de terra e os

grandes comerciantes e traficantes de escravos se ocupavam da economia, este

estamento dominava com relativa autonomia o Estado e a política. Havia [no Brasil]

[...] uma nova classe média, uma classe burocrática, em formação, mas naquele

momento tratava-se antes de um estamento de políticos e burocratas

patrimonialistas, apropriando-se do excedente econômico no seio do próprio Estado,

e não diretamente através da atividade econômica.

Sérgio Buarque de Holanda foi, segundo Bresser-Pereira (2001, p. 6-7), o primeiro a fazer uso

do termo patrimonialismo para caracterizar as elites políticas do país. Segundo Holanda, “...

não era fácil aos detentores das posições públicas de responsabilidades [...] compreenderem a

distinção fundamental entre os domínios do público e do privado”.

Bresser-Pereira (2001, p. 7) utiliza os argumentos de Holanda para se referir à administração

pública até a década de 1930, dizendo que:

É essa elite política letrada e conservadora que manda de forma autoritária ou

oligárquica. Não há democracia. As eleições são uma farsa. Distância educacional e

social entre a elite política e o restante da população, imensa. E no meio dela temos

uma camada de funcionários públicos, donos antes de sinecuras do que de funções,

dada a função do Estado patrimonial de lhes garantir emprego e sobrevivência [...]

“no Brasil somente excepcionalmente tivemos um sistema administrativo e um

corpo de funcionários puramente dedicados a interesses objetivos e fundados nesses

interesses”. [...] O emprego público, embora não garantisse plena estabilidade, dada

a prática das “derrubadas” quando mudavam ministérios de um partido para outro,

era o único emprego possível para uma classe média desempregada. Dela se

recrutava a elite política.

As ações filantrópicas, de caráter cívico e caridoso, foram responsáveis pelo atendimento dos

problemas sociais. Na área social, o Estado se orientou pelo princípio do liberalismo e

mostrava-se insuficiente para satisfazer ao conjunto de demandas sociais emergentes e

ocorrentes na época, fruto do crescente processo de urbanização, da debilidade do sistema

produtivo industrial ainda incipiente e do aumento do desemprego. A partir da Revolução de

30, os poderes do Estado passaram a se concentrar no Executivo Central, fenômeno que se

aprofunda e se consolida com a instauração do Estado Novo. Surgiu, então, o modelo de

Estado intervencionista, capitaneado pelo presidente Vargas, que assumiu o modelo clássico

de administração, calcado na racionalidade weberiana e de forte centralização no nível federal

de governo (PASSADOR e PASSADOR, 1998).

Durante toda a primeira república (1889-1930) o Estado aristocrático foi infiltrado por

elementos socialmente inferiorizados até então. A porta de entrada desses indivíduos era o

clero e do exército, que arrebanhava com freqüência elementos inferiorizados socialmente.

Começa a surgir, então, de forma gradativa a administração pública burocrática. O marco da

reforma burocrática brasileira ocorre com o governo Getúlio Vargas, em 1936. Para Bresser-

Pereira (2001), o primeiro governo Vargas possuía características contraditórias: 1) Ele era até

certo ponto liberal quanto ao componente civil, porque protestava contra a farsa das eleições.

2) Era também conservador, no que se refere a sua formação (era composto pelas oligarquias

dominantes no Estado Patrimonial). 3) Possuía também um forte componente militar,

tenentista, burocrático e autoritário, sendo esta terceira característica a predominante.

A Reforma Administrativa de 1936-38 se deu na prática com a criação do Conselho Federal

do Serviço Público Civil, instituído pela Lei nº 284 de outubro de 1936. Este Conselho foi

substituído em 1938 pelo DASP – Departamento Administrativo do Serviço Público –, criado

pela lei 579, de junho de 1938. Esses eventos, sobretudo a criação do DASP, podem ser

considerados o marco no país em termos de implantação do modelo burocrático de

administração pública. Apesar de surgida de um governo com forte apoio das oligarquias

agrárias (patrimonialistas), era uma proposta extremamente autoritária, de organização do

Estado, oriunda de um governo ditatorial (a ditadura do Estado Novo, de Getúlio Vargas)

(BRESSER-PEREIRA, 2001; PENTEADO FILHO 1998).

Nas palavras de Bresser-Pereira (2001, p. 10),

A reforma burocrática brasileira, que tivera como precursor o embaixador Maurício

Nabuco, ao reformar o Ministério das Relações de Interesses ainda no final dos anos

20, inicia-se de fato em 1936, sobre a liderança de Getúlio Vargas e de seu delegado

para essa matéria, Luiz Simões Lopes.

As questões sociais passaram a ser mais consideradas na agenda governamental no período

1930-45, principalmente nos aspectos relativos ao trabalho. As políticas sociais significaram

basicamente - dentro da orientação liberal do Estado Novo - a regulamentação das condições

de venda da força de trabalho e a sua preservação. As áreas de saúde do trabalhador,

programas de alimentação e treinamento para o trabalho foram privilegiadas na formulação de

políticas públicas e a criação de órgãos na área social. A diferenciação funcional destes órgãos

estatais percorreu um processo de consolidação até fins da década de 40, com a separação das

áreas de saúde e educação e a criação do Ministério do Trabalho. Este último contribuiu muito

para o populismo do governo Vargas, na atenuação dos conflitos com as massas trabalhadoras

de um lado, e nos pactos com as classes econômicas dirigentes, de outro (PASSADOR e

PASSADOR, 1998).

O governo do Estado Novo assume então um caráter liberal, racionalista e ditatorial,

administrado por um estamento burocrático em progressão, isto é, cada vez mais burocrático e

autônomo no plano administrativo e mais centralizado no Executivo. A concretização destas

orientações no plano político-administrativo se dá com a unificação dos procedimentos e

intervenção nos Estados da Federação, com a implementação de extensas redes de órgãos

burocráticos e, simultaneamente, com a paralisação do funcionamento de organizações

políticas que pudessem representar resistências ao modelo, em especial às organizações

partidárias (PASSADOR e PASSADOR, 1998).

De forma sintética, é possível afirmar que a Reforma Burocrática do Brasil da era Vargas,

através do DASP, tem, dentre suas principais realizações, as seguintes: concurso para ingresso

no serviço público, classificação e organização uniforme dos cargos, aperfeiçoamento de

pessoal, administração do orçamento, racionalização dos procedimentos operacionais e das

compras do Estado, criação de uma série de órgãos reguladores nas áreas econômica e social

(conselhos, comissões e institutos), criação de um pequeno grupo de empresas estatais (entre

os anos 1930-50) que constituíam o núcleo das estratégias de substituição das importações

(BRESSER-PEREIRA, 2001).

Nos anos 1950, devido à euforia e ao progresso econômico, o modelo do Estado atuante na

esfera social foi perpetuado. Houve ainda uma maior legitimação deste modelo por causa da

incorporação de conceitos keynesianos, que pregavam o ativismo social e o intervencionismo

estatal, conceitos que estavam em evidência já desde o pós-guerra na gestão pública da

maioria dos países democráticos do pós-guerra (PASSADOR e PASSADOR, 1998).

A Reforma Administrativa de 1938 é considerada como um marco da implantação,

no país, de um modelo burocrático de administração pública. Em primeiro lugar,

cabe ressaltar seu caráter autoritário, uma vez que oriunda de um governo de

exceção. E segundo lugar, é importante lembrar sua origem paradoxal, posto que

implantada por um governo com forte apoio de oligarquias regionais de base agrária.

Por fim, não é demais observar que se trata de um projeto ainda inconcluso,

passados [mais de] 60 anos (PENTEADO FILHO, 1998, p. 156).

Na visão de estudiosos como Guerreiro Ramos, o processo de burocratização era inevitável,

pois a administração racional-legal, como é conhecida a burocracia por Weber, “tende a

concretizar-se em toda a sociedade”, tanto capitalista quanto socialista, sendo que se ocorre

particularmente naquelas “em processo de democratização e em que se encontra avançado o

desenvolvimento capitalista” (RAMOS, 1983, p. 186-249). E este era o caso brasileiro.

Mas o Estado burocrático, no Brasil, não teve a mesma longa duração do estado Patrimonial.

Isso ocorreu porque a industrialização chegou tarde. A critério de comparação, as reformas

burocráticas na França, Inglaterra e Alemanha ocorreram na segunda metade do século XIX e

na primeira década do século XX nos Estados Unidos. Devido a este atraso, a sociedade

industrial do modelo burocrático rapidamente começou a ser substituída pela sociedade do

conhecimento, do modelo gerencial, que ocorreria por causa do processo de globalização e

seria possível com a ampliação da democracia (BRESSER-PEREIRA, 2001).

Na visão de Guerreiro Ramos, a burocracia não apresenta caráter modernizante. A história

parece “...demonstrar que não existe burocracia modernizante.... (...) seu papel modernizante

apresenta-se-lhe sempre como uma chance, um acidente estatístico da história, da conjuntura

de poder” (RAMOS, 1983, p. 186-249). Essa rigidez não poderia ser mantida por uma série de

fatores: as forças atrasadas do patrimonialismo e do clientelismo, as forças ocupadas com o

desenvolvimento econômico e fenômenos como a globalização jogavam contra a Reforma

Burocrática (BRESSER-PEREIRA, 2001).

No passado, constituiu grande avanço a implementação de uma administração

pública formal, baseada em princípios racional-burocráticos, os quais se

contrapunham ao patrimonialismo, ao clientelismo, ao nepotismo, vícios estes que

ainda persistem e que precisam ser extirpados. Mas o sistema introduzido, ao

limitar-se a padrões hierárquicos rígidos e ao concentrar-se no controle dos

processos e não dos resultados, revelou-se lento e ineficiente para a magnitude e a

complexidade dos desafios que o país passou a enfrentar diante da globalização

(BRASIL, 1995, p. 6).

O que tem ocorrido no Brasil desde 1930, de forma às vezes confusa, é um processo de

passagem da administração burocrática (voltada para processos), que a princípio estava

impregnada pelo patrimonialismo (que tem por base o jogo de poder e influência), para a

gerencial (baseada em resultados). Ou seja, ao mesmo tempo em que se tenta a consolidação

da administração burocrática, tem-se um processo de orientação para o gerencialismo. Esses

períodos podem ser demonstrados no quadro 2:

Quadro 2: Formas Históricas de Estado e Sociedade no Brasil

1821-1930 1930-... Início?

Sociedade Mercantil Senhorial Capitalista Industrial Pós-Industrial?

Estado (política) Oligárquico Autoritário Democrático (1985)

Estado

(administração)

Patrimonial Burocrático Gerencial (1995)

Fonte: Adaptado de Bresser-Pereira (2001, p. 222-259).

No mundo todo, há processos de reforma em marcha. Alguns procurando facilitar uma

abordagem gerencial, outros ainda se limitando a profissionalizar a administração pública. De

maneira geral. são claros os sinais de uma mudança significativa na orientação das tarefas do

Estado e no reconhecimento de que as burocracias devem deixar de ser autocentradas, como

ocorre no modelo burocrático clássico, e se orientarem para o atendimento dos cidadãos

(BRESSER-PEREIRA e SPINK, 1998).

É fato que no Brasil a redução dos controles de processo e a orientação para os resultados e

para o cliente-cidadão funcionaram melhor nas organizações que já possuíam critérios

burocráticos firmemente estabelecidos. Realmente, é difícil de se imaginar como organizações

que não conseguiram nem mesmo implantar padrões burocráticos de funcionamento poderiam

aumentar sua eficiência e eficácia através de uma orientação para resultados (PENTEADO

FILHO, 1998).

A crise no Estado, seja ela fiscal, econômica ou de conseqüente redução de poder, tem levado

a uma série de propostas de reestruturação do setor público. Analisando-se a história recente,

tem-se como momentos marcantes nessa tentativa de organizar a administração pública os

seguintes acontecimentos: Reforma Administrativa. de 1936-38, o Plano de Metas (1955 –

governo Juscelino Kubitschek) e o Decreto-Lei 200 (1967) (PENTEADO FILHO, 1998). A

reforma de 1936-38, apesar da orientação predominantemente burocrática, propõe já a criação

de autarquias, ou seja, dando a idéia de que os serviços públicos da administração indireta

deveriam ser descentralizados e não obedecer aos critérios burocráticos da administração

direta (BRESSER-PEREIRA, 2001).

Ocorre que, segundo Bresser-Pereira (2001, p. 12),

A reforma de 1936 fora imposta de cima para baixo. Não respondia às reais

necessidades contraditórias da sociedade e da política brasileiras. O Estado

necessitava de uma burocracia profissional, mas fazia concessões ao velho

patrimonialismo, que na democracia nascente assumia a forma de clientelismo. Por

outro lado, a elite burocrática que assumiria o papel de liderança política na

transição para o capitalismo industrial deveria ser profissional, mas liberada das

amarras do formalismo burocrático.

Assim, de forma efetiva, a burocratização no Brasil foi tardia e curta. O mundo, em marcha

constante, trazia outras necessidades que somente a burocratização não conseguiria atender.

Não se necessitava somente de eficiência, mas de efetividade na ação pública. Neste sentido,

Abrucio afirma: “...nada mais tolo do que fazer com eficiência o que não deveria continuar

sendo feito” (apud PENTEADO FILHO, 1998, p. 155).

Nessa época, a máquina administrativa do Estado não sofreu mudanças significativas. O

restabelecimento da democracia, logo após a queda do Estado Novo (que vai de 1937 a 1945),

estimulou o debate sobre o modelo de administração pública adotado. Nesta época que

surgiram os primeiros diagnósticos sobre a ineficiência do instrumental administrativo, usados

para respaldar as ações do modelo de Estado centralizador (PASSADOR e PASSADOR,

1998).

No Plano de Metas (de 1955), inicia-se um processo de planejamento governamental, mas

sem nenhuma reforma administrativa de vulto. O governo instituiu a chamada “administração

paralela”, ou seja, através das “ilhas de excelência” (como o BNDE

e a SUMOC

), em que os

padrões burocráticos já predominavam. Essas ilhas de excelência seriam fundamentais na

implementação do plano. Além disso, grupos executivos (como o GEIA - Grupo Executivo da

Indústria Automobilística) foram criados para a implementação de aspectos estratégicos do

plano (PENTEADO FILHO, 1998, p. 157).

O Decreto-Lei 200, de 1967

, foi uma versão mais aprimorada do sistema de administração

paralela iniciado no Plano de Metas que flexibilizava normas e controles da administração

indireta. Este decreto promoveu uma reforma que, de certa maneira, antecipou o modelo

gerencial de administração (governo) e contribuiu para a expansão de um setor público mais

moderno e eficiente (PENTEADO FILHO, 1998, p. 158).

Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico. Atual BNDES - Banco Nacional de Desenvolvimento

Econômico e Social.

Superintendência da Moeda e do Crédito. Atual Banco Central do Brasil.

Esse decreto foi durante a quarta intervenção militar no Brasil. A primeira intervenção militar na política

brasileira foi a proclamação da república (1989); a segunda, a revolução de 1930; a terceira, a derrubada de

Vargas e o retorno à democracia, em 1945; a quarta, o golpe de 1964. Esta quarta, foi também a última

intervenção, já que o retorno à democracia, em 1985, não decorreu de uma decisão dos militares mas de uma

demanda da sociedade.

A partir do Decreto-Lei 200, as ações sociais privilegiaram o atendimento às necessidades

básicas como educação, saneamento básico e habitação

. Nessa mesma época surgiram as

linhas de financiamento de agências internacionais públicas e privadas de fomento social,

apoiando movimentos comunitários, associativistas e cooperativistas, determinando a tônica

da agenda social e cobrando iniciativas dos governos de então, neste sentido (PASSADOR e

PASSADOR, 1998).

Ela reconheceu que as formas burocráticas rígidas do Estado constituíam um obstáculo ao

desenvolvimento semelhante ao patrimonialismo. Esta reforma, de forma sintética, propôs o

seguinte: fez uma distinção entre a administração pública direta e indireta, assegurou às

fundações e autarquias deste segundo setor, e também às empresas estatais, uma maior

autonomia administrativa, operacional e financeira do que possuíam anteriormente;

flexibilizou e fortaleceu o sistema de mérito e tornou menos burocrático o sistema de compras

do Estado, através da regulamentação das licitações (BRASIL, 1967).

A característica mais marcante da Reforma Desenvolvimentista do período de 1967 até 1979

foi a desconcentração da execução das atividades para a administração indireta, em especial

para as fundações de direito privado, empresas de economia mista, empresas públicas e

autarquias, estas últimas criadas já em 1938. A Reforma de 1967 foi conduzida,

principalmente, pela SEMOR – Subsecretaria de Modernização e Reforma Administrativa, do

Ministério do Planejamento. A SEMOR tinha como objetivo central promover revisões

periódicas da estrutura organizacional e orientar a criação de novas agências e programas. O

DASP, nesta época, ficava restrito à administração de pessoal e mantinha-se preso aos

princípios da Reforma Burocrática de 1936, os quais não conseguia levar adiante. As

A reforma antecipou reformas gerenciais que ocorreriam nos países desenvolvidos na década de 1980 e no

Brasil, em 1995.

contratações eram realizadas através de concurso, mas o conceito de carreira limitava-se aos

escalões inferiores, uma vez que os cargos de direção eram definidos a critério da presidência

da república (BRESSER-PEREIRA, 2001).

De forma sintética, “o Decreto-Lei 200 foi uma tentativa de superação da rigidez burocrática,

podendo ser considerada como um primeiro momento para a administração gerencial no

Brasil”. Contudo, faltou neste decreto a inclusão de elementos fundamentais para a

concretização de uma reforma gerencial do Estado brasileiro, tais como: uma clara distinção

entre as atividades exclusivas e não-exclusivas do Estado, o uso sistemático do planejamento

estratégico e de controles (mecanismos de avaliação de desempenho) para cada uma de suas

organizações (BRESSER-PEREIRA, 2001, p. 16).

Na década de 1980, a combinação da crise econômica com a redemocratização fez com que

os padrões burocráticos fossem relaxados, particularmente no que se refere à contratação para

as atividades públicas, que passou então a ser efetuada sem concurso (PENTEADO FILHO,

1998, p. 158).

As políticas públicas são então segmentadas, sem uma coordenação adequada dos esforços,

seja nas áreas de educação, saúde, habitação, infra-estrutura etc. Até 1980, há no país um

quadro de exclusão social na formulação das políticas. Na verdade, as políticas públicas

incorporavam a sociedade, mas de forma excludente e seletiva, envolvendo somente

segmentos específicos, seja de trabalhadores ou dos capitais nacional e internacional. As

políticas neste período estão centralizadas na esfera federal, cabendo aos estados e

municípios, muitas vezes, apenas a sua execução. (FARAH, 2001).

A partir de 1980, ocorre uma valorização significativa da ação do poder público municipal,

que se deu, segundo Farah (2001, p. 130-131), devido a diversos fatores, dentre os quais:

a) descentralização de atribuições e competência das esferas federal e estadual para o

governo municipal;

b) atendimento às reivindicações da sociedade impostas pela descentralização das

políticas sociais desde a década de 1980;

c) ênfase na descentralização como elemento presente nas agendas de diversas correntes

políticas, e também de organismos financiadores multilaterais (que influenciam no

planejamento do país);

d) a repartição dos recursos com a constituição de 1988 contemplou significativamente

os municípios;

e) os governos locais estão mais próximos das demandas da população; e

f) necessidade de respostas em nível local devido à insuficiência do mercado no

desmantelamento do Estado em nível federal.

Os fatores que deram força aos poderes públicos municipais também geraram uma grande

insatisfação da população em relação ao funcionamento do aparelho estatal e ao

funcionalismo público, de maneira geral. Algumas teorias a respeito do papel do mercado

como principal ator do desenvolvimento foram formuladas e várias reformas no aparelho

estatal ocorreram em muitos países, desenvolvidos ou não. As experiências que se iniciaram

na Inglaterra, com o governo Thatcher, e nos Estados Unidos, com o governo Reagan,

ajudaram a promover um novo modelo econômico e servem como exemplo para outros

governos que começam a seguir os mesmos caminhos (PECI, 2000).

Em 1985, o Brasil retornou à democracia. Com a democracia, o poder volta a descentralizar-

se para os Estados e também para os município. Os governadores recuperam, então, o poder

que tinham na primeira república (1889-1930) e na primeira democracia (1945-1964).

Enquanto o país estava se descentralizando no plano político, estava ao mesmo tempo

voltando a se centralizar no plano administrativo, através da constituição de 1988, limitando a

autonomia das agências e empresas do Estado e restaurando os ideais burocráticos de 1936

(BRESSER-PEREIRA, 2001). “...a Constituição de 1988 restaura a rigidez burocrática, em

parte em reação aos abusos cometidos, em parte por uma interpretação do decreto-lei 200 que

só considerava seus aspectos negativos...”. (PENTEADO FILHO, 1998, p. 158).

Esse retrocesso burocrático que ocorreu em 1988 foi resultado do equívoco de considerar que

a desconcentração e a flexibilização da administração pública promovidas pelo Decreto-Lei

200 eram as causas principais da crise do Estado, quando, na verdade, esta derivava,

principalmente, na crise fiscal ocasionada pela estratégia desenvolvimentista dos períodos

anteriores, sobretudo nos anos 1970.

O retrocesso burocrático de 1988 foi acompanhado de mudanças organizacionais no

aparelho do Estado federal. O DASP foi extinto em 1986, dando lugar à SEDAP –

Secretaria de Administração Pública da Presidência da República, que, em janeiro de

1989, será extinta, sendo incorporada na Secretaria do Planejamento da Presidência

da República. Em março de 1990 renasce o DASP com a criação da SAF –

Secretaria da Administração Federal da Presidência da República, que, entre abril e

dezembro de 1992, foi incorporada ao Ministério do Trabalho, voltando a ser

secretaria da presidência em 1993 (BRESSER-PEREIRA, 2001, p. 19).

Nessa reorganização, com um enfoque novamente voltado à burocracia, surge a carreira dos

gestores públicos, um corpo de funcionários qualificados, especializados em políticas públicas

e gestão governamental. Esse corpo funcional seria treinado pela ENAP – Escola Nacional de

Administração Pública

(

antiga FUNCEP - Fundação Centro de Formação do Servidor

Público)-

que foi criada nos moldes da ENA - École Nationale d’Administration – da França.

Esse corpo funcional, sem dúvidas, fazia falta no Brasil, mas surgiu com uma orientação

extremamente burocrática, voltada muito mais para a superação do patrimonialismo do que

para a modernidade do mundo, que se globaliza e se torna a cada dia mais competitivo

(BRESSER-PEREIRA, 2001).

Uma das conseqüências do retrocesso burocrático coloca, de certa maneira, um grande limite

no corporativismo e patrimonialismo, incompatíveis com o ethos burocrático. Contudo, o

Estado Burocrático-Industrial não é suficiente para a retomada do desenvolvimento.

Além disso,

[...] A queda de salários, a paralisia estatal diante da concentração de esforços na

estabilização da economia, o recrudecimento das práticas de troca de recursos

públicos por apoio político, a execração pública do funcionalismo governamental,

transformado em bode expiatório da crise fiscal, foram corroendo gradativamente o

[frágil] aparato burocrático a duras penas construído. [...] O golpe de morte

aconteceu em 1990, com a eleição de Fernando Collor, que implanta medidas

equivocadas, influenciadas por uma versão simplista do Estado mínimo liberal, que

levou a um tratamento indiscriminado de um setor público altamente heterogêneo

(PENTEADO FILHO, 1998, p. 158).

O governo Collor deu os primeiros passos no sentido das reformas orientadas para o mercado.

Porém, especificamente no que se refere à administração pública, as tentativas de reforma

desse governo incorreram em graves erros, como ao confundir, por exemplo, a reforma do

Estado com a simples redução de funcionários, redução dos salários e diminuição do tamanho

do Estado, seguindo ao pé da letra a cartilha neoliberal. No período imediatamente

subseqüente, no governo Itamar Franco, a população brasileira começa a se aperceber da crise

da administração pública. Contudo, havia ainda muita confusão a respeito de suas causas e

efeitos (BRESSER-PEREIRA, 2001).

Na verdade, a Reforma Gerencial teve início no governo Collor, através do ajuste estrutural

da economia brasileira, seguindo as recomendações do Consenso de Washington para a crise

latino-americana. Em um primeiro momento, o discurso reformista incorporou as

recomendações neoliberais, propondo uma redução do tamanho do Estado brasileiro e outras

medidas de restrição da atuação estatal (PAES DE PAULA, 2001). O modelo neoliberal

proposto no Consenso de Washington vinha sofrendo várias críticas, devido ao diagnóstico da

crise, considerado errôneo por intelectuais brasileiros e, sobretudo, por prescrever um

desmonte indiscriminado do Estado, atingindo, inclusive, as políticas sociais (PAES DE

PAULA, 2001).

Para Penteado Filho (1998, p. 159), “A crise tem como seu principal componente um choque

externo, caracterizado por corte de empréstimos internacionais e aumento significativo das

taxas de juros”. Apesar desta ser a causa principal da crise, em que a possibilidade de ação do

Estado é muito limitada, é inegável que problemas internos também existem, tais como a

relação entre Estado e Sociedade e a desigualdade social. O grande motivador da Reforma do

Estado no Brasil e no mundo é a redução nos gastos públicos e a resolução ou, pelo menos,

amenização dos problemas sociais decorrentes de uma grande crise econômica que ainda está

longe de ser resolvida.

Um diagnóstico diferente é feito por Luiz Carlos Bresser-Pereira, que identificou a crise

brasileira como uma crise fiscal do Estado, não só do Estado brasileiro, mas de toda América

Latina. Este diagnóstico diferiu em vários pontos daquele elaborado no consenso de

Washington. Esta crise, para Bresser-Pereira, explicava-se pelo exagerado e distorcido

crescimento do Estado e pelo esgotamento das suas estratégias de intervenção. O principal

motivo da crise era fiscal, uma crise de todo Estado na América Latina nos anos 80, uma crise

que paralisa o Estado e o transforma em empecilho ao invés de promotor de desenvolvimento

(BRESSER-PEREIRA, 1990).

Essa crise fiscal teria cinco ingredientes principais:

1) o déficit público; (2) poupança pública negativa ou muito pequena; (3) uma

dívida pública - externa e interna - excessivamente grande; (4) falta de crédito do

Estado, expressa na sua incapacidade de constituir uma dívida pública interna

voluntária ou no prazo excessivamente curto dessa dívida (o overnight brasileiro); e

(5) a falta de credibilidade dos governos (que não deve ser confundida com a falta de

crédito do Estado) (BRESSER-PEREIRA, 1990, p. 06).

Já em seu primeiro mandato, Fernando Henrique Cardoso substitui as palavras redução do

Estado e transferência das funções do Estado por expressões como reforma do Estado (PAES

DE PAULA, 2001). Para a reforma do Estado, os problemas internos, contudo, são

aparentemente mais salientados, como justificativa para a implementação do Plano Diretor.

A Reforma do Aparelho do Estado tornou-se imperativa nos anos 90 por uma

segunda razão. Não apenas ela se constituiu em uma resposta à crise generalizada do

Estado, mas também está sendo caracterizada como uma forma de defender o Estado

enquanto res publica, enquanto coisa pública, enquanto patrimônio que, sendo

público, é de todos e para todos (BRASIL, 1995, p. 14).

Não havia muito a ser feito diante da redução de recursos do Estado e do aumento das

demandas da sociedade. A solução mais evidente é a combinação do aumento da eficiência do

Estado, de um lado, e a retirada do Estado de atividade que possam ser desenvolvidas pelo

setor privado ou não-governamental, de outro. Da mesma forma que as empresas privadas, o

Estado, diante da crise, optou pela venda de ativos, enxugamento de pessoal, busca por

aumento da produtividade, redução dos encargos sociais, etc. Governos de diversos países,

com diferentes orientações ideológicas acabaram chegando a soluções muito parecidas, em

termos práticos, dada a pequena margem de manobra (PENTEADO FILHO, 1998).

Diante do quadro descrito, a solução mais óbvia é que o governo precisa fazer mais com

menos recursos, ou seja, aumentar a eficiência, a eficácia e a efetividade organizacional do

Estado. Sendo assim, no caso do Brasil, a reforma da previdência deveria ocorrer no sentido

de promover a redução de custos. A reforma tributária tentaria melhorar a arrecadação de

recursos para os cofres públicos e a inclusão de outros atores (públicos, privados, e não-

governamentais) para a execução das atividades não exclusivas do Estado ocorreria no sentido

de aumentar a eficiência e a eficácia do Estado (PENTEADO FILHO, 1998).

Após a estabilização da economia, o Governo Fernando Henrique Cardoso propõe uma série

de reformas com razoável consistência, mas muito controversas nos aspectos político e

técnico (PENTEADO FILHO, 1998). Em 1995, a SAF é transformada em MARE –

Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado. Começava, de forma ampla e

declarada, a chamada reforma gerencial do Estado.

Embasado nas idéias da obra de Osborne e Gaebler, Reinventando o Governo, o professor

Bresser-Pereira (então ministro do MARE) coordenou a elaboração, ainda no primeiro

semestre de 1995, do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado

. Juntamente com este

plano, foi feita uma emenda constitucional da reforma administrativa. Isso tudo tomando por

base experiências dos países da OCDE - Organização para Cooperação e Desenvolvimento

Econômico -, principalmente do Reino Unido.

O professor Bresser Pereira partia dos seguintes pressupostos:

[...] o Estado do capitalismo globalizado do século XXI será o Estado Social-

Liberal. Será social, porque continuará responsável pela proteção dos direitos sociais

à educação, à saúde e à previdência básica [...] E porque, embora reduzindo sua

atuação nesta área, continuará a promover o desenvolvimento econômico. Será

liberal, porque realizará estas tarefas de forma muito mais competitiva, deixando de

oferecer à burocracia estatal o monopólio das verbas orçamentárias para a educação,

à saúde e à cultura. A construção de obras de infra-estrutura será terceirizada [...] a

oferta de serviços sociais será entregue, também de forma competitiva, não a

empresas privadas, mas a organizações públicas não estatais. Este é um fenômeno

que está começando a acontecer em todo o mundo, embora a grande maioria dos

analistas ainda não tenha dado conta dele (BRESSER-PEREIRA, 1996, p. 05-06).

É importante destacar que a Reforma Gerencial não se limitou apenas à emenda

constitucional, chamada reforma administrativa. Várias mudanças institucionais ocorreram

através de medidas infraconstitucionais, como, por exemplo, a criação formal das duas novas

instituições básicas da reforma: as Agências Executivas – as quais executariam atividades

A concepção e a proposta de Reforma do Estado adotada por Bresser Pereira, então ministro do MARE, não

representa uma unanimidade na literatura e no pensamento da administração pública brasileira - vide por exem-

exclusivas do Estado; e as Organizações Sociais – que seriam instituições híbridas entre o

Estado e a Sociedade e realizariam atividades sociais (BRESSER-PEREIRA, 2001).

De forma geral, a Reforma Gerencial de 1995 teve três dimensões: institucional, cultural e de

gestão. A prioridade do MARE foi a reforma institucional, sobretudo através da criação das

novas instituições: Agências Executivas, Agências Reguladoras e Organizações Sociais.

Apesar de apresentar muitas características do neoliberalismo, a Reforma Gerencial se afasta

dele no sentido de não considerar como central a intervenção maior ou menor do Estado no

plano econômico e, sim, por priorizar a eficiência e, sobretudo, a eficácia da gestão pública.

Nas palavras de Penteado Filho (1998, p. 155), “A questão não seria de mais ou menos

governo, mas de melhor governo. [...] a privatização é apenas uma das alternativas, que nem

sempre é possível ou mesmo desejável.” Para Abrucio, o problema maior é o monopólio e não

o caráter público ou privado das organizações (apud PENTEADO FILHO, 1998).

A constatação da inviabilidade do Estado mínimo permitiu identificar quatro questões

consideradas centrais para a reforma: 1ª) quais são as atividades que são (e devem continuar

sendo) exclusivas do Estado?; 2ª) quais as atividades que não apresentam esta exclusividade,

mas que são de considerável importância para a sociedade e para o Estado, devendo o poder

público financiá-las?; 3ª) quais as atividades empresariais, de produção de bens e serviços

para o mercado? 4ª) existem somente as propriedades públicas e privadas para o capitalismo

contemporâneo, ou a estes dois tipos pode ser acrescentado mais um, a propriedade pública

não-estatal? (BRESSER-PEREIRA, 2001).

Em conformidade com os Estados modernos e desenvolvidos, o Estado brasileiro passa não

somente a contar, mas também a reconhecer três setores: o primeiro setor, ou setor das

plo: Sennet (1999), Carvalho (1999) e Paes de Paula (2001).

atividades exclusivas do Estado; o segundo setor, de produção de bens e serviços para a

população, sobre os quais a participação estatal deve ser mínima ou nula; e o terceiro, sem

fins lucrativos, que desenvolverá atividades não exclusivas do Estado, mas que, devido a suas

finalidades e devido aos direitos humanos envolvidos, exige forte financiamento do Estado

(BRESSER-PEREIRA, 2001).

Para Bresser-Pereira (1998), os principais objetivos da administração pública gerencial são:

promover uma melhora nas decisões estratégicas do governo e da burocracia; melhorar o

funcionamento dos mercados garantindo a propriedade e o contrato; obedecer aos

fundamentos macroeconômicos de forma estável; fomentar o desenvolvimento tecnológico e

do comércio exterior; promover e valorizar efetivamente o capital humano; garantir a

autonomia e capacitação gerencial do administrador público e assegurar a democracia através

de prestação de serviços públicos orientados para o “cidadão-cliente” e controlados pela

sociedade.

Visando a alcançar os objetivos mencionados anteriormente, Paes de Paula (2001) menciona a

necessidade de um novo modelo de gestão, que seria uma referência para os três níveis de

governo – federal, estadual e municipal. Esse modelo deve apresentar as seguintes

características: indicadores de desempenho transparentes; maior controle dos resultados;

administração profissional, autônoma e organizada em carreiras; disciplina e sensatez no uso

dos recursos públicos; descentralização administrativa; maior competição entre as unidades

administrativas; ênfase no uso de práticas de gestão originadas no setor privado.

Na redação original do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, no entanto, o

primeiro setor é subdividido em Núcleo Estratégico e Atividades Exclusivas, sendo:

NÚCLEO ESTRATÉGICO. Corresponde ao governo, em sentido lato. É o setor que

define as leis e as políticas públicas, e cobra o seu cumprimento. É portanto o setor

onde as decisões estratégicas são tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e

Judiciário, ao Ministério Público e, no poder executivo, ao Presidente da República,

aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, responsáveis pelo

planejamento e formulação das políticas públicas. ATIVIDADES EXCLUSIVAS. É

o setor em que são prestados serviços que só o Estado pode realizar. São serviços em

que se exerce o poder extroverso do Estado - o poder de regulamentar, fiscalizar,

fomentar. Como exemplos temos: a cobrança e fiscalização dos impostos, a polícia,

a previdência social básica, o serviço de desemprego, a fiscalização do cumprimento

de normas sanitárias, o serviço de trânsito, a compra de serviços de saúde pelo

Estado, o controle do meio ambiente, o subsídio à educação básica, o serviço de

emissão de passaportes, etc. SERVIÇOS NÃO EXCLUSIVOS. Corresponde ao

setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizações públicas não-

estatais e privadas. As instituições desse setor não possuem o poder de Estado. Este,

entretanto, está presente porque os serviços envolvem direitos humanos

fundamentais, como os da educação e da saúde, ou porque possuem “economias

externas” relevantes, na medida em que produzem ganhos que não podem ser

apropriados por esses serviços através do mercado. As economias produzidas

imediatamente se espalham para o resto da sociedade, não podendo ser

transformadas em lucros. São exemplos deste setor: as universidades, os hospitais,

os centros de pesquisa e os museus. PRODUÇÃO DE BENS E SERVIÇOS PARA

O MERCADO. Corresponde à área de atuação das empresas. É caracterizado pelas

atividades econômicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do

Estado como, por exemplo, as do setor de infra-estrutura. Estão no Estado seja

porque faltou capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque são

atividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado não é

possível, tornando-se necessário no caso de privatização, a regulamentação rígida

(BRASIL, 1995, p. 41-42).

O projeto de reforma pretendia estimular que os serviços não-exclusivos fossem assumidos e

geridos pela população. Especificamente em relação aos serviços não exclusivos, Bresser

Pereira (1998:35) destaca três possibilidades: podem ficar sob o controle do Estado, podem

ser privatizados e podem ser financiados ou subsidiados pelo Estado, mas controlado pela

sociedade, isto é, ser convertido em organizações públicas não-estatais

Outras questões importantes, referentes às mudanças institucionais em curso, seriam: “que

tipo de administração, que tipo de propriedade e que tipo de instituição organizacional devem

prevalecer em cada setor?” (BRESSER-PEREIRA, 2001, p. 25). A administração seria

Segundo Bresser Pereira (1998, p. 35) “O burocratismo e o estatismo defendem a primeira alternativa; os

neoliberais radicais preferem a segunda; os socialdemocratas (ou democratas liberais, na acepção norte-

americana) defendem a terceira. Há inconsistência entre a primeira alternativa e a administração pública

gerencial. Esse tipo de administração tem dificuldade de conviver com a segunda alternativa, e é perfeitamente

coerente com a terceira. Nesse caso, o Estado não é visto como produtor - como prega o burocratismo - nem

como simples regulador que garanta os contratos e os direitos da propriedade - como reza o 'credo' neoliberal -

gerencial, para as Atividades Exclusivas, Atividades Não-exclusivas e o Setor Empresarial

quando associado ao Estado. O Núcleo Estratégico deveria apresentar um misto entre

administração gerencial e burocrática. A administração burocrática pela garantia de segurança

e a efetividade das decisões (BRASIL, 1995).

A Administração pública gerencial proposta no Brasil teria as seguintes pretensões: (1) definir

de maneira precisa os objetivos que o administrador público deverá atingir em sua unidade;

(2) garantir autonomia ao administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e

financeiros que lhe forem colocados à disposição para que possa atingir os objetivos

contratados, e (3) controlar os resultados (BRASIL, 1995).

No Núcleo Estratégico e nas Atividades Exclusivas do Estado, a propriedade seria

exclusivamente pública. Na produção de bens e serviços para abastecimento da população, a

propriedade seria, via de regra, privada. Já nos serviços sociais e científicos, a propriedade

seria essencialmente pública não-estatal. A propriedade privada e pública não-estatal diferem

uma da outra porque a última refere-se a um serviço em que a finalidade principal não seria a

obtenção do lucro, sendo esta atividade passível de receber subsídios estatais (BRASIL, 1995;

BRESSER-PEREIRA, 2001).

O tipo de instituição predominante em cada setor seria, no Núcleo Estratégico: Poderes

Legislativo e Judiciário e a Presidência da República (e seus correspondentes nos níveis

estadual e municipal); nas Atividades Exclusivas: basicamente composta por empresas

públicas, autarquias, agências executivas e agências reguladoras; e nas Atividades não-

exclusivas: composta por entidades do terceiro setor, especialmente pelas organizações

sociais. A próxima seção será centrada nessas últimas entidades, especificamente.

mas, além disso, como 'financiador' (ou 'subsiador') dos serviços não-exclusivos. O subsídio pode ser dado

diretamente à organização pública não-estatal, mediante dotação orçamentária...”

2.2 O TERCEIRO SETOR: A PARTICIPAÇÃO POPULAR NA EXECUÇÃO DOS

SERVIÇOS PÚBLICOS

A transformação de órgãos do Estado em agências executivas, ou organizações sociais, não

ganhou força. No entanto, no que diz respeito às organizações sociais, o que acontecia no

Plano Diretor de 1995 era somente uma maior legitimação (em lei) de algo que já estava em

curso, ou seja, um processo de substituição do Estado em algumas áreas por organizações do

chamado terceiro setor, sobre as quais até então muito pouco se sabia. De maneira geral, o

processo de Reforma do Estado visa a transformar uma estrutura organizacional e política,

que é caracterizada pela excessiva verticalização e burocratização, que tornam a tomada de

decisão pouco visível e controlável pelos cidadãos (MIGUELETTO, 2001).

Muitas mudanças vêm ocorrendo também pela imposição de uma nova ordem econômica e

social no mundo, traçada por poderosos organismos internacionais, sob a égide de um novo

capitalismo que cresce e se revitaliza sob o manto da globalização e do neoliberalismo, que

não logrou sucesso em sua forma pura, mas que influenciou e muito as reformas no Brasil e

na América Latina.

No Brasil, uma agenda vem sendo construída desde a década de 1970, orientada para a

democratização do país e a construção de um Estado de bem-estar. Porém, a crise fiscal do

Estado torna impossível a implementação de um Welfare State. Na verdade, muitos dos

serviços públicos já não poderiam continuar a serem prestados exclusivamente pelo poder

público, endividado e impotente. Novos arranjos se tornaram imperativos. Com isso, a

constituição de 1988 apresenta elementos da proposta neoliberal (FARAH, 2001).

Evidentemente, no país, a proposta neoliberal não foi implementada pura e simplesmente. Por

exemplo: a descentralização não significava somente transferência de atribuições, mas

redistribuição do poder; as políticas seletivas e focalizadas ocorriam, mas de forma

complementar, a políticas universais, orientadas para a superação das desigualdades sociais;

houve também uma mudança na gestão dos programas, orientada para a democratização das

políticas públicas e a eqüidade das políticas sociais; também, ao invés de privatização como

alternativa prioritária, o que se viram foram novas formas de articulação com a sociedade civil

organizada e o estímulo à participação desta no espaço público de diversas formas (FARAH,

2001).

Ganha força, então, o Terceiro Setor, ou seja, a sociedade civil organizada, através de arranjos

organizacionais de propriedade privada, mas com finalidade pública. Nas palavras de

Falconer (1999), a expressão Terceiro Setor representa um conjunto de organizações de

iniciativa privada que visam à produção de bens e serviços públicos, entendidos como não

geradores de lucro e que respondem a necessidades coletivas.

Organizações do Terceiro Setor emergem como uma alternativa para suprir lacunas deixadas

tanto pelo Primeiro quanto pelo Segundo Setor. Por um lado, o Estado, gradativamente, vem

se afastando da sua vocação social, descentralizando atividades e repassando à iniciativa

privada, funções que, historicamente, foram suas, muitas das quais ligadas à garantia de

direitos sociais básicos; por outro, as empresas produtoras de bens e serviços têm como foco a

obtenção de lucros e resultados. Embora haja movimentos institucionalizados para minimizar

a imagem de individualismo e egocentrismo atribuída às empresas privadas (como a

responsabilidade social, por exemplo), a realidade se mostra diferente.

A todo instante surgem novas organizações da sociedade civil, muitas delas especificamente

para suprir demandas da sociedade não atendidas pelo Estado. Existem, todavia, outras

entidades que surgem não necessariamente pela identificação de uma necessidade

comunitária, mas por meio da identificação de oportunidades de negócio – como se fosse uma

empresa – e de auferir lucro. Existem também organizações do terceiro setor que surgem por

iniciativa governamental. O Estado, visando a ganhar flexibilidade na execução de suas

obrigações, economizar recursos e até mesmo promover o bem-estar social, às vezes induz a

criação dessas organizações.

O aumento quantitativo das Organizações do Terceiro Setor (OTS), nos últimos 30 anos,

devido às diversas crises e às mudanças na economia e nos meios de comunicação, fez com

que essas entidades realmente estivessem mais presentes no cotidiano das sociedades. A

diminuição do papel do Estado e as crises geraram automaticamente uma demanda por parte

da sociedade por diversos serviços sociais. Houve, então, oficialmente, uma transferência

governamental de recursos e responsabilidades à sociedade, conforme a receita neoliberal de

descentralização. No contexto brasileiro, as Organizações do Terceiro Setor passaram a

exercer um papel complementar ao Estado nos anos 60. A atividade associativa ganhou maior

impulso nos anos 70 e se acelerou ainda mais nos anos 80 (FERREIRA, 2001).

Contudo, é na década de 90 que as Organizações do Terceiro Setor passam a ter maior

visibilidade. Nessa década há a criação de três distintas modalidades de entidades: o

Certificado de Entidade de Fins Filantrópicos, fornecido pelo Conselho Nacional de

Assistência Social (CNAS), conforme o artigo 18 da Lei 8742, de 8 de dezembro de 1993;

existem, ainda, as Organizações Sociais, de acordo com a Lei 9637, de 15 de maio de 1998; e,

por fim, as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPs), pela Lei 9790, de

23 de março de 1999. Antes disso, havia somente o título de Utilidade Pública, conforme a

Lei 91, de 28 de agosto de 1935.

Muitas dessas organizações da sociedade civil do Terceiro Setor funcionam na informalidade,

mas Olak (2000) destaca que, legalmente, as Organizações do Terceiro Setor são enquadradas

(de forma mais abrangente) como as Associações, não sendo a maior parte da nomenclatura

usual (ONG – Organização Não-Governamental, Organização do Terceiro Setor, Organização

sem Fins Lucrativos, Organização da Sociedade Civil etc) contemplada na legislação

brasileira.

Das formas organizacionais definidas em lei, nenhuma delas logrou sucesso no sentido de se

tornar sinônimo de Organizações do Terceiro Setor. Das cerca de 250 mil organizações do

Terceiro Setor existentes no país, somente 10% atualmente encontram-se oficialmente

reconhecidas, sendo cerca de 3% Entidades de Fins Filantrópicos e cerca de 7% Organizações

de Utilidade Pública (FERRAREZI e REZENDE, 2002). O objetivo da criação das

Organizações Sociais e das OSCIPs era tornar mais ágil e barato do que as leis anteriores o

reconhecimento das Organizações do Terceiro Setor, bem como facilitar o acesso dessas

entidades aos recursos públicos, pelo contrato de gestão (Organizações Sociais) ou do termo

de parceria (OSCIPs). Dentro da lógica neoliberal de tirar de si a responsabilidade, as leis das

Organizações Sociais e das OSCIPs representaram um ponto importante, porém ainda muito

contestado, sobretudo por estudiosos do Terceiro Setor. A lei das Organizações Sociais se

mostrou muito pouco aplicável, e elas são muito escassas hoje em dia. A lei das OSCIPs,

apesar da maior aceitação, demonstra também dificuldades em “pegar”, pois até o momento,

somente cerca de 0,81% das Organizações do Terceiro Setor atualmente estão enquadradas

como OSCIP.

Mas, de fato, são observadas iniciativas (inclusive através de leis) de reconstrução da esfera

pública, que visam a ampliar a representatividade dos cidadãos nos espaços de decisão, nos

quais são estabelecidos os parâmetros de qualidade da ação pública e a divisão de tarefas entre

estado e sociedade para a sua co-gestão. Esse tipo de democracia, que concilia representação e

participação, viabiliza inovações nas formas de diálogo e na construção de vínculos entre

distintos atores sociais - os incluídos e os excluídos -, através de processos decisórios, da

execução das políticas públicas e da avaliação dos seus resultados (TENDLER, 1998).

O desafio de reconstrução das relações entre Estado e Sociedade envolve aspectos culturais,

que reproduzem a exclusão social na vida cotidiana, e também institucionais, relacionadas às

estruturas de governo que mesclam o patrimonialismo arcaico e o burocratismo ineficiente

num conjunto de organizações públicas cujas “competências restringem-se, na melhor das

hipóteses, ao contexto hierarquizado e especializado das organizações” (CAVALCANTI,

1998, p. 77).

As mudanças no Estado são observadas, sobretudo, através das políticas públicas, uma vez

que correspondem ao elo de interlocução entre o governo e as diversas organizações de

interesse, como empresas, sindicatos, associações civis, movimentos sociais, entidades de

defesa das minorias, entre outras (MIGUELETTO, 2001).

Fazendo-se uma análise da história recente, é possível identificar dois projetos políticos em

desenvolvimento. Os dois projetos se dizem portadores de um novo modelo de gestão pública,

opõem-se ao estilo de gestão burocrático do período anterior e buscam a ampliação da

democracia no país. O primeiro deles está atualmente se consolidando e inspira-se,

predominantemente, na vertente gerencial. Como visto anteriormente, este projeto é

representado pela administração pública gerencial, que se constituiu no Brasil nos anos 90

durante o primeiro mandato do atual presidente Fernando Henrique Cardoso, com importante

participação do ex-ministro da Administração e Reforma do Estado (MARE), Luís Carlos

Bresser Pereira (PAES DE PAULA, 2001).

O segundo se encontra em um estágio menos avançado que o primeiro e tem como principal

referencial a vertente ético-política. Na prática, ele é representado pelas experiências

alternativas de gestão pública, como os Conselhos Gestores e o Orçamento Participativo, e

tem suas raízes na ideologia dos herdeiros políticos das mobilizações populares contra a

ditadura e pela redemocratização do país, com destaque para os movimentos sociais, os

partidos políticos, as organizações do Terceiro Setor e alguns líderes políticos nacionais do

campo da esquerda. (PAES DE PAULA, 2001).

Atualmente, é possível identificar um conjunto de iniciativas no Brasil, com participação

atuante dos governos locais, no sentido de reconstruir o Estado, através do estabelecimento de

uma nova relação entre o Estado e a sociedade, com uma redefinição da esfera pública

(FARAH, 2001). É verdade que a crescente importância dos governos locais, definida,

inclusive, na constituição de 1988, é condizente com a tese de um Estado descentralizado

neoliberal. Contudo, inegavelmente há uma maior democratização do espaço público, com

vários segmentos da sociedade (mercado, sociedade civil e Terceiro Setor) participando

ativamente na implementação das políticas.

Com o fim das ditaduras militares, começam a ser evidenciadas as primeiras mudanças

relativas à gestão das políticas públicas. O estabelecimento do pluralismo democrático – uma

das mais consideráveis vitórias – faz com que cresçam cada vez mais as pressões para uma

mais ampla participação de diversos grupos da sociedade na gestão das políticas.

A multiplicação dos atores sociais que exercem influência em todas as fases das políticas

públicas torna o processo mais complexo. Crescem os objetivos das políticas que respondem

aos anseios de diversos grupos de interesse e pressão, assim como a dificuldade de conciliar

interesses, às vezes, divergentes. A sociedade civil, muitas vezes por meio da ação de

organizações do Terceiro Setor, ocupa um espaço cada vez maior na gestão e implementação

de políticas públicas. Embora a participação dos cidadãos em todas as fases das políticas

públicas possa ser vista como favorável, crescem os problemas de gestão e controle.

Isso porque a crescente pressão de um número cada vez maior de grupos de interesse não

significa uma real participação de toda a sociedade na gestão das políticas públicas. De uma

maneira geral, pode-se dizer que existem pessoas ou grupos que não podem ou não desejam

pressionar para proteger os próprios interesses. Paralelamente, existem grupos com maior

capacidade de pressão que controlam a mídia ou outros meios de comunicação e,

conseqüentemente, possuem maior possibilidade de incluir os próprios objetivos na agenda

das políticas públicas. A aproximação da governança com a democracia traz alguns problemas

de legitimidade ou pluralismo e enfatiza a necessidade de gerenciar o setor público de modo

transparente, participativo e responsável.

Na opinião de Cavalcanti (1998), a pluralidade política e o fortalecimento da democracia

refletem-se tanto na natureza, objetivo e características das ações sociais quanto na

implementação e, mais especificamente, no papel das diferentes instituições governamentais e

não-governamentais envolvidas no processo das políticas públicas. O autor, referindo-se às

políticas na área social, destaca duas perspectivas importantes de análise: a qualitativa, sob a

qual se torna importante focalizar as mudanças quanto à natureza do papel das organizações

governamentais na formulação e implementação de programas sociais, e a perspectiva

quantitativa, sob a qual a descentralização político-administrativa leva, necessariamente, à

ampliação do número de atores institucionais envolvidos nesses processos.

As OTSs inserem-se, atualmente, em uma complicada e contraditória confluência, fortemente

associada aos processos de descentralização estatal das últimas décadas. Amplamente

requisitadas por vários setores sociais para substituir o Estado na formulação e implementação

de políticas públicas, têm sido reiteradamente chamadas à mediação das relações entre este e a

sociedade civil. O problema passa a ser, portanto, a forma de mediação, bem como o alcance

que se pretende atribuir a ela. Além disso, a fraqueza do Estado Nacional como detentor único

das diretrizes de atuação do poder público tem aumentado a relevância das Organizações do

Terceiro Setor no cenário político e econômico global, fomentando o debate sobre os ajustes

estruturais como opção de flexibilização da política pública.

A consolidação das OTSs na década de 90 veio confirmar o novo papel destas instituições,

que deixam de ser exclusivamente porta-vozes de demandas locais e passam a refletir as

prioridades governamentais

. As razões para esta transferência de ações do Estado para as

OTS são, dentre outras, as seguintes: a) o custo de subcontratar OTSs é menor que manter a

estrutura governamental voltada à prestação de serviços demandados; b) a flexibilidade

institucional/operacional das OTSs é maior; c) a agilidade do processo de subcontratação

permite soluções célebres e sem mobilização de infra-estrutura; d) a participação da sociedade

civil confere credibilidade e transparência ao processo (FERREIRA, 2001).

Uma forma alternativa e até mais atual de compreender a descentralização, inspirada no papel

das OTSs, é sua importância para o fortalecimento do tecido social mais amplo. Aqui,

descentralização e fortalecimento da sociedade civil podem ser entendidas como

interdependentes (SPINK et al apud FARAH, 2001).

Tornou-se quase consenso o reconhecimento da necessidade da efetividade de grupos e

associações locais para a sustentabilidade ambiental e o desenvolvimento econômico não

concentrador. Isto tem sugerido a necessidade de novas formas de organização, associação e

Esta tendência não é um consenso e abriga um ponto muito polêmico sobre a perda de autonomia das OTSs em

suas relações com instituições tradicionais e com mais recursos de poder como as organizações públicas e

privadas nacionais e internacionais. Daí alguns autores afirmarem ser ainda um desafio para as OTSs estabelecer

um diálogo com o poder público e o meio empresarial (TENÓRIO, 2000, p. 14).

plataformas de ação comum

. É neste sentido que as parcerias e as redes vêm se destacando

como formas de arranjo interinstitucional de vocação cooperativa, adequando-se à articulação

efetiva de ações sociais na resolução de problemas sociais complexos.

De um modo geral, as parcerias e as redes visam à mobilização de recursos, com intercâmbio

de dados e experiência, incluindo a formulação de projetos e políticas de qualquer dimensão

(local, regional, nacional ou global). Do ponto de vista de participação, em contraposição aos

modelos burocráticos tradicionais, sobressai o potencial das redes para desenvolver relações

de poder democráticas em sua gestão na medida em que procurem combinar critérios de

eficiência, eqüidade e democracia (LICHA, 2001).

O recurso da parceria e da rede também pode ser visto como uma forma de distinção pública

das OTSs. O avanço deste movimento nas últimas décadas permitiu a adoção de medidas para

conter a ação de aproveitadores e oportunistas, como a criação de associações e grupos de

OTSs, que tentam certificar instituições incluídas em um contexto de seriedade de propósitos;

este foi o caso, por exemplo, da Associação Brasileira de ONGs, a ABONG (FERREIRA,

2001).

Se a idéia de parcerias e, de forma mais genérica, de redes revela diversas vantagens

potenciais em relação às formas de relação tradicionais verticalizadas, certos obstáculos

tornam sua implementação e gestão um desafio. Como tem enfatizado a literatura da área,

esses desafios residem na superação das resistências burocráticas associadas a uma cultura

política autoritária, clientelista e de interesses eleitoreiros, como é próprio de uma sociedade

que ainda não superou o patrimonialismo, como destacado anteriormente por Bressser Pereira

(2001).

Neste sentido, é interessante lembrar que vem sendo muito freqüente a associação entre desenvolvimento local

A validade desta discussão sobre OTSs, desenvolvimento social, sustentabilidade e potencial

para a construção de novos arranjos institucionais sustenta-se na premissa básica de que

quanto maior o potencial e a capacidade dessas organizações, maior será seu potencial e

capacidade de influir na formulação de políticas públicas e de representar os interesses da

sociedade civil e, assim, buscar a efetiva transformação social e a redução das desigualdades

sociais (FERREIRA, 2001).

Diante do cenário descrito, pode-se dizer que as parcerias entre as esferas governamentais e

entre o governo e a sociedade civil tornam-se mais comuns, como alternativa de continuidade

ao atendimento da população. A perda de poder de ação do Estado tem praticamente forçado a

associação (parceria) deste internamente e com outros tipos de organizações, do mercado e do

Terceiro Setor para que possam ser atendidas, minimamente, as demandas da sociedade. A

próxima seção trata do tema parceria.

2.3 AS PARCERIAS DO ESTADO

No final dos anos 1980 e no decorrer dos anos 1990, ganham força as teses de

descentralização e participação, com a identificação da necessidade do estabelecimento de

prioridades de ação; de busca de novas formas de articulação com a sociedade civil e com o

mercado; de participação de OTSs, da sociedade civil organizada e do mercado na provisão

dos serviços públicos; e do estabelecimento de novas formas de gestão das organizações

estatais, que superem a burocracia e a hierarquização excessivas (FARAH, 2001).

e a idéia de capital social, ou à vigência de relações de confiança, reciprocidade, regras comuns entre as pessoas

e entre estas e as instituições públicas em uma determinada sociedade.

Em um estudo realizado por Spink, Clemente e Keppke, constatou-se que, dentre os 200

programas de governos subnacionais finalistas em um programa de premiação por iniciativas

inovadoras, 73,5% eram compostos através de parceria entre agências governamentais

(FARAH, 2001). Talvez isso realmente signifique um novo tipo de arranjo institucional que

signifique uma ruptura com o modelo focado na ação isolada das agências, cuja única relação

com outras agências se dava através da subordinação (níveis distintos de governo) ou pela

disputa (mesmo nível de governo).

O conjunto de organizações da sociedade civil durante muitos anos foi um dos poucos

espaços disponíveis para a discussão da relação entre gestão pública e cidadania. Atualmente,

este conjunto tem tido um papel crescente na provisão de serviços públicos sociais e

científicos, através de um processo de parceria entre a sociedade e o Estado (BRESSER-

PEREIRA e SPINK, 1998).

Mesmo com uma maior articulação interna, o governo não consegue suprir as demandas da

sociedade por serviços públicos. Sendo assim, o Estado tem buscado novas formas de

articulação com a sociedade civil e com o mercado. Isso tem trazido novos atores para o

processo de formulação e, principalmente, para o processo de implementação das políticas

públicas no nível local. Entre 200 programas finalistas no Programa Gestão Pública e

Cidadania, 72,5% caracterizavam-se pela existência de parceria com a sociedade civil ou com

entidades empresariais (SPINK, CLEMENTE e KEPPKE apud FARAH, 2001).

Muitos programas governamentais subnacionais têm como um de seus elementos

constitutivos ou mesmo como preocupação central a participação do cidadão na

formulação, na implementação e no controle e avaliação das políticas públicas. A

participação popular constitui uma das dimensões centrais da agenda de reforma das

políticas sociais estabelecida no início dos anos 1980 no país e que inspirou a ação

de governos estaduais de oposição a partir de 1982 (FARAH, 2001, p. 136).

Exemplos desses programas facilmente podem ser citados, tais como: os conselhos de saúde,

os conselhos municipais de educação, o orçamento participativo, etc. Um exemplo relevante

para ser aqui citado e o do Modelo de Gestão dos Resíduos Sólidos, de Belo Horizonte, um

programa que engloba um conjunto de ações no sentido de conciliar soluções para a

destinação do resíduo sólido, a valorização do gari e do catador de papel, a mobilização das

empresas privadas e a maior conscientização ambiental da população no que diz respeito à

geração e destinação do resíduo sólido (FARAH, 2001)

Desde os anos 80 vem ocorrendo um questionamento do papel do Estado e uma

transformação significativa no aparelho governamental, sobretudo no que diz respeito à

gestão do social (SERVA, 1997). Como visto anteriormente, o Estado tem se mostrado

ineficaz e ineficiente na execução e no gerenciamento das atividades de interesse público.

Muitas vezes, as ações estatais são pautadas pela corrupção, o que prejudica ainda mais seu

desempenho. Nesse sentido, o trabalho do Terceiro Setor, em termos de assistência aos atores

da sociedade civil, é muito importante, seja na orientação ou mesmo na aplicação de recursos

que resultem em benefícios para o conjunto da população, possibilitando maior visibilidade e

transparência nos atos realizados nas esferas governamentais, além de torná-los mais

democráticos (SOCZEK, 2002).

Devido também à presença do Terceiro Setor, o Estado tem assumido novas configurações e,

dentre elas, uma das mais marcantes é a parceria (SERVA, 1997). A parceria, tendo em vista

Um outro exemplo de ação deste tipo, que tem a característica de integrar políticas tradicionalmente segregadas

é o Programa Lixo que não é Lixo (Câmbio Verde), implantado na cidade de Curitiba – PR, articulando a coleta

seletiva de material reciclável (saneamento e meio-ambiente) com ações de abastecimento e apoio ao pequeno

produtor rural (geração de renda), através da troca de material reciclável por produtos hortifrutigranjeiros dos

produtores da região do cinturão verde da cidade (FARAH, 2001). Um outro exemplo ainda, também

relacionado à coleta seletiva de resíduos sólidos, é o de Londrina. No caso de Londrina (que será mais bem

explicado adiante), trata-se de uma iniciativa que envolve uma empresa privada, associações da sociedade civil,

a prefeitura municipal e a população. Na coleta seletiva de Londrina a parceria com a sociedade civil é

fundamental para o sucesso do programa.

o decrescente poder de ação do Estado por si próprio, parece também ser uma das maneiras de

se garantir a manutenção dos serviços públicos, que cada vez mais estão passando às mãos do

chamado Terceiro Setor.

Dulany (2000) esclarece que, de maneira geral, a redução do poder do Estado pode favorecer

ou obstruir o desdobramento das parcerias com a sociedade civil. Sentindo-se ameaçado pela

perda de poder, pela força dos partidos de oposição e pelo fortalecimento da sociedade civil,

um caminho que o governo pode tomar é o de concentrar suas forças para manter

desorganizadas as instituições representativas da sociedade, visando a manter-se no poder.

Essa oposição do Estado à mobilização organizada da sociedade pode, em alguns casos,

contudo, criar movimentos de resistência ao governo tão fortes que não dão outra alternativa a

este senão a negociação.

A maior parte dos governos, no entanto, tem uma posição mais favorável em relação à

sociedade civil, assumindo que, por si próprios, não são capazes de financiar e operacionalizar

os programas de interesse público. Em muitos casos, os organismos da sociedade civil podem

dar andamento a programas de forma mais eficaz e a custos menores do que o governo.

Nesses casos, em que um clima amistoso impera entre o governo e a sociedade civil,

aparentemente a parceria entre esses atores se dá de maneira mais suave, apesar de o conflito

ser um elemento freqüente e recorrente neste tipo de relação (DULANY, 2000).

Seja a parceria entre instituições do governo e seus pares públicos ou com a iniciativa privada,

o Estado busca articulações para ampliar seu poder de ação ou minimizar suas fraquezas no

atendimento à população. Neste ínterim, uma das articulações mais promissoras parece ser a

do Estado com o Terceiro Setor. Por terem finalidade pública, as OTSs parecem ser uma das

opções mais rápidas (e menos onerosa) para disponibilizar à população os bens/serviços dos

quais ela necessita.

Diante de um Estado ineficaz e ineficiente, muitas vezes pautado pela corrupção, o trabalho

de apoio prestado pelo Terceiro Setor aos atores da sociedade civil é importante na orientação

e na aplicação de recursos em benefícios para o conjunto da população, possibilitando maior

visibilidade e transparência nos atos realizados nas esferas governamentais. Esse espaço de

relações entre o Estado e os atores sociais trata-se de um desafio e, ao mesmo tempo, de uma

oportunidade para a ampliação do processo de democratização do Estado, através da criação

de um espaço público que possibilite a criação de condições para o efetivo exercício da

cidadania (SOCZEK, 2002).

Para o Estado, não é algo simples nem natural se colocar na posição de escuta e diálogo com a

sociedade civil. Sendo assim, a passagem da cidadania passiva, pautada simplesmente pelos

direitos individuais (como o de voto) para a cidadania ativa, fundada no incentivo à ação

coletiva, comunitária e solidária, constitui-se um grande desafio para a parceria entre o Estado

e a Sociedade (SERVA, 1997).

Além disso, para Dulany (2000, p. 70), “Uma autêntica parceria deve procurar instrumentos

para superar os desequilíbrios de poder para que, ao sentarem-se à mesa, todas as partes

tenham os mesmos direitos de expressão”. Para a autora, as parcerias funcionam melhor

quando os grupos nela envolvidos possuem o mesmo poder de decisão. Isso é particularmente

difícil quando a parceria é entre a sociedade civil e o Estado, uma vez que este último, de

maneira geral, possui muito mais poder que seus pares da sociedade civil.

Para superar o problema de assimetria de poder nas relações de parceria entre o governo e a

sociedade civil, uma das estratégias é o fortalecimento da sociedade civil. Este

robustecimento dos mais fracos pode ser alcançado através da aliança destes com outros

atores mais fortes (com interesses comuns) ou pelo simples agrupamento da sociedade civil

sob uma liderança única e mais vigorosa, para uma negociação mais igualitária com o Estado

(DULANY, 2000).

Para Dulany (2000), outro fator importante para a parceria é o objetivo, pois,

...sem objetivos concretos e específicos, e marcas a serem alcançadas, os

participantes podem rapidamente se decepcionar com as parcerias como meio de

solucionar problemas. [sendo assim] [...] Para que sejam bem sucedidas, as parcerias

precisam estabelecer objetivos a curto e longo prazo, de maneira que seu progresso

possa ser monitorado (p. 66).

Serva (1997), ao se referir à parceria entre o Estado e as OTSs, diz que a gestão racional,

muitas vezes praticada pelo Estado, impõe uma série de dificuldades, uma vez que valores

próprios dessas entidades como solidariedade, liberdade e autonomia têm como base a

racionalidade substantiva, que se orienta por valores que nem sempre serão compatíveis aos

objetivos governamentais de um Estado burocrático e setorizado.

O mesmo autor diz que

O caráter setorial das políticas públicas é também um elemento importante da

gestão, como desafio e risco da parceria. Elaboradas por gestores incapazes de

conceber de maneira global o impacto da intervenção estatal sobre o tecido social, as

políticas públicas não conseguem constituir vias de socialização ou, ainda, de

mudança cultural. A forma tradicional pela qual as políticas públicas são elaboradas

não favorece o desenvolvimento de uma parceria produtiva. A lógica de programas

setoriais é estranha à realidade social, assim como a consideração da pessoa integral

(SERVA, 1997, p. 50).

A partir da democratização e, principalmente, da Constituição de 1988, torna-se mais visível

no Brasil um movimento de reforma mais abrangente, envolvendo iniciativas de todas as

esferas de governo. Neste período, há, principalmente, as iniciativas dos governos municipais,

que ampliam de forma significativa sua ação nas políticas sociais e de desenvolvimento local.

Uma primeira mudança nas políticas sociais ocorre em relação às ações que se tornam

integradas (envolvendo, simultaneamente, diversas áreas como saúde, educação, geração de

emprego etc.) dirigidas a um mesmo público-alvo. Com esta perspectiva, as políticas sociais

superam a setorização e a fragmentação institucional e ganham em eficiência e efetividade

(FARAH, 2001).

Recentemente também tem havido uma intensificação das parcerias envolvendo os governos

municipais e outras esferas de governo e mesmo governos de outros municípios. Isso mostra,

entre outras coisas, que os governos municipais não são mais meros executores das políticas

federais, mas também têm um papel estratégico importante na sua elaboração. Esta

articulação entre os governos municipais e entre os diferentes níveis de governo marca a

possibilidade de um novo vínculo interinstititucional, de características distintas das políticas

sociais do Brasil – de tradição clientelista e tendo os municípios como meros executores das

políticas federais (FARAH, 2001).

Como visto, então, a parceria interna do Estado aparentemente tem ocorrido sob dois formatos

distintos: por um lado, parece que há uma articulação intersetorial, ou seja, áreas como saúde,

educação, geração de renda e outras têm atuado juntas na promoção do desenvolvimento

social integral; por outro, há uma maior articulação intergovernamental, seja entre governos

da mesma esfera (articulação horizontal), ou entre governos de níveis distintos (articulação

vertical).

Já no que diz respeito à parceria entre o Estado e a sociedade, Serva (1997) traça três cenários

possíveis para esse sentido, ou seja, as configurações que as parcerias provavelmente

assumirão no futuro. O primeiro desses cenários é o da parceria pontual. Segundo o autor,

neste tipo de parceria,

...a concepção global de sociedade é centrada no mercado, enquanto a economia é

vista como desligada do social. A regulação política do social repousa sobre as

formas de representação “tradicionais”, ensejando a manutenção da configuração

institucional atual. A cidadania é predominantemente atomizada e passiva, baseada

nos direitos individuais e dependente dos mecanismos típicos do aparelho

burocrático do Estado. A orientação do desenvolvimento concebe uma prioridade

total à economia de mercado. A gestão social é, sobretudo, burocrática e nela o

Estado pratica intensamente a tutela e a lógica de programas quando ele se lança em

situação de parceria. Quanto às políticas públicas, os atores sociais são chamados a

participar de sua operacionalização em setores específicos escolhidos pelo Estado.

(SERVA, 1997, p. 51).

No segundo cenário, ocorre a parceria ampliada, que, assim como na anterior, também é

dirigida pelo Estado. Serva (1997) esclarece que, assim como na parceria pontual, esta

parceria concebe a sociedade como centrada no mercado, sendo a economia vista como

desligada do social e a regulação do social dirigida pelas instituições tradicionais (aparelho do

Estado). No entanto, diferentemente da parceria pontual, na parceria ampliada,

A cidadania é fundada na responsabilização parcial dos atores sociais, com a

dependência em relação ao Estado. A orientação do desenvolvimento concebe uma

prioridade ao mercado e a ação comunitária é vista como complemento da economia

de mercado. A gestão do social é marcada pela tentativa de apropriação da ação

comunitária pelo Estado, o qual continua a exercer a tutela e a funcionar segundo a

lógica de programas setoriais. Pode-se notar, neste cenário que, a participação dos

atores sociais na operacionalização das políticas públicas é ampliada, se

compararmos àquela indicada na parceria pontual (SERVA, 1997, p. 51).

O terceiro cenário seria uma junção da parceria ampliada com a mudança cultural. Nesta

parceria,

... a concepção global de sociedade é policêntrica e a economia é considerada como

encastrada no social. A ampliação das formas de representação e a mudança

institucional marcam os processos de regulação política do social. A cidadania é

função da ação coletiva, acompanhada da responsabilização e da implicação dos

atores sociais. A orientação do desenvolvimento pressupõe uma economia plural,

[...] [em que] se busca um equilíbrio dinâmico entre os princípios de intercâmbio, de

reciprocidade e de distribuição. A gestão do social é implementada com base na

negociação com as organizações comunitárias, tanto quanto na lógica de projetos

discutidos com a comunidade. As políticas públicas, conseqüentemente, são

elaboradas com a participação efetiva dos atores sociais desde a etapa de definição

dos problemas, fase inicial do processo de planejamento (SERVA, 1997, p. 52).

Com uma visão um pouco distinta, no que diz respeito à gestão pública em nível local, Moura

(1998) destaca a existência de dois novos modelos que contemplam uma articulação entre

Estado e a iniciativa privada, seja ela o Mercado ou a Sociedade Civil. A autora denomina a

primeira das formas como empreendedorismo competitivo, desenvolvida a partir dos anos

1980, e a outra como ativismo democrático, desenvolvida a partir dos anos 1970.

O empreendedorismo competitivo “indica um movimento de redefinição do papel e atuação

dos Governos Locais, com ênfase dada ao desenvolvimento de vantagens comparativas e à

busca de maior eficiência da gestão urbana, visando à integração competitiva no mercado

global” (MOURA, 1998, p. 68). Segundo Moura (1998), neste tipo de gestão ganha relevância

a utilização de práticas de gerenciamento empresarial na gestão local. O Estado tem papel

central na catalisação e na articulação das forças sociais, privilegiando a cooperação

público/privada, bem como a formação de consensos em torno de projetos estratégicos. A

autora acredita que este tipo de gestão pública surge em resposta à crise do Estado e da

economia, desde os anos 70, devido, entre outros fatores, à competitividade interurbana.

Para Moura (1998), o empreendedorismo competitivo tem pouca visibilidade no Brasil,

diferentemente do ativismo democrático, cujo significado “...indica um conjunto de idéias e

práticas de gestão local, difundidas por governos de esquerda e progressistas, que enfatiza o

aspecto do alargamento da democracia [...] e da cidadania, em termos políticos e econômicos”

(p. 69). No ativismo democrático busca-se a participação popular na gestão local, com maior

controle popular sobre o Estado; busca-se também uma maior democratização em termos de

informações e de acessos aos serviços públicos; bem como a construção de uma nova cultura

política.

Tanto o empreendedorismo competitivo quanto o ativismo democrático trazem como

inovação a relação entre o Governo e a sociedade civil, com a finalidade de formar parcerias

entre as iniciativas público e privada. Em geral, os arranjos constituídos por um ou outro tipo

de gestão pública podem ser definidos como redes. A abordagem de redes, como expressão

dos novos arranjos organizacionais que emergem na atualidade, indica o esgotamento da

capacidade de integração das instituições representativas tradicionais, da eficácia das

organizações burocráticas e do modelo de planejamento centralizado (MOURA, 1998).

Seja de uma forma ou de outra, com uma freqüência cada vez maior, as Organizações do

Terceiro Setor têm assumido trabalhos em parceria com o Estado. Em muitos casos, essa

parceria tem alcançado bons resultados devido, entre outros fatores, à flexibilidade destas

organizações. A possibilidade de parceria ganha força também no sentido de superação de

várias deficiências do modelo lento e excessivamente burocrático de organização do Estado.

Além disso, a parceria mostra-se cada vez mais urgente no sentido de atender às demandas

por maior justiça e igualdade social (SOCZEK, 2002).

As parcerias entre o Estado e a sociedade também podem ser entendidas como mecanismos de

promoção da participação popular em assuntos de seu interesse, seja nas questões com o

parceiro ou mesmo em novos assuntos que, no presente ou no futuro, possam adquirir

pertinência. Acontece que parcerias eficazes tomam tempo e exigem esforços de todos os

envolvidos (DULANY, 2000).

Fischer, Teixeira e Heber (apud PECI, 2000) utilizam o conceito de interorganizações para

caracterizar o novo modelo das organizações que articulam as várias instâncias do poder

público, os interesses privados e a representação da cidadania. Por exemplo, as novas

interorganizações dos serviços de infra-estrutura têm um centro regulador - a agência

reguladora que se ocupa da gestão da competição e dos conflitos nas ações corporativas. As

instituições só poderão atingir seus objetivos por meio de ações estratégicas, pois tanto

dependem de parcerias e alianças, quanto devem administrar inevitáveis conflitos e disputas

de interesse.

Ao tratar da parceria público-privada como um instrumento de democratização do espaço

público, dificilmente o formato organizacional visualizado seria o de uma organização militar,

com uma hierarquia rígida e verticalizada. Dessa forma, a abordagem de redes parece fornecer

o arcabouço conceitual adequado para ajudar na compreensão da problemática colocada no

presente estudo. A próxima seção irá tratar do tema redes.

2.4 PARCERIAS E OS ARRANJOS ORGANIZACIONAIS EM REDE

O processo de reforma do Estado no Brasil, de maneira geral, busca transformar uma estrutura

organizacional e política, que é caracterizada pela excessiva verticalização e burocratização,

tornando os processos de decisão pouco visíveis e controláveis pelos cidadãos. O que ocorre e

tenta ser combatida é uma significativa concentração de poder no âmbito central, que se

encontra distante das necessidades e reivindicações das comunidades. Isto, por sua vez,

provoca uma má qualidade nos serviços públicos, devido, dentre outras coisas, à apropriação

dos recursos por parte de interesses privados (MIGUELETTO, 2001).

Na seção anterior, o tema parceria tratou da relação existente entre duas ou mais instituições.

Neste momento, o foco é o formato organizacional e a forma de compreensão da realidade,

que muito se afastam da abordagem burocrático-hierárquica tradicional (ABRAMOVAY,

2000). Assim sendo, a presente seção aborda o tema rede, muito usado, por exemplo, em

estudos sobre agribusiness e naqueles relacionados à Economia dos Custos de Transação,

tema central no presente trabalho.

O imperativo democrático nos espaços comuns transcende o âmbito da esfera pública e, num

movimento inverso, se impõe às relações do campo privado, no mercado, na produção, na

família, na vizinhança, etc. Assim, as redes ganham legitimidade nos micro e macroespaços

sociais, possibilitando aos atores o confronto de opiniões, a experiência da tolerância e a

pretensão de um consenso (MIGUELETTO, 2001).

Rede é uma palavra que na atualidade tem sido freqüentemente utilizada para designar

variados tipos de articulação entre indivíduos, organizações, cidades ou países. Apesar deste

freqüente uso nos últimos tempos, o uso conceito no estudo dos fenômenos sociais não é

recente. O termo vem sendo aplicado há muito tempo pela psicologia e pela antropologia

como instrumento de análise das relações que são construídas pelos indivíduos no seu círculo

social. Mais recentemente, a idéia de redes foi adotada na ciência política para analisar o

pluralismo na esfera pública, as novas formas de co-gestão e a dinâmica das relações

interorganizacionais (MIGUELETTO, 2001).

Powell e Smith-Doerr também caracterizam as redes como instrumentos analíticos e como

estruturas de governança, dando especial atenção às últimas. Para os autores, as redes não são

apenas instrumentos analíticos, mas estruturas de governança que caracterizam as teias de

interdependência dos distritos industriais e que tipificam práticas como colaboração e outros

tipos de aliança entre firmas ou relações contratuais (POWELL e SMITH-DOERR apud

ABRAMOVAY, 2000).

Em uma linha parecida e de forma abrangente, Peci (2000) coloca dois usos da abordagem de

redes: como modo de representação da realidade e como um instrumento da análise desta

última, ressaltando seus amplos campos de aplicação. Enquanto instrumento de análise, a

teoria das redes sociais estuda as interações que se estabelecem entre os atores sociais,

enfocando a interdependência e observando como a posição de cada um dos atores na rede

influencia - criando oportunidades e limitações - o comportamento dos outros atores. Nas

redes, as posições que os atores ocupam influenciam suas ações, projetos e preferências,

assim como o acesso aos distintos recursos de poder (PECI, 2000). Segundo Marques (1999),

o pressuposto da análise de redes é que o social é estruturado por inúmeras redes de

relacionamento pessoal e organizacional de diversas naturezas.

Enquanto modo de configuração da realidade, abordagem mais adequada com o que propõe o

presente trabalho, a rede social é um conjunto de nós ligados através de relações sociais de um

tipo qualquer, tal como amizade, parentesco etc. (PECI, 2000). Colocando dessa maneira, a

abordagem de rede é muito abrangente, não servindo muito para a análise organizacional.

Mas, trazendo para o âmbito organizacional, as redes seriam as relações recíprocas

estabelecidas entre distintas organizações, sejam elas públicas, privadas ou do Terceiro Setor.

No que diz respeito ainda à configuração da realidade organizacional, para Castells (1999), as

organizações em rede seriam o traço mais marcante das estruturas sociais contemporâneas. Na

sua visão, uma rede seria composta por um conjunto de nós conectados uns aos outros, que

compomos e somos compostos pela rede a qual pertencemos, em uma relação caracterizada

pela complementaridade e interdependência (CASTELLS, 1999). Com uma visão similar,

Junqueira (2000) afirma que uma rede é uma construção coletiva que se define à medida que é

realizada.

Rovere (1998) observa que a constituição de uma rede não é imediata; ao contrário, é

resultado de uma seqüência de interações que consolidam os vínculos entre os atores ao longo

do tempo, partindo, inicialmente, do reconhecimento mútuo. Os vínculos fortes na rede são

definidos pela freqüência das interações e em geral isso envolve algum tempo. Trata-se de um

processo que busca alcançar, sobretudo, a coesão entre os participantes, em relações cada vez

mais confiáveis.

Atualmente, já é possível encontrar exemplos de arranjos organizacionais, projetados para

funcionar em rede, proliferando em diversas indústrias. Na área pública, uma estrutura em

rede consiste numa colaboração ativa e organizada de organizações públicas, privadas e sem

fins lucrativos e/ou individuais, destinada a alcançar um propósito (ou propósitos)

estabelecido (PECI, 2000).

Enquanto formato organizacional, Scherer-Warren (1997) diz que a rede vem sendo

idealizada como um modelo democrático e participativo, no qual as relações

interinstitucionais se caracterizam pela não-centralidade organizacional e não-hierarquização

do poder, tendentes à horizontalidade, complementaridade e abertas ao pluralismo de idéias e

à diversidade cultural. As organizações se articulam em rede, em geral, quando reconhecem

que não podem alcançar determinados objetivos de forma isolada e necessitam somar seus

recursos aos de outras organizações, como, por exemplo, informações, dinheiro,

conhecimento, ou até mesmo status, experiência e legitimidade.

É evidente que os vários arranjos interinstitucionais, como as redes, apresentam distintos

níveis de centralidade organizacional, hierarquia e horizontalidade e diversidade cultural.

Nesse sentido, é importante destacar que quanto mais amplos e igualitários os arranjos, mais

as características próprias das redes irão vir à tona. Contudo, é limitado o número de

participantes de uma rede. Não é possível, por exemplo, uma rede que envolva os milhões de

habitantes de uma grande cidade, ou os milhares de trabalhadores de uma grande empresa.

Para Subirats (1989), as decisões coletivas são mais efetivas e viáveis em grupos cuja relação

entre os membros se dá face a face, o que faz necessário limitar seu número.

O desafio da coordenação dos empreendimentos em rede está relacionado ao fato de que as

organizações atuam de acordo com lógicas, valores e normas de conduta próprias e, por outro

lado, desejam conciliar as ações visando a alcançar objetivos comuns. Em outras palavras,

ressalta-se como características essenciais dos arranjos em redes a condição de autonomia e a

relação de interdependência dos atores (MIGUELETTO, 2001).

Na coordenação das redes, o administrador assume o papel de mediador, que deve propiciar

as condições para a interação bem sucedida dos atores e a efetividade dos seus projetos. Ele

deixa de ser um fazedor e cumpridor de planos, para ser um negociador, aberto ao diálogo,

capaz de incentivar e apreender as múltiplas leituras da realidade e as alternativas de ação

(JUNQUEIRA e INOJOSA, 1992). Isso porque, de maneira geral, as redes são constituídas de

relações horizontais, compatíveis com a resolução de interesses coletivos, que necessitam do

compromisso entre as partes e isso implica em uma nova estrutura de poder, relacionada à

negociação das percepções sobre a realidade e à alocação dada aos recursos.

Os diferentes tipos de redes que existem, nos diferentes setores de atividade, vão estabelecer

formas de gestão específicas, com maior ou menor presença do coordenador. Todavia, um

modelo administrativo geral para as redes deve ter em conta as duas dimensões da gestão:

uma voltada à cooperação dos atores, correspondente à dimensão dialógica, e a outra

orientada para a efetividade dos projetos, expressando também a sua dimensão instrumental.

Essas duas dimensões da gestão de redes estabelecem um novo paradigma para a

administração, uma vez que as teorias clássicas têm manifestado apenas o seu lado

instrumental, velando os conflitos e a dominação existentes no âmbito das organizações

(MIGUELETTO, 2001).

A horizontalidade das redes possibilita a aproximação entre as atividades de planejamento e

execução. Evitam os gargalos na operacionalização das políticas, que se devem, em grande

medida, às diferenças de percepção e aos conflitos de poder entre os que planejam e os que

executam. A participação ativa dos diversos atores que estão envolvidos em determinada

política pública é um elemento fundamental para a eficácia do processo, pois assegura maior

integridade dos objetivos ao mesmo tempo em que agiliza as adaptações (RHODES apud

MIGUELETTO, 2001).

Uma outra consideração importante a respeito da abordagem de redes, especialmente em

termos de estrutura organizacional, diz respeito a seu caráter incremental. Autores como

Alketa Peci destacam o ingresso incremental e não revolucionário da abordagem de redes no

campo organizacional. Mesmo na era das redes, continuarão a existir hierarquias e

burocracias, próprias do primeiro período industrial. Dificilmente uma mudança é tão drástica

que negue imediatamente todo o passado. Cada nova forma organizacional constitui-se sobre

as outras, incluindo práticas e hábitos do passado e, particularmente, as redes são inclusivas

pela própria natureza (PECI, 2000).

De uma forma ou de outra, mesmo que de forma incremental, o fato é que as redes estão

sendo paulatinamente reconhecidas pela sociedade e pelos governos. Para Pedro Jacobi, as

redes são lenta e gradativamente mais reconhecidas pela sociedade e pelos governos, sendo

solicitadas a participar do processo decisório. Parcerias têm marcado a relação do poder

público local com a sociedade civil organizada, no sentido de promover o desenvolvimento

socioeconômico. A maior visibilidade das redes no cenário brasileiro ocorre mais

intensamente a partir da década de 1980, sobretudo devido ao desenvolvimento das

tecnologias de informação e à visibilidade pública decorrente da democratização (JACOBI,

2000).

A idéia de redes, utilizada inicialmente por uma sociologia relacional, vem sendo aplicada, de

modo cada vez mais freqüente, aos arranjos organizacionais flexíveis e plurais, que se formam

no setor econômico, político ou social (MIGUELETTO, 2001). A união da teoria das redes

com a teoria organizacional tem contribuído muito para a evolução de ambas, uma vez que a

herança da perspectiva sociológica, ainda que necessária, é insuficiente para dar conta dos

novos fenômenos sociais. Para Peci (2000), houve neste fim de século uma das mais

importantes mudanças nas funções administrativas, que foi o aumento drástico da

interdependência organizacional. Dessa forma, as redes têm sido, na prática, os grandes

laboratórios da gestão contemporânea.

As perspectivas sociológica e administrativa, sem dúvida, apresentam semelhanças, mas

enquanto a sociologia relacional toma como objeto de estudo as redes informais, imersas no

tecido social, o fenômeno organizacional das redes implica em estruturas mais ou menos

formais, que são intencionalmente constituídas para cumprir com alguma finalidade

(MIGUELETTO, 2001).

Trazendo o conceito de rede para uma perspectiva mais organizacional, Migueletto (2001, p.

48) a define da seguinte maneira:

[...] é um arranjo organizacional formado por um grupo de atores, que se articulam –

ou são articulados por uma autoridade - com a finalidade de realizar objetivos

complexos, e inalcançáveis de forma isolada. A rede é caracterizada pela condição

de autonomia das organizações e pelas relações de interdependência que

estabelecem entre si. É um espaço no qual se produz uma visão compartilhada da

realidade, se articulam diferentes tipos de recursos e se conduzem ações de forma

cooperada. O poder é fragmentado e o conflito é inexorável, por isso se necessita de

uma coordenação orientada ao fortalecimento dos vínculos de confiança e ao

impedimento da dominação.

Apesar dos diversos conceitos de rede apresentados até aqui, Abramovay (2000) destaca que,

mesmo entre os especialistas, a noção de rede está longe de receber uma definição unânime.

Para Migueletto (2001), o conceito de redes apresenta múltiplos significados, uma vez que,

desde sua origem na década de 1930, vem sendo utilizado por pesquisadores das diferentes

áreas das ciências sociais, de forma independente, ainda que compartilhem do mesmo objeto

de estudo e, por isso, guardem alguns pontos de interseção. Num esforço de integrar e compor

uma definição abrangente de rede, Moura destaca alguns pontos comuns entre todas as

definições que se referem às formas de configuração da realidade em uma abordagem

organizacional. Para a autora, as redes

Expressam um tipo de articulação que envolve uma pluralidade de atores, sejam eles

da mesma ou de distintas esferas de Governo, empresas de porte e atividades

diversas, ONGs, organizações populares, de categorias profissionais e/ou de outra

natureza. Essa articulação é menos hierárquica e estruturada, tendo em vista

problemas/projetos delimitados, com base em relações mais ou menos formais e

regulares (MOURA, 1998, p. 69).

Destacam-se, ainda, na visão da autora, as idéias de cooperação e de democratização no

processo decisório. De acordo com Klijn, Koppenjan e Termeer apud Migueletto (2001), os

elementos que compõem a estrutura organizacional de uma rede, ou seja, os elementos

estratégicos à disposição para a ação administrativa são: os atores, as percepções, as

relações, os recursos e as regras. Os atores são os nódulos da rede, os sujeitos ativos que

interagem, decidem, se expressam, assumem compromissos e atuam diretamente nos projetos.

As percepções são definições ou imagens da realidade, com base nas quais os atores

interpretam e avaliam suas ações e as de outros atores (KLIJN, KOPPENJAN e TERMEER

apud MIGUELETTO, 2001).

As relações expressam a trama de vínculos que se forma na rede, num continuum de

possibilidades que vai desde a estranheza à confiança. Segundo o que diferencia as redes das

demais formas de interação interorganizacional é que, apesar de ambas expressarem variados

nexos relacionais, a rede busca o aprimoramento desses nexos, delineando um grupo coeso,

em torno de um projeto comum. Os recursos são elementos necessários à operacionalização

da rede e podem ser financeiros, materiais, humanos, tecnológicos, informacionais, etc. As

regras expressam os padrões de comportamento que são criados, reproduzidos ou

transformados durante as interações. As regras formais ou informais são idealizadas para dar

ordem às relações, na medida em que reduzem as incertezas e induzem à cooperação,

diminuindo os custos de transação (NORTH, 1993).

No que diz respeito à área privada, o surgimento das redes está fortemente ligado com a crise

econômica dos anos setenta, que sinalizou o esgotamento do sistema de produção em série e

constituiu uma segunda divisão industrial na história de capitalismo. A transição da produção

em série para a produção flexível, ou do fordismo ao pós-fordismo, levou a uma maior

flexibilização e capacidade de inovação da organização. No novo período pós-capitalista, no

qual o emprego do conhecimento em si supera em importância o controle do capital, as

empresas funcionam como uma rede de recursos muito mais diversificada, com fronteiras

menos perceptíveis do que as estruturas tradicionais (PECI, 2000, p. 1).

Nos arranjos organizacionais em rede, na visão de Metcalfe apud Migueletto (2001),

predominam as relações de cooperação sobre as de competição, e os atores reconhecem e

avaliam de forma positiva a sua interdependência. Não obstante, o caráter de conflito é

constitutivo da rede. Trata-se de organizações autônomas que atuam com lógicas e valores

próprios e, ao mesmo tempo, desejam conciliar ações visando a alcançar um objetivo comum.

Nesse processo, as organizações necessitam negociar uma interpretação da realidade, caso

desejem continuar atuando em conjunto (CAVALCANTI, 1998).

No que se refere ao setor público, pode-se observar a formação de variados tipos de

articulações interinstitucionais decorrentes do processo de reforma do Estado. As redes

possibilitam a inovação administrativa associada a uma configuração organizacional

descentralizada e intersetorial, na qual as políticas apresentam uma maior distribuição do

poder. Nesse sentido, a estrutura em rede vem sendo apontada como uma alternativa na

reconstrução das relações entre Estado e sociedade, em busca de novas formas de democracia

e gestão pública (MIGUELETTO, 2001).

As redes podem representar formas de articulação entre agências governamentais e/ou destas

com redes sociais, organizações privadas ou grupos que permitem enfrentar problemas sociais

e implementar políticas públicas (LOYOLA e MOURA, 1996). Em se tratando do setor

público, sua composição e suas missões são, geralmente, impostas por uma regulamentação.

Nessas redes, comumente as relações sociais são definidas por normas precisas e por funções

e papéis atribuídos aos indivíduos para a realização de serviços, apresentando, assim, um

nível avançado de formalização (PECI, 2000).

No âmbito das políticas públicas, as redes representam um novo contexto relacional, no qual

as formas de articulação entre Estado e sociedade passam a buscar a sinergia através da

convergência de ações, configurando uma relação imbricada de esforços governamentais,

empresariais e civis, alterando significativamente as fronteiras que tradicionalmente

separavam esses setores (EVANS apud MIGUELETTO, 2001).

Para Loiola e Moura (1996), de maneira geral, predominam dois tipos de redes (unidirecional

e multidirecional) no âmbito da ação estatal, definidos de acordo com o nível de centralidade

do Estado e com o padrão de interação interno à rede. A rede unidirecional implica na

existência de um centro político articulador e de um percurso bem definido de origem e

destino dos fluxos de informação, recursos e tarefas. Na rede multidirecional, os fluxos não

partem de um único nódulo, originam-se em diferentes unidades da rede e as percorrem

livremente.

Mandell apud Migueletto (2001) propõe uma classificação semelhante, com base na relação

estabelecida entre Estado e sociedade e as respectivas posições que ocupam na rede. Nessa

concepção, as redes poderiam ser mediadas ou não mediadas. A rede não mediada é

constituída voluntariamente pelas organizações e a sua coordenação se inicia de forma casual,

não planejada. A rede mediada se organiza através de uma imposição ou de uma mobilização

por parte do poder público, reunindo outras organizações envolvidas com determinada

política pública.

Pode-se dizer que as relações organizacionais se apresentam em um continuum de

possibilidades, que tem nos extremos as situações, que Cavalcanti (1998) classifica como

campo e rede. Naquilo que seria uma rede, o grupo de organizações está integrado e atuando

conjuntamente para alcançar objetivos coletivos, que podem beneficiar o próprio grupo ou

uma comunidade mais ampla. Já no que o autor define como de campo, as organizações visam

a satisfazer exclusivamente seus objetivos particulares e têm uma percepção negativa da

relação de interdependência, prevalecendo uma arena competitiva. Na dinâmica das relações

organizacionais, uma situação de campo pode vir a constituir-se em rede, e vice-versa

(MIGUELETTO, 2001).

Rowley apud Peci (2000) põe em evidência duas características das redes: a densidade e a

centralidade. A densidade é a proporção do número de relações que existem numa rede,

comparadas com o número total de relações possíveis, se todos os membros da organização se

relacionassem com cada um dos outros. À medida que a densidade aumenta, a comunicação

ao longo da rede torna-se mais eficiente. Quanto mais densa uma rede, maior é a difusão das

normas, valores e informações entre todos os atores que a compõem. Já a centralidade define

até que ponto um ator tem controle sobre o acesso de outros atores na rede. É a habilidade de

controlar o fluxo de informação ao longo das redes.

Para a constituição de uma rede, Migueletto (2001) destaca que, de forma geral, há três

fatores principais. Esses fatores são inter-relacionados e favorecem a constituição de redes

tanto no âmbito do setor privado quanto do setor público. São eles: o processo de

modernização; o dinamismo do ambiente globalizado; e o impacto das tecnologias de

informação.

O processo de modernização ocorrido com grande velocidade no último século e a decorrente

individualização de valores, comportamentos e hábitos contribuiu para a formação de uma

sociedade diversificada econômica e culturalmente. Como conseqüência, no setor privado, as

empresas passaram a orientar suas atividades para a segmentação do mercado, atendendo ao

cliente com uma oferta de produtos e serviços cada vez mais personalizada (MIGUELETTO,

2001). Com relação ao setor público, o Estado se deparou com distintas demandas sociais e

uma multiplicidade de atores influenciando nas decisões políticas, o que exigiu,

simultaneamente, maior eficácia dos serviços sociais e descentralização do poder, em direção

ao governo local e à sociedade. Nesse sentido, estruturas organizacionais horizontais

favoreceram uma maior aproximação da empresa com os clientes e do governo com os

cidadãos, possibilitando responder às suas necessidades e reivindicações específicas,

diferentemente do modelo vertical de administração orientado à provisão das massas

(MIGUELETTO, 2001).

Com relação ao dinamismo no contexto mundial, têm-se, de um lado, a globalização dos

mercados e a fluidez do capital financeiro, que transita com grande autonomia de um país a

outro, resultando numa verdadeira crise de soberania dos Estados devido à perda do domínio

sobre a produção e o capital, administrados por corporações transnacionais, no território

nacional. Por outro lado, a globalização também significa maior interação entre os indivíduos

e organizações de diferentes países, favorecendo o intercâmbio cultural e a construção de

identidades coletivas em nível global (MIGUELETTO, 2001).

Assim, o dinamismo da globalização passa a influenciar as novas formas organizacionais,

delineadas, então, para atuarem com maior flexibilidade, agilidade no processo decisório e

habilidade nas negociações com agentes externos, sobrepondo-se às tradicionais organizações

hierárquicas, com rígida estrutura de poder, obediência às normas fixadas e voltadas para o

ambiente interno (MIGUELETTO, 2001). Com o aumento da competitividade decorrente da

economia de mercado globalizada, as empresas estão buscando se concentrar nas suas

competências essenciais e se articular com outras organizações, seja para suprirem

necessidades secundárias, como no caso das terceirizações, seja para obterem sinergia, através

de parcerias e alianças estratégicas, com empresas concorrentes, fornecedores, entre outros.

A conseqüência do processo de valorização do capital intelectual, em detrimento dos

processos de produção, enfatizados durante muito tempo pelo paradigma taylotista/fordista,

atinge, sobretudo, a hierarquia de poder, com a desmontagem do organograma tradicional e a

alteração das relações entre as áreas da empresa, produzindo uma estrutura conectiva mais

horizontal do que vertical (MIGUELETTO, 2001). As tecnologias da informação não só

representam a base tecnológica das redes, mas também oferecem um vasto leque de formatos

organizacionais e de fluxos gerenciais, condicionados, evidentemente, pelas particularidades

de cada contexto (MIGUELETTO, 2001).

A horizontalidade é uma referência para o modelo de redes (MIGUELETTO, 2001). Isso

significa que em uma rede as relações são baseadas em negociações. Portanto, a investigação

dos modelos horizontais revela inovações na disposição espacial das organizações e,

principalmente, na reconfiguração das relações de poder. Em se tratando de redes, prevalecem

as relações de reciprocidade nas negociações entre as organizações. Mas é válido reforçar que

existem diversos tipos de negociação, que, por sua vez, não pressupõem uma relação

simétrica, mesmo em um arranjo em rede.

Segundo Peci (2000), as relações assimétricas ocorrem porque tanto no Estado, quanto nas

empresas privadas faz-se presente a figura do centro animador, ou da organização focal, que

desempenha o papel de integrador da rede, direcionando-a mais para o modelo unidirecional

que para o multidirecional. A autora ressalta que noções dicotômicas como

cooperação/competição, solidariedade/conflito, racionalidade instrumental/comunicativa estão

presentes e revelam a complexidade das interações de organizações em rede.

Apesar de poder existir uma agência condutora (focal, integradora), para Peci (2000) isso não

significa necessariamente que a agência tenha autoridade para indicar às outras organizações

o que fazer. Uma característica geral das redes que as diferenciam das organizações

tradicionais é inexistência de hierarquia (ao menos aquela formalmente estabelecida).

Métodos tradicionais de coordenação e controle dificilmente mantêm uma estrutura unida em

rede. O compromisso com o todo é o que deve prevalecer, como em uma equipe de futebol,

na qual permite-se a criatividade individual dos jogadores, mas sempre com o objetivo

compartilhado de ser bem sucedido. De maneira geral, em uma rede, as estratégias gerais são

estabelecidas através de planejamento e os pormenores operacionais são definidos de maneira

incremental.

É difícil dissociar, no setor público, mudanças e inovações no aspecto administrativo daquelas

no aspecto político. Dentre essas mudanças ocorridas na reforma do Estado, analogamente ao

setor privado, há uma tendência de descentralização intra-organizacional - do governo federal

para o governo local - e de articulação interinstitucional - entre Estado e sociedade. É válido

colocar que o Estado, seja ele representado por qualquer uma das três esferas de poder, busca

objetivos substancialmente distintos daqueles do setor privado, que é tradicionalmente a

maximização do lucro.

Do que foi dito no parágrafo anterior, duas importantes considerações devem ser feitas. Em

primeiro lugar, as semelhanças entre as redes do setor público e privado estão delimitadas em

áreas bem específicas, em geral no nível administrativo operacional, e não estratégico, já que

os objetivos de cada setor são razoavelmente distintos. Em outros termos, a analogia procede

quando se trata de atividades nas quais impera a racionalidade instrumental, ou seja, a lógica

da eficiência, mas quando se trata de ações em que predomina a racionalidade comunicativa,

em busca da construção intersubjetiva da realidade, há diferenças claras, uma vez que na

administração pública deve imperar a democracia e a eqüidade (MIGUELETTO, 2001).

Em segundo lugar, a observação de que há sempre campo para a analogia sinaliza que a

transferência de conceitos, por exemplo, do setor privado ao público, é uma opção dos

sujeitos envolvidos com a questão, baseados em seus valores e intenções, e a partir dos quais

decorrem os ajustes metodológicos necessários à construção da analogia. Assim, a

significação atribuída ao conceito de redes nas propostas de reforma do setor público vai

depender, primordialmente, da concepção de estado e de sociedade desejada pelos atores

políticos que conduzem suas transformações (MIGUELETTO, 2001).

Nesse sentido, e com base na perspectiva de Guerreiro Ramos (1973) a respeito da

“transferência de conceitos”, o intercâmbio de idéias, como a noção de redes, por exemplo,

entre as teorias administrativas do setor público e privado, deve ser restrito às áreas em que é

pertinente e adequada a tentativa de examinar um problema segundo o modelo tomado de

empréstimo, porque possuem características realmente análogas; caso contrário, a

transferência de conceitos seria inadequada. Em outras palavras, segundo Kaplan (1964), não

há duas coisas no mundo totalmente semelhantes; assim, o uso de cada analogia, embora

adequada, pode nos levar longe demais; por outro lado, duas coisas no mundo nunca são

completamente diferentes, de maneira que há sempre campo para alguma analogia, se

desejado (apud GUERREIRO RAMOS, 1989). De maneira geral, em se tratando do setor

público e privado, somente em nível operacional é que as analogias seriam possíveis.

Essa é uma discussão relevante, pois a transposição inadequada de estratégias empresariais ao

setor público cria novos problemas, sem, contudo, acrescentar soluções compatíveis. O

tratamento desses problemas sob uma perspectiva de mera modernização administrativa, que

desconsidera o caráter essencialmente político das reformas, não é suficiente para definir

quais são as áreas de competência do Estado, qual é o grau de responsabilidade que se pode

atribuir aos municípios sem autonomia financeira e democracia consolidada e, finalmente,

qual é a sociedade e a cidadania que se pretende construir (MIGUELETTO, 2001).

A atuação em rede representaria, para Peci (2000), sobretudo, uma nova forma de ação

pública. A ação interorganizacional pode envolver em um empreendimento convergente uma

série de forças provenientes de fora da área governamental, como empresas privadas, OTSs e

da sociedade civil. Em conjunto com o Estado, essas forças, através da atuação em rede, têm

sido responsáveis pela implementação de uma série de políticas públicas, como, por exemplo,

no caso da coleta seletiva de Londrina, objeto desta dissertação.

Nesta seção, foi feita uma análise crítica sobre o formato organizacional que o Estado tem

assumido em parceria com a sociedade civil. Esta parceria e este formato organizacional

tendente a um arranjo em rede trazem conseqüências diversas aos arranjos produtivos. A

seção seguinte irá tratar uma vertente dessas conseqüências, ou seja, os custos de transação,

elemento central neste trabalho.

2.5 O NOVO INSTITUCIONALISMO E A ECONOMIA DOS CUSTOS DE TRANSAÇÃO

Nesta seção serão apresentados os conceitos e as categorias de análise essenciais à análise da

parceria entre a Prefeitura Municipal e as Associações de coleta seletiva em Londrina. A

seção se inicia com a apresentação do Novo Institucionalismo, sobretudo com base nos

conceitos de Douglas North, e, em seguida, aprofunda-se nas categorias presentes na

Economia dos Custos de Transação, com base essencialmente nos conceitos de Oliver

Williamson.

North (1993) conceitua as instituições como sendo as regras do jogo em uma sociedade ou, de

maneira mais formal, as limitações idealizadas pelo homem que dão forma à interação

humana. As instituições estruturam os incentivos nas trocas humanas, sejam elas econômicas,

políticas ou sociais. As trocas institucionais encerram a maneira como as sociedades evoluem

ao longo do tempo e é a chave para o entendimento da história (NORTH, 1993).

Os indivíduos não podem sentir, tocar, nem medir as instituições, pois elas são construções da

mente humana (NORTH, 1993). O fato é que até mesmo os economistas neoclássicos mais

convencidos admitem sua existência e, certamente, as envolvem em parâmetros (de forma

implícita ou explícita) em seus modelos. North (1993) atribui um papel muito mais

fundamental para as instituições na sociedade, pois na sua visão, elas são as determinantes

subjacentes do desempenho da economia. O processamento das informações pelos atores

econômicos em resposta aos custos de transação está na base da formação das instituições

(NORTH, 1993).

As instituições reduzem as incertezas pelo fato de formatarem a estrutura da vida cotidiana.

Elas constituem uma guia para a interação humana, de modo que quando se deseja saudar um

amigo, dirigir um automóvel, comprar laranjas, pedir dinheiro emprestado, abrir um negócio,

ou qualquer outra coisa, as pessoas saibam, ou pelo menos possam vir a saber com facilidade,

a maneira como realizar tal atividade (NORTH, 1993).

As instituições são as entidades responsáveis pelo desempenho econômico das sociedades e

de sua evolução. Uma primeira definição de instituição diz que ela congrega os elementos que

promovem a manutenção dos direitos de propriedade

em uma sociedade, que busca promover

a eficiência ótima de Pareto

, situação que nem sempre ocorre. Uma outra definição de

Ocorre o ótimo de Pareto se, somente se, nenhum agente ou situação pode estar em uma posição melhor sem

fazer com que outro agente ou situação assuma uma posição inferior.

instituições é que estas seriam as regras formais, restrições informais e características do

cumprimento de ambas. Seriam os sistemas de restrições que cada ser humano impõe ao tratar

com os semelhantes, as estruturas das interações políticas, econômicas e sociais. Ambas as

categorias de instituições, formais e informais, de maneira conjunta, definem as estruturas de

incentivo e especificidade das economias (NORTH, 1994).

As limitações institucionais incluem aquilo que é proibido aos indivíduos fazerem, ou a forma

que os indivíduos devem atuar no caso de determinadas ações. As instituições funcionam de

forma similar às regras de um jogo em uma competição por equipes. São um conjunto de

normas formais que ditam as diretrizes básicas ou informais que, de forma subjacente,

complementam as regras formais (NORTH, 1993).

Na visão de Claro e Santos (1998), as instituições são a chave para o comportamento

econômico, ditando, inclusive, os tipos de organizações que são criadas. As interações entre

as organizações também são determinadas pelas instituições. Assim, uma mudança em um

ambiente institucional pode levar a uma mudança na forma de agir de uma organização, assim

como provocar a morte e o nascimento de organizações.

Assim como as instituições, as organizações também proporcionam uma estrutura para a

interação humana. As organizações incluem partidos políticos, o senado, empresas, sindicatos,

cooperativas, igrejas, clubes, escolas, universidades. Em resumo, as organizações “são grupos

de indivíduos unidos por uma identidade comum por causa de um objetivo” (NORTH, 1993,

p. 15). As instituições, além das limitações da economia, determinam as oportunidades que

existem em uma sociedade. As organizações, em tese, são então criadas para aproveitar essas

oportunidades e, conforme evoluem as organizações, as instituições se alteram.

A função das instituições na sociedade é reduzir a incerteza, que é própria da interação

humana, estabelecendo uma estrutura estável para a sociedade (NORTH, 1993). As

instituições afetam o desempenho da economia devido a seu impacto sobre os custos de

transação e produção. De maneira simples e geral, para North (1993), as instituições e a

tecnologia

determinam os custos de transação e transformação (produção) em uma

organização.

Antes de 1937, ou seja, antes da publicação do livro “A natureza da firma”, de Ronald Coase,

prevalecia o enfoque tradicional da economia, que levava em conta apenas os custos de

produção, considerando nulos ou desprezíveis quaisquer custos de transação. Coase foi o

primeiro teórico econômico a abordar os custos de transação, o que ocorreu em 1937. De

1937 até 1970, esta teoria muito pouco evoluiu. A partir dos anos 1970, a teoria dos custos de

transação foi resgatada e se desenvolveu, principalmente, mas não exclusivamente a partir da

contribuição de Williamson, sobretudo no que diz respeito à organização, coordenação da

atividade econômica e à conduta dos agentes como reflexo da busca de maior eficiência

(FAGUNDES, 1998).

Para Coase (1987), havia necessidade de reconhecer que a realização de transações no

mercado implicava certos custos, os quais deveriam ser incluídos na análise, o que os

economistas ainda não haviam feito. Nesse sentido, as empresas tinham um papel a

desempenhar no sistema econômico, que era o de organizar transações internas a um custo

menor do que o custo das mesmas transações através do mercado.

Neste ponto, observa-se uma ligeira diferenciação na abordagem de North e Williamson, autores tomados

como centrais neste trabalho. Para Williamson (1996), as transações e não a tecnologia são decisivas na

determinação do modelo organizacional que será adotado, em quais circunstâncias e por quê. Na presente

dissertação, o enfoque central recairá sobre as transações, mas o aspecto tecnológico é inevitável, sobretudo no

que se refere à especificidade dos ativos, que será vista adiante.

A partir de Coase e especialmente a partir da segunda metade do século XX, tem se

desenvolvido, entre os economistas, um interesse muito amplo naquilo que poderia ser

chamado de “a nova economia institucional”. Alguns aspectos da microteoria prevalecente, a

história econômica, a economia dos direitos de propriedade, os sistemas comparativos, a

economia do trabalho e a organização industrial têm papel neste renascimento. Os pontos

comuns que vinculam estes diversos estudos são: 1) um consenso quanto à demasiada

abstração da microteoria convencional, no que se refere à percepção dos fenômenos

microeconômicos; e 2) a sensação de que a transação que chegou a ter relativa atenção dos

institucionalistas nos anos 1940 é, na verdade, o ponto fundamental de análise e merece

especial atenção (WILLIAMSON, 1991, p. 17).

Para explorar as deficiências do enfoque neoclássico de escolha racional em sua relação com

as instituições, é preciso analisar ao menos dois aspectos da conduta humana: 1) a motivação;

e 2) a leitura do meio (forma de ver o mundo). Considerando esses dois fatores, torna-se mais

fácil perceber que a conduta humana é mais complexa do que propõe a função utilitária

individual dos modelos econômicos tradicionais (NORTH, 1993). Assim, a teoria das

instituições de North (1993) é construída com base na teoria da conduta humana combinada

com a teoria dos custos de transação.

Em geral, os seguidores de Coase vêem os custos de transação, que são menos perceptíveis

que os custos de produção, como fator importante para o processo decisório nas organizações.

Os custos totais, dessa forma, seriam compostos pelos custos de produção e pelos custos de

transação. Contudo, é comum o fato de, nas análises convencionais, concentrarem-se somente

nos custos de produção, mais fáceis de serem determinados (CONCEIÇÃO, 2002). A

literatura neoclássica considera o custo de transação zero como uma situação ideal que

deveria ser perseguida pelas empresas, o que na opinião de Williamson (1985) é impossível.

Em sua visão, os arranjos institucionais de governança servem como uma resposta

minimizadora, tanto dos custos de produção quanto dos custos de transação (WILLIAMSON,

1985).

Wallis e North mediram o volume dos custos de transação na economia dos Estados Unidos e

constataram que, em 1986, 45% dos custos nacionais foram dedicados às transações e este

percentual havia crescido 25% em relação ao século passado (100 anos atrás) (NORTH,

1993). Assim, os autores constataram que os recursos da economia consumidos nas transações

são crescentes e em grande magnitude. Mas os custos de transação, como já dito, representam

somente uma parte dos custos totais. Sendo assim, North (1993) chama de custos totais de

produção o conjunto que envolve as entradas de recursos (terra, trabalho e capital) que

participam da transformação dos atributos físicos de um bem (tamanho, peso, cor, etc.) e os

custos de transação (definição, proteção e cumprimento forçado dos direitos de propriedade,

etc).

Na visão de North (1993), o que diferencia a nova economia institucional da economia

tradicional é o fato de Coase e outros estudiosos posteriores dos custos de negociação

(transação) tratarem de definir com maior precisão o que ocorre na negociação que a torna tão

custosa. North (1993) destaca que os dois elementos fundamentais básicos nesse sentido são:

os custos de medição (do cumprimento e da eficiência) e os custos de cumprimento

obrigatório. Mesmo no nível do senso comum, é fácil observar que as pessoas empregam

recursos e esforços importantes para a medição, cumprimento e vigilância dos acordos.

Garantias, seguros, marcas, recursos para escolha e melhoria, estudos de tempos e

movimentos, medições, o sistema judicial, etc.

De maneira sintética, pode-se dizer que o objetivo fundamental da nova economia

institucional é o de estudar os custos de transação como indutor de modos alternativos de

organização da produção, ou seja, diferentes formas de governança, através do arcabouço

analítico institucional. A unidade de análise dessa nova economia institucional é a transação,

ou seja, operações nas quais são negociados direitos de propriedade (CLARO e SANTOS,

1998). Dizendo de outra forma, pode-se dizer que o objetivo da nova teoria institucional é a

análise sistemática das relações entre a estrutura dos direitos de propriedade e as instituições

(ZYLBERSZTAJN apud CLARO e SANTOS, 1998).

Nesse sentido, duas abordagens extremas podem ser evidenciadas. Uma delas é organização

interna e/ou a integração vertical e a outra, é a obtenção dos recursos via mercado. Entre esses

dois extremos há, ainda, uma terceira via, que representa o continuum das formas híbridas de

governança. Para Coase (1937), o grau de integração vertical varia grandemente de uma

indústria para outra e de uma empresa para outra, já que esta integração vertical significa a

substituição do mecanismo de preços, prevalecente no mercado aberto. Para o autor, uma

característica marcante das empresas é a tendência de substituição do mecanismo de preços,

por outras formas de governança.

Antes mesmo de publicar “A natureza da firma”, em 1937, Coase já identificava um

mecanismo de coordenação alternativo aos mecanismos de preço (mercado) ou a coordenação

via empresário (interna ou hierárquica), até então os únicos mecanismos estudados pela teoria

econômica. Para o autor, haveria uma terceira via, que não seria tão hierárquica quanto a

integração vertical, nem tão dependente dos preços quanto o mercado aberto. Esta terceira via

seria a via contratual, que teria como eixo explicativo fundamental os chamados custos de

transação ou, como diz o autor, o “custo [embutido] no uso do mecanismo dos preços”

(COASE, 1937, p. 33).

Resumidamente, pode-se afirmar que uma operação em um mercado tem um custo. O

empresário

tem que conseguir obter um custo menor na produção de seus produtos do que

os custos de obtenção deste mesmo produto em um mercado. Deve-se destacar que sempre é

possível se voltar para o mercado aberto, em caso contrário (custos de produção maiores que

os custos de obtenção). Na visão de Coase (1937), as operações internas à firma têm custos

diversos daqueles de obtenção via mercado. Coase justifica esta afirmação citando o exemplo

dos impostos, que tornam diferentes as transações que ocorrem dentro e fora das empresas.

Para o autor, as mesmas transações que ocorrem dentro e fora de uma empresa recebem

tratamento diferenciado pelos governos, sobretudo em virtude dos impostos que recaem sobre

as vendas.

As formas de governança descritas por Williamson (1985) são as mesmas três observadas em

Coase, sendo: 1) via mercado, onde o controle é menor e acontece, basicamente, em termos de

preço; 2) forma híbrida (ou contratual), onde há a existência de contratos complexos entre

firmas localizadas em níveis sucessivos da cadeia produtiva; e 3) via hierárquica, baseada na

propriedade total dos ativos, ou seja, a total internalização das atividades por uma única

empresa. Altos custos de transação indicam que o mercado está sendo ineficientemente

utilizado, e neste ponto entram em cena as formas híbridas ou hierárquicas. Para Alves e

Staduto (1999), a estrutura dos custos de transação é responsável pela determinação da forma

de governança (via mercado, híbrida ou hierárquica), provendo maior ou menor eficiência ao

mercado.

Williamson (1991), assim como a maioria dos economistas adeptos do novo

institucionalismo, é inegavelmente um adepto da organização interna e da integração vertical.

O termo empresário aqui não faz referência a uma pessoa que dirige uma empresa, mas, sim, à autoridade

hierárquica na empresa, representada por uma pessoa ou grupo de pessoas.

Para esse autor, a organização interna com freqüência tem propriedades atrativas a partir do

momento em que permite às partes manejar a incerteza/complexidade de uma maneira

adaptativa e contínua, sem criar os mesmos tipos de perigos e sem o oportunismo presente na

contratação via mercado aberto. Este tipo de organização proporciona processos de decisão e

adaptação que diminuem muito os efeitos nocivos da racionalidade limitada. Outra vantagem

da organização interna sobre as negociações via mercado é que a organização interna

apresenta normas mais eficazes e as partes as cumprem com mais confiança do que o fariam

em uma negociação anônima. A organização interna ainda é superior à medida que esta

atenua as incertezas, em comparação com uma negociação via mercado aberto

(WILLIAMSON, 1991).

Ainda relacionando vantagens da organização interna sobre os métodos de contratação via

mercado, Williamson (1991) destaca que, em comparação com contratantes autônomos, as

partes de uma transação interna têm menor capacidade de apropriar-se de ganâncias de

subgrupos. Sendo assim, os incentivos, para atuar de maneira oportunística, se atenuam. As

auditorias internas, para averiguar irregularidades, podem ocorrer mais facilmente em uma

organização interna do que em uma transação no mercado. Também, a organização interna

tem maior poder de resolução dos conflitos do que no caso das transações via mercado

(WILLIAMSON, 1996).

Ainda no que diz respeito à organização interna, uma questão interessante colocada por Coase

(1937, p. 37) é a seguinte: “por que continuam existindo as transações do mercado se

mediante a integração vertical seria possível a eliminação de certos custos, e a redução dos

custos de obtenção dos produtos?”. Outra questão proposta pelo mesmo autor é a seguinte:

por que uma grande empresa não se encarrega de toda a produção de uma indústria?

O próprio Coase (1937) se encarrega de buscar respostas para tais questões. Primeiramente, o

autor diz que, à medida que uma empresa cresce, poderiam existir rendimentos decrescentes

dentro da empresa. Assim, em primeiro lugar, o autor argumenta que uma transação adicional

dentro de uma empresa pode apresentar custos iguais ou maiores aos envolvidos em uma

transação no mercado aberto. Em segundo lugar, com o aumento da empresa, o empresário

pode ficar limitado no sentido de arranjar os fatores de produção de forma otimizante – em

termos de eficiência, ou seja, pode ficar impedido de fazer o melhor uso dos fatores de

produção. Finalmente, o autor coloca que um ou mais fatores de produção podem ter seus

preços aumentados, impossibilitando a manutenção de uma grande estrutura.

Para Coase (1937), uma empresa tenderá a crescer até que os custos de sua organização

interna sejam iguais aos custos de uma transação via mercado aberto ou aos custos de uma

organização idêntica em outra empresa. Coase sustenta que as empresas existem e

desempenham um papel no sistema econômico porque algumas transações internas são menos

custosas do que as transações similares realizadas no mercado aberto. Os limites da empresa

dependem das comparações de custos nessas bases (ROSEN, 1996). Para Stigler apud

Williamson (1991), a integração vertical será freqüente entre as empresas de indústrias

jovens; à medida que cresça uma indústria, observa-se uma desintegração e; na medida em

que a indústria comece a decair, observa-se outra reintegração.

O limite do tamanho da empresa se dá quando os custos da organização das transações

adicionais dentro da empresa superam os custos de realização das mesmas transações através

do mercado. A Economia dos Custos de Transação (ECT) adota um enfoque contratual

comparativo para o estudo da organização econômica, fazendo da transação a unidade básica

de análise, revisando os detalhes das estruturas de direção e dos comportamentos humanos

(WILLIAMSON, 1996).

A ECT sustenta que aparecerão salvaguardas contratuais adicionais à medida que se fortalece

a condição de especificidade dos ativos e que a integração vertical é o modo organizacional de

última instância. As formas híbridas de contrato podem sustentar com eficiência a

especificidade dos ativos usados em uma transação, mas a organização interna permite que os

instrumentos de controle sejam aplicados com maior eficácia, o que diminui a incerteza

(WILLIAMSON, 1996).

As incertezas são uma constante nas atividades humanas. Isso porque os indivíduos atuam

com base em informações incompletas e com modelos derivados subjetivamente que com

freqüência são errôneos. Na visão de North (1993), o processamento subjetivo e incompleto

da informação possui papel crítico na tomada de decisões. De maneira geral, a

retroalimentação da informação não é suficiente para corrigir esses modelos subjetivos.

Schofield apud North (1993) sustenta que os problemas teóricos implícitos na interação entre

os agentes econômicos podem ser definidos da seguinte maneira: qual a quantidade mínima

de conhecimento que um agente deve possuir, em um meio determinado, sobre as crenças e

necessidades dos outros agentes para poder ter conhecimento sobre como esses agentes agirão

e para comunicar este conhecimento para os demais? Questões desse tipo colocam em xeque a

racionalidade dos agentes econômicos, no sentido de lidar com as incertezas em uma

transação.

A teoria econômica tradicional concebe um contrato entre firmas que é simples, completo e

reto. Ocorre, entretanto, que os contratos se mostram incompletos de maneira geral. Há

muitos acontecimentos imprevisíveis durante a vida dos contratos que se estendem durante a

vigência contratual que exigem que os contratantes busquem uma solução (seja via tribunal ou

qualquer outra). Os contratos são os elementos centrais nas formas de acordo que se situam

em algum ponto entre uma negociação no mercado aberto e uma integração vertical total

(relação de fornecimento, franquias, parcerias, etc.) (NORTH, 1993).

A execução dos contratos, para North (1993), é normalmente imperfeita, seja por causa dos

custos de mensuração do cumprimento dos contratos ou mesmo porque a parte que fiscaliza o

contrato tem interesse direto nos resultados do mesmo. Os contratos podem, no entanto, ser

auto-obrigatórios quando os benefícios de se ater aos contratos excedem os custos de fazer

cumprir os acordos. Isso, geralmente, ocorrerá nos casos em que as partes contratuais têm um

grande conhecimento recíproco e participam de operações repetidas – fato que é mais comum

em pequenas sociedades (NORTH, 1993).

À medida que as transações se tornam mais específicas para a relação comprador/vendedor,

Williamson prevê que a escolha institucional de custo mínimo será a de substituir a

contratação no mercado anônimo (contrato clássico) por arranjos contratuais de longo prazo,

mais complexos, dotados de disposições protetoras (contrato neoclássico) e, por último, pela

organização interna total. Os problemas de coordenação seriam menos severos se a transação

se interiorizasse (integração vertical). Acreditando nisso, os autores do novo

institucionalismo, como já dito, em sua maioria, pregam que a organização interna tem

maiores probabilidades de se converter na estrutura de governança preferida (JOSKOW,

1996).

A organização interna e/ou a integração vertical acontece como um método para a solução de

alguns dos problemas associados aos contratos imperfeitos de longo prazo, ainda que essa

organização interna possa acarretar certos custos específicos. Em igualdade de condições

(qualidade, preço, etc.), é natural que as partes escolham de maneira mais freqüente a

integração vertical ou um contrato de longo prazo, à medida que aumentam as quase-rendas

associadas às transações específicas e aumentam os benefícios associados ao compromisso

prévio firmado. Sendo assim, a especificidade das transações é inevitavelmente uma variável

que deve ser considerada nas análises empíricas. É provável que, para a produção de um

mesmo bem, haja diferenças entre os custos de transação e organização associados à

integração vertical e aqueles presentes nos contratos de longo prazo, sendo que tais custos

ocorrem de maneira diversa (pesquisa e procura) ou simplesmente não existem nos contratos

simples instantâneos (no mercado aberto) (JOSKOW, 1996).

Para Williamson apud Costa e Araújo (2001), a ECT é nova linha de investigação do

comportamento organizacional das empresas. A partir dessa abordagem, o conceito de

empresa como uma função de produção (como descrita pelos neoclássicos) vem sendo

substituída ou incrementada pelo conceito da empresa como uma Estrutura de Governança.

Williamson coloca a questão da organização econômica como um problema de contratação. A

organização pode ocorrer de várias formas e cada uma dessas formas se associa a um

mecanismo implícito ou explícito de contratação. O cerne disso tudo está nos custos de uma

forma organizacional ou outra para uma determinada transação e tais custos seriam

fundamentais para a escolha da estrutura de governança (COSTA e ARAÚJO, 2001).

Fazendo uma comparação entre a ECT e outras formas de estudo da organização econômica,

Williamson (1985) destaca que a ECT tem as seguintes particularidades:

a) tem uma tendência mais microanalítica; leva mais em conta os pressupostos

comportamentais na análise;

b) introduz a importância econômica da especificidade dos ativos envolvidos em uma

transação;

c) recorre, de forma mais recorrente, a uma análise institucional comparada; e

d) ao invés de considerar a empresa como uma função de produção, considera-a como

uma estrutura de governança.

A ECT parte de alguns pressupostos. O pressuposto básico é que existem custos na utilização

do sistema de preços, assim como na condução de contratos entre firmas. É importante

destacar que, partindo-se deste ponto de vista, não só os contratos efetuados via mercado são

importantes, mas também aqueles coordenados centralmente pelas firmas. Outro pressuposto

de relevância é o de que as transações ocorrem em um ambiente institucional estruturado e, ao

contrário do que prega a economia neoclássica, as instituições não são neutras, o que interfere

também nos custos de transação (COSTA e ARAÚJO, 2001).

A ECT faz parte das teorias de cunho institucionalista (que estuda a dimensão institucional

das economias capitalistas) e “representa uma tentativa de criar uma alternativa à abordagem

neoclássica tradicional de racionalidade dos agentes (...) procurando incorporar a incerteza

(...)” nas transações (CAMPANTE e FERNANDES, 1998, p. 13). De acordo com ECT, uma

transação é definida como o evento que ocorre quando “um bem ou serviço é transferido

através de uma interface tecnologicamente separável” (WILLIAMSON, 1985, p. 1).

Os custos transacionais podem ser considerados como o dispêndio de recursos utilizados para

planejar, adaptar e fiscalizar as interações entre os agentes econômicos, uma vez que, por

causa das condutas oportunistas destes (assimetria, omissão e/ou distorção de informações),

há a possibilidade do surgimento de conflitos nas relações contratuais. À medida que as

transações se realizam, surgem custos associados a todo este processo de transferência de

bens entre as partes (CLARO e SANTOS, 1998). A abordagem dos custos de transação

centra-se na dimensão intertemporal da coordenação em contexto de incerteza, no qual o

problema da organização econômica torna-se um problema contratual (WILLIAMSON,

1985).

Para North (1994, p. 10), (de forma genérica e simples) os “Custos de transação podem ser

definidos como aqueles a que estão sujeitas todas as operações de um sistema econômico”.

North (1994) observa que em uma economia muitos de seus atores não produzem, mas são

peças essenciais necessárias para a operação de qualquer sistema econômico, tais como:

gerentes, contadores, políticos, banqueiros, para citar apenas alguns exemplos. Para ele,

“quanto mais complexa a economia, mais atores desse tipo estarão envolvidos na operação e

coordenação do sistema” (NORTH, 1994, p. 10). North diz ainda que “(...) o custo de uma

transação decorre [também] dos altos custos da informação e do fato de que as partes de uma

transação detêm informações de forma assimétrica” (NORTH, 1994, p. 10-18).

Williamson (1985) chama ficção a idéia da economia neoclássica de custos de transação igual

a zero. Para ele, os arranjos institucionais de governança são minimizadores de custos, tanto

de produção quanto de transação. Sendo assim, a estrutura organizacional na qual se realiza a

produção não é constituída somente tendo em vista os custos internos, mas, também, em

função da comparação entre os custos hierárquicos e burocráticos internos e os custos da

mesma operação via mercado.

Aprofundando a questão dos custos de transação, Williamson (1993) destaca que os custos de

se conduzir o sistema econômico ocorrem basicamente ex-ante e ex-post. Os custos ex-ante

seriam aqueles que ocorrem antes do início da transação e envolveriam os custos da procura,

da obtenção das informações, do conhecimento do parceiro, entre outros. Os custos ex-ante

seriam aqueles relacionados ao preparo, negociação e salvaguarda de um acordo (CLARO e

SANTOS, 1998). Os contratos podem ser feitos com grande cuidado, elaborando-se uma

documentação que preveja numerosas contingências e adaptações futuras, previamente

acordadas entre as partes. Entretanto, contratos são imperfeitos e incompletos e possuem

espaços a serem preenchidos quando surgirem imprevistos.

Os custos ex-post envolvem a mensuração e monitoramento dos resultados e as

renegociações, sendo classificados por Williamson (1985, p. 21) da seguinte maneira: 1)

custos de má adaptação, quando a transação não se processa da maneira planejada; 2) custos

relacionados a esforços de negociar e corrigir o desempenho das transações (desalinhamento

ex-post); 3) custos de montar e manter estruturas de gerenciamento para as transações; 4)

custos destinados a efetuar garantias de que não há intenções oportunistas. Claro e Santos

(1998) destacam como exemplo de custos ex-post: mensuração e monitoramento do

desempenho, acompanhamento jurídico e administrativo dos contratos, eventuais

renegociações contratuais, manutenção da estrutura de controle, seguros etc.

Esses custos ex-ante e ex-post são interdependentes e variam muito de contrato para contrato,

devendo ser tratados como simultâneos e, não, seqüenciais, apesar dos termos ante e post.

Tais custos são ditados pela assimetria na repartição das informações entre os agentes

econômicos, provocada pela imperfeição das informações. Outro determinante dos custos ex-

ante e ex-post é a racionalidade limitada dos agentes. A existência de assimetria

informacional e de racionalidade limitada provoca incertezas nas transações (CLARO e

SANTOS, 1998).

Como já visto, as transações se dão via mercados, hierarquias privadas (firmas) e via uma

miríade de formas intermediárias entre esses dois limites (forma híbrida). As instituições têm

como principal finalidade e efeito economizar custos de produção e transação, embora os

autores admitam existirem outras finalidades além da principal. A escolha da estrutura de

governança apropriada às transações em pauta é relevante, uma vez que os contratos são

incompletos e imperfeitos. As formas de governança em cada situação dizem como

equacionar determinadas transações, seja através da constituição de uma firma, da formação

de uma rede de firmas ou da aquisição no mercado livre.

No que se refere aos contratos, Coase (1987) afirma que eles não se eliminam quando há uma

empresa, mas se reduzem enormemente. Para o autor, um fator de produção (ou seu

proprietário) não tem que fazer uma série de contratos com os outros fatores dentro da

empresa, como seria necessário se a negociação ocorresse através do mecanismo de preços

(via mercado). “Esta série de contratos é substituída por um só” (COASE, 1987, p. 79).

A questão inicial levantada por Coase, que tratava em essência dos custos de transação como

mecanismo para entender a questão do crescimento da firma (integração vertical), resultou em

um campo teórico e empírico a ser explorado: o das formas contratuais mistas de governança

(ZYLBERSZTAJN, 1996). Para Klein apud Zylbersztajn (1996), os contratos podem ser

vistos como mecanismos que permitem a associação de duas ou mais partes em um esforço de

produção conjunta, reduzindo os riscos de desistência ou ruptura contratual associados ao

comportamento oportunístico de uma das partes.

A preocupação com o distanciamento das formas polares de mercado e hierárquica tem a sua

justificativa na observação de formas de governança predominantes que se caracterizam por

arranjos contratuais não totalmente hierárquicos, mas, tampouco, regulados puramente pelo

sistema de preços. Assim, esta ferramenta pode servir para o entendimento de contratos just-

in-time, desenvolvimento de fornecedores, alianças estratégicas, reorganização da estrutura

produtiva com base em contratos terceirizados, contratos de distribuição, parcerias, entre

outros (ZYLBERSZTAJN, 1996, p. 1061).

Algumas teorias econômicas tradicionais partem do pressuposto de que todo contrato pode

perfeitamente ser desenhado ex-ante e que o sistema de incentivos seria eficiente para garantir

o cumprimento do contrato. Ocorre que esta análise não é compatível com a ECT, que parte

do princípio da impossibilidade da formatação ex-ante de um sistema de incentivos, sobretudo

devido à incerteza e à racionalidade limitada (ZYLBERSZTAJN, 1996).

O enfoque geral da organização econômica utilizada por Williamson pode se resumir da

seguinte forma:

1) os mercados e as empresas são instrumentos opcionais para completar um

conjunto relacionado de transações; 2) a forma como um conjunto de transações

devem se dar, através dos mercados ou dentro da empresa, depende da eficiência

relativa de cada modelo; 3) os custos que implicam redigir e executar contratos

complexos em um mercado variam conforme as características das pessoas

encarregadas de tomar decisões que estão envolvidas nas transações e nas

propriedades objetivas do mercado, por outro lado, e; 4) ainda que os fatores

humanos e ambientais que impedem o intercâmbio entre as empresas através do

mercado se manifestam de uma forma um pouco diferente dentro da empresa, o

mesmo conjunto de fatores se aplica a ambos (WILLIAMSON, 1991, p. 24).

O enfoque de Williamson (1991) de mercados e hierarquias tenta identificar uma série de

fatores ambientais, que relacionados a um conjunto de fatores humanos (ou

comportamentais) explica as circunstâncias abaixo das quais se tornará custoso o processo de

redigir, pôr em prática e fazer respeitar contratos complexos de condições contingentes.

Os fatores ambientais que conduzem a falha esperada do mercado são a incerteza e as

relações de transação com números pequenos de agentes (WILLIAMSON, 1991). Contudo,

a menos que os fatores ambientais estejam unidos por um conjunto relacionado de fatores

humanos (ou comportamentais), essas condições ambientais não necessariamente devem

impedir o intercâmbio mercantil. A ECT emprega dois pressupostos comportamentais que são

fundamentais à sua compreensão. O primeiro é um pressuposto cognitivo e diz que os agentes

humanos são racionais, mas só o são de forma limitada, uma condição comumente chamada

de racionalidade limitada. O segundo pressuposto diz que os agentes humanos são

propensos ao oportunismo (WILLIAMSON, 1996). Somente a combinação dos fatores

ambientais com os fatores humanos - e não cada um em separado - é que ocasiona os

problemas transacionais (WILLIAMSON, 1991).

De especial importância é a união da incerteza com a racionalidade limitada e dos números

pequenos de agentes com o oportunismo. O conceito de racionalidade limitada diz respeito ao

comportamento que busca ser racional, porém o atinge apenas de forma limitada, ou seja, não

ocorre o conhecimento por completo de todas as opções disponíveis e de todas as

conseqüências possíveis das opções. Tal fato é resultado das limitações cognitivas das pessoas

de receber, estocar, recuperar e processar informações. Williamson (1991) coloca que a

racionalidade limitada se refere a limites neurofísicos, por um lado, e a limites de linguagem,

por outro.

Os limites físicos se referem a limitações para “valorizar, armazenar, recuperar e processar as

informações sem erros” (WILLIAMSON, 1991). Simon apud Williamson (1991) observa que

os seres humanos, individualmente, estão limitados em conhecimento, previsão, habilidade e

tempo e, sendo assim, as organizações são instrumentos úteis para o alcance dos objetivos

humanos. Os limites de linguagem se referem à incapacidade que têm os indivíduos para

expressar seus conhecimentos ou seus sentimentos mediante o uso das palavras, números,

gráficos, de maneira que os demais possam entendê-los. Por mais que os esforços sejam

grandes no sentido de transmitir informação, seja por falta de vocabulário, dificuldade na

combinação das palavras ou mesmo outro motivo qualquer, os indivíduos muitas vezes não

conseguem expressar exatamente o que desejam (WILLIAMSON, 1991).

Mesmo em situações em que a incerteza ou a complexidade não sejam grandes, a

racionalidade limitada pode mostrar sua face. Se, em virtude dessas limitações da

racionalidade limitada, for muito custosa ou impossível a identificação de eventualidades

futuras e especificar ex-ante às adaptações adequadas a tais eventualidades, os contratos de

longo prazo podem ser preteridos em relação à organização interna, uma vez que esta última

minimiza a incerteza.

A racionalidade limitada de Simon é uma crítica à hiper-racionalidade neoclássica e parte do

pressuposto de que os indivíduos desejam ser racionais, mas só conseguem sê-lo de modo

limitado. O conhecimento das pessoas, assim, estaria limitado pela capacidade cognitiva das

mesmas em lidar com complexas informações do mundo real. A racionalidade limitada difere

do conceito de informação assimétrica, que consiste no reconhecimento de que uma das partes

pode adquirir vantagens em uma negociação a partir da obtenção de informações específicas

(ZYLBERSZTAJN, 1996).

O conceito de racionalidade limitada, na visão de Zylbersztajn (1996, p. 1064), incomoda

mais os agentes do que o conceito de informação assimétrica, uma vez que aquele “expõe a

ferida”. Ou seja, na informação assimétrica “..., eu ignoro, mas a culpa não é minha...”

enquanto que na racionalidade limitada “..., eu ignoro, mesmo que ninguém me impeça de

obter a informação relevante...”. Devido a este último pressuposto, pode-se considerar que

todas as formas de contratação complexas são inevitavelmente incompletas.

No que diz respeito à relação do oportunismo com as negociações com um número pequeno

de agentes, Williamson (1991) diz o seguinte:

a) o oportunismo se refere a uma falta de sinceridade ou honestidade, o que inclui a

procura com dolo do próprio interesse;

b) as tendências ao oportunismo não apresentam grandes riscos em relações competitivas

de transações (com grandes números de agentes);

c) muitas transações que no início envolvem um grande número de licitadores

qualificados se transformam durante o processo de execução do contrato em uma

condição de fornecimento de números pequenos (ou um número reduzido de

fornecedores);

d) as contratações recorrentes de curto prazo são custosas e arriscadas quando reúnem

oportunismo e transações deste último tipo (com números pequenos).

O oportunismo ocorreria basicamente de duas formas: a seleção adversa seria o oportunismo

antes da elaboração do contrato, e o risco moral seria o comportamento oportunista pós-

contratual que leva a atitudes oportunistas por uma das partes (DUARTE et al, 2000). Pondé

et al (1998) afirmam que pode haver um oportunismo pré-contratual, com omissões de

informações, e eventuais dificuldades no estabelecimento do contrato – a chamada seleção

adversa. O oportunismo ex-ante, por vezes, torna o custo de determinadas transações

proibitivo, inviabilizando certas formas de governança (ZYLBESZTAJN, 1996).

Outra forma de oportunismo ocorre quando um dos agentes envolvidos detém um

conhecimento maior a respeito de uma transação em andamento e muda propositalmente seu

comportamento, afetando a eficiência contratual – o chamado moral hazard (risco moral).

Essas mudanças comportamentais muitas vezes não são livremente observáveis e em muitos

casos não podem ser evitadas, pois pode ser que não haja incentivos que sejam suficientes

para que os agentes se comportem da forma mais eficiente (FAGUNDES, 1998).

O oportunismo não acontece da mesma forma na organização interna ou em situações de

integração vertical, devido, principalmente, ao fato de que o mecanismo interno de incentivo,

monitoramento e punição é muito mais extenso e mais refinado do que nas transações via

mercado (WILLIAMSON, 1991).

Com base no oportunismo, pode-se concluir que não serão confiáveis as promessas de

cumprimento responsáveis de contratos que não estejam apoiadas em compromissos, com

punições e incentivos claros e tidos como legítimos (WILLIAMSON, 1996). O oportunismo é

considerado por Williamson como o "desvendamento incompleto ou distorcido de

informações, especialmente [associado] a esforços calculados para enganar, deturpar,

disfarçar, ofuscar ou, de alguma outra forma, confundir" (WILLIAMSON, 1985, p. 47). O

oportunismo pode ser entendido como “a busca do próprio interesse, podendo o indivíduo [ou

grupo de indivíduos] usar de meios pouco éticos para que a transação pese a seu favor”

(COSTA e ARAÚJO, 2001, p. 4). Hart apud Williamson (1996) afirma que nem o

entendimento do interesse de longo prazo, nem a força da bondade são compartilhados por

todos os homens. Todos eles se vêem tentados, às vezes, a preferir seus próprios interesses

imediatos.

O oportunismo, como coloca Williamson e outros, amplia a suposição convencional de que os

agentes econômicos se guiam por considerações por um comportamento estratégico ao invés

de interesse individual imediato. Isso quer dizer que os agentes procuram deliberadamente o

interesse próprio imediato e isto tem muita importância na escolha de relações contratuais

alternativas (WILLIAMSON, 1991).

De maneira geral, há falta de conhecimento por parte dos agentes, sobretudo por parte do

agente contratante, dos custos operacionais reais relacionados à atividade. Isso também

configura uma assimetria informacional, dá margem a comportamentos oportunistas e permite

que atividades desempenhadas de forma mais onerosa sobrevivam. Na maioria das vezes, os

agentes econômicos tomam decisões com base em informações incompletas e assimétricas em

relação a seus parceiros de negócio. Em geral, são essas assimetrias de informação que

permitem o aparecimento de comportamentos oportunistas (FERREIRA, 1999).

Apesar da existência e da importância dos fatores ambientais, vários autores (WILLIAMSON,

1991; SMORIGO, 1999; FAGUNDES, 1999; COSTA e ARAÚJO, 2001) dedicam maior

atenção aos fatores humanos ou comportamentais. Em resumo, os chamados pressupostos

conducionistas, ou variáveis humanas/comportamentais, podem ser colocados da maneira em

que mostra o quadro 3:

Quadro 3: Variáveis comportamentais e suas implicações

Variáveis comportamentais

Implicações

Racionalidade Limitada Oportunismo

Para a teoria contratual A contratação ampla é inviável O contrato como promessa é

algo ingênuo

Para a organização econômica As transações serão facilitadas

pelas modalidades contratuais

que apóiem a tomada de

decisões adaptáveis,

seqüenciais.

As transações requerem o

apoio de salvaguardas

espontâneas e hábeis

Fonte: Adaptado de Williamson (1996).

De forma simplificada, alguns autores afirmam que o oportunismo e a racionalidade

limitada constituem os pilares da ECT (COSTA e ARAÚJO, 2001; FAGUNDES, 1999;

SMORIGO, 1999). Na visão desses autores, esses dois pressupostos comportamentais seriam

fundamentais para a compreensão das transações entre as firmas.

Além dos fatores ambientais e comportamentais, Williamson (1991) destaca também a

influência da informação como componente importante para explicar as falhas da

organização. O autor destaca que a teoria econômica tradicional parte do pressuposto de que a

informação se distribui de modo simétrico entre as partes de uma transação. Ocorre que na

prática transacional dificilmente os agentes econômicos possuem informações simétricas.

Arrow apud Williamson (1991) diz que o efeito crítico da informação sobre a determinação

ótima dos riscos não é só sua presença ou sua ausência, mas sim a sua desigualdade entre os

agentes.

A este respeito, Williamson (1991) propõe o seguinte: a) não se trata apenas de assimetria,

mas sim, dos altos custos incorridos para se obter a igualdade de informações, e da propensão

das partes em atuar de forma oportunística, o que ocasiona os problemas; b) os problemas em

uma transação podem aparecer, inclusive, quando as partes contam com informações

idênticas, e mais ainda quando há diferença informacional; e c) a distribuição da informação

entre as partes é de especial importância nos contextos de negociação com número reduzido

de agentes (números pequenos).

Ainda que ambas as partes tenham informações idênticas a respeito da condição do meio, não

necessariamente estarão de acordo a respeito de qual é o verdadeiro estado do mundo. A

situação da transação varia dependendo do estado do mundo que é mais conveniente (ou

declarado como tal) e prevalece. Neste caso, quando uma das visões de mundo prevalece

sobre a outra, os comportamentos oportunistas podem ser esperados em busca de situações

que apóiem resultados individuais (ou de grupos específicos) favoráveis (WILLIAMSON,

1991).

A assimetria de informações parece ser a regra e não a exceção nas economias. Por exemplo,

um vendedor de uma máquina sabe mais sobre a mesma do que o comprador, da mesma

forma que um empregado sabe mais a respeito de sua tarefa e sobre a sua capacidade de

produção do que seu patrão (FERREIRA, 1999). North (1994, p. 10) diz que “O alto custo das

informações e os diferentes níveis de acesso à informação sobre o objeto das transações são os

pontos de partida para explicar como alguns conseguem se beneficiar à custa de outros em

suas relações de troca”.

A influência da informação, entretanto, não necessariamente prejudica as transações,

especialmente se ocorrer o seguinte: a) as partes não atuarem de forma oportunística; b)

prevalecer uma condição em que há um grande número de agentes, no presente e no futuro.

Não obstante, se forem violadas essas condições (fato comum), uma troca de transações via

mercado por transações internas (hierarquia) pode ajudar com o problema do oportunismo em

uma transação (WILLIAMSON, 1991).

De maneira geral, ainda no que se refere à informação, Williamson (1991) destaca que os

agentes econômicos que iniciam a participação em uma transação têm vantagens na

subseqüência dessas mesmas transações. O autor destaca que a informação adquirida através

da experiência pode ser usada da seguinte forma: a) os agentes originais (de transações

anteriores) podem se recusar a revelar as informações aos agentes subseqüentes (o que é uma

manifestação de oportunismo) ou; b) os agentes podem não estar capacitados para revelar as

informações, apesar de seus esforços em fazê-lo (devido à racionalidade limitada, do tipo

impeditivo quanto à linguagem). Esses fatores contribuem para negociações com um número

mais reduzido de agentes e, devido a isso, também as hierarquias acabam sendo preferíveis ao

invés do mercado (WILLIAMSON, 1991).

De forma sintética, os fatores ambientais, humanos e a influência da informação se

relacionam de acordo com o gráfico 1 a seguir:

Gráfico 1: Estruturas das falhas da organização

Fonte: adaptado de Williamson (1991).

Considerando-se os pressupostos ambientais e comportamentais, uma questão relevante

colocada por Costa e Araújo (2001) a respeito das formas de governança é a seguinte: em que

situações irão prevalecer as operações via mercado, os casos intermediários, com o

estabelecimento de contratos mais ou menos minuciosos entre as partes envolvidas, ou o caso

extremo de integração vertical?

Em resposta a esta questão, Williamson (1996) destaca que, em termos de análise, as

dimensões principais para a descrição das transações e que são essenciais na determinação das

características das formas de governança são as seguintes: a freqüência com que ocorre uma

transação; a especificidade dos ativos envolvidos em uma transação; e o tipo de incerteza a

que estão sujeitas as transações. Para Zylbersztajn (1995), os três elementos (freqüência,

especificidade dos ativos e incerteza) caracterizam as relações contratuais em termos de

transações. Esses seriam os atributos fundamentais relacionados a uma ou a um conjunto de

transações. Em suma, essas seriam as variáveis mais importantes para caracterizar uma

transação.

Racionalidade Limitada

Oportunismo

Incerteza/

Complexidade

Números pequenos

Influência da

informação

Ambiente

Fatores Humanos Fatores Ambientais

A freqüência com que ocorre uma transação é importante no sentido de internalizar uma

determinada etapa produtiva, sem que haja perda em eficiência. A maior freqüência nas

transações torna mais constante o contato entre os agentes e amplia o conhecimento mútuo. A

freqüência nas transações também é relevante na concepção e delineamento das estruturas de

controle contratual. Quanto mais freqüente uma transação, a tendência natural é que uma

estrutura especializada possa se manter, ao mesmo tempo em que os custos fixos médios

diminuem (CLARO e SANTOS, 1998).

A busca por alternativas organizacionais só se justifica no caso de transações efetuadas com

certa regularidade, ou seja, a freqüência e a duração de uma transação pode determinar o

aparecimento de organizações especificamente moldadas para sua gestão e operacionalização.

Neste sentido, na medida em que a freqüência de uma dada transação aumenta, maior será a

vantagem em se criar uma estrutura específica para geri-la (FAGUNDES, 1998). O aumento

da freqüência nas transações também traz um aumento de confiança destas, à medida que elas

se tornam mais previsíveis (CLARO e SANTOS, 1998).

North (1993) destaca que, de maneira geral, observa-se uma estrutura cooperativa quando os

indivíduos interagem repetidamente, quando há muita informação recíproca e quando o grupo

está caracterizado por poucos participantes. Costa e Araújo (2001) destacam que a freqüência

das transações se manifesta, basicamente, em dois aspectos: na possibilidade de diluição dos

custos de adoção de um mecanismo complexo de controle por várias transações e a

possibilidade de construção de reputação (confiança) por parte dos agentes envolvidos.

A especificidade dos ativos seria, conforme o próprio Williamson (1996), a variável mais

diretamente responsável pelas características da transação e pela forma de governança. A

especificidade de um ativo refere-se ao grau em que este ativo pode se destinar a usos

alternativos e por usuários alternativos sem sacrificar seu valor produtivo (WILLIAMSON,

100

1996). Em outras palavras, a especificidade de um ativo é dada pela especificidade de uso de

um determinado bem e o quão custosa seria sua realocação para outra finalidade.

Um ativo se torna mais específico para um agente à medida que o custo de transferência para

uma outra atividade aumenta e, dependendo do grau de especificidade dos ativos envolvidos

em uma transação, pode-se dizer se estas transações se darão via mercado, mista ou

hierárquica (CLARO e SANTOS, 1998). Assim sendo, “os ativos específicos constituem uma

decisão quase que irreversível de aplicação de capital que cria interações recorrentes, cujas

interfaces adquirem um valor econômico, o que torna essencial a criação de salvaguardas que

assegurem sua continuidade” porque a sua realocação é onerosa ou mesmo inviável

(CAMPANTE e FERNANDES, 1998, p. 17).

A especificidade do ativo, na visão de Williamson apud Costa e Araújo (2001), é o principal

elemento do sentido de indicar as formas organizacionais (mercado aberto, híbrida ou

integrada verticalmente), pois:

a) quando o grau de especificidades de ativos é reduzido, os custos de transação serão

pequenos a ponto de as garantias contratuais custarem mais do que os próprios custos

de transação incorridos se a transação for realizada diretamente via mercado. Para tal

grau de especificidades a coordenação realizada pelo mercado basta, pois as

informações relevantes para a tomada de decisão dos agentes encerram-se no preço;

b) quando o grau de especificidade de ativos é relativamente alto, será mais vantajoso

para a firma contratante incorrer nos custos de concessão de garantias contratuais para

obtenção de seus insumos do que correr o risco da falha de seu fornecimento;

101

quando o grau de especificidade de ativos for excessivamente alto, é compensatório

para a firma contratante integrar-se verticalmente, produzindo ela própria seus

insumos. Neste caso, a internalização das atividades na firma se torna mais vantajosa

em termos de custo de transação e adaptabilidade.

Williamson apud Claro e Santos (1998) destaca a possibilidade de existência de seis tipos de

investimentos específicos em uma transação, são eles:

a) especificidade de local: refere-se ao grau de proximidade física dos ativos

imobilizados a partir da análise do seu custo de remodelação e/ou realocação do

patrimônio e as despesas com transporte; uma vez instalados, os ativos são específicos

em alto grau; refere-se à decisão de localizar-se perto do mercado fornecedor ou perto

do mercado comprador, ou seja, diz respeito à localização relativa de firmas

responsáveis por etapas sucessivas da mesma cadeia produtiva; diz respeito ao

conjunto de decisões ex-ante para minimizar os custos com transporte e armazenagem

de produtos;

b) especificidade de ativos físicos: está relacionado ao investimento por uma ou ambas

as partes em máquinas e equipamentos com características específicas para uma dada

transação, de forma que o valor desses bens para uso em outras finalidades seria

menor; refere-se às características físicas inerentes ao produto transacionado cujo uso

é específico;

c) especificidade de ativos humanos: diz respeito ao investimento feito em capital

humano para uma transação específica; está relacionada ao treinamento e à

102

experiência profissional adquirida; está relacionada também ao grau em que as pessoas

podem ser substituídas em uma determinada transação interorganizacional;

d) ativos dedicados: são investimentos realizados a partir de uma estimativa de

transações entre agentes econômicos; são investimentos que não se dariam se não

houvesse uma possibilidade de vendas consideráveis; quando são realizados

investimentos para atender a compradores específicos, sob o risco de se ter excesso de

capacidade; no caso desse tipo de ativo, as perdas em virtude de quebra contratual são

grandes, o que torna as transações com ativos dedicados muito arriscadas;

e) especificidade de marca: refere-se ao montante de capital e risco envolvido no uso de

uma marca; capital que se materializa no nome de um produto ou de uma empresa;

envolve o investimento na imagem da organização e do produto em função da marca;

f) especificidade de tempo: investimento realizado para a garantia de ganho no tempo

em que se processa a transação, o que é muito importante no caso de produtos

perecíveis; relacionada com fatores tecnológicos envolvidos na agilização de uma

transação.

À medida que a especificidade dos ativos aumenta, elevam-se também as chances de

comportamentos oportunistas dos agentes, devido à presença de quase-rendas associadas.

Azevedo apud Smorigo (1999) define quase-renda como a diferença entre o retorno de um

ativo empregado em uma transação específica e seu retorno em um emprego alternativo.

Zylbersztajn (1995, p. 145) usa a seguinte definição para quase-rendas: “o excesso de valor de

um ativo sobre o seu uso de oportunidade ou valor residual”. Zylbersztajn (1996) classifica

como hold-up (refém) o comportamento oportunístico ex-post que surge em função da

103

existência de quase-rendas provenientes da alta especificidade dos ativos. Neste caso, de alta

especificidade dos ativos, a integração vertical poderia ser uma solução, mas esta alternativa

geraria maiores custos burocráticos. Sendo assim, a economia nos custos de produção deve

ser de tal monta que compense o aumento nos custos burocráticos vinculados à coordenação

hierárquica da transação.

Costa e Araújo (2001), apoiando-se em Williamson, destacam o fator ambiental incerteza

como a terceira dimensão das transações e apontam duas formas de incerteza associadas às

transações. A primeira delas é o risco: uma transação apresenta risco se existir uma

probabilidade conhecida de ocorrência de um problema. A segunda é a incerteza

propriamente dita, que corresponde aos distúrbios que afetam uma transação, mas que não

estão associados a uma distribuição de probabilidade conhecida. A informação assimétrica e o

comportamento oportunístico são exemplos deste tipo de incerteza entre os agentes

envolvidos na transação, que torna praticamente impossível a previsão da forma de atuação de

um ou de outro. North apud Claro e Santos (1998) esclarece os termos dizendo que toda

incerteza é um risco, mas nem todo risco é uma incerteza.

A eficiência organizacional é afetada em alto grau quando a incerteza está associada a uma

transação. Na medida em que a incerteza aumenta, a tendência é que a transação se dê sob

formas mais hierárquicas. As transações via mercado, de modo geral, proporcionam um maior

grau de incerteza, a não ser que não esteja presente a assimetria de informação, o que é pouco

provável sempre (COSTA e ARAÚJO, 2001).

O risco e a incerteza afetam as transações na forma pela qual os resíduos são distribuídos

pelos participantes. Assim como o risco, a incerteza em alto grau resulta em elevados custos

de transação, além de elevar os custos de renegociação dos contratos e provocar

comportamento oportunista (CLARO e SANTOS, 1998).

104

A incerteza traz problemas por causa dos distúrbios inesperados das transações e das

dimensões necessárias para as estruturas de controle e monitoramento. Quanto maiores as

estruturas, mais onerosas. Quanto maior a incerteza, maior o custo da transação. Há dois tipos

básicos de incerteza, são eles: 1) a de contingência decorrente do estado da natureza e; 2) a

de comportamento estratégico (comportamento dos rivais) (NEVES, 1995 apud SMORIGO,

1999).

A redução dos riscos de mercado, melhoria na administração, conquista de maior poder de

barganha e obtenção de insumos adequados são características próprias da integração vertical

e podem ser consideradas como incentivos a sua criação. Segundo Williamson apud Costa e

Araújo (2001), quanto maior o grau de incerteza nas transações, mais conveniente será

adquirir a unidade produtiva, integrando-se verticalmente.

No caso de relações híbridas ou contratuais, existem alguns mecanismos para que os agentes

cumpram efetivamente aquilo que contrataram com seus pares nos negócios, como o

oferecimento de incentivos e prêmios por resultados melhores e também punições para o

caso de quebra contratual. No entanto, não se pode deixar de lado que esses mecanismos

acabam tendo também um custo, o que, dependendo do caso, pode ser maior do que as perdas

decorrentes do comportamento oportunista. Sendo assim, devem então os agentes manter um

equilíbrio entre monitoramento, incentivo e comportamento oportunista (FERREIRA, 1999).

Os ganhos em eficiência, na visão de Alves e Staduto (1999), podem ser considerados tão

relevantes quanto os ganhos tecnológicos. Nesse sentido, todos os contratos (convencionais e

não convencionais) podem ser vistos como uma forma de melhorar a eficiência, reduzindo os

custos de transação. Dentro deste contexto, Pondé et al (1998) afirmam ser comum

instituições organizarem-se sob a forma de cooperação ou como estruturas de gestão

diferenciadas com o objetivo de minimizar os custos transacionais.

105

Os indivíduos (ou grupos) nas transações econômicas se comportam tendo em vista a busca

da maximização da riqueza. Ocorre que, com a presença de informações assimétricas e

comportamentos oportunistas, surgem custos de transação que são fundamentais na orientação

da atividade econômica. As instituições, de maneira geral, atuam no sentido de minimizar os

custos para a realização de uma transação, tendo em vista a realização dos ganhos potenciais

desta transação. A minimização dos custos de transação, quando a integração vertical é

impossível, surge, geralmente, com arranjos cooperativos entre os agentes econômicos

(CLARO e SANTOS, 1998).

As formas de governança são sustentadas por um contrato (formal ou não) cujo objetivo é

fazer cumprir as promessas feitas. O contrato é afetado pelas dimensões das transações, pelo

ambiente institucional e pelos pressupostos comportamentais. Cada uma das formas de

governança (mercado, híbrida ou hierárquica) exige uma diferente forma de contrato legal

(SMORIGO, 1999). As transações ocorridas entre as organizações são apenas transferência de

direito de propriedade (ALVES e STADUTO 1999; ZYLBERSZTAJN, 1996). Nesse sentido,

a função do contrato é regular as transações, o que permite a diminuição do risco nas relações

atuais e futuras. Para Neves apud Alves e Staduto (1999), os contratos podem ser de três

tipos:

a) clássico, com regras bem explícitas; não considera a identidade dos negociantes; os

ajustes se dão via mercado; este tipo de contrato ocorre no caso de transações isoladas,

sem efeito intertemporal, discretas e descontínuas com regras claras e bem definidas;

b) neoclássico, que leva em conta a existência da racionalidade limitada, havendo

previsão de alterações contratuais futuras, embasadas no contrato inicial; neste

106

contrato já se prevê a continuidade e a adaptação contratual, estando implícitas a

presença da racionalidade limitada e da incerteza;

c) relacional, em que os ajustes ocorrem juntamente com a execução do contrato, sendo

que o contrato inicial não necessariamente será a base para as decisões futuras; a

flexibilidade é uma característica básica deste tipo de contrato; esses contratos

ocorrem tendo como base os conceitos de incompletude contratual e de racionalidade

limitada; o ponto de referência para as negociações futuras são as relações negociais

anteriores e a negociação como um todo.

Em tese, como já visto, devido aos fatores ambientais, comportamentais e devido às questões

informacionais, todos os contratos complexos seriam necessariamente incompletos

(WILLIAMSON, 1991). A incompletude contratual é outro elemento central para a ECT e,

segundo Shwartz (apud ZYLBERSZTAJN, 1996, p. 1065), os contratos são chamados de

incompletos quando os “seus termos são vagos ou ambíguos, gerando lacunas na sua

concepção cuja existência pode levar a disputas entre as partes”.

Essa incompletude nos contratos pode resultar, de um lado, do conceito de racionalidade

limitada, que afirma existirem informações não acessíveis ao tomador de decisões ou por não

saber detalhar tais informações na forma contratual por problemas de linguagem. Por outro

lado, a incompletude contratual pode resultar não pela falta de acesso ou expressão da

informação, mas devido ao custo elevado de sua obtenção, no sentido de preencher as lacunas

de um contrato (ZYLBESZTAJN, 1996).

De forma mais ampla, Shwartz (apud ZYLBESZTAJN, 1996) relaciona cinco causas

relevantes que dão origem aos contratos incompletos. São elas:

107

a) Termos ambíguos ou vagos associados ao desenho falho do contrato;

b) As partes não consideram os aspectos relevantes, permitindo a existência de lacunas;

c) Elevados custos associados à concepção de um contrato completo;

d) Informação assimétrica ex-ante;

e) Informação assimétrica ex-post.

Para Zylbersztajn (1996), a incompletude contratual e a racionalidade limitada em nada

afetariam os custos de transação se os indivíduos (agentes econômicos) não agissem sob a

égide do comportamento oportunístico. Associado à presença de ativos específicos, pode

ocorrer o surgimento de quase-rendas, que podem tornar parte desses ativos suscetíveis à

expropriação oportunística ex-post. No caso pós-contratual, pode ocorrer o risco moral, em

quem uma parte pode decidir atuar em interesse próprio em detrimento da outra parte. O

oportunismo também pode ocorrer ex-ante, através da estruturação de contratos viesados com

base na existência de informações assimétricas.

A elaboração de contratos completos é muito complexa. Normalmente, as partes contratantes

realizam as transações com a existência de lacunas que deixam margem para alguma forma de

solução, no caso do surgimento de litígios oriundos da disputa pelas rendas associadas à

existência de ativos específicos. Zylbersztajn (1996) destaca dois aspectos fundamentais que

podem, a partir dessas lacunas, ser explorados. São eles: 1) o desenho de incentivos

apropriados para o cumprimento dos contratos de forma eficiente; 2) a definição de meios de

monitoramento e punição para evitar ineficiências e/ou rompimento contratual.

Para Zylbersztajn (1996), a primeira via para a definição de contratos eficientes é a existência

de incentivos que alinhem os interesses das partes. O autor afirma que na literatura todas as

correntes que analisam uma relação agente-principal partem da proposta do incentivo que

108

permita economia em monitoramento e induza o agente a ter um comportamento de acordo

com os interesses do principal. Milgrom e Roberts apud Zylbersztajn (1996) destacam

também a impossibilidade da definição ex-ante de um sistema de incentivos devido ao risco

moral, muito comum em contratos agente-principal. Assim, torna-se difícil o estabelecimento

ex-ante de formas eficientes de remuneração do agente.

Caso fosse possível a elaboração de um contrato em condições de informação completa, não

seria necessária a existência de instituições para garantir o cumprimento do mesmo

(ZYLBESZTAJN, 1996). Para garantir o cumprimento das transações, North (1993) enumera

duas condições: a primeira delas é a constituição de um sistema de informações que permita

definir o momento em que uma punição deva ser imposta. A segunda está relacionada à

elaboração de um sistema de punição factível, ou seja, os custos de organizar o sistema de

punições deve ser tal que permita efetivamente a aplicação da punição.

Considerando as condições de North, as partes contratantes teriam um sistema institucional

capaz de garantir a punição em caso de quebra contratual. Tal sistema compeliria as partes a

atuarem dentro dos limites contratuais e, de forma mais ampla, dentro das normas e tradições

impostas pela sociedade. Contudo, na opinião de Zylbersztajn (1996), seria muito difícil que

uma instituição privada fosse capaz de lidar com os custos de tal estrutura de regulação. À

medida que os atores não associarem penalidades com a ruptura contratual, então a

estabilidade dos contratos fica reduzida.

Para Williamson apud Ponde et al (1998), as três principais implicações dos fatores

ambientais, comportamentais e informacionais elucidados são: a) contratos complexos

mostram-se necessariamente incompletos (como já observado); b) a confiança entre as partes

envolvidas não pode ser estabelecida simplesmente a partir da existência de um contrato, dado

que todo contrato implica riscos; e c) é possível criar-se valor adicionado com a elaboração de

109

outras formas organizacionais que objetivem economizar a racionalidade limitada e

salvaguardar as transações contra o exercício de oportunismo por parte dos agentes

envolvidos. Isso implica que as relações de mercado não se configuram necessariamente

como as mais adequadas para a gestão das transações entre os agentes econômicos.

Em resumo, apresentar-se-á um alinhamento (simplificado) da teoria aqui apresentada e sua

influência nas estruturas de governança, que pode ser visto no gráfico a seguir:

Gráfico 2 – Esquema de Indução das formas de governança

Fonte: Zylbersztajn (1995, p. 23).

Partindo-se do gráfico 2, tem-se, de acordo com Zylbersztajn (1995), o seguinte:

110

a) As Características das Transações representam o aspecto central da ECT

(freqüência, especificidade dos ativos e risco – ou incerteza) e representam também a

unidade básica de análise no presente estudo;

b) As Leis Contratuais, que são definidas como Clássicas, Neoclássicas e relacionais,

conforme a característica das transações;

c) Os fatores do Ambiente Institucional também interferem diretamente nas formas de

governança. Trata-se de fatores como: aspectos da tradição legal, existência de leis de

proteção intelectual, tradições de arbitragem para a solução de disputas, aspectos

culturais, entre outros;

d) Existem também os fatores Comportamentais, que antes e no decorrer de uma

transação acabam alterando a natureza da forma de governança utilizada. Os principais

pressupostos comportamentais são: o oportunismo e a racionalidade limitada.

Como dito anteriormente, a ECT será utilizada para analisar a parceria entre a Prefeitura

Municipal e as Associações de coleta seletiva de Londrina. As categorias centrais de análise

foram colocadas na introdução, mais especificamente nos objetivos específicos. As categorias

exploradas a fundo na pesquisa de campo serão: freqüência das transações, especificidade dos

ativos envolvidos nas transações e a incerteza associada às transações entre a prefeitura e os

parceiros do Terceiro Setor (objetivo D – 1, 2, 3). Através desta análise, espera-se uma

avaliação desta relação híbrida com características de rede observada no município. A seguir,

será apresentada a metodologia da pesquisa, com destaque para a pesquisa de campo.

111

3 METODOLOGIA

Nesta seção, será apresentada a descrição da metodologia utilizada no decorrer dos trabalhos.

Para tornar mais didática sua apresentação, apresentar-se-ão os seguintes tópicos:

delineamento da pesquisa; o Estudo de Caso - protocolo do estudo de caso; coleta de dados;

análise dos dados e informações obtidas, orçamento; e cronograma de atividades. Procurou-

se, na medida do possível, embasar o arcabouço metodológico em uma bibliografia específica

selecionada por se mostrar mais compatível aos trabalhos realizados pelo pesquisador. A

seguir serão apresentados os procedimentos metodológicos do presente estudo.

3.1 delineamento da pesquisa

Existe uma diversidade de métodos de pesquisa, tais como: o levantamento (survey), o

experimento, a pesquisa histórica e o estudo de caso, só para citar alguns. Cada um desses

métodos apresenta diferentes estratégias de pesquisa, ou seja, cada um deles apresenta uma

diferente forma de coletar e analisar a evidência dos dados empíricos e, portanto, cada um

deles apresenta vantagens, desvantagens e também cenários mais propícios para aplicação.

Tendo em vista a especificidade do tema desta pesquisa, o método escolhido foi o estudo de

caso.

Para Hartley (1994) e Yin (2001), a abordagem de estudo de caso não é um método em si,

mas sim uma estratégia de pesquisa. Para Hartley (1994), dentro desta estratégia muitos

métodos podem ser usados – e estes podem ser qualitativos, quantitativos ou ambos. Contudo,

Hartley (1994) destaca que, geralmente, os estudos de caso são mais orientados para métodos

Algumas informações relativas ao caso que estão presentes na metodologia poderão ser mais aprofundadas

através da leitura da apresentação do caso de Londrina, na seção adiante intitulada: A Coleta Seletiva em

Londrina: histórico e metodologia.

112

qualitativos devido aos dois tipos de pergunta que são melhores enfocadas através do método,

“como” e “por que”, que são, de maneira geral, de caráter mais dialógico. Sendo assim, o

presente Estudo de Caso é fundamentalmente qualitativo.

De maneira geral, as definições do presente estudo serão feitas tendo como base a

classificação e as categorias estabelecidas por Cooper e Schindler (2003), que serão

apresentadas na seqüência. De forma específica, o presente estudo será norteado conforme as

definições de Yin (2001), que versa de forma mais estrita sobre Estudos de Caso, como será

visto mais adiante nesta metodologia.

No que diz respeito ao grau em que as questões de pesquisas foram cristalizadas, o presente

trabalho é preponderantemente do tipo formal, pois tais estudos “envolvem procedimentos

precisos e especificação de fontes de dados”. É importante destacar que “todos os estudos têm

elementos de exploração e poucos são completamente desestruturados” (COOPER e

SCHINDLER, 2003, p. 128). Mas devido ao acesso às fontes de dados e à maturidade da

teoria usada para a análise, certamente pode-se considerar este um estudo preponderantemente

formal, da forma como colocam Cooper e Schindler (2003). O presente trabalho deixa

algumas questões em aberto e por isso tem um caráter também exploratório para alguns

aspectos. Sendo assim, novas pesquisas são necessárias, como as sugeridas nas considerações

finais da dissertação.

Quanto ao método de coleta de dados, conforme Cooper e Schindler (2003), a pesquisa se

enquadra no método de comunicação

, pois os sujeitos que detêm os dados e as informações

essenciais sobre a parceria público/privada na coleta seletiva serão pesquisados através de

comunicação direta por meio de entrevistas com questionário semi-estruturados e conversas

O método da comunicação faz referência ao que muitos chamariam não de método propriamente, mas de uma

113

informais. De forma complementar, contratos de coleta de resíduos sólidos, documentos,

notícias jornalísticas e artigos.

No que se refere ao controle das variáveis pelo pesquisador, a pesquisa caracteriza-se como ex

post facto, como estabelecem Cooper e Schindler (2003), pois se deseja somente relatar o que

aconteceu e está ocorrendo na relação interinstitucional entre a Prefeitura Municipal e as

Associações de Coleta Seletiva de Londrina, sem manipular ou controlar as variáveis.

Desenvolver-se-á um estudo de caso preponderantemente do tipo descritivo, no qual será

retratada a parceria entre as Associações de Coleta Seletiva e a Prefeitura Municipal de

Londrina, sem a obrigação de explicá-la a fundo. Além de fazer a descrição da parceria e seus

impactos, buscar-se-á neste trabalho, de forma secundária, explicar o contexto do surgimento

da coleta seletiva com a participação das associações no município a partir de 2002.

Quanto à dimensão do tempo, o estudo pode ser caracterizado como transversal, pois, apesar

de acompanhar mudanças no cenário da coleta seletiva em Londrina, o trabalho nunca teve

como premissa central a evolução do sistema e da parceria, mas sim sua caracterização e

descrição, à luz da Economia dos Custos de Transação, no momento das entrevistas focais. É

importante destacar, contudo, que o corpo teórico é marcado por elementos temporais, assim

como a caracterização da coleta seletiva, a qual apresenta elementos que demonstram sua

evolução desde o momento de sua implantação.

Por fim, o ambiente de pesquisa é o real (condições de campo), pois nenhuma alteração em

termos de ambiente de estudo foi feita no decorrer da pesquisa, ou seja, em nenhum momento

os objetos do presente estudo tiveram suas condições de trabalho alteradas de qualquer forma,

o que, por um lado, ajuda a retratar o caso de forma mais próxima da realidade (COOPER e

técnica. Refere-se ao uso de entrevistas, com contato direto com os envolvidos.

114

SCHINDLER, 2003). Um inconveniente desse tipo de ambiente de coleta de dados é o fato de

ele ser variável e apresentar a incidência de diversos fatores que eventualmente enviesam os

resultados da pesquisa.

Os procedimentos metodológicos, sobretudo em estudos qualitativos, merecem grande

atenção, devido ao descaso desse tipo de pesquisa ao longo do tempo. Uma questão de partida

neste ponto é a seguinte: o que constitui uma boa pesquisa em administração? Visando a

esclarecer questões como esta, Cooper e Schindler (2003, p. 33) afirmam que “...uma boa

pesquisa gera dados confiáveis, sendo derivada de práticas conduzidas profissionalmente e

que podem ser usadas com segurança na tomada de decisão gerencial...”.

De acordo com Cooper e Schindler (2003), para que esta pesquisa seja considerada como

“boa”, ela deve ter os padrões de uma pesquisa científica, fazendo uso, dentre outras coisas,

de um confiável referencial empírico-teórico que irá indicar o estágio de conhecimento sobre

o tema. Necessita também de procedimentos metodológicos claros e coerentes, exigindo do

pesquisador a explicitação do fenômeno em estudo, o delineamento das estratégias de

investigações e o estabelecimento de técnicas e procedimentos de coleta e análise de dados

com a finalidade de se alcançar os objetivos pretendidos.

Sendo assim, as fontes de conhecimento utilizadas neste trabalho se apoiarão no método

científico, com uma definição clara das variáveis envolvidas e dos procedimentos utilizados

(COOPER e SCHINDLER, 2003). A seguir, serão fornecidos mais detalhes a respeito do

presente Estudo de Caso.

115

3.2 O ESTUDO DE CASO

Na visão de Cooper e Schindler (2003, p. 130),

[...] os estudos de caso colocam mais ênfase em uma análise contextual completa de

poucos fatos ou condições e suas inter-relações. Embora as hipóteses sejam

freqüentemente usadas, basear-se apenas em dados qualitativos torna o suporte ou a

rejeição mais difícil. Uma ênfase em detalhes fornece informações valiosas para

soluções de problemas, avaliação e estratégia. Esse detalhe é obtido de fontes

múltiplas de informação. Permite que as provas sejam verificadas e evita a perda de

dados.

Na visão de Yin (2001, p. 19), “o estudo de caso é apenas uma das muitas maneiras de se

fazer pesquisa em ciências sociais”. O autor afirma que

Em geral, os estudos de caso representam a estratégia preferida quando se colocam

questões do tipo “como” e “por que”, quando o pesquisador tem pouco controle

sobre os eventos e quando o foco se encontra em fenômenos contemporâneos

inseridos em algum contexto da vida real (YIN, 2001, p. 19).

Yin (2001) complementa dizendo que o estudo de caso como uma pesquisa empírica que

investiga fenômenos contemporâneos dentro do contexto da vida real, no qual os limites entre

fenômeno e contexto não são claramente evidentes e as múltiplas fontes de dados são usadas.

Tendo em vista os problemas, as justificativas e os objetivos que irão nortear esta pesquisa,

entende-se que a opção pelo estudo de caso é a mais adequada, uma vez que essa metodologia

promoverá uma melhor compreensão da parceria público/privada que ocorre em Londrina,

sob os pontos de vista da Prefeitura Municipal de Londrina e das Associações de Coleta

Seletiva, sob a ótica da Economia dos Custos de Transação. É importante reforçar que,

conforme foi dito, a pesquisa em questão, de acordo com Cooper e Schindler (2003), tem

caráter descritivo formal.

116

O presente estudo de caso apresenta caráter preponderantemente qualitativo. Para Cassel e

Simon (1994), uma abordagem qualitativa é mais focada em temas emergentes e em

descrições ideográficas, sendo menos conduzida por hipóteses muito específicas e estruturas

categóricas, o que proporciona maior flexibilidade no processo de pesquisa e fornece uma

visão holística de situações ou organizações que os pesquisadores estão procurando entender.

Apesar de apresentar, à luz da Economia dos Custos de Transação, categorias prontas de

análise, o enfoque qualitativo foi predominante.

Para uma maior compreensão do pesquisado, tem-se o gráfico 3 a seguir:

Gráfico 3: A coleta seletiva de Londrina

Fonte: Elaborado pelo autor

Prefeitura Municipal

Associações

População: fonte de resíduos sólidos

Empresa terceirizada

CEPEVE

Mercado para resíduos

sólidos

Legenda

Relação de supervisão

Relação de coordenação

Relação operacional

Relação focada

117

Maiores detalhes a respeito da condução da pesquisa serão apresentados, a seguir, no

protocolo deste Estudo de Caso.

3.3 Protocolo do Estudo de Caso

Usando os termo de Yin (2001, p. 89), “Um protocolo para o estudo de caso é mais do que um

instrumento. O protocolo contém o instrumento, mas também contém os procedimentos e as

regras gerais que deveriam ser seguidas ao utilizar o instrumento”. Nesse sentido, pode-se

entender o protocolo de estudo de caso como um check-list ou uma agenda que contém os

passos a serem seguidos e que irão resultar na maior confiabilidade da pesquisa, bem como

melhor orientação para o pesquisador e para os analistas da pesquisa.

O protocolo assemelha-se a uma bússola que norteia o planejamento das diferentes fases dos

trabalhos, facilitando a execução das atividades. O quadro 4 a seguir revela a forma como está

estruturado o presente estudo de caso sobre a coleta seletiva em Londrina.

Maiores detalhes sobre o funcionamento do sistema de coleta seletiva em Londrina serão apresentados na

seção 4.3 Coleta Seletiva em Londrina – Histórico e Metodologia.

118

Quadro 4 – Protocolo das atividades do estudo de caso

Fase Etapa Atividades Previstas

1 Planejamento 1 – Pesquisa Bibliográfica; 2 – Coleta de informações secundárias

sobre o caso; 3 - Delimitação do Estudo de Caso; 4 - Elaboração

do protocolo do Estudo de Caso.

2 Orientação da pesquisa 1 – Contextualização da coleta seletiva de Londrina; 2 – Descrição

da participação da Prefeitura Municipal, das Associações na coleta

seletiva.

3 Coleta de Dados 1 – Escolha dos entrevistados para as entrevistas de caráter

informativo (informantes-chave); 2 – Realização das entrevistas

não-estruturadas com os informantes-chave; 3 – Pesquisa

documental; 4 – Levantamento e preparação para as entrevistas

focais; 5 – Realização das Entrevistas semi-estruturadas.

4 Análise dos dados 1 - Realizar análise documental que ajude na definição contratual

das relações entre a prefeitura e as associações na coleta seletiva; 2

- Providenciar a análise das informações obtidas por meio das

entrevistas classificando e/ou categorizando as respostas, valendo-

se das técnicas da estatística descritiva e da análise de conteúdo; 3

– Avaliação da parceria sob a ótica da Economia dos Custos de

Transação.

5 Relatório e conclusões do

estudo

1 – Demonstrar o atingimento dos objetivos traçados – discutir os

resultados, elaborar considerações.

A seguir, serão detalhados os procedimentos utilizados para o levantamento das informações

pertinentes a este Estudo de Caso.

3.4 COLETA DE DADOS

Para Yin (2001, p. 112), as entrevistas são uma das mais importantes fontes de informação

para um estudo de caso, sendo freqüentemente “fontes essenciais de informações para o

estudo de caso”. King (1994) afirma que o método qualitativo mais amplamente usado em

pesquisas organizacionais é a entrevista, que, para o autor, é o método altamente flexível,

podendo ser aplicada em quase todos os lugares, sendo capaz de produzir dados de grande

profundidade.

119

Para iniciar os estudos foi realizado, primeiramente, o levantamento de informações

exploratórias (COOPER e SCHINDLER, 2003; YIN, 2001), através de entrevistas não-

estruturadas (de cunho informativo) com um elemento-chave da prefeitura e outro elemento-

chave envolvido com as associações de coleta seletiva, para se obter maior conhecimento

sobre o assunto e para o aprimoramento das questões de pesquisa realizada em um segundo

momento. Segundo Yin (2001), “é muito comum que as entrevistas, para um estudo de caso,

sejam conduzidas de forma espontânea”. Segundo o autor, isso permite que o pesquisador

obtenha até mesmo interpretações sobre certos eventos por parte dos entrevistados.

Yin (2001, p. 112) esclarece que os

Informantes-chave são sempre fundamentais para o sucesso de um estudo de caso.

Essas pessoas não apenas fornecem ao pesquisador do estudo percepções e

interpretações sob um assunto, como também podem sugerir fontes nas quais se

podem buscar evidências corroborativas. [grifo nosso]

Os representantes das associações, num momento posterior foram localizados para as

entrevistas focais (YIN, 2001), já com informações prévias obtidas junto aos informantes-

chave. Desde o princípio buscou-se entrevistar os representantes de todas as associações, o

que foi possível realizar. A pesquisa de campo identificou 27 associações participantes

oficialmente da coleta seletiva e uma central de processamento de material, a Cepeve.

Oficialmente o cadastro da prefeitura possuía 26 associações e a Cepeve, no entanto, foi

identificada a existência de um grupo que não constava na relação oficial da prefeitura, mas

que contava com o apoio da empresa terceirizada e com os sacos verdes de 100 litros, por

determinação da prefeitura

Trata-se de um grupo que tem tido alguns problemas de adequação e relacionamento com a prefeitura pode

deixar o sistema – já saiu do cadastro da coleta seletiva mantido pela coordenação da coleta seletiva.

120

Na pesquisa de campo, além de um representante da Cepeve (o tesoureiro) e da Coordenação

da Coleta Seletiva (o coordenador), representantes dos 27 grupos identificados foram

entrevistados. Ao todo foram entrevistados 21 presidentes, quatro tesoureiros, um membro do

conselho fiscal do grupo e um membro não pertencente à diretoria, mas que havia sido

presidentes durante dois anos. Somente em dois casos os entrevistados estavam a menos de

seis meses no grupo e em 21 casos o entrevistado possuía mais de um ano no grupo. É

importante destacar que todos os entrevistados, mesmo os que estavam há pouco tempo nos

grupos já possuíam experiências anteriores com a coleta seletiva, o que minimizou os

problemas de falta de conhecimento sobre os assuntos em questão.

É importante considerar que, uma vez sendo a estratégia escolhida a do Estudo de Caso, o

central não é a busca de generalizações estatísticas, mas sim generalizações analíticas

embasadas, neste trabalho, essencialmente na Economia dos Custos de Transação. Além disso

esta é uma pesquisa de cunho preponderantemente qualitativo e não quantitativo. Da forma

como foi realizada a pesquisa, acredita-se que a generalização analítica foi perfeitamente

viável e factível.

O objetivo central nas entrevistas focais foi o contato com o maior número possível de

associações. Um instrumento padrão, composto por questões estruturadas e semi-estruturadas,

foi utilizado para essas entrevistas. Os instrumentos focais foram aplicados através de

entrevistas pessoais, sem o auxílio de um gravador, para não inibir os entrevistados nas

respostas.

Yin (2001, p. 113) classifica como entrevista focal aquela “...na qual o respondente é

entrevistado por um curto período de tempo...”. Apesar de apresentar certo grau de

informalidade, segundo Yin (2001), o pesquisador neste tipo de entrevista já se orienta por um

121

conjunto de questões originárias do protocolo do estudo de caso. Trata-se de questões mais

específicas, através das quais se pretende verificar certos fatos, que se acredita, já estejam

estabelecidos.

Para King (1994), a entrevista semi-estruturada é mais apropriada nas seguintes situações:

a) quando um rápido relato descritivo de um tópico é exigido, sem testar hipóteses

formais;

b) quando informações efetivas devem ser coletadas, mas há incertezas sobre qual e

quanta informação os participantes serão capazes de fornecer; e

c) quando a natureza e a extensão das prováveis opiniões dos participantes sobre o tópico

de pesquisa não são muito bem conhecidas com antecedência e não podem ser

facilmente quantificadas.

Anterior e paralelamente à coleta de dados através das entrevistas, desenvolveu-se um

levantamento bibliográfico sobre temas correlatos às redes, parcerias, Administração Pública

e Terceiro Setor e sobre coleta seletiva e reciclagem de resíduos sólidos e, principalmente,

sobre a Economia dos Custos de Transação de forma a sempre estar buscando o embasamento

conceitual necessário para as generalizações analíticas e o atingimento dos objetivos. Esta

parte assume destacada importância, pois, para Gill e Johnson (1991), o pesquisador precisa

ter consciência crítica a respeito de estudos anteriores e assuntos relacionados ao tema em

estudo.

A análise documental dos contratos de coleta de lixo e dos documentos disponíveis na

CEPEVE e na Prefeitura Municipal a respeito da coleta seletiva foi realizada previamente às

122

entrevistas focais. Para Cassell e Simon (1994), os registros são uma rica fonte de idéias sobre

as interpretações dos grupos, em todos os níveis hierárquicos, pois é um dos principais

subprodutos da interação e comunicação dos indivíduos e grupos na organização. Para Yin

(2001), a pesquisa documental provavelmente é relevante a todos os tópicos do estudo de

caso, mas “... é importante ao se revisar os documentos, compreender-se que eles foram

escritos com algum objetivo específico e para algum público específico, diferentes daqueles

do estudo de caso que está sendo realizado” [grifo original] (YIN 2001, p. 110).

O quadro 5 apresenta os mecanismos utilizados para atingir os objetivos da pesquisa:

Quadro 5: Protocolo dos Mecanismos (Instrumentos) de coleta de dados

Mecanismos Objetivo Fonte Referência

Pesquisa

bibliográfica

Definir e fundamentar o tema da

pesquisa

Diversas fontes

Bibliográficas

Pesquisa em Livros, periódicos e

Anais de eventos, sites da Internet.

Para maiores detalhes, vide

referências.

Pesquisa

documental

Buscar registros sobre o teor das

parcerias entre a Prefeitura

Municipal e as Associações de

Coleta Seletiva;

Buscar registros sobre a

evolução qualitativa e

quantitativa da coleta

convencional e seletiva, desde

sua a criação da parceria em

2002.

Documentos

internos da CMTU e

da CEPEVE – em

meio eletrônico e

convencional.

Contratos de coleta convencional e

seletiva; relatórios da CEPEVE e

da Coordenação da Coleta Seletiva.

Entrevistas

Verificar as categorias da

Economia dos Custos de

transação, mais

especificamente: freqüência,

especificidade de ativos e

incerteza.

Entrevistas com

representantes das

associações,

CEPEVE e

Prefeitura

Municipal.

Baseados no referencial teórico

utilizado e nas particularidades do

caso identificadas pelo pesquisador

como relevantes ao estudo.

É fato que todos os mecanismos apresentados no quadro 5 são de fundamental importância

para o presente estudo, mas acredita-se aqui ser importante detalhar melhor como os

instrumentos focais respondem aos objetivos da pesquisa. Sendo assim, visando a aumentar a

123

consistência do presente estudo, será apresentada, a seguir, a relação direta entre os objetivos

de pesquisa e as questões dos instrumentos a serem aplicados.

Quadro 6: Relação das perguntas dos questionários com os objetivos do estudo

Objetivo Geral

Apêndice A

Associações

Apêndice B

Prefeitura

Municipal

Apêndice C

CEPEVE

Resultados Esperados

O objetivo geral do presente

trabalho é descrever e analisar as

características da parceria entre a

Prefeitura Municipal e as

Associações da Sociedade Civil na

coleta seletiva em Londrina-Pr, sob

a ótica da Economia dos Custos de

Transação.

Todas as

questões

Todas as

questões

Todas as

questões

Compreender a parceria

através da Ótica da

Economia dos Custos de

Transação

Objetivo Específico (D – 1, 2, 3)

D 1 - Analisar a freqüência das

transações

1a; 1b; 1c; 1e;

1a; 1b 1a; 1b; 1c Verificar a intensidade das

interações entre os agentes,

como indicativo de relação

de confiança e forma de

governança.

D 2 - Analisar a incerteza envolvida

nas transações

1d; 2a1; 2a2;

2a3; 2b; 2c;

2a; 2b; 2c;

2a; 2b Verificar a incerteza

declarada pelos agentes nas

interações como um

indicativo da forma de

governança, racionalidade

limitada e comportamento

oportunista.

D 3 - Analisar a especificidade dos

ativos envolvidos na transação

3a1; 3a2; 3a3;

3b1; 3c1; 3c2;

3c3; 3c4; 3c5;

3c6; 3d1; 3d2;

3d1; 3d2

3a1; 3b1;

3b2; 3b3;

3b4; 3c1;

3d1; 3d2;

3d3

3a1; 3a2;

3a3; 3a4;

3a5; 3a6;

3b1; 3b2;

3b3; 3c1;

3d1; 3d2

Verificar a especificidade

dos ativos envolvidos na

transação, como indicativo

de forma de governança, e

do surgimento de quase

rendas.

Visando a aumentar a eficácia dos instrumentos de coleta de dados, foram realizados dois

testes piloto com cada questionário antes da aplicação.

3.5 ANÁLISE DOS DADOS E INFORMAÇÕES COLETADAS

Para Cooper e Schindler (2003), os objetivos de uma pesquisa podem ser alcançados mediante

o uso de diferentes técnicas, podendo ser aplicadas tanto as técnicas quantitativas como as

124

qualitativas de análise. No presente estudo, alguns dados quantificáveis foram simplesmente

agrupados e deles extraídos indicadores como média e moda. Contudo, a análise de dados se

deu basicamente de forma qualitativa, ou seja, apoiando-se mais na análise do conteúdo dos

dados do que na análise estatística dos mesmos.

Para Yin (2001, p. 131), “Analisar as evidências de um estudo de caso é uma atividade

particularmente difícil, pois as estratégias e as técnicas não foram muito bem definidas no

passado”. O autor sugere, no entanto, que o pesquisador parta de estratégias analíticas gerais.

Sendo assim, pode-se considerar que a estratégia adotada no presente estudo foi partir de um

caso (uma situação) para, a partir dele, encontrar respaldo na literatura, a partir de teorias mais

fortemente relacionadas a ele.

Uma vez tendo coletado os dados e as informações, foi feita a tabulação e, posteriormente, foi

feito um agrupamento e uma análise de conteúdo. Segundo Bardin (1977, p. 38), “a análise de

conteúdo aparece como um conjunto de técnicas de análise das comunicações, que utiliza

procedimentos sistemáticos e objetivos de descrição do conteúdo das mensagens”. As

questões semi-estruturadas serão tratadas, classificadas e categorizadas de acordo com seus

significados através dos procedimentos indicados pelo autor.

Bardin (1977, p. 38) diz ainda que na análise de conteúdo “...o interesse não reside na

descrição dos conteúdos, mas, sim, no que estes nos poderão ensinar após serem tratados (por

classificação, por exemplo) relativamente a ‘outras coisas’...”. Como na maior parte das

pesquisas, a interpretação dos dados é uma fase de extrema importância e que demanda

grande parte do tempo de execução do trabalho, sobretudo em pesquisas qualitativas

orientadas pela análise de conteúdo.

Para Bardin (1977, p. 42), pertencem ao domínio da análise de conteúdo

125

...todas as iniciativas que, a partir de um conjunto de técnicas parciais mas

complementares, consistam na explicitação e sistematização do conteúdo das

mensagens e da expressão deste conteúdo, com o contributo de índices passíveis ou

não de quantificação [...] Esta abordagem tem por finalidade efectuar deduções

lógicas e justificadas, referentes à origem das mensagens tomadas em consideração

(o emissor e seu contexto, ou, eventualmente, os efeitos dessas mensagens).

A análise de conteúdo se aplica ainda ao tratamento das informações apuradas na pesquisa

documental. Neste caso, Bardin (1977, p. 46) destaca que há diferenças entre a análise de

conteúdo e a análise documental. A primeira utiliza a mensagem como objeto de estudo e a

segunda trabalha com os documentos. Bardin (1977, p. 45) define com base em J. Chaumier a

análise documental como sendo “uma operação ou um conjunto de operações visando a

representar o conteúdo de um documento sob uma forma diferente da original, a fim de

facilitar, num estado ulterior, a sua consulta e referenciação”.

O trabalho apresenta a análise de conteúdo das entrevistas focais e dos documentos colhidos

juntos à prefeitura e junto à CEPEVE. Evidentemente, a aplicação maior da análise de

conteúdo ocorre na interpretação das entrevistas focais, as quais servem de viga mestra para

as conclusões apresentadas.

3.6 limitações metodológicas

Em termos teóricos, Zylbersztajn (1995, p. 22) afirma que a teoria da ECT “ainda caminha

sem uma base estrutural analítica mais sólida e muito progresso é esperado no campo da

formalização das aplicações empíricas”. Entretanto, é importante destacar que, segundo

Zylbersztajn (1995, p. 22), “a tradição analítica da ECT herdou muito da área do Direito e da

Sociologia, não sendo sua preocupação a de seguir necessariamente a rota do reducionismo

neoclássico”. Sendo assim, para que pesquisas dessa natureza não reducionista tenham

126

sucesso, um profundo conhecimento da realidade institucional e do problema a ser analisado

tornam-se fundamentais.

Em termos práticos, a aplicação dos questionários foi dificultada pela dispersão geográfica,

pela dificuldade de contato com algumas associações, pelo difícil acesso a algumas

associações que se encontravam em fundos de vale e invasões desprovidas de infra-estrutura

urbana (como asfalto, energia elétrica, etc.), pela dissonância cognitiva

que ocorreu em

alguns casos no momento da entrevista e que pode, de certa forma, influenciar (mesmo que

minimamente) os resultados do estudo.

A dissonância cognitiva era um fator previsto desde o início e evidenciado nos testes piloto. Os questionários

utilizados nas entrevistas foram elaborados no sentido de diminuir seus efeitos, mas não foi possível eliminar

totalmente este viés de pesquisa.

127

4 COLETA SELETIVA: UMA BREVE DISCUSSÃO

Nesta seção serão apresentados alguns conceitos importantes na compreensão da coleta

seletiva como um todo; será realizada ainda uma contextualização da situação brasileira e

também um histórico com a evolução da coleta seletiva em Londrina.

4.1 compreendendo a coleta seletiva: conceitos fundamentais

A população, através do consumo de produtos, gera resíduos que devem ser coletados e

separados. Os resíduos aqui referidos não são simplesmente lixo, ou seja, “...objeto ou

substância que se considera inútil ou cuja existência em dado meio é considerada nociva”

(CALDERONI, 2003, p. 49).Na busca por uma reconceituação didática dos resíduos sólidos

urbanos que assumem importância central no trabalho, convém não utilizar a palavra lixo, ou

pelo menos não utilizá-la no sentido acima exposto. A denominação resíduos, apesar de

apresentar definições similares as de lixo, será utilizada para designar os recicláveis,

compostáveis, reutilizáveis, etc.

A coleta doméstica dos resíduos pode ser realizada pelo meio convencional, com o material

reciclável e o não-reciclável, sendo coletados juntos (misturados) ou pela coleta seletiva. A

coleta seletiva é a “coleta que remove os resíduos previamente separados pelo gerador, tais

como papéis, latas, vidros e outros.” (NBR 12.980 apud CALDERONI, 2003). Os locais de

geração de resíduos mais comuns são: residências, escolas, empresas, repartições públicas,

etc

É importante destacar que no presente trabalho a ênfase recai toda sobre os resíduos sólidos urbanos

domésticos, não sendo considerados em maior grau os entulhos da construção civil, os resíduos hospitalares e da

agricultura.

128

A coleta dos resíduos sólidos pode ser precedida de uma separação simples nas fontes

geradoras. Em geral, a separação ocorre em categorias, tais como: lixo e material reciclável,

material orgânico e material inorgânico, lixo seco e lixo úmido, etc. Esse tipo de coleta é

chamado por alguns de coleta diferenciada e não coleta seletiva, pois esta última seria

associada a uma separação ou pré-seleção mais rigorosa, como a dos resíduos orgânicos de

diversos recicláveis, já separados em plásticos, papéis, vidros e metais. Ocorre que a coleta

seletiva de resíduos sólidos não é a separação de materiais em si, mas uma etapa entre esta

separação e o processo de reciclagem ou outro destino alternativo aos aterros e incineradores

(GRIMBERG e BLAUTH, 1998).

Em termos de separação, é importante apenas que haja uma certa especificação para que a

coleta seletiva e a reinserção dos materiais na cadeia produtiva seja maximizada.

Classificações muito genéricas como lixo seco e lixo úmido não têm muita validade para esta

finalidade.

A coleta seletiva pode ser domiciliar (ou porta a porta – a exemplo da coleta convencional),

com os recicláveis separados previamente na fonte geradora do resíduo, ou por entrega

voluntária, na qual conjuntos de containers (postos de entrega voluntária – PEVs - ou local de

entrega voluntária - LEVs) são instalados em locais estratégicos para depósito dos materiais

recicláveis pela população (RUBERG, AGUIAR e PHILIPPI JR., 1998).

Alguns manuais, livros e artigos sobre coleta seletiva trazem a comparação entre a coleta

seletiva domiciliar a e coleta seletiva por entrega voluntária. A diferença básica entre as duas

modalidades, suas vantagens e desvantagens podem ser vistas no quadro 7, a seguir:

129

Quadro 7 – Comparação entre as modalidades de coleta seletiva

modalidade Aspectos positivos aspectos negativos

Porta-a-Porta

- facilita a separação dos materiais nas

fontes geradoras e sua disposição na

calçada;

- dispensa o deslocamento até um PEV;

- proporciona maior comodidade oferecida

à população, fato que pode resultar em uma

maior adesão da comunidade.

- permite mensurar a adesão da população

ao programa, pois os

domicílios/estabelecimentos participantes

podem ser identificados durante a coleta;

- agiliza a descarga nas centrais de triagem.

- exige uma infra-estrutura maior de

coleta, com custos mais altos para

transporte;

- possibilidade da ação dos catadores,

que percorrem os trechos de coleta antes

dos veículos, apossando-se dos materiais

de maior valor comercial;

- mesmo com a seleção prévia, há custos

posteriores de re-seleção, dependendo de

como a coleta é sistematizada..

Posto de Entrega

Voluntária

(PEV)

- facilita a coleta, reduzindo custos com

percursos longos, especialmente em bairros

com população esparsa;

- permite a exploração do espaço do PEV

para publicidade e eventual obtenção de

patrocínio;

- permite a separação prévia dos

recicláveis por tipos, o que facilita a

triagem posterior.

- requer mais recipientes para

acondicionamento nas fontes geradoras;

- demanda maior disposição da

população, que precisa se deslocar até o

PEV;

- sofre vandalismo (depósito de entulho,

lixo orgânico, animais mortos, pichação

e incêndio);

- exige manutenção e limpeza;

- não permite a avaliação da adesão da

comunidade ao hábito de separar

materiais;

- há necessidade de empenho da

população em conduzir seus materiais

recicláveis até os pontos pré-

determinados, podendo resultar num

percentual de participação menor que o

da coleta de porta-a-porta.

Fonte: Adaptado de Grimberg e Blauth (1998)

Quando a coleta seletiva ocorre por PEVs, os containers geralmente apresentam divisórias

para os distintos materiais. Cada divisória apresenta uma cor específica. O Conselho Nacional

do Meio Ambiente – CONAMA – criou, através da Resolução nº. 275, de 25/4/2001, um

sistema nacional de cores para os resíduos sólidos, como pode ser visto no Quadro 8, a seguir:

130

Quadro 8 – Cores oficiais para coleta seletiva - CONAMA - Resolução nº. 275, de

25/4/2001

PAPEL (azul) RESÍDUOS PERIGOSOS (laranja)

PLÁSTICO (vermelho) RESÍDUOS AMBULATORIAIS E DE

SERVIÇOS DE SAÚDE (branco)

VIDRO (verde) RESÍDUOS RADIOATIVOS (roxo)

METAL (amarelo) RESÍDUOS ORGÂNICOS (marrom)

MADEIRA (preto)

RESÍDUOS GERAIS NÃO RECICLÁVEIS,

MISTURADOS OU CONTAMINADOS, NÃO

PASSÍVEIS DE SEPARAÇÃO (cinza)

Fonte: CONAMA (2004)

Outras simbologias universais, relevantes para a questão dos resíduos sólidos, podem ser

vistas na figura a seguir.

Figura 1 – Símbolos da reciclagem

Fonte: Fuzaro e Ribeiro (2003)

Independentemente da modalidade de coleta (porta-a-porta ou PEVs), os materiais

provenientes da coleta seletiva são recolhidos e encaminhados para uma central de triagem. A

triagem varia em função do nível de separação na fonte dos materiais. Normalmente, mesmo

131

que um cidadão seja detalhista na separação de seus resíduos domésticos, é sempre necessário

o beneficiamento dos materiais após a coleta.

Uma vez nas centrais de triagem, os materiais são re-selecionados e descartados aqueles que

não são recuperáveis, como lâmpadas, couro, tecidos, fitas adesivas, isopor, espelhos, vidro

plano, papel celofane, madeira, cerâmica, etc., e que foram descartados por engano ou

descuido. Também são descartados os resíduos orgânicos, comumente denominados rejeitos.

Em geral, os rejeitos representam de 8 a 30%, em média, do que é coletado nos programas

brasileiros (GRIMBERG e BLAUTH, 1998).

O percentual de rejeitos de uma determinada central de triagem varia de acordo com os

seguintes aspectos: 1) o esforço educativo para estimular uma pré-seleção mais rigorosa nas

fontes geradoras de resíduos; 2) o desempenho dos recicladores, ou funcionários triadores; e

3) as condições do mercado para assimilar os materiais separados. É importante considerar

que um determinado material que ora compõe o rejeito pode vir a ser reciclável a partir de

inovações tecnológicas ou econômicas no sentido de incentivar a instalação de novas fábricas

recicladoras (GRIMBERG e BLAUTH, 1998).

A coleta seletiva e a reciclagem dos resíduos sólidos urbanos são atividades complementares

uma da outra, e em geral não se realiza simplesmente uma de forma independente da outra

A reciclagem pode ser direta, ou pré-consumo, quando são reprocessados materiais

descartados na própria linha de produção, como aparas de papel, rebarbas metálicas, etc., ou

indireta, pós-consumo, quando são reprocessados materiais que foram descartados como lixo

por seus usuários. Em geral, o tipo mais comum e associado à coleta seletiva é o pós-

É importante destacar que a reciclagem de materiais pode, eventualmente, ocorrer sem a separação prévia de

resíduos nas fontes geradoras. Nessa modalidade, os resíduos seriam triados por catadores numa usina de

reciclagem ou compostagem onde é descarregado todo o resíduos sólido exatamente como é coletado pelo

serviço de limpeza. Nestes casos, contudo, a qualidade e os produtos do processo são muito inferiores.

132

consumo, que é entendido como sendo um processo através do qual um produto que tenha

servido aos propósitos para que fora criado e que tenha sido separado do lixo é reinserido no

processo produtivo e transformado em um novo produto, que não necessariamente será igual

ao anterior (DUSTON apud CALDERONI, 2003).

De maneira geral, a coleta seletiva se fundamenta no tripé tecnologia (coleta, separação e

envio às recicladoras), informação (motivar a população) e mercado (absorção do material

reciclado). Em termos de tecnologia, é necessária a disponibilidade de mão-de-obra e veículos

necessários para efetuar a coleta. O número de veículos e de pessoas é variável, dependendo

da área de abrangência da coleta. É freqüente o uso de caminhões do tipo baú, algumas vezes

com as laterais aumentadas para aumentar a capacidade de carga.

Alguns programas de coleta seletiva, como o de Brasília-DF e São Sebastião-SP, têm

realizado testes com caminhões compactadores na coleta dos recicláveis. A capacidade desses

caminhões (cerca de 2 toneladas), teoricamente, otimizaria os custos do programa, devido a

maior quantidade de material por viagem. Por outro lado, ainda que o peso coletado possa ser

maior, deve ser considerado um eventual aumento no rejeito de triagem, devido à existência

de mais vidro quebrado na carga, além de um risco maior aos recicladores atuantes nas

centrais (GRIMBERG e BLAUTH, 1998).

No caso específico dos PEVs, em que há sub-divisões para cada material, é importante que a

coleta não cause uma re-mistura dos materiais, desprezando o esforço da população em

separá-los. Para este serviço, é mais comum o uso de veículos menores, como caminhonetes,

por exemplo. A coleta pode ser realizada integralmente pela prefeitura, mas, em geral, o que

ocorre é uma terceirização para empresas e/ou catadores, com maior ou menor participação do

poder público (GRIMBERG e BLAUTH, 1998).

133

Ainda no que diz respeito à tecnologia, é necessário que haja uma central de triagem, ou seja,

uma estrutura (de preferência um barracão fechado) com boxes para a armazenagem dos

materiais separados. Além de recepcionar o material e fazer a separação, as centrais de

triagem podem também prensar e enfardar os materiais. Em geral, as centrais de triagem

costumam ter trituradores para vidros e prensas para papéis, plásticos e latas. No município de

Porto Alegre, a unidade de triagem também possui lavadores para o pré-beneficiamento de

plásticos. No entanto, de maneira geral, a lavagem dos recicláveis fica sob responsabilidade

do comprador, seja ele um sucateiro ou uma indústria (GRIMBERG e BLAUTH, 1998).

Em algumas centrais de triagem são observadas esteiras de catação, como acontece nos

programas de Santos-SP e São José dos Campos-SP. Apesar disso, de maneira geral, a

triagem dos materiais é feita manualmente. É comum encontrar os mesmos funcionários

atuando na coleta dos materiais, posteriormente operando na sua triagem (GRIMBERG e

BLAUTH, 1998).

As centrais de triagem, preferencialmente, devem possuir uma área ao armazenamento dos

materiais selecionados. Isso porque alguns compradores preferem cargas mínimas de duas a

três toneladas de recicláveis. Também é aconselhável (na verdade necessário) que as centrais

de triagem possuam instalações sanitárias adequadas e equipamentos de segurança (como

extintores de incêndio) e de proteção individual (como máscaras e luvas) para todos os

recicladores.

Vários programas de coleta seletiva optam por terceirizar a triagem e o beneficiamento dos

materiais, através de parcerias com diversas entidades. Estas parcerias, muitas vezes,

propiciaram a reintegração social de pessoas que estavam relativamente marginalizadas, ou

seja, promovem o resgate da dignidade.

134

No que diz respeito à informação, é de extrema importância que um programa de coleta

seletiva desperte na população um grau elevado de conscientização, no sentido de contribuir

para a melhora da qualidade de vida do bairro, da região e do município. O uso de panfletos,

palestras em escolas e na comunidade são de extrema importância. Campanhas convencionais

em rádio, TV e jornais também podem auxiliar nesta tarefa. O importante é passar para a

população que se trata de um programa sério em que todos sairão beneficiados.

De nada adianta a participação e o envolvimento da população na coleta, a eficiência dos

sistemas de coleta domiciliar ou nos PEVs, a eficiência das centrais de triagem, se os

materiais não puderem ser comercializados. É importante, para que um programa de coleta

seletiva funcione, que haja indústrias na região com interesse e capacidade de absorver tudo

que sai das centrais de triagem.

Muitas vezes, as exigências das indústrias de reciclagem – como a seleção prévia dos vidros

por cores, por exemplo (verde, âmbar e branco), ou a lavagem dos plásticos – assim como a

distância entre as indústrias e os municípios, levam as centrais de triagem a encaminhar seus

recicláveis a intermediários, como os sucateiros, aparistas e ferro-velhos. Esses

intermediários, de maneira geral, pagam menos pelos produtos e contribuem para o aumento

dos custos de transação, mas, em contrapartida, costumam garantir um escoamento constante

dos materiais triados, o que acaba contribuindo para a fluidez do sistema (GRIMBERG e

BLAUTH, 1998).

Uma vez descrita a coleta seletiva, de maneira geral, apresentar-se-á o contexto brasileiro em

termos de coleta seletiva de resíduos sólidos urbanos.

135

4.2 COLETA SELETIVA E RECICLAGEM – CONTEXTO BRASILEIRO

O desenvolvimento e o consumo no final do século XX e início do século XXI trouxeram

consigo um novo problema para os indivíduos e para o Estado: qual a destinação correta para

resíduo sólido urbano, transformado em bens de consumo por intermédio de vários processos

industriais? A necessidade de auferir lucro por parte das empresas e a intensificação da

comunicação de massa (rádio, TV, entre outros) inegavelmente contribuiu muito para a

criação de uma sociedade com elevado nível de consumo.

Este elevado nível de consumo contribui para diminuição da vida útil dos bens utilizados e

para o aumento da utilização de produtos descartáveis, em virtude das inovações técnicas e da

busca por menores custos de produção e distribuição. Diante disto, o que se vê é o consumo e

o descarte dos produtos no meio ambiente sem a devida preocupação, provocando o acúmulo

de resíduos que não se degradam facilmente, gerando problemas ambientais de difícil solução.

Exatamente visando a tratar de problemas como este - entre outras questões ambientais -,

ocorreu no Rio de Janeiro, em 1992, a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio

Ambiente e Desenvolvimento, que reuniu 170 países no sentido de mudar o formato do

desenvolvimento global. Esta conferência, que é considerada por muitos o maior e também o

mais representativo evento diplomático dos últimos 15 anos, resultou em um documento, a

Agenda 21. A Agenda 21 contém uma série de compromissos definidos e acordados pelos

países participantes da conferência no sentido de incorporar em suas políticas públicas

elementos para orientá-los no sentido de um desenvolvimento sustentável (FARIAS e

FONTES, 2003).

A Agenda 21 seria implementada tendo como pressuposto a tomada de consciência de todas

as pessoas sobre seu papel ambiental, social, econômico e político na comunidade. Além

136

disso, a Agenda 21 exige a integração e o compromisso de toda a sociedade no processo de

construção de um futuro mais planejado e menos danoso. No Brasil, o governo tem

mobilizado vários segmentos da sociedade para trabalhar na construção de uma Agenda 21

nacional. Para que isso fosse realizado foi essencial a realização de um diagnóstico do país,

segundo regiões, estados e municípios, de forma que a agenda pudesse orientar o futuro de

forma sustentável, levando em conta suas potencialidades e a vulnerabilidade de seus recursos

(FARIAS e FONTES, 2003).

No Brasil, o processo de elaboração da Agenda 21 teve início com a definição de seis temas,

sendo: Agricultura Sustentável; Infra-Estrutura e Integração Regional; Ciências e Tecnologia

para o Desenvolvimento Sustentável; Redução das Desigualdades Sociais; e Cidades

Sustentáveis. A limpeza urbana e a questão dos resíduos sólidos estão inseridas no tema

Cidades Sustentáveis (FARIAS e FONTES, 2003). A Agenda 21 Brasileira foi elaborada de

1997 até 2002.

Em média, no país, hoje, a produção de resíduos domésticos é de meio quilo a um quilo por

habitante por dia (RECICLOTECA, 2004). A coleta total no país por dia é de cerca de 100

mil toneladas, considerando-se que aproximadamente 20% dos resíduos sólidos domésticos

não são coletados. Do material que é coletado, estima-se que cerca de 75% tem como destino

os lixões e aterros e somente menos de 1% é reciclado (BRASIL, 2000). Assim sendo, na

Agenda 21 – Bases para discussões (primeira etapa da consulta nacional sob os seis temas

básicos da Agenda 21 Brasileira) já é colocada a importância do tema e da adoção de políticas

públicas que conduzam efetivamente à redução dos resíduos sólidos no ambiente.

Essas políticas, de forma ampla, podem abranger todo o ciclo produtivo, desde a produção

(imbuindo a indústria da responsabilidade de receber de volta as sobras e as embalagens) até o

destino final dos materiais diversos, contribuindo também (as políticas) para a redução do

137

consumo dos recursos naturais e para a punição efetiva para a destinação inadequada dos

resíduos industriais e tóxicos (BRASIL, 2000).

Associada à questão dos resíduos sólidos, está também a questão das pessoas que sobrevivem

da exploração desses resíduos. De acordo com o Unicef, no Brasil, cerca de 70 mil pessoas

sobrevivem diretamente da catação de lixo. É considerável também a presença de crianças

nessas atividades, que, em alguns casos (como o de Olinda-PE), chega a 50% dos catadores

(BRASIL, 2000).

Ao contrário do que se pensa, os catadores que sobrevivem da captação e comercialização dos

resíduos sólidos não são mendigos. A renda dessas pessoas, algumas vezes, chega a superar

um salário mínimo. Suas condições de trabalho, embora insalubres, dão uma liberdade de

horário de trabalho e de comportamento que não existe em outros empregos fixos, o que leva

muitos catadores a recusarem oportunidades de emprego formal. Contudo, é importante

destacar que a catação de resíduos sólidos, da forma como geralmente é realizada no Brasil, é

uma atividade desumana e que requer atuação do Estado e da sociedade no sentido de tornar a

prática de catação algo aceitável do ponto de vista sócio-ambiental (FARIAS e FONTES,

2003).

Alternativas como a descentralização e a parceria com os próprios catadores parecem como

soluções viáveis (como se observa em vários municípios do país) para lidar com a situação.

Mas, faz-se fundamental a elaboração de leis que definam os padrões mínimos para o país, em

termos de resíduos sólidos, para a questão da “geração, coleta, acondicionamento,

armazenamento, transporte, transbordo, tratamento e disposição final.” (BRASIL, 2000, p.

148). Estima-se que, das cerca de 100 mil toneladas diárias produzidas no Brasil,

aproximadamente 35% possam ser reciclados ou reutilizados e outros 35% possam ser

138

transformados em adubo orgânico. Ou seja, do que se produz, somente cerca de 30%

deveriam ser destinados para os aterros (RECICLOTECA, 2004).

A preocupação com os resíduos sólidos é maior nas cidades de médio e grande porte no

Brasil, que sofreram o impacto nas últimas décadas do aumento progressivo de suas

populações, em virtude, primeiramente, do êxodo rural e, posteriormente, dos fluxos

migratórios, direcionando as pessoas das pequenas cidades para as de maior porte. Os

indivíduos buscam uma melhor condição de vida, mas um dos resultados é o aumento no

volume de pessoas e resíduos nesses municípios.

No que diz respeito à solução desse problema dos resíduos sólidos urbanos, Brown (1993)

propõe a abordagem hierárquica dos 4 R’s (quatro erres) como a mais lógica e promissora

estratégia de gerenciamento de resíduos que tem sido adotada por vários países, como o

Canadá e outros da Europa. A agenda 21 brasileira apresenta elementos dessa abordagem, que

tem a seguinte hierarquia: reduzir, reutilizar, reciclar e recuperar.

Reduzir na origem é a alternativa preferível, pois se o resíduo não é gerado, não é gerado

também um problema de controle de resíduo. Exemplos de redução na origem são: a redução

de rejeitos em um processo industrial, a redução de embalagens e o desenvolvimento de

produtos mais duráveis. Reutilizar significa, simplesmente, usar um objeto ou material

novamente. Reciclar representa usar um resíduo no lugar de um material virgem na

fabricação de novos produtos. Nessa abordagem, Recuperar significa reciclar um material

extraído de resíduos misturados ou de resíduos de outros processos. Como exemplos, podem

ser citados: a recuperação energética, onde resíduos sólidos são queimados para produzir

energia (por exemplo, pneus), e o uso de resíduos de incineração como agregado para

construção de estradas (BROWN, 1993).

139

É evidente que reduzir a produção de resíduos ou reutilizar seriam as melhores opções, mas

ainda não há uma conscientização suficiente da população em países como o Brasil para que

essas duas abordagens sejam suficientes. A realidade é que uma infinidade de lixo é

encaminhada diariamente para os aterros e lixões por todo o país. Vale destacar que muito

deste material é de decomposição difícil e acaba provocando vários problemas ambientais.

Por uma outra ótica, há um enorme potencial energético sendo simplesmente descartado

diariamente nos aterros e lixões.

Para Calderoni (2003), a reciclagem do resíduo sólido apresenta relevância ambiental,

econômica e social, com implicações nas esferas de: organização espacial; preservação e uso

racional dos recursos naturais; conservação e economia de energia; geração de empregos e

renda; desenvolvimento de produtos; finanças públicas; saneamento básico e proteção da

saúde pública; e redução de desperdícios.

Tendo em vista o avanço do consumo e da produção de resíduos

, a necessidade e a

importância da reciclagem dos resíduos sólidos, segundo Calderoni (2003), advêm de um

conjunto de fatores, tais como:

a) Exaustão das matérias-primas: refere-se ao fato de serem finitas as matérias-primas (o

que é agravado pelo crescimento demográfico) e também os recursos necessários à sua

obtenção;

b) Economia de energia: a reciclagem é mais econômica do que a produção a partir da

matéria-prima virgem; por exemplo, o papel consome 71% a menos de energia, o

vidro 13%, o aço 74%, o plástico 78,7% e o alumínio, 95%;

Estimativas da ONU de 1992 (apud CALDERONI, 2003) dizem que, globalmente, o volume de lixo municipal

produzido dobraria até o final do século XX e dobraria novamente antes do ano 2025.

140

c) Indisponibilidade e custos crescentes dos aterros sanitários: em muitos municípios não

mais existem áreas disponíveis para novos aterros e os preços das áreas onde poderão

ser instalados novos aterros crescem de forma constante;

d) Custos de Transporte crescentes: a coleta seletiva é uma grande operação de

transporte, que tem seu custo elevado à medida que os preços dos combustíveis sobem

e as distâncias dos aterros aumentam;

e) Poluição e prejuízos à saúde pública: os resíduos nos aterros produzem o chorume,

que contamina os aqüíferos e os lençóis freáticos; além de diminuir o volume de lixo

nos aterros, segundo Powelson (apud CALDERONI, 2003), a reciclagem de alumínio

polui 95% a menos o ar e 97% a menos a água do que a produção de alumínio a partir

da bauxita; a reciclagem do papel polui 74% a menos o ar e 35% a menos a água; a do

vidro, 20% a menos o ar e 50% a menos a água;

f) Geração de emprego e renda: a reciclagem de resíduos pode ser uma fonte geradora de

emprego e renda. Nos Estados Unidos, por exemplo, empresas ligadas à reciclagem

faturaram, em 1991, cerca de US$ 93,5 bilhões (CAIRNCROSS apud CALDERONI,

2003).

g) Redução dos custos de Produção: para a sociedade, a reciclagem, conforme mostrado,

proporciona a redução de custos de energia, matéria-prima e transporte.

Conforme visto, a reciclagem se mostra uma solução possível e necessária e a coleta seletiva

tem um papel importante para que ela ocorra. No Brasil, várias iniciativas de coleta seletiva já

existem. De acordo com o Cempre (2004), existem 237 municípios com algum programa de

coleta seletiva no Brasil, com destaque para os estados de São Paulo, com 84 municípios, Rio

141

Grande do Sul, com 34, Santa Catarina e Paraná, com 24 municípios cada, e Minas Gerais,

com 20 municípios realizando coleta seletiva. Em alguns casos, a coleta seletiva envolve

oficialmente a participação de catadores, como é o caso de Londrina.

Em algumas localidades, o material inorgânico representa cerca de 60% do volume gerado.

Em Dois Irmãos, um município no Rio Grande do Sul, estima-se que com a reciclagem, 50%

do volume do lixo que é enviado ao aterro sanitário de seu município seria reduzido (ROLIM,

2000). Em Londrina, a composição dos resíduos sólidos (em peso) é segundo a CMTU

, 65%

de material orgânico e 35% de material não orgânico (MORAES, 2003). A reciclagem evita

também que um grande volume de lixo, difícil de ser prensado, vá para os aterros. Além

disso, a garrafa PET, por exemplo, leva em média cerca de 400 anos para degradar (ROLIM,

2000).

Segundo estudos do CEMPRE, a composição média do lixo proveniente da coleta seletiva no

Brasil é a seguinte:

35%

18%

16%

15%

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40%

Papel e Papelão

Rejeitos

Vid ro s

Plásticos

Metai s

Diversos

Longa vida

Alu m ín io

Gráfico 4 – Composição do material proveniente da coleta seletiva no Brasil

Fonte: CEMPRE (2004)

Companhia Municipal de Trânsito e Urbanismo.

142

Em Londrina, estima-se que as quantidades de material proveniente da coleta seletiva sejam

as seguintes:

38%

27%

17%

10%

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40%

Papel e Papelão

Plásticos

Metai s

Rejeitos

Vid ro s

Longa vida

Gráfico 5: Composição do Material reciclável em Londrina

Fonte: adaptado de Moraes (2003)

Em detrimento da quantidade e da composição do material que poderia ser reaproveitado, um

dos principais entraves para a criação de mecanismos eficientes para reinserir os resíduos

sólidos na cadeia produtiva é a questão dos custos da coleta seletiva de resíduos. De acordo

com o Cempre (2004), em 2004, o custo por tonelada da coleta seletiva no Brasil foi de US$

114,00 (considerando o valor do dólar a R$ 2,95, que seria equivalente a R$ 336,3/tonelada).

Isso significa que a coleta seletiva é cerca de seis vezes mais custosa que a coleta

convencional. Apesar de o custo da coleta seletiva ser alto quando comparado com o custo da

coleta convencional, há, nitidamente, uma tendência de queda, pois, em 1994, a mesma

pesquisa realizada pelo Cempre mostrava um valor dez vezes maior e, em 1999, este valor era

cerca de oito vezes maior (CEMPRE, 2004).

143

Além da questão dos custos, Calderoni (2003) foca a questão da coleta seletiva e da

reciclagem por uma outra ótica. No total, estima-se que a perda anual do Brasil seja de

aproximadamente R$ 4.644,5 milhões (pela não reciclagem), para as cerca de 9.514 mil

toneladas (de bens produzidos) por ano de materiais passíveis de serem reciclados

A metodologia empregada por Calderoni (2003) considera os custos evitados através da

reciclagem: os custos de coleta seletiva que se adicionam ao custo obrigatório da coleta

convencional do lixo, abrangendo também os custos de implantação, operação e manutenção

de aterros, transporte e transbordo. Há também os ganhos decorrentes da venda dos materiais

recicláveis, da economia de energia, da economia de matéria-prima, da redução de custos com

controle ambiental, da redução do consumo de recursos hídricos e outros ganhos de difícil

mensuração, como redução de gastos com saúde pública e geração de empregos.

Considerando-se todos esses fatores, Calderoni (2003) conclui que os ganhos seriam

maximizados com a coleta seletiva e subseqüente reciclagem.

Calderoni revelou, em seu estudo realizado em 1996, que a matéria-prima constitui o principal

fator de economia, respondendo por 71% da economia total (em termos de produção) possível

de ser obtida com a reciclagem. Do que era reciclado no Brasil em 1996, o percentual era de

62%. O segundo fator é a economia de energia elétrica, contribuindo com 23% do total

possível. Do que se reciclava no Brasil em 1996, o percentual foi 29% do total real obtido.

Em 1996, a economia de energia possível pelo Brasil era da ordem de R$ 1,3389 bilhão,

sendo alcançados, efetivamente, R$ 340,3 milhões, que correspondem a 25,4% do total

possível e perdidos R$ 998,6 milhões, ou 74,58%, em virtude da não reciclagem

(CALDERONI, 2003).

Em valores de 1996.

144

Após discutir brevemente a situação da coleta seletiva brasileira, a seguir será apresentada a

coleta seletiva em Londrina.

4.3 A COLETA SELETIVA EM LONDRINA

– HISTÓRICO E METODOLOGIA

A coleta seletiva teve início em Londrina em 1996, mais precisamente 11/11/1996, no final do

governo Luiz Eduardo Cheida (gestão 1993-1996). A princípio, a coleta não se estendia a

todo município, mas somente ao centro da cidade, e somente 5% da população da cidade era

atendida. Naquela época, a coleta era totalmente feita pela prefeitura, que fez um trabalho de

conscientização e distribuição de sacos de lixo específicos para material reciclável à

população

. Era uma função do Estado, sendo realizada pelo Estado. O lixo, uma vez

descartado nas calçadas e vias públicas, é de responsabilidade do Poder Público Municipal.

Na época do início da coleta seletiva, em 1996, funcionava a central de triagem da prefeitura,

localizada em uma chácara (Chácara São Miguel), na região sul da cidade. Nesta central, o

material coletado pela prefeitura era separado, enfardado e comercializado através de leilão.

Um pessoal específico para a coleta, separação e processamento de material era mantido pela

prefeitura. Quando começou a coleta seletiva, eram processadas cerca de duas toneladas de

material reciclável por mês, número que evoluiu lentamente até o ano 2000, quando chegou a

quatro toneladas, no final do governo Antonio Casemiro Belinati / Jorge Scaff

Esta parte do trabalho foi em grande parte construída através de entrevistas realizadas de julho a agosto de

2003 com o coordenador da coleta seletiva de Londrina, José Paulo da Silva, e com a então tesoureira da Cepeve

– Central de Pesagem e Venda, Ednéia Aparecida dos Santos.

O sistema de coleta implantado em 1996 continua atualmente, mas limita-se à região central e é

operacionalizado por uma empresa terceirizada, a Visatec.

O ex-prefeito Antonio Casemiro Belinati foi afastado pela câmara municipal de Londrina através de processo

de Impeachment.

145

Desde o início da coleta seletiva os “catadores” de material reciclável já estavam, de alguma

forma, envolvidos no processo, pois tiravam seu sustento do material reciclável e com o

envolvimento da prefeitura na coleta seletiva, o suprimento de material para os catadores de

rua (entre 700 e 2500

) e para aqueles que trabalhavam no lixão (cerca de 40) estava

comprometido, assim como seu rendimento mensal.

Ainda em 2000, durante a campanha eleitoral para a prefeitura de Londrina, houve uma

conversa entre os catadores e os candidatos à prefeitura, que, em sua maioria, se

comprometeram a tomar alguma atitude em favor dos catadores. Este foi o caso do prefeito

eleito Nedson Micheletti (PT).

Um dos projetos de campanha do PT era a criação do “Projeto Londrina 1000

ONGs”. Após

a eleição de Nedson, o projeto entrou em atividade, mais precisamente em abril de 2001,

estando, inicialmente, vinculado ao Gabinete do Prefeito. Segundo o seu ex-coordenador, a

principal meta do projeto Londrina 1000 ONGs, um “projeto estratégico do gabinete do

Prefeito” era fazer de Londrina uma cidade modelo voltada para o Terceiro Setor.

A Companhia Municipal de Trânsito e Urbanização (CMTU), autarquia responsável pelo lixo

municipal, antes mesmo de 2002 já demonstrava o interesse de incluir os catadores de alguma

forma no processo de coleta seletiva. Além disso, a justiça, em 2001, determinou que os

“garimpeiros” que trabalhavam no lixão fossem de lá retirados - pois lá passaria a funcionar o

De acordo com Moraes (2003), Londrina possui 2.500 carrinheiros. Já para José Paulo da Silva, este número é

de 700. Na verdade, há uma grande variação neste número, mas certamente o número de carrinheiros em

Londrina ultrapassa 1.000 em 2004.

O projeto foi idealizado por Durvalino Biliatto, que foi também seu primeiro diretor. Em 2004, o projeto

funcionou apenas como um promotor de eventos relacionados à divulgação e capacitação das mais de 300 ONGs

de Londrina.

146

aterro sanitário

. Desta forma, estava configurado o cenário para que os catadores se

tornassem parte de um novo sistema de coleta seletiva.

Surgiu, então, através de uma parceria entre a CMTU e o Projeto Londrina 1000 ONGs, a

proposta de reunir os catadores em associações, que atuariam de forma coordenada com a

CMTU na coleta seletiva. Neste momento, elementos do que Bresser Pereira (2001) chama de

Estado Gerencial passam a ser mais claramente observáveis na administração municipal de

Londrina, uma vez que a prefeitura municipal articulada com grupos da sociedade civil passa

a ter os seus serviços realizados por organizações enquadradas no Terceiro Setor.

O Londrina 1000 ONGs incentivou a formação e capacitação das associações (através de

reuniões e palestras), a CMTU cuidou de toda a operacionalização, fazendo o

acompanhamento da coleta de material reciclável e orientando os “recicladores”.

A primeira associação criada em julho de 2002 contou com a participação de cerca de 22 das

40 pessoas que estavam no aterro e cerca de 23 das 700 pessoas que trabalhavam na zona

urbana. “Reciclando a Vida” era o nome da primeira associação, formada por essa reunião dos

22 “garimpeiros” do lixão com os 23 catadores de rua que aderiram ao sistema. Esta

associação se situava na Fazenda Refúgio, na região sul da cidade, funcionando, basicamente,

como uma cooperativa de separação e venda de material reciclável, que era coletado e

transportado pela CMTU.

Esta primeira associação teve uma duração curta – aproximadamente 20 dias -, não mais

existindo atualmente. Ela foi de grande importância, pois serviu de base para as outras que

viriam a surgir posteriormente. No local onde a Reciclando a Vida funcionava, atualmente

funciona a associação dos ex-garimpeiros do lixão (Grupo Refúgio).

Tecnicamente, Londrina não possui um aterro sanitário e sim um aterro controlado, onde há a cobertura do

147

Iniciou-se, então, a partir da constituição da primeira associação, um lento e gradativo

trabalho de conscientização dos catadores para aderirem ao novo sistema. Cerca de 31 grupos

de reciclagem foram estruturados formalmente pela CMTU com a ajuda do projeto Londrina

1000 ONGs, mas, em outubro de 2003, o número oficial de associações que trabalhavam na

coleta seletiva era 22

- devido à fusão entre associações e dissolução de grupos por

problemas de diversas naturezas (inserção de aproveitadores, conflito de interesses, etc.). Das

pessoas que pertenciam às associações que se acabaram, sabe-se que uma parte voltou para as

“ruas” e o restante se uniu a outros grupos

A CMTU, como responsável pelo lixo em Londrina, passou a ceder, a partir de janeiro de

2002, o material reciclável cinco associações de ex-catadores, que poderiam comercializar

este material (Fazenda Refúgio, Vila Marísia, Parque São Rafael, Parque Universidade e

Central de Moagem). A comercialização, fonte de receita das associações, era feita por cada

grupo independentemente. Aqui um outro elemento da Administração Pública Gerencial

descrita por Bresser Pereira (2001), uma vez que a prefeitura conseguiu terceirizar parte da

destinação dos resíduos sólidos com custos reduzidos para os cofres públicos.

A princípio, o material era entregue às associações e, num segundo momento, os membros das

associações começaram a fazer também a coleta junto à população

(em julho de 2002). A

CMTU disponibilizaria sacos de lixo para as associações distribuírem para a população e o

apoio logístico de caminhões para o transporte do material. A supervisão do sistema seria feita

por um departamento específico de Coordenação da Coleta Seletiva da CMTU.

lixo e a drenagem do gás e do chorume, mas não há um sistema de tratamento para esses dois resíduos.

É importante considerar que, de acordo com Ednéia dos Santos, das 22 associações vinculadas à coleta seletiva

até agosto de 2003, somente quatro estavam oficialmente constituídas, ou seja, registradas em cartório como

associação, e dessas, uma possuía o título de Utilidade Pública municipal.

Não se pode afirmar ao certo quantas pessoas saídas dos grupos que se dissolveram voltaram a atuar

autonomamente ou em outros grupos (abarcados ou não pela coleta seletiva da prefeitura).

148

A operacionalização do sistema ocorreu através de campanhas junto à população, palestras em

colégios, criação de associações, reestruturação dos grupos, cessão de matéria-prima, cessão

de material de trabalho e definição de uma dimensão “ótima” do setor de reciclagem através

da adequação quantitativa e geográfica das organizações em relação à oferta de material

reciclável na cidade.

A participação da população no novo sistema de coleta seletiva seria fundamental, uma vez

que os moradores separariam o material em casa, nos sacos fornecidos pela prefeitura e

distribuídos pelas associações, que somente num dia específico da semana recolheriam o

material. Assim, foram realizados contatos pessoais diversos na comunidade, além da

panfletagem junto à população.

Era preciso que a população acreditasse no novo sistema e aceitasse a participação dos ex-

catadores, sem preconceito. Para isso, a profissionalização do trabalho das associações era

fundamental. Desta forma, os trabalhos do Projeto Londrina 1000 ONGs e da CMTU foram

fundamentais, através de orientações, cursos e palestras para os membros das associações.

Apesar das associações terem sido criadas para a prestação de um serviço público (coleta de

lixo/material reciclável), não se pode deixar de destacar que, para os catadores, tinha mais

urgência a criação de uma fonte garantida de trabalho e renda, tanto para aqueles que atuavam

na zona urbana quanto para os que trabalhavam no lixão da cidade.

Antes e mesmo após a criação das associações “oficiais”, existia a participação de

atravessadores, que se interpunham entre os catadores de material reciclável e as indústrias

que utilizam este material como matéria-prima. Aproveitando-se, muitas vezes, do baixo grau

O fato de os grupos realizarem coleta junto à população em nome da Prefeitura Municipal é inovador em

termos de coleta de resíduos sólidos e também é uma das causas mais importantes para aumento da quantidade

de material nos grupos.

149

de instrução das pessoas e da falta de estrutura adequada de muitos grupos, os atravessadores

conseguiam adquirir os recicláveis a um preço extremamente mais baixo do que pagariam as

indústrias por ele, o que, mesmo após a implantação da coleta seletiva via associações,

acabava comprometendo a renda dos profissionais da reciclagem (ex-catadores de rua).

Com a finalidade de melhorar a renda das associações e eliminar os atravessadores, em

27/07/2002 foi criada a Cepeve - Central de Pesagem e Vendas. Trata-se de uma associação

que congrega as demais associações de profissionais de reciclagem de resíduos sólidos de

Londrina. A Cepeve visava viabilizar ações que estimulassem a revalorização de materiais

pós-consumo, preservação ambiental e inclusão social dos profissionais recicladores de

resíduos sólidos (CEPEVE, 2003).

A Cepeve foi criada por iniciativa da CMTU. Na época de sua criação, os grupos de

recicladores de cada região da cidade elegeram representantes para participar das

negociações. Foram feitas várias reuniões até que a Cepeve fosse efetivamente criada. A

princípio, a Cepeve trabalharia somente com cinco tipos de material (tudo o que era coletado

no início), sendo: tetra pak, papelão, papel misto, sucata (metal) e garrafas pet

. A Cepeve

iniciou suas atividades sob uma direção provisória designada pelos próprios recicladores.

Uma diretoria definitiva só assumiu a Cepeve em 13/12/2003. Foram oficialmente escolhidos,

através de eleição - da qual participavam como votantes os membros dos 24 grupos existentes

na época -, os dez dirigentes da entidade. No começo dos trabalhos, tanto as atividades

operacionais, quanto as comerciais estavam centralizadas na Chácara São Miguel (onde

funcionava o antigo centro de triagem de material reciclável da Prefeitura). Eles contavam, no

Polietileno Tereftalato.

150

início, com a estrutura que antigamente era utilizada pela prefeitura para processamento do

material reciclado.

Como já dito, um dos principais objetivos da Cepeve era diminuir/eliminar a participação de

intermediários. Os grupos eram prejudicados por não terem condições de prensar, armazenar e

vender direto para a fábrica. A Cepeve, então, com apoio da prefeitura, faria este trabalho de

armazenamento, prensagem e venda diretamente ao comprador final, procurando sempre o

melhor preço e repassando este aos grupos de reciclagem, que pagariam somente uma taxa de

5% para a manutenção da própria Cepeve (CEPEVE, 2003).

Em março de 2003, a Cepeve conseguiu, com apoio da prefeitura, uma sede administrativa,

localizada na Avenida Portugal, 410 (uma região mais próxima do centro da cidade), separada

do local de prensagem do material. Posteriormente, esta sede foi para a Rua Paraguai, 709,

região também mais próxima do centro. Esta iniciativa de trazer o escritório para uma região

central melhorou o funcionamento da Cepeve como um todo, pois na nova sede

administrativa havia uma infra-estrutura mais adequada do que a Chácara São Miguel para

reuniões, negociações e fechamento de negócios.

Na mesma época da mudança para a nova sede administrativa (março de 2003), a diretoria da

Cepeve, juntamente com os membros dos grupos de reciclagem, decidiram criar uma

Comissão de Vendas composta por duas equipes, sendo uma para visitar e verificar a

qualidade do material, conscientizar sobre a importância de uma separação correta dos

materiais, e outra equipe para negociar os preços a partir da quantidade, buscando ampliar

cada vez mais os materiais comercializados e melhorar os preços (CEPEVE, 2003).

A Cepeve, aparentemente, apresentou bons resultados. Ainda em 2002 foi feita a previsão de

criação de uma Cepeve na região norte para 2003 e também mais duas Cepeves, nas regiões

151

leste e oeste, para 2004, no sentido de melhor atender as associações em termos de logística

(FRANCISCO, 2002a).

Os planos de ampliação da atuação da Cepeve enfrentaram alguns revezes em 2003:

problemas de legitimidade; questões de relacionamento entre os grupos; dificuldades internas

de gerenciamento; e pressão dos atravessadores. Devido a esses problemas, a entidade teve

seus planos tolhidos em grande parte. De uma central com forte presença nas atividades

operacionais – uma central de pesagem e vendas –, ela passaria a funcionar somente como um

escritório de cotação de preço e controle do material coletado. A proposta da prefeitura de

Londrina em 2003 seria voltada para uma maior autonomia de cada associação, sendo cada

uma responsável por todos os procedimentos operacionais.

Os motivos mais expressivos para essa diminuição do papel da Cepeve, notadamente foram

de relacionamento entre as associações. Um dos pontos centrais do desentendimento seria a

taxa de 5% e a alegação por parte algumas associações de má administração da Cepeve

. Em

outubro de 2003, pouco mais de um ano após a criação da Cepeve, somente 17 das 22

associações que faziam oficialmente parte do sistema de coleta seletiva mantinham relações

diretas com a Cepeve, e dessas, somente 15 mantinham relações constantes com a entidade,

sendo que duas mantinham relações apenas esporadicamente e outros cinco grupos nem se

comunicavam com a Central.

Acontece que a maior parte das associações não possuía ainda em outubro de 2003 uma

estrutura adequada para o processamento e venda do material coletado. Isso somado aos

problemas crescentes de relacionamento com a Cepeve, já estava contribuindo para a volta

dos atravessadores, ou seja, para a redução do preço de venda e a conseqüente queda no

Segundo Ednéia Aparecida dos Santos.

152

faturamento das entidades. É importante destacar que em nenhum momento os atravessadores

deixaram totalmente de realizar negócios com as associações.

A nova proposta da administração pública municipal na segunda metade de 2003 era de

reestruturação dos grupos, através do fornecimento de barracões alugados que seriam pagos

pelas associações e, posteriormente, o dinheiro seria reembolsado pela CODEL – Companhia

de Desenvolvimento de Londrina – de 2003 até 2005. Ocorreria também, nesta proposta, o

fortalecimento de alguns grupos mais bem estruturados de cada região, através do

fornecimento de prensas que seriam compartilhadas pelos outros grupos da região, sem uma

taxa específica de manutenção. Essa proposta também não teve muita força na prática e a

Cepeve volta a ser a solução para o processamento dos materiais, mesmo com a taxa de

manutenção de 5%.

Em 2004, com a eleição da nova diretoria, a Cepeve aparentemente volta a ter um papel

central na congregação das associações, além de desenvolver trabalhos de cotação de preços e

processar matérias para as associações que necessitarem. Não se pode dizer ao certo se a

legitimidade da Cepeve perante as associações será aquela almejada pela CMTU, sua

idealizadora. Contudo, em 2004, a Central dá sinais positivos neste sentido.

De forma geral, apesar dos problemas, a coleta seletiva apresenta bons resultados econômicos

e vem profissionalizando o mercado de materiais recicláveis de Londrina. Como exemplo,

poderia ser citado o preço de venda do quilo da garrafa pet, que era R$ 0,30 em 18/02/2002 e

passou a R$ 0,60 em 07/07/2003 e para R$ 0,90 em 15/11/2004. Com base nos valores da

garrafa pet, é possível fazer uma estimativa da diminuição dos custos de transação da cadeia

da reciclagem do material. O quilo vendido em 18/02/2002 por R$ 0,30 para um atravessador

representa uma perda real, descontada uma inflação de 0,5% ao mês, de R$ 0,55, se

comparado ao valor obtido em 15/11/2004. Ou seja, para as associações, a venda da garrafa

153

pet diretamente para a indústria tirou a divisão de ganhos existente em função da presença do

atravessador e trouxe um ganho real de 160,9%.

O rendimento dos recicladores também aumentou. Só para se ter uma idéia, de acordo com

José Paulo da Silva, no Grupo Reciclando a Vida, um dos primeiros a aderir ao novo sistema

de coleta seletiva, os rendimentos quase dobraram. Os recicladores recebiam em média cerca

de R$ 140,00 por mês em 18/02/2002, passando a receber cerca de R$ 170,00 em 26/09/2002

e cerca de R$ 200,00 em 08/08/2003 (LONDRINA, 2002). Em janeiro de 2005, a pesquisa de

campo constatou uma renda média de R$ 300,26, sendo a menor renda declarada, R$ 125,00,

e a maior, R$ 525,00.

Isso mostra um ganho real de 17,85% de 18/02/2002 para 26/09/2002,

de 11,37% de 26/09/2002 para 08/08/2003 e de 37,93% de 08/08/2003 para 15/01/2005

De cinco tipos de material separados e comercializados no início da CEPEVE, em novembro

de 2004 este número passou para 14 – são vários tipos de papéis e plásticos, uma vez que

vidros e metais são comercializados pelas próprias associações. Os materiais são coletados,

separados e vendidos para “atravessadores” e para empresas e indústrias de Londrina e região.

Os resultados das vendas de cada grupo são (ou pelo menos deveriam ser) repartidos

igualmente entre os membros desses grupos. O número de pessoas envolvidas nas associações

aumentou expressivamente de 55 membros (no início), para cerca de 275 em junho de 2003, e

321

em janeiro de 2005.

De fato, a coleta seletiva deu um grande passo no município. De 5% dos bairros que eram

atendidos no final do governo Cheida (somente no centro da cidade), passou-se a 20%

Segundo o coordenador da coleta seletiva de Londrina, José Paulo, os valores declarados dos ganhos das

pessoas nas associações, em geral, são inferiores aos ganhos reais.

Foi descontada uma taxa de inflação de 0,5% ao mês para achar o ganho real de um período a outro.

É importante destacar que este número pode apresentar uma variabilidade muito grande. Na contagem de

Ednéia dos Santos feita no primeiro semestre de 2003, o número total de membros das associações era de 275, o

que é quase metade dos 500 contados pela Coordenação da coleta seletiva.

154

(regiões em torno do centro) no final do governo Belinati/Scaff (1997-2000), de acordo com o

coordenador da coleta seletiva. Em janeiro de 2005, cerca de 90% dos bairros já teriam o

serviço à disposição, de acordo com o coordenador da coleta seletiva

. Em termos de

números de casas atendidas, este número é bem diferente, como será visto adiante, na

apresentação e análise dos dados colhidos em campo.

Do surgimento da coleta seletiva em 1996 até 2000, ano em que terminou o mandato que,

originalmente, era de Antonio Belinati, a coleta seletiva passou de duas para quatro toneladas

coletadas por dia. Contudo, a partir do início do governo Nedson, em 2001, até julho de 2003,

este número teve um salto extraordinário, de 4 toneladas por dia para cerca de 60

toneladas/dia. Em 2004, esse número já chega a 80 toneladas por dia, segundo a Coordenação

da Coleta Seletiva. Caso esse número seja real, isso representa mais de 50% de todo o

material reciclável produzido no município (cerca de 123 toneladas diárias). Porém, tomando-

se como parâmetro o número de sacos distribuídos à população e o peso médio de cerca de

4,8 quilos por saco, acredita-se que o sistema colete cerca de 32,067 toneladas diárias

somente

É importante considerar, no entanto, que a sucata (latas de óleo de produtos enlatados, de

maneira geral, e outros materiais de metal excluindo-se os de alumínio) e o vidro, por

exemplo, muitas vezes são coletados sem sacaria pelos grupos, o que pode tornar este a

tonelagem diária um pouco maior. Mas, por outro lado, os grupos informam que existe uma

Este percentual, (90%) informado pela Coordenação da Coleta Seletiva, tem que ser visto com certa cautela,

pois ele pode ser variável dependendo da relação de bairros que se tem como parâmetro – mais detalhes serão

vistos na apresentação e análise dos dados.

Os números podem ser generalizados, mas uma experiência de pesagem foi feita dias após a pesquisa de

campo. Pegaram-se, aleatoriamente, 8 sacos de um monte de material recém-chegado da rua. Fez-se questão de

procurar, pelo menos, mais dois sacos considerados pesados pelos membros do grupo, totalizando 10 sacos. Era

um dia chuvoso (27/01/2005) e, normalmente, em dias chuvosos os sacos chegam mais pesados em função da

água. Obteve-se uma média de 4,8 quilos por saco, sendo que o saco mais pesado pesou 11,0 quilos e o mais leve

2,0 quilos. A balança, segundo o grupo, estava em bom estado. Segundo os membros do grupo, nunca houve um

155

taxa relativamente alta (acredita-se que cerca de 20%) de não retorno da sacaria entregue.

Como dito, em Londrina, conforme a CMTU, estima-se que o material não orgânico

represente 35% de todo o resíduo sólido produzido no município (RELATÓRIO, 2003).

Vários problemas tiveram que ser superados no decorrer da implantação do sistema. 16

Associações funcionavam em locais inadequados, como fundos de vales e áreas residenciais,

segundo o relatório de atividades de 2002. A deficiência na estrutura física tem sido outro

problema das centrais de triagem – local de separação do lixo. De acordo com o Relatório de

Atividades da Coleta Seletiva (2002), de forma sintética, as maiores dificuldades enfrentadas

pela coleta seletiva em Londrina no ano de 2002 foram as seguintes:

a) Falta de estrutura básica para a maioria das associações, como, por exemplo, barracão,

banheiros e meio de transporte adequado para coleta, provocando excesso de

reclamações na coleta; e atrasos na separação e acúmulo dos materiais em dias de

chuva;

b) Deficiência no monitoramento e acompanhamentos das associações, em função da

falta de mais um veículo;

c) Falta de estrutura física para Coordenação da Coleta Seletiva, em função do aumento

da demanda dos serviços e de pessoal;

d) Atraso na implementação da coleta porta-a-porta realizada pelas associações no centro

da cidade, em função da troca de empresas no sistema de coleta domiciliar do

município.

caso em que a metade ou mais dos sacos chegasse ao grupo pesando 11 quilos. Para os membros do grupo, a

cada 10 sacos, cerca de dois apresentam peso por volta de 11 quilos.

156

Esses problemas foram parcialmente superados, mas a pesquisa de campo revela que nove

grupos funcionam em locais considerados inadequados e seis em locais considerados

razoáveis

. O monitoramento dos grupos ainda é deficiente e a prova disso é a desatualização

dos cadastros mantidos pela coordenação da coleta seletiva. A Prefeitura Municipal teve a

iniciativa de alugar barracões para melhorar o trabalho dos grupos. A pesquisa de campo

identificou que 12 grupos (incluindo a Cepeve) possuem barracões locados pela Prefeitura

Municipal. A prefeitura, no entanto, em 2004 enfrentou algumas restrições para alugar

barracões para os grupos, tais como a falta de documentação e regularização de algumas

associações, além das limitações impostas pela justiça eleitoral - a Prefeitura não pôde locar

imóveis para as associações durante o período eleitoral em 2004.

Em Londrina, apesar da importância das associações, o sistema de coleta de material

reciclável não é operacionalizado totalmente por elas. Como já citado anteriormente, a coleta

no centro da cidade é realizada oficialmente pela prefeitura

, através de uma empresa

terceirizada, a Visatec. Existem também os “catadores” de material reciclável, que atuam de

forma autônoma, não fazendo parte do sistema “oficial”. E há ainda 35 Postos de Entrega

Voluntária (PEV), cujo material é recolhido por uma empresa terceirizada duas vezes por

semana. Esses postos foram incluídos no sistema em 1998, durante o governo Belinati, em

pontos estratégicos da cidade.

É de se destacar também que a população recebe os sacos verdes (próprios para o material

reciclável) das associações, separa o material e o coloca para a coleta, que é feita pelas

associações em dias específicos da semana. Além disso, existe a participação de caminhões da

Maiores detalhes sobre a situação estrutural dos grupos poderão ser vistos na seção sobre especificidade dos

ativos, na apresentação e análise dos dados.

As vendas do material reciclável coletado pela prefeitura na região central da cidade são feitas pela CEPEVE e

o dinheiro rateado igualmente para cada uma das 22 Associações.

157

Visatec, que levam o material das bandeiras

até as sedes das associações para a separação e

de algumas associações até a Cepeve, onde ele é prensado e vendido.

Conforme o Relatório (2002), ao final de 2002, mais de 500 bairros e 130.000 residências já

estavam com o serviço à disposição e o monitoramento dos grupos era feito diariamente pela

população (RELATÓRIO, 2002). Contudo, é importante destacar que a coleta não ocorria nas

130.000 residências, até porque o número de sacos plásticos entregues era de 120.000

mensais, para uma coleta feita semanalmente – pelo menos, uma vez por semana, na maioria

dos casos. Assim, o número máximo de residências que efetivamente participavam da coleta

seletiva em 2002 era de aproximadamente 30.000. A coleta dos postos de entrega voluntária

era realizada pelos caminhões da CMTU, num total de 35 equipamentos, com coleta duas

vezes por semana. O escoamento dos materiais era feito através de venda; todo processo de

comercialização dos materiais era realizado pelas associações e os valores arrecadados eram

(ou, ao menos, deveriam ser, segundo a Coordenação da Coleta Seletiva) igualmente

divididos entre seus membros.

Algumas inovações na coleta de resíduos sólidos em Londrina ocorreram em 2003. Uma delas

foi a criação, nesse ano, das comissões que cuidam especificamente da elaboração de políticas

referente aos resíduos sólidos no município de Londrina. Eles atuam, basicamente, em três

segmentos: industrial e doméstico, hospitalar e da construção civil. Na prática, no entanto, as

comissões não tiveram ainda efetividade prática, sendo a CMTU a maior responsável pelo

“pensar” nos rumos que a coleta seletiva está tomando. Em 2004, por iniciativa da empresa

terceirizada que realiza a coleta convencional (Fossil), foi criada também a coleta seletiva de

material orgânico, mas esta também não evoluiu e atualmente não mais ocorre.

Bandeira é o nome dado ao local onde o material reciclável de um bairro é depositado pelos membros das

Associações para a coleta através dos caminhões da prefeitura. Vide foto nos apêndices

158

A metodologia da coleta seletiva de 2002 continuou, basicamente, a mesma em 2003.

Alterou-se, basicamente, o número de sacos para cerca de 150.000 mensais (de 2002 para

2003). A coordenação da coleta seletiva afirma que o número de sacos no final de 2004

chegava a 160.000. No primeiro semestre de 2004, a cidade possuía 26 associações,

coletando, oficialmente pela prefeitura, com locais específicos de coleta cada uma. A divisão

da cidade, segundo o coordenador da coleta seletiva, se deu em função da localização da sede

e da região de coleta na qual os grupos já atuavam e as residências dos membros dos grupos.

É inegável, conforme afirma o próprio coordenador da coleta seletiva, que os grupos mais

antigos que aderiram ao sistema desde o início “acabaram pegando os melhores locais” e os

novos grupos, as regiões que restavam. É importante destacar que essas regiões estão ainda

sofrendo alterações, devido à divisão e à extinção de grupos, penalidades impostas pela

prefeitura e fusões entre as associações.

De forma sintética, a metodologia da coleta seletiva em Londrina em 2003 pode ser descrita

conforme o quadro 9, a seguir, com base nos argumentos da coordenação da coleta seletiva e

no Relatório da Coleta Seletiva de 2002:

159

Quadro 9: Agentes e atividades envolvidos na coleta seletiva de Londrina – Paraná

Agente Atividade

População

Recebimento dos sacos de 100 litros e separação do material em casa;

Fiscalização da coleta.

Associações

Coleta nos bairros, porta-a-porta, junto à população;

Distribuição dos sacos de plásticos de 100 litros;

Composição das bandeiras;

Separação, processamento e comercialização – ou destino final adequado para o material

(artesanato, reingresso na cadeia produtiva).

Cepeve

Cotação dos preços dos materiais recicláveis;

Contato com os compradores e com as Associações;

Processamento e comercialização – ou destino final adequado para o material (artesanato,

reingresso na cadeia produtiva).

Empresa

terceirizada

Transporte bairro-associações e associações-CEPEVE;

Coleta seletiva no centro da cidade e nos PEVs;

Fornecimento dos sacos verdes de 100 litros.

Prefeitura

Fiscalização e administração do sistema;

Dimensionamento das regiões;

Promoção de reuniões com as associações;

Pagamento do aluguel dos barracões para as associações.

Fonte: elaborado pelo autor

Obs. Em 2004, os procedimentos operacionais se mantiveram inalterados.

4.3.1 Resultados econômicos alcançados com o sistema de coleta seletiva em Londrina

É de vital importância estabelecer as relações existentes entre as políticas públicas adotadas e

seus reflexos financeiros, em termos de produção e também nas transações. Na atual condição

financeira em que se encontra grande parte das prefeituras em todos os estados da federação, a

comprovação de que a adoção de um programa de coleta seletiva e reciclagem de lixo pode,

em alguns casos, representar um saldo financeiro positivo para as agências municipais, como

no caso de Londrina, de extrema relevância.

A coleta seletiva em Londrina, com a parceria entre a prefeitura e a associação, coleta um

percentual significativo do material reciclável produzido, pois o município reutiliza um valor

compreendido entre 26% a 65% (dependendo dos números adotados) das 123 toneladas de

A participação da empresa terceirizada na coleta seletiva em Londrina não é detalhada no contrato de coleta.

No último contrato com a Visatec, o de número 013/2003, não é mencionado o fornecimento dos sacos de 100

160

material reciclável que produz, enquanto a média nacional é, segundo Moraes (2003), cerca

de 16%, somente. De forma inversamente proporcional ao aumento de volume da coleta

seletiva, houve uma sensível diminuição do valor da coleta convencional, de R$ 74,70 a

tonelada em 2001 para menos de R$ 64,75 em 2002 (MORAES, 2003), cerca de R$ 42,21 em

2003

Gráfico 6: Evolução dos custos médios da coleta de resíduos sólidos em Londrina

(aprox.)

Fonte: Elaborado pelo autor, a partir dos dados de 2001

Os gastos mensais com limpeza pública do município de Londrina eram em 2003 os

seguintes: coleta do lixo doméstico e hospitalar, R$ 269.653,39, conforme Contrato de

Prestação de Serviços de Limpeza nº 041-2002; operação do aterro e manejo das lagoas de

chorume, R$ 66.966,00, conforme Contrato de Prestação de Serviços de Limpeza nº 039-

2002; varrição das ruas, R$ 148.261,23, conforme Francisco (2002b); acrescentam-se a isso

os custos da prefeitura com a empresa terceirizada para o transporte de material reciclável, R$

79.462,50, conforme o Contrato de fornecimento de veículos e equipamentos com equipe de

litros e nem o tipo de auxílio prestado às associações. As associações (ONG’s) só são mencionadas no segundo

contrato com a Visatec, o de número 024/2002.

O valor global da coleta é aproximadamente o mesmo em 2004.

R$74,70

R$64,75

R$42,21

2001 2002 2003

Custo da

coleta/ton

161

guarnição para a coleta seletiva nº 013-2003; no final, obtém-se o montante de R$ 564.343,12

com os contratos.

Tabela 1 - Resumo do custo contratual do trabalho com resíduos sólidos em Londrina

Tipo de atividade Custo mensal

Coleta do lixo doméstico e hospitalar R$ 269.653,39

Operação do aterro e manejo das lagoas de chorume R$ 66.966,00

Varrição das ruas R$ 148.261,23

Transporte de material reciclável R$ 79.462,50

Total R$ 564.343,12

Fonte: Contratos

Este montante, R$ 564.343,12, é bem inferior aos cerca de R$ 700.000,00 mensais que eram

pagos em 2001 pelo serviço (MORAES, 2003). Isso representa uma economia para o

município de cerca de R$ 135.656,88 mensais e cerca de mais de R$ 1,6 milhão anuais. Vale

destacar que, por causa da ampliação da coleta seletiva, existem outros benefícios de ordem

social e ambiental de mensuração mais difícil.

Além do benefício econômico para a administração pública direta, decorrente da diminuição

do valor dos contratos, tem-se a elevação do nível da condição social dos membros indivíduos

que participam do processo de coleta seletiva. Um exemplo de ganho é a geração de emprego

e renda. A pesquisa de campo verificou que existem 321 pessoas trabalhando nas associações

e que a renda média é de cerca de R$ 300,26 mensais - valor superior a um salário mínimo

mensal - e que gera um montante de R$ 96.383,46 mensais e R$ 1.156.601,52 anuais para a

economia londrinense.

A coleta seletiva foi considerada, por alguns autores, como Dubois (1999), como anti-

econômica. Algumas pesquisas confirmaram esta visão; a pesquisa realizada pelo CEMPRE

em 2004 mostrou que o custo da coleta seletiva é seis vezes maior do que o custo da coleta

162

convencional. A pesquisa do CEMPRE registrou custos que variaram de R$ 42,77/tonelada

(em Campinas) a R$ 1.298,00/tonelada (em Angra dos Reis), com uma média para as 16

cidades pesquisadas de R$ 336,30/tonelada (CEMPRE, 2004).

Londrina apresenta um quadro diferente, com o custo de coleta seletiva bem abaixo da média

nacional. Os valores aproximados da coleta convencional e seletiva de Londrina estão na

tabela 2, a seguir:

Tabela 2 – Custo aproximado da coleta de resíduos sólidos em Londrina (estimativa

para 2003-2004), considerando-se uma coleta diária de 80 toneladas

Custo da coleta

Toneladas/mês

(aproximado)

Custo por

tonelada

Custo Mensal

aproximado

Custo anual

aproximado

Convencional 6.885

R$ 39,16

R$ 269.653,39 R$ 4.039.432,68

Seletiva 2.040

R$ 52,50

R$ 107.100,00 R$ 1.285.200,00

Total 8.925

R$ 42,21

R$ 376.753,39 R$ 5.324.632,68

Fonte: Dados da pesquisa de campo: Contratos e informações da Coordenação da Coleta Seletiva

As tabelas 2 e 3, respectivamente, acima e abaixo, apresentam exatamente os mesmos custos

mensais, porém o número de toneladas coletadas de maneira seletiva e convencional apresenta

variação, o que implica também em uma diferença no custo por tonelada.

Tabela 3 - Custo aproximado da coleta de resíduos sólidos em Londrina (estimativa para

2003-2004), considerando-se uma coleta diária de 32,067 toneladas

Custo da coleta

Toneladas/mês

(aproximado)

Custo por

tonelada

Custo Mensal

aproximado

Custo anual

aproximado

Convencional 8.107

R$ 33,26

R$ 269.653,39 R$ 4.039.432,68

Seletiva 818

R$ 130,92

R$ 107.100,00 R$ 1.285.200,00

Total 8.925

R$ 42,21

R$ 376.753,39 R$ 5.324.632,68

Fonte: Dados da pesquisa de campo: questionários, Contratos e informações da Coordenação da Coleta Seletiva

163

Em termos de custos de transação, elementos de custos podem ser identificados, tanto ex-ante

quanto ex-post. Os ex-ante envolveriam o treinamento dos membros das associações (foram,

ao todo, sete cursos, conforme o coordenador da coleta seletiva), palestras para a

conscientização da população, formalização das associações, criação da Cepeve, contratação

da empresa terceirizada etc. Já os custos ex-post envolveriam os custos associados às

atividades de gerenciamento e monitoramento do sistema (R$ 21.987,50) e os aluguéis dos

barracões para as associações e para a Cepeve (R$ 5.650,00). Ao todo, os custos ex-post

somavam, ao final de 2004, cerca de R$ 27.637,50 mensais, de acordo com a Coordenação da

Coleta Seletiva, o que geraria um custo total de R$ 107.100,00 para a coleta seletiva,

conforme mostra a tabela 1. Esses custos ex-post são considerados altos, se comparados aos

custos ex-post de fiscalização, por exemplo, de uma empresa terceirizada profissional, mas os

ganhos em termos operacionais compensam os custos de transação maiores

O volume de resíduos sólidos em Londrina era, em 2003, de cerca de 350 toneladas por dia,

conforme o Relatório de Atividades da Coleta Seletiva (2003)– multiplicados por 25,5, pois se

desconta o domingo (metodologia utilizada pela prefeitura); os custos da coleta convencional

envolvem somente o valor do contrato de coleta de resíduos, excetuando-os o valor dos

salários dos funcionários da prefeitura que fiscalizam e controlam o sistema, os gastos com

água, luz e outras despesas administrativas do escritório da prefeitura, os gastos com

manutenção do aterro e de varrição; já o custo da coleta seletiva envolve todos os gastos com

coleta seletiva, incluindo os gastos contratuais com a empresa terceirizada que dá suporte às

associações, os aluguéis dos barracões e outros de ordem operacional/administrativa,

Apesar de apresentar maiores custos de transação, sobretudo no que se refere ao gerenciamento do sistema, o

sistema atual possui uma flexibilidade, por exemplo, de mudar completamente o sistema – por exemplo,

retirando a participação das associações – sem ônus de quebra contratual, fato que não poderia ocorrer no caso

de um contrato formal com uma empresa profissional.

164

inclusive contando o salário do pessoal da prefeitura e despesas como água e luz, conforme

levantamento da Coordenação da Coleta Seletiva.

Em Londrina, conforme os números da tabela 2, o custo da coleta convencional gira em torno

de R$ 39,16 por tonelada, considerando-se uma coleta de 270 toneladas por dia. Caso fosse

considerada uma coleta de 317, 93 toneladas por dia, o custo da coleta convencional seria de

R$ 33,26 por tonelada, como mostra a tabela 3. Já os custos da coleta seletiva estariam em

torno de R$ 52,50 para uma coleta de 80 toneladas por dia e em torno de R$ 130,92 para uma

coleta de 32,067 toneladas por dia. Ou seja, a coleta seletiva em Londrina, além de gerar uma

renda de cerca de R$ 96.383,46 mensais para as associações, não chega a ser quatro vezes

mais dispendiosa do que o da coleta convencional, considerando a hipótese de a coleta

seletiva recolher 32,067 toneladas por dia e nem mesmo duas vezes mais dispendiosa,

considerando-se a hipótese de 80 toneladas coletadas diariamente

Caso os custos de transação ex-post vinculados à coleta convencional fossem considerados, seguramente a

diferença de preço entre a tonelada coletada pela coleta convencional e a tonelada coletada pela coleta seletiva

seria menor.

165

5 ANÁLISE DO CASO: A COLETA SELETIVA DE LONDRINA, À LUZ DA

ECONOMIA DOS CUSTOS DE TRANSAÇÃO

Nesta parte será feita a análise dos dados colhidos em campo, à luz da teoria apresentada, em

especial da Economia dos Custos de Transação

5.1 CARACTERIZAÇÃO DA COLETA SELETIVA, DA PARCERIA E DA REDE

Constatou-se, na pesquisa de campo, que das 27 associações, dez estão na região norte, seis na

região leste, seis na região sul, cinco na região oeste e uma no distrito de Irerê. A Cepeve

possui um escritório na região leste, próximo ao centro, e um escritório e uma central de

processamento na região sul. A Coordenação da Coleta Seletiva está localizada no centro. A

concentração de grupos sediados na região norte se deve, principalmente, ao fato de a maior

parte das pessoas que trabalham na coleta seletiva serem residentes dessa região de Londrina.

É importante destacar que os grupos com sede em uma região realizam coleta também em

outras regiões do município. Sendo assim, existem grupos da região norte que fazem coleta

em bairros da região leste. Os grupos, em janeiro de 2005, eram os constantes na tabela 4, a

seguir:

Nesta dissertação, as questões fiscais não serão aprofundadas. As relações do sistema de coleta seletiva de

Londrina com a Lei de Responsabilidade Fiscal, por exemplo, ficam como indicativo para estudos posteriores.

Para maiores detalhes vide Brasil (2005).

166

Tabela 4 – Associações que participam da coleta seletiva em Londrina

Grupo Região Nome

Nº de pessoa no

grupo

1 Norte Reciclando Natureza

2 Norte Reciclando para a Saúde

3 Norte Primavera

4 Norte Recicla Café

5 Norte Reciclando para Educação

6 Norte Reciclando para Educação II*

7 Norte Grupo União

8 Norte Grupo Juventude

9NorteArlon

10 Norte Reciclando Cidadania

11 Leste Urna - Novo Amparo

12 Leste Monte Cristo

13 Leste Reciclando Vida

14 Leste Novo Milênio

15 Leste Arel

16 Leste Nova Conquista

17 Sul Rassalt

18 Sul Refúgio

19 Sul Lutando pelo Novo Mundo

20 Sul Ressul

21 Sul Aruvi

22 Oeste Oest Limp

23 Oeste Reciclando Oeste

24 Oeste A Missão

25 Oeste Arle

26 Oeste Nova Esperança

27 Distrito Reciclando Irerê

28 Leste/Sul CEPEVE

13 (sendo 3

exclusivos)

Total de pessoas 321

Fonte: pesquisa de campo

Conforme dados da pesquisa de campo apresentados na Tabela 4, foram encontradas 321

pessoas trabalhando na coleta seletiva, sendo 318 nos 27 grupos e 3 exclusivos da Cepeve. A

Cepeve possui 13 pessoas ao todo, mas dez delas são diretores e pertencem cada um deles a

um grupo específico. Dos 321 trabalhadores, 186, ou 58% do total, não eram catadores antes

de trabalhar na coleta seletiva. Isso mostra que, se por um lado a coleta seletiva trouxe

167

geração de emprego, não se limitou aos catadores (ou ex-catadores), mas acabou atraindo a

atenção de desempregados e pessoas provenientes de outras atividades anteriormente.

A situação dos grupos atualmente já é mais estável, mas se alterou bastante desde o início do

sistema. Há vários casos de grupos maiores que se desmembraram em grupos menores, seja

na busca de melhores condições de trabalho ou mesmo por divergências internas. O Grupo

Juventude, por exemplo, surgiu de pessoas que trabalhavam no Grupo União. O grupo

Reciclando para Educação II foi outro caso, tendo surgido a partir do grupo Reciclando para

Educação – este que pode deixar a coleta por problemas de relacionamento com a Prefeitura

Municipal, assim como outros grupos que poderão ainda ser divididos e/ou unificados ainda

no primeiro semestre de 2005, conforme diz o coordenador da coleta seletiva, José Paulo da

Silva.

Além das pessoas que trabalham nas associações e na Cepeve, há também sete funcionários

da prefeitura, a chamada coordenação técnica, sendo cinco funcionários e dois estagiários. Há,

ainda, 22 funcionários da empresa terceirizada – Visatec - que realizam o transporte do

material, sendo seis motoristas e 16 ajudantes que trabalham com os cinco caminhões baú e

com um caminhão de coleta rejeitos. Contando o pessoal da Prefeitura Municipal e os

funcionários da empresa terceirizada, têm-se na coleta seletiva de Londrina 350 pessoas

diretamente envolvidas.

Na pesquisa de campo, constatou-se que somente um dos 27 grupos possui menos de um ano

de existência, 22 grupos possuem dois anos ou mais, 15 grupos possuem três anos ou mais e

12 grupos, quatro anos ou mais. A média de tempo de existência dos grupos é de três anos e

quatro meses. O mais jovem tem apenas dois meses e o mais antigo sete anos e onze meses.

Sete grupos surgiram há cerca de 30 meses, período do início da coleta seletiva através do

sistema atual.

168

Dos 27 grupos, 22 estão oficialmente no sistema de coleta seletiva desde o início e apenas três

grupos estão há um ano ou menos oficialmente no sistema. O grupo mais novo na coleta

seletiva oficial possui apenas dois meses na coleta e trata-se de um grupo de pessoas que se

separou de outro grupo maior. Considera-se, aqui, que um grupo está oficialmente no sistema

quando ele possui uma região de coleta definida e respeitada pelos outros grupos e pela

prefeitura e quando este grupo recebe também apoio em termos de transporte e sacaria por

parte da empresa terceirizada.

Ao todo, 21 grupos informaram ter surgido por iniciativa dos membros e 6 por iniciativa da

prefeitura. Todos os grupos relatam que em algum momento receberam alguma ajuda da

Prefeitura Municipal em termos de estruturação. Dos 27 grupos, 21 possuem registro em

cartório e 6, não. Dos 6 que não possuem registro, apenas 1 afirma que não está tomando

nenhuma providência no sentido de formalizar a organização.

Nenhuma das 27 associações e nem Cepeve apresentam trabalhadores que contribuem para o

INSS – Instituto Nacional de Seguridade Social. Os trabalhadores das associações também

não têm 13º salário e nem férias, conforme constatado junto aos grupos. Esses fatores

contribuem para que, efetivamente, ocorram alguns problemas com a coleta seletiva. Esses

problemas vêm à tona, principalmente, através das reclamações da população sobre atrasos ou

inadequações do serviço. Apesar de poder ser legalmente punida por esta situação dos

trabalhadores, diretamente nesse sentido, a Prefeitura Municipal informa que não está

tomando nenhuma iniciativa. A Coordenação da Coleta Seletiva afirma apenas que se

empenha em formalizar as associações e regularizar em termos legais o sistema atual - a

parceria com os grupos.

Além da possibilidade de problemas trabalhistas, há também a possibilidade de ocorrência de

outros problemas, de diversas naturezas, tais como:

169

a) Possíveis problemas legais de operacionalização do sistema: falta de formalização da

maior parte das associações e de processo licitatório;

b) Problemas relacionais entre as associações (nem todas as associações mantêm relações

com a Cepeve e entre si);

c) Problema de esgotamento do sistema - o montante de material não seria suficiente para

abranger todas as pessoas que tiram o sustento da coleta e comercialização de

materiais recicláveis.

Apesar de todos esses fatores, é importante destacar que a coleta seletiva proporciona, como

já visto, uma renda média de R$ 300,26 para as 321 pessoas envolvidas, o que gera um

montante de R$ 96.385,98 para os trabalhadores e para a economia local mensalmente. Além

de ser, operacionalmente e economicamente, interessante para o município, a coleta seletiva

também apresenta um impacto nítido em termos sociais e de meio ambiente – geração de

empregos, incentivo à indústria de reciclagem, aumento da conscientização por parte da

população em relação ao meio ambiente, diminuição na extração de recursos naturais,

diminuição no consumo de energia, diminuição na poluição, contribuição para limpeza e

higiene da cidade e diminuição do volume de material encaminhado ao aterro controlado e

conseqüente aumento de sua vida útil.

No entanto, a parceria com a prefeitura parece só se firmar em termos operacionais. A

Secretaria Municipal de Assistência Social, conforme o coordenador da coleta seletiva, atua

junto a todos os grupos, mas não de forma intensiva e não se observa em nenhum grupo o

apoio da Secretaria Municipal do Ambiente.

170

A convergência de atuação dos diversos setores do governo municipal seria fundamental para

o sucesso da parceria e do sistema como um todo. A atividade da coleta seletiva é, como já

visto, uma atividade que tem impacto em várias áreas, tais como: social, ambiental, limpeza

pública, finanças públicas, etc. Alguns benefícios do sistema, como a diminuição do lixo

urbano não coletado e o aumento da vida útil do aterro controlado são fáceis de serem

observados. Devido a isso, o governo municipal poderia intensificar mais a atuação dos

diversos órgãos (e não somente a CMTU – Coordenação da Coleta Seletiva) junto às

associações, ou seja, intensificar a parceria.

O que acontece em Londrina é uma parceria, como as identificadas por Spink, Clemente e

Keppke (apud FARAH, 2001) no sentido de atender as demandas da sociedade. No caso da

coleta seletiva de Londrina, a parceria se iniciou como uma alternativa para a geração de

emprego e renda, mas acabou tendo um impacto significativo nos custos da coleta de resíduos

sólidos do município. O sistema ainda é recente e está se profissionalizando. Uma carência

observável, no que se refere à parceria das associações com a Prefeitura Municipal, é a falta

de objetivos claros e bem definidos sobre a evolução da coleta seletiva. Para Dulany (2000), a

falta de objetivos a serem atingidos pode tornar a parceria ineficaz para a solução dos

problemas da sociedade.

Conforme a definição de Serva (1997), a parceria da Prefeitura Municipal com as associações

de coleta de material reciclável se enquadra melhor na classificação parceria ampliada,

sobretudo pela forte regulação do sistema por parte do poder público. Há nitidamente uma

apropriação da ação comunitária por parte do Estado, principalmente da população na

separação do material e das associações na sua coleta. Apesar disso, é permitida a

participação das associações não só na operacionalização do sistema, mas também em

171

algumas decisões, inclusive estratégicas. No sistema há também participação da sociedade,

não só na separação do material, mas também no sentido de fiscalizar o trabalho.

A política pública, conforme a visão de Moura (1998), pode ser enquadrada, em termos de

articulação do Estado com a iniciativa privada, como uma ação de empreendedorismo

competitivo. O modelo busca gradativamente uma gestão urbana profissional mais eficiente,

dentro de uma lógica que considera o social, mas não tem a finalidade principal de incluir a

população nas decisões governamentais e sim de aumentar a eficácia da ação pública. Trata-se

de uma iniciativa coerente com o modelo de administração pública gerencial proposto por

Bresser Pereira no Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado.

À luz do referencial teórico deste trabalho, pode-se dizer que o arranjo da coleta seletiva em

Londrina é uma forma de descentralização das atividades do Estado para a sociedade, como

alternativa para diminuição dos custos do aparelho estatal. Trata-se também de uma parceria

entre as associações e a prefeitura e ao mesmo tempo trata-se de uma rede coordenada e

estruturada pela prefeitura. Dentro da rede coordenada pela prefeitura há uma rede menor,

centralizada operacionalmente e comercialmente pela Cepeve.

De acordo com a definição de Klijn, Koppenjan e Termeer apud Migueletto (2001), tem-se o

seguinte, em termos de rede, na coleta seletiva de Londrina: os atores da rede são as

associações, a Prefeitura Municipal (representada pela Coordenação da Coleta Seletiva e pela

empresa terceirizada), a Cepeve e a população; as percepções dos atores sobre o sistema

poderão ser vistas nos itens adiante, freqüência, incerteza e especificidade dos ativos; as

relações, em função do tempo de existência acumulado pelo sistema e pelas interações

constantes, tanto operacionais quanto estratégicas (reuniões), estão já muito mais próximas da

confiança do que da estranheza, mas ainda muito longe de uma confiança que possa ser

considerada forte, como será visto na próxima seção, sobretudo nas partes que tratam da

172

freqüência e da incerteza; os recursos são compostos pelo conjunto de bens, dinheiro e

pessoas, tanto provenientes da Prefeitura Municipal, tais como os caminhões, a sacaria e os

funcionários da empresa terceirizada e da coordenação técnica da coleta seletiva, quanto

proveniente das associações, tais como veículos, barracões, móveis, equipamentos e pessoas

que trabalham na triagem nos barracões, na coleta na rua e na separação em casa – os recursos

serão mais detalhados no item que trata de especificidade dos ativos; e as regras mais gerais

do sistema são estabelecidas pela Prefeitura Municipal, tais como regulamentação dos setores

de coleta, fornecimento dos caminhões e de sacaria nos dias combinados - para a maioria dos

grupos, a Cepeve também estabelece regras para processamento, destinação e recebimento das

vendas provenientes do material coletado; internamente cada grupo possui suas regras, que

são ainda extremamente variadas, tanto em termos operacionais quanto gerenciais – as regras

poderão ser mais bem verificadas na parte da próxima seção que versa sobre incerteza.

O sistema de coleta seletiva de Londrina é uma rede do tipo unidirecional, conforme a

tipologia de Loiola e Moura (1996), que tem como centro político articulador maior a

Prefeitura Municipal, que define genericamente, ou pelo menos tenta definir, os fluxos de

informações, recursos e tarefas. Trata-se também, conforme a definição de Mandell apud

Migueletto (2001), de uma rede mediada formada pela Prefeitura Municipal e que sofre desta

forte intervenção. Mas a partir da definição de Cavalcanti (1998), verifica-se que a situação

não se configura plenamente como campo e nem como rede, mas se aproxima da classificação

de rede, pois, apesar de cada grupo buscar o auto interesse, a regulamentação existente no

sistema impede que haja competição entre os grupos e a relação de interdependência não é

necessariamente vista de maneira negativa. O objetivo de coletar em si é comumente

mencionado pelos grupos, assim como o de agradar a população com a coleta, o que reforça a

idéia da coleta seletiva como um todo. Uma síntese da parceria e da rede da coleta seletiva de

Londrina pode ser vista no quadro 10, a seguir:

173

Quadro 10 – Classificação da parceria e da rede de coleta seletiva em Londrina – visão

geral

Categoria Tipo Ideologia predominante

Parceria Parceria ampliada Empreendedorismo competitivo

Rede Unidirecional; Mediada de Rede

A relação entre os agentes participantes da coleta seletiva pode ser mais bem compreendida

através do gráfico 7, a seguir:

Gráfico 7: A coleta seletiva de Londrina (relações entre os agentes)

Fonte: elaborado pelo autor

Prefeitura Municipal

Associações

População: fonte de resíduos sólidos

Empresa terceirizada

CEPEVE

Mercado consumidor de

resíduos sólidos

(atravessadores e

indústrias)

Legenda

Relação de supervisão

Relação de coordenação

Relação operacional

174

A seguir, realizar-se-á a análise da coleta seletiva, à luz da ECT, utilizando os procedimentos

descritos na metodologia e conforme observado em estudos similares e nos enunciados dos

Clássicos (com destaque para North e Williansom). A discussão e análise da freqüência, risco

e especificidade dos ativos nas entrevistas focais permitiu caracterizar as transações que

ocorrem na coleta seletiva em Londrina e será apresentada, a seguir.

5.2 FREQÜÊNCIA, INCERTEZA E ESPECIFICIDADE DOS ATIVOS –

CARACTERIZAÇÃO DA COLETA SELETIVA DE LONDRINA, À LUZ DA

ECONOMIA DOS CUSTOS DE TRANSAÇÃO

Apresentar-se-ão, a seguir, as características das transações que ocorrem na parceria entre a

Prefeitura Municipal e as Associações de Coleta Seletiva de Londrina. A seqüência de

apresentação dos dados iniciará com a freqüência, mas em alguns momentos freqüência,

incerteza e especificidade dos ativos serão combinadas na apresentação e análise dos dados.

5.2.1 Freqüência

A análise da freqüência de coleta considera, além da freqüência de coleta em si por parte dos

grupos, também a freqüência com que os atores, sobretudo a prefeitura municipal e as

associações de coleta seletiva, interagem no sentido de planejar e/ou discutir a coleta seletiva

de maneira geral, ou seja, a freqüência de reuniões.

Através das entrevistas, verificou-se que a freqüência média de coleta dos 27 grupos é de

quase quatro vezes por semana (3,77 vezes por semana). O mais comum é coletar quatro

vezes por semana, freqüência de coleta observada em nove grupos. Sete grupos coletam três

175

vezes por semana, cinco coletam cinco vezes por semana, quatro coletam duas vezes por

semana e dois coletam seis vezes por semana. No que diz respeito, ainda, à freqüência de

coleta, dez grupos afirmaram que chegam a aumentar o número de dias em que coletam

durante o verão, mas todos os grupos afirmaram que não diminuem a freqüência de coleta no

inverno. De acordo com as informações obtidas junto aos grupos, a freqüência média de

coleta no verão é superior a quatro dias por semana (4,18 vezes por semana).

De acordo com o Coordenador da Coleta Seletiva, José Paulo da Silva, a freqüência de coleta

de cada grupo seria, inicialmente, definida pela Coordenação da Coleta Seletiva, com base e

em dias diferentes dos da coleta comum, uma ou duas vezes por semana, de acordo com a

produção do bairro. Contudo, na prática, os grupos solicitaram mudanças nos dias de coleta e

muitos deles chegam a coletar nos mesmos dias em que ocorre a coleta convencional. Durante

a pesquisa de campo, alguns grupos revelaram coletar em dias diferentes aos da coleta

comum, assim como outros revelaram coletar em dias semelhantes.

Alguns grupos, como o grupo Reciclando o Oeste, por exemplo, alegaram que preferem

coletar nos mesmos dias da coleta convencional. A variação verificada na pesquisa de campo

pode ser explicada pelo fato de uns grupos possuírem mais regiões de coleta que outros e

também porque cada região tem uma produção diferente de material, chegando alguns bairros,

como o bairro Bandeirantes, a ter mais de uma coleta por semana.

Há uma variação significativa nos dias de semana em que os grupos realizam coleta. Foi

constatado que 23 dos 27 grupos coletam na segunda-feira; 18 grupos coletam na terça-feira;

20 grupos coletam na quarta-feira; 18, na quinta-feira; 18 grupos coletam na sexta-feira; e 7

grupos coletam no sábado. Via de regra, todos os dias em que coletam os grupos têm apoio da

empresa terceirizada no transporte, porém três grupos afirmaram realizar coleta em algum dia

da semana sem o apoio da terceirizada e um grupo afirma que tem apoio todos os dias em que

176

coleta, mas não em todos os bairros em um dos dias. Doze grupos, dentre os 27, afirmaram ter

escolhido a freqüência de coleta. Dez grupos dizem que quem definiu a freqüência de coleta

foi a Coordenação da Coleta Seletiva e cinco grupos afirmaram ter escolhido a freqüência

juntamente com a Prefeitura Municipal. É importante destacar que vários grupos afirmaram

ter escolhido eles mesmos a freqüência de coleta, mas esta freqüência teve que passar pela

aprovação da Prefeitura Municipal, que controla as atividades da empresa terceirizada que

transporta o material para os grupos. A Tabela 5 apresenta a freqüência da coleta e da

participação nas reuniões com a prefeitura e pode-se verificar a grande heterogeneidade no

comportamento das empresas de coleta.

177

Tabela 5 – Freqüência de coleta e de reuniões com a Prefeitura Municipal

Grupo Nome

Freqüência de coleta

por semana

Freqüência de

entrega de material

na Cepeve

Freqüência de

reuniões com a

prefeitura municipal

por bimestre

1 Reciclando Natureza

444

2 Reciclando para a Saúde

411

3 Primavera

417

4 Recicla Café

422

5 Reciclando para Educação II

248

6Grupo União

244

7 Grupo Juventude

346

8Arlon

342

9 Reciclando Cidadania

542

10 Urna - Novo Amparo

246

11 Monte Cristo

401

12 Reciclando Vida

501

13 Novo Milênio

545

14 Arel

448

15 Nova Conquista

345

16 Rassalt

642

17 Refúgio

404

18 Lutando pelo Novo Mundo

501

19 Ressul

541

20 Aruvi

334

21 Oest Limp

304

22 Reciclando Oeste

422

23 A Missão

347

24 Arle

301

25 Nova Esperança

401

26 Reciclando Irerê

223

27 Reciclando para Educação

604

Média 3,77

Dos grupos que

entregam na Cepeve,

a média é 3,31 vezes

por mês

3,55

Fonte: pesquisa de campo

Os 19 grupos que entregam material para processamento e venda na Cepeve, fazem-no em

média um pouco mais de três vezes por mês (3,31 vezes por mês). O mais comum é entregar

quatro vezes por mês, uma vez que 13 grupos entregam uma vez por semana. Três grupos

relataram entregar material na Cepeve duas vezes por mês, dois grupos responderam que

178

entregam apenas uma vez por mês e somente um grupo informou que entrega material na

Cepeve cerca de três vezes por mês. Em média, pouco mais de dois grupos entregam material

por dia na Central (2,24 grupos por dia) e todos os dias, menos no domingo, a central de

processamento apresenta movimento.

Quanto aos dias de entrega, dois grupos afirmaram entregar na segunda-feira, dois outros

grupos informaram entregar na terça-feira, dois grupos na quarta-feira, cinco grupos na

quinta-feira, quatro, na sexta-feira, um grupo informou que entrega material no sábado e três

grupos informaram que não tem um dia fixo para entregar material na central de

processamento e comercialização. Não se pode dizer ao certo o quanto, mas a freqüência de

entregas na Cepeve é maior no verão, conforme destaca o tesoureiro da central.

No que diz respeito da interação não operacional entre os agentes, ou seja, o número de

reuniões, tem-se que, em média, os grupos participam de pouco menos de duas reuniões por

mês com a Cepeve e com outros grupos (1,87 vez por mês), média similar a de reuniões com

a Prefeitura Municipal (1,77 vez por mês). Sete grupos afirmaram que se reúnem menos de

uma vez por mês com a diretoria da Cepeve, com outros grupos e com a Prefeitura

(Coordenação da Coleta Seletiva). Quatro grupos informaram que se reúnem uma vez por

semana com a diretoria da Cepeve e com outros grupos e três grupos relataram se reunir

semanalmente com a Coordenação da Coleta Seletiva. De maneira geral, as reuniões com a

diretoria da Cepeve, com a Coordenação da Coleta Seletiva e com os grupos entre si ocorrem

simultaneamente, mas é importante destacar que na primeira quinzena de janeiro (período da

pesquisa de campo), completavam, já, dois meses sem reunião entre os agentes da coleta

seletiva. A tabela 5 detalha a freqüência da coleta e das reuniões com a Prefeitura Municipal

por grupo.

179

É interessante destacar que aqueles oito grupos que não entregam material na Cepeve

participam menos das reuniões. Enquanto os 19 grupos que entregam material na Central

fazem cerca de duas reuniões por mês com a prefeitura (em média 2,07 vezes por mês) e com

os outros grupos (em média 2,21 vezes por mês), os outros oito grupos realizam, em média,

cerca de uma reunião somente com a prefeitura (1,06 vez por mês) e com outros grupos (1,06

vez por mês). Nesse sentido, pode-se afirmar que os grupos que se relacionam com a Cepeve

constituem uma rede mais coesa do que os grupos que com ela não se relacionam.

De maneira geral, a freqüência observada nos grupos pode ser considerada alta, sobretudo em

termos operacionais – coleta nas casas para todos os grupos e de entrega de material na

Cepeve, para os 19 grupos. No que diz respeito à interação de cunho mais estratégico e

gerencial entre os grupos, ou seja, as reuniões, a freqüência também é alta em grande parte do

sistema, mas se mostra ainda insuficiente e pouco abrangente, uma vez que nem todos os

grupos comparecem sempre às reuniões e alguns deles raramente participam delas, sobretudo

dentre as oito associações não vinculadas à Cepeve.

5.2.2 Incerteza

A alta freqüência de interação entre os agentes do sistema de coleta seletiva ajuda a minimizar

as incertezas, mas também outros fatores foram, no presente estudo, associados à incerteza na

coleta seletiva. Um dos fatores é o da entrega ou não entrega de material na Cepeve. Havia

nove grupos que entregavam material na Central antes de assumir a nova diretoria da Cepeve,

segundo o seu tesoureiro, Sr. Antonio, e desde a última, então, 12 grupos começaram a

comercializar e dois grupos deixaram de comercializar - logo, 19 grupos entregam material na

180

Central

. Daqueles grupos que entregam, a média aproximada de entrega declarada pelos

grupos nas entrevistas é de, aproximadamente, 76% em número de sacos, sendo que 13

grupos afirmaram que entregam seguramente 80% ou mais dos sacos coletados na Cepeve.

Contudo, oito associações alegaram fazer todo o trabalho de processamento e comercialização

do material que coletam

Desses oito grupos que não se relacionam operacionalmente com a Cepeve, cinco alegam que

conseguem negociar o material a preços melhores que os da Cepeve, quatro alegam que não

entregam seu material na Central em função da taxa de 5% cobrada para a manutenção da

estrutura da Cepeve. Dois grupos não entregam o material alegando demora nas vendas e

recebimentos; outros dois alegam problemas de relacionamento com a atual diretoria da

Cepeve; dois grupos afirmam que são suficientemente estruturados e que, em função disso,

não necessitam dos serviços da Cepeve. No caso de um grupo, a justificativa para não

entregar o material na Central é a falta de pessoal para acompanhar o processamento do

reciclável

. Dois grupos dos que entregam material na Cepeve demonstraram insatisfação

pelo fato de a Central não conseguir comercializar alguns tipos de materiais. Um presidente

de um grupo afirmou, em relação à Cepeve, que “eles só pegam o que é interessante para

eles”.

Como já visto, além da menor relação operacional e estratégica com outros atores do sistema,

a não vinculação de alguns grupos com a Cepeve é um dos obstáculos para que o sistema se

consolide de maneira definitiva, com regra aceitas e respeitadas por todos os atores e se

constitui em um dos principais pontos de incerteza do sistema como um todo.

Nas entrevistas, foi constatado que todos os grupos, mesmo aqueles que entregam material na Cepeve,

comercializam parte de seus materiais diretamente com indústrias e atravessadores.

É importante destacar que o processamento só envolve prensagem no caso de três grupos, que possuem prensa

– sendo elas em dois casos cedidas pela CMTU e em um caso recebida de doação do governo japonês.

181

Por outro lado, a evolução da coleta seletiva como um todo pôde facilmente ser verificada nas

entrevistas. Dos 27 grupos, 21 relatam que o número de casas (domicílios) que participam da

separação está aumentando, quatro informaram que a quantidade de casas está estabilizada e

apenas duas afirmaram que o número de casas está diminuindo. Dos 27 grupos, 26

informaram estar a quantidade de material aumentando, um grupo informou que a quantidade

de material está estabilizada, mas nenhum dos grupos relatou estar a quantidade de material

diminuindo. Além da quantidade, os grupos relatam que a qualidade do material, de maneira

geral, está melhorando. Dentre os 27 grupos, 22 informaram que a qualidade do material está

melhorando, cinco informaram que a qualidade do material é semelhante à encontrada no

ingresso do grupo no sistema atual e nenhum afirmou ter qualidade do material piorado. A

qualidade do material é medida pelos grupos de acordo com a quantidade de rejeitos (lixo

orgânico e material contaminado) contida nos sacos.

Esses dados referentes ao número de casas, quantidade do material e qualidade do material

indicam claramente que a coleta seletiva está evoluindo em Londrina, assim como em todo o

país, e podem ser vistos como minimizadores de incertezas, uma vez que a população,

elemento fundamental no sistema, está participando de maneira crescente, fornecendo mais

material e material de melhor qualidade.

Outro ponto de incerteza em relação ao sistema é a ausência de contrato formal. Nenhum dos

27 grupos possui algum tipo de contrato formal para coletar no município em nome da

Prefeitura Municipal. Um grupo vê o contrato de aluguel do barracão, que é pago pela

Prefeitura, como uma espécie de garantia, outros 25 grupos relataram ter somente garantias

Realmente, apesar dos dois funcionários que trabalham processando material na Cepeve, cada grupo deve

enviar um membro para acompanhar o processamento do material por ele coletado.

182

informais e um grupo informou não ter nem ao menos garantias informais a respeito de sua

continuidade na coleta.

Quadro 11 – Fontes de Incertezas por grupo

Grupo Nome

Entrega Material

na Cepeve?

Possui medos ou

Incertezas?

Sim Não Sim Não

1 Reciclando Natureza

2 Reciclando para a Saúde

3 Primavera

4 Recicla Café

5 Reciclando para Educação II

6Grupo União

7 Grupo Juventude

8Arlon

9 Reciclando Cidadania

10 Urna - Novo Amparo

13 Novo Milênio

14 Arel

15 Nova Conquista

16 Rassalt

19 Ressul

20 Aruvi

22 Reciclando Oeste

23 A Missão

26 Reciclando Irerê

11 Monte Cristo

12 Reciclando Vida

17 Refúgio

18 Lutando pelo Novo Mundo

21 Oest Limp

24 Arle

25 Nova Esperança

27 Reciclando para Educação

Total

19 –

rede

Cepeve

81710

Fonte: Pesquisa de campo

No que diz respeito à incerteza propriamente, 17 dos 27 grupos declararam ter algum tipo de

medo ou incerteza quanto a sua continuidade na coleta e 10 grupos afirmam não ter incertezas

ou medos em relação a sua manutenção na coleta. Dentre os 17, seis grupos têm medo de o

183

sistema simplesmente parar de uma hora para outra por um motivo qualquer; 7 associam o

risco de o sistema parar à mudança de prefeito; 4 têm medo de ficar sem sacaria e transporte a

qualquer momento; 2 grupos alegaram medo de ficar sem emprego; e 1 grupo tem medo de

que uma empresa terceirizada assuma o serviço completamente. Dentre os 10 que afirmaram

não ter medo ou incerteza em relação à sua continuidade no sistema, estão os grupos mais

bem estruturados da coleta seletiva e nenhum dos considerados aqui muito mal estruturados –

que serão discriminados mais adiante.

Visando a diminuir as incertezas e garantir os cumprimentos contratuais (mesmo que

informais), a Prefeitura Municipal lança mão de incentivos e punições e considera como

incentivos a entrega dos sacos verdes, disponibilização dos caminhões e do pessoal da

empresa terceirizada, o aluguel dos barracões para alguns grupos. Além disso, são

considerados incentivos os cursos e o pronto atendimento aos grupos, em caso de problemas.

Nos grupos, a percepção dos incentivos é diversa. Dos 27, treze percebem o caminhão e a

sacaria como incentivos; 4 grupos consideram incentivo o apoio recebido dos funcionários da

coordenação da coleta seletiva; 2 grupos consideram incentivo o barracão alugado pela

prefeitura; 2 grupos consideram incentivos os treinamentos; 1 grupo considera as reuniões

como incentivo. 10 grupos não percebem nenhum incentivo por parte da Prefeitura Municipal.

Em relação à sacaria, transporte e setor delimitado de coleta, especificamente, 10 grupos

consideram isso uma obrigação da prefeitura em troca dos serviços prestados e, dentre esses

10 grupos, 1 afirmou que, inicialmente, via o transporte, sacaria e o setor como incentivos,

mas depois passou a ver como uma obrigação da Prefeitura Municipal pelos serviços

prestados pelos grupos.

As punições, de acordo com o coordenador da coleta seletiva, começam como uma

advertência para o grupo em caso de falhas. Os problemas mais comuns são os atrasos na

184

coleta e a não coleta em alguns bairros, mas há também problemas internos, de gestão e de

relacionamento nos grupos. Na terceira reincidência das falhas, a região é retirada do grupo.

Já ocorreram punições, inclusive com retirada de setores de coleta

Nos grupos, as punições percebidas também apresentam uma certa diversidade. Dos 27

grupos, 24 vêem como punição a retirada do setor por parte da Prefeitura Municipal; 3

mencionaram as advertências por parte da prefeitura; 3 vêem como punição a extinção do

grupo por iniciativa da prefeitura; 4 grupos vêem como punição a retirada do transporte e da

sacaria; 1 grupo citou como possível punição a troca de presidente por iniciativa da prefeitura;

uma presidente de um grupo afirmou não saber direito o que a prefeitura poderia fazer para

punir o grupo; 2 grupos não vêem como a prefeitura poderia retirar um setor que é do grupo

antes mesmo de começar a coleta seletiva no sistema atual – “ Eles não têm esse direito”,

disse uma presidente de um grupo -, mas os 2 grupos reconhecem que o transporte e a sacaria

estão sob controle da prefeitura.

Dentre os 27 grupos, 21 relataram que nunca foram punidos; 6 grupos afirmam que já

sofreram algum tipo de punição; 2 grupos perderam setores de coleta (bairros); 1 relatou ter

ficado nove meses sem coletar; 3 grupos já foram advertidos; 1 grupo afirma não ter sido

punido, mas que houve reclamações sobre ratos na vizinhança; um dos grupos já sofreu

divisão (inclusive com divisão de setores), mas não relatou isso como uma punição; já um

outro grupo relatou ter sido punido com perda de setores duas vezes, em função de divisões.

A confusão na percepção dos incentivos e punições ocorreu, em parte, pela informalidade do

contrato. Como não há um documento escrito e suficientemente claro, a compreensão da

parceria é diversa nos grupos. Os incentivos utilizados pela Prefeitura Municipal, mas não

De acordo com o coordenador da coleta seletiva, após a assinatura de um contrato formal, as punições serão

estudadas e estarão previstas no contrato.

185

percebidos pelos grupos na prática, não têm validade alguma. Neste caso, observa-se a

presença de racionalidade limitada por problemas de comunicação (linguagem). Contudo, já é

possível notar uma certa coerência em grande parte das respostas, como, por exemplo, na

afirmação de 24 grupos sobre a retirada de regiões de coleta como punição.

5.2.3 Especificidade dos ativos

No que diz respeito à especificidade dos ativos, quatro categorias foram analisadas por serem

consideradas pertinentes ao caso, sendo elas: especificidade de local, de marca, de ativos fixos

e de ativos humanos. Devido à natureza do estudo de caso e também devido ao conhecimento

prévio sobre o caso, não foram consideradas as especificidades de tempo e nem de ativos

dedicados.

A primeira das especificidades, a de local, foi segmentada em localização da sede e local de

coleta de material. No que diz respeito ao local de coleta, a pesquisa de campo encontrou

cerca de 168 regiões de coleta citadas pelos grupos e 176 regiões de coleta identificadas pela

Coordenação de Coleta Seletiva. Os grupos utilizam a mesma definição de região de coleta da

prefeitura e a diferença na quantidade de bairros pode ser explicada por problemas de

nomenclatura por parte dos grupos, ou seja, o que o grupo reconhece como sendo um só

bairro, a Coordenação da Coleta Seletiva segmenta em dois ou três bairros. A princípio, a

definição de região de coleta seria feita por bairros, mas dentro da própria prefeitura há uma

certa confusão quanto à nomenclatura dos mesmos (racionalidade limitada por problemas de

linguagem).

186

A Secretaria de Obras do município possui o cadastro mais amplo, com 993 bairros; a unidade

de contagem é o número de loteamentos, contando como loteamento, inclusive, a área de

instalação de grandes empresas, como a Companhia Cacique de Café Solúvel, por exemplo.

Já o Ipul – Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Londrina – mantém um cadastro

mais modesto, com 691 bairros, definidos também por loteamentos, mas desconsiderando, por

exemplo, a área de uma empresa como loteamento ou bairro.

Caso fosse feita uma comparação entre as regiões de coleta elencadas pela Coordenação da

Coleta Seletiva com a relação de bairros da Secretaria de Obras, o percentual de bairros com o

serviço de coleta seletiva à disposição seria de 17,72% e caso a comparação fosse feita com o

cadastro do Ipul, este percentual seria de 25,47%, o que está bem longe dos 90% de

abrangência alegados pela Coordenação da Coleta Seletiva. A explicação do coordenador da

Coleta Seletiva é que o cadastro mantido por ela está desatualizado e que, neste cadastro,

também há regiões com um só nome, mas que compreendem diversos bairros. Assim sendo,

não se entrará no mérito de o sistema estar presente ou não em 90% dos bairros e será

considerada na análise apenas a nomenclatura de região de coleta (bairro) utilizada pela

Coordenação da Coleta Seletiva.

No entanto, é importante fazer um adendo sobre abrangência do sistema através da

comparação do número de domicílios com o número de sacos verdes distribuídos à

população. De acordo com uma pesquisa do IBGE (2001), Londrina possui 136.567

domicílios

e, para atender a toda a essa demanda com uma coleta semanal (pelo menos uma

O site da Prefeitura municipal traz um número maior de domicílios, 149.593, conforme disponível no

endereço: http://ns.londrina.pr.gov.br/cidade/londados.php3, acessado em 05/01/2005.

De acordo com o IBGE (2003), domicílio é a moradia estruturalmente separada e independente, constituída

por um ou mais cômodos, sendo que as condições de separação e independência de acesso devem ser satisfeitas.

A condição de separação é atendida quando o local de moradia é limitado por paredes, muros, cercas e outros, é

coberto por um teto, permite que seus moradores se isolem, arcando com parte ou todas as suas despesas de

187

vez por semana), seriam necessários 546.268 sacos, o que é mais de três vezes o número atual

de sacos distribuídos – cerca de 160.000, de acordo com a Coordenação da Coleta Seletiva

O número atual seria necessário para atender somente cerca de 29% dos domicílios de

Londrina, considerando a entrega de um saco para cada domicílio.

É importante destacar, no entanto, que o número de sacos é apenas uma referência para o

número de casas atendidas, mas um número não pode inteiramente ser tomado pelo outro, por

uma série de fatores, dentre os quais: há um grande percentual de não retorno dos sacos

entregues (cerca de 20%, conforme constatado junto aos grupos), ou seja, o número de casas

em que efetivamente é feita a coleta já seria, só em função deste motivo, cerca de 20% menor.

Há casos em que mais de um

saco é entregue

em uma casa – até cinco sacos em alguns casos -,

o que também contribui para tornar menor o número de domicílios em relação ao número de

sacos; há, ainda, o caso das casas que ficam em bairros nos quais há coleta duas ou mais vezes

na semana nos mesmos locais, o que também contribui para a diminuição do número de casas

em relação ao número de sacos.

Contudo, há casos, como, por exemplo, o que ocorre no centro da cidade, em especial, em que

os moradores colocam o material reciclável proveniente de suas casas em sacos próprios –

este fator contribui para um aumento no número de domicílios atendidos em relação ao

número de sacos -; há, também, o caso dos condomínios residenciais, nos quais o material

proveniente dos domicílios (casas ou apartamentos), muitas vezes, é separado em tambores do

alimentação ou moradia. A independência é atendida quando o local de moradia tem acesso direto, permitindo

que seus moradores possam entrar e sair sem passar por local moradia de outras pessoas.

O levantamento feito junto aos grupos revelou um total de 177.280 sacos por mês, mas este número deve ser

visto com cautela, uma vez que apenas um grupo declarou que faz o controle semanal e mensal da sacaria

utilizada.

188

próprio condomínio, o que também contribui para o aumento do número de domicílios

atendidos em relação ao número de sacos distribuídos

Constatou-se, na pesquisa de campo, que em 10 dos 176 bairros – ou regiões de coleta - a

coleta é realizada por mais de um grupo, em locais diferentes dentro do bairro. São eles:

Jardim Alvorada, Jardim Quebec, Jardim Bandeirantes, Parque das Indústrias, Vila Brasil,

Jardim Petrópolis, Conjunto Sian, Conjunto Maria Cecília, Conjunto Jácomo Violin e Alto da

Boa Vista. No conjunto Maria Cecília, a coleta é realizada por três grupos. Segundo o

coordenador da coleta seletiva, a definição das regiões de coletas e dos grupos que nela

atuarão ocorre de maneira informal.

De maneira geral, atualmente os grupos respeitam os demais grupos no que tange às regiões

de coleta estabelecidas pela Coordenação da Coleta Seletiva e não se observa conflito entre

eles. Os conflitos – sobretudo relacionados a invasões das regiões de coleta de um grupo por

outro - ocorreram no início, mas já há algum tempo não são mais observados. A penalidade é

sempre a retirada da região de coleta, após duas advertências anteriores, caso haja algum tipo

de conflito relacionado à região de coleta.

No mesmo local (mesmas casas), 20 bairros (ou parte de bairros) têm coleta duas vezes por

semana. São eles: Distrito de Irerê, Jardim das Américas, Parque Alvorada, Jardim

Champagnat, Jardim Bancários, Jardim Sabará, Delta, Orion, Lauro da Veiga, Jardim

Messiânico, Gávea, Jardim Bandeirantes (inteiro), Jardim Ipiranga, Jardim Ipanema, Jardim

Petrópolis, Vila Casone, Jardim Dom Bosco, Quebec (parte), Jardim Azevedo e Jardim

Maringá. Os bairros que apresentam coleta em três ou mais dias da semana (em partes

diferentes ou não) são: Jardim das Américas (de segunda a sábado), Jardim Petrópolis

Acredita-se neste trabalho que as causas de diferenças entre o número de sacos verdes distribuídos e

domicílios atendidos apresenta uma tendência de anulação e que o número de sacos distribuídos e de domicílios

189

(segunda, quarta e sábado), Quebec (segunda, quinta e sexta). O bairro que possui coleta em

mais dias na semana é o Jardim das Américas, que possui coleta seis vezes na semana e o que

possui coleta em menos dias é a Vila Rural de Paiquerê, que possui apenas uma coleta a cada

15 dias.

Dentre os 27 grupos, 18 realizam coleta apenas uma vez por semana em cada bairro e nove

grupos realizam coleta em algum bairro (ou parte de um bairro) mais de uma vez na semana.

A média de bairros por grupo, considerando-se os 176, é de quase sete por grupo (6,92 bairros

por grupo). Os bairros coletados por dez grupos apresentam diferenças significativas de

nomenclatura quando comparados ao cadastro mantido pela Coordenação da Coleta Seletiva,

ou seja, três bairros ou mais de diferença. O coordenador da coleta seletiva justifica tal

diferença em função do problema de nomenclatura dos bairros e também em função da

desatualização do cadastro da Coordenação. É importante destacar que, apesar da confusão

em termos de nomenclatura, os bairros de coleta são locais de alta especificidade e as

mudanças de bairro (passagem de bairro de uma associação para outra) são raras e difíceis,

ocorrendo somente em caso de punição, divisão ou extinção de um grupo ou de expansão da

coleta.

No que diz respeito à sede das associações, tem-se que 14 grupos dos 27 grupos possuem sua

sede fora da região de coleta, enquanto que 13 grupos estão sediados dentro da região de

coleta. Dentre os 27 grupos, 11 informaram que todos os bairros em que realizam coleta estão

dentro do raio de 4 Km estabelecido como ideal pela prefeitura, enquanto que 16 grupos

informaram que, pelo menos, um bairro no qual realizam coleta está a mais de 4 Km de

atendidos é muito próximo um do outro.

190

distância. Dentre esses 16 grupos, 7 têm metade ou mais dos bairros mais distantes que 4

Todos os 27 grupos informaram que é possível mudar a sede de local, ou seja, não há nenhum

empecilho quanto a isso por parte da Prefeitura Municipal. Um grupo afirma que é possível

mudar a sede de local, mas há restrições por parte da prefeitura (o barracão do grupo é

alugado pela prefeitura) para mudar de local a sede (o grupo gostaria de voltar para uma

região de fundo de vale, o que não é aprovado pela Coordenação da Coleta Seletiva). O

escritório da Cepeve localizado na região central teve o local escolhido pela primeira diretoria

da Central. A central de triagem e o escritório na chácara São Miguel tiveram os locais

escolhidos pela Coordenação da Coleta Seletiva. Tanto os escritórios, quanto a central de

processamento podem mudar de local, mas teria a Cepeve, a princípio, que arcar com todos os

custos de transporte das máquinas e equipamentos. Segundo o atual tesoureiro da Cepeve, seu

Antonio, o interesse maior da atual diretoria da Cepeve (2004-2005) não é otimizar um só

local para a central de processamento, mas sim criar outras centrais, mais próximas de cada

região e coordenadas pela atual estrutura da Cepeve. Seis grupos dentre os 27, de forma

espontânea, afirmaram que a referência da localização da sede é a localização das moradias

dos membros, enquanto que outros dois grupos, também de forma espontânea, afirmam que a

referência da localização da sede é a zona de coleta.

No que diz respeito à especificidade de marca, encontrou-se pouca coisa na pesquisa de

campo. Em geral, os grupos fazem sua divulgação de forma institucional – nome do grupo –

em camisetas. Dos 27 grupos, 22 grupos têm o nome nas camisetas verdes doadas por uma

empresa de Londrina; 6 grupos realizam outros tipos de divulgação, sendo que 5 desses 6

É importante destacar que alguns dos respondentes, sobretudo os do sexo feminino, afirmaram não ter uma

idéia clara de quanto seria 4 Km, o que comprometeu um pouco a exatidão das respostas.

191

combinam a divulgação com as camisetas com outras formas (reuniões na comunidade,

carrinhos personalizados com o nome do grupo, anúncios na igreja e cartão de visitas); 4

grupos informaram não fazer nenhum tipo de divulgação do grupo em si. A Cepeve só realiza

divulgação institucional, através de jalecos distribuídos aos 19 grupos que se relacionam com

a central. Por parte da prefeitura, há divulgação através de panfletos. Anualmente são feitas

palestras nas 74 escolas municipais de Londrina e em quase todas as 146 escolas estaduais,

conforme dados do coordenador da coleta seletiva. Os cinco caminhões baú são pintados com

o "slogan" da coleta. Eventualmente, programas de rádio e televisão procuram a Coordenação

da Coleta Seletiva para entrevistas e também já ocorreram participações em eventos

(sobretudo universitários), com publicação de trabalhos sobre a coleta.

Os ativos físicos foram segmentados em móveis, veículos, equipamentos e imóveis.

Observou-se também uma grande diversidade nos grupos em termos de ativos fixos. Os

móveis mais comumente encontrados foram mesas/balcões de triagem e tambores. Dos 27

grupos, 25 usam mesas/balcões para triagem; 7 grupos usam, além das mesas/balcões,

tambores na triagem; 1 grupo usa mesas/balcões, tambores e berço - trata-se de uma armação

composta por ripas e tela de aço, própria para que o material que chegar há mais tempo na

associação seja triado primeiro e não envelheça no monte. Uma foto do berço da associação

Reciclando Vidas (único do sistema) pode ser vista nos apêndices. Dois grupos não possuem

móveis para a separação, sobretudo devido ao espaço limitado de suas sedes - um grupo

recicla usando arames e um grupo recicla no chão.

As mesas/balcões de 24 grupos foram montadas pelos próprios membros dos grupos (com

tábuas e cavaletes). Em um caso, o grupo já entrou no barracão com as mesas prontas. Em

outro, a propriedade dos móveis é do presidente (o grupo funciona como se fosse uma

empresa). Ao todo são 66 mesas/balcões usados na triagem do material, sendo 50 em bom

192

estado, 7 em estado regular e 9 em estado ruim; são 75 tambores usados na reciclagem, sendo

49 em bom estado e 26 em estado ruim; há, ainda, um berço, em bom estado, usado na

separação do material. 6 grupos têm todos os móveis usados na triagem do material em estado

regular (em 3 casos) ou ruim (em 3 casos). É importante destacar que, no caso das mesas, a

construção e manutenção, na totalidade dos casos, é feita pelo próprio grupo e, dessa forma, o

estado de conservação dos mesmos é de responsabilidade do próprio grupo.

Em se tratando de meios de transporte de material, a Prefeitura Municipal possui um veículo

de passeio modelo Fiat Uno, de uso exclusivo da Coordenação da Coleta Seletiva, e controla

também as atividades dos 6 caminhões da empresa terceirizada, sendo 5 caminhões tipo baú,

para transporte dos recicláveis, e 1 caminhão compactador, para a coleta de rejeitos. Todos os

veículos sob controle da Prefeitura Municipal – Coordenação da Coleta Seletiva – foram

considerados em bom estado. A Cepeve é apenas uma central de processamento e, apesar de

possuir um veículo de passeio modelo Fiat Uno ano 1994 - em estado regular, mas parado em

função de uma multa de trânsito -, não o utiliza para transporte de material.

Nas associações de coleta seletiva foram encontrados carrinhos de mão, carroças de tração

animal, Kombis, caminhonetes e outros veículos motorizados. Dos 27 grupos, 21 usam

carrinho de mão para coletar, sendo que 10 usam somente carrinhos de mão; 7 grupos usam

carroças na coleta, sendo que 2 usam somente carroças; 9 grupos usam Kombis para coletar,

sendo que 3 usam somente Kombis; 2 grupos usam caminhonetes na coleta e outros dois usam

outros veículos motorizados. 4 grupos usam somente veículos motorizados para a coleta, o

que representa uma vantagem em termos de coleta em relação aos que utilizam carrinhos de

mão ou carroças.

O mais comum é a utilização de apenas um tipo de transporte de material, sendo que 15 dos

27 grupos fazem uso de um só tipo de transporte. 10 grupos utilizam combinados dois ou mais

193

meios de transporte, sendo a combinação mais comum a da carroça com o carrinho de mão (5

grupos), seguida pela combinação da Kombi com o carrinho de mão (4 grupos). 2 grupos

combinam o uso de três meios de transporte - ambos possuem caminhonete, carroça e

carrinho de mão.

Na coleta seletiva como um todo, são 79 meios de transporte, sendo: 46 carrinhos de mão, 11

carroças, 10 Kombis, 6 caminhões, 2 caminhonetes e 4 carros (2 deles não utilizados para

transporte de material). Especificamente, nos grupos foram encontrados 71 meios de

transporte, sendo 46 carrinhos de mão, 11 carroças, dez Kombis, duas caminhonetes e dois

carros. Dentre os 27 grupos, 17 têm a propriedade de todos os seus meios de transporte, sendo

que desses, 7 têm como proprietário de algum meio de transporte o presidente do grupo, o que

sugere que o cargo ocupado pode ter alguma relação com o investimento feito no grupo em

termos de veículo. 10 grupos possuem algum meio de transporte doado, cedido ou emprestado

– em todos os casos carrinhos de mão.

Ao todo, 30 dos 46 carrinhos de mão foram considerados em bom estado, 7 em estado regular

e 9 em estado ruim. Das 11 carroças, 8 foram consideradas pelos grupos em estado bom, e 3

em estado ruim. Das 10 Kombis, 5 foram consideradas em bom estado, 3 em estado regular e

2 em estado ruim. Das 2 caminhonetes, uma é considerada regular e outra ruim. Dos outros 2

carros utilizados na coleta, um é considerado pelo grupo que o possui em bom estado e o

outro é considerado ruim. 6 grupos possuem todos os seus meios de transporte de material em

estado regular ou ruim, o que dificulta a coleta nas casas por parte desses grupos. A tabela 6

revela a quantidade e o estado dos meios de transporte da coleta seletiva em Londrina.

194

Tabela 6 – Quantidade e estado dos meios de transporte de material utilizados na coleta

seletiva em Londrina

Meios de transporte Quantidade Bom estado Estado regular Estado considerado

ruim

Carrinho de mão 46 30 7 9

Carroça 11 8 - 3

Kombi 10 5 3 2

Caminhão 6 6 - -

Caminhonete 2 - 1 1

Outro 4 2 1 1

Fonte: Pesquisa de campo

No que diz respeito aos equipamentos utilizados para controle ou processamento de material,

tem-se a seguinte situação: dos 27 grupos, 14 possuem balanças; 4 possuem prensa; um grupo

possui um triturador de vidro; um grupo possui um moinho de pet; e um grupo possui uma

serra circular. Foi constatado também que 12 grupos não possuem equipamento algum de

processamento e/ou controle de material. Ao todo, os equipamentos utilizados no

processamento e controle do material nos grupos são 15 balanças, 4 prensas, 1 triturador de

vidro, 1 moinho de pet e 1 serra circular. Das 15 balanças, 3 são emprestadas e 1 doada pela

Prefeitura Municipal e 11 são do grupo, sendo que dessas 11, três são de propriedade do

presidente. Das 4 prensas encontradas nos grupos, 3 foram cedidas pela Prefeitura Municipal

e 1 foi doada pelo governo japonês. O triturador de vidro foi doado pelo governo japonês e a

serra circular é própria do grupo, mais especificamente pertencente ao presidente.

A Coordenação da Coleta Seletiva informa que não tem feito muitos esforços no sentido

específico de equipar as associações de coleta seletiva, mas três prensas foram deslocadas da

Cepeve para alguns grupos considerados mais “estruturados” em 2003. De acordo com o

coordenador da coleta seletiva, a proposta feita na época era de descentralizar os serviços de

processamento de material, antes feitos exclusivamente pela Cepeve, e fortalecer cada

associação individualmente. Apesar de ter mudado a proposta e de apoiar novamente uma

195

Cepeve forte, a coordenação não trouxe de volta as prensas já deslocadas para os grupos. Não

se pode dizer ao certo qual seria a melhor decisão por parte da prefeitura, mas o fato é que

tendo apoiado uma Cepeve forte, o coerente seria trazer novamente as prensas e centralizar os

trabalhos de processamento na Cepeve, para que um grupo não seja privilegiado em

detrimento de outros que realizam, em tese, o mesmo trabalho.

Além dos equipamentos encontrados nos grupos, há também os equipamentos que ficam na

Cepeve. Na central ficam 3 trituradores de vidro, 2 trituradores, 9 prensas (seriam 12, mas 3

ficam nos grupos), 2 balanças (sendo uma eletrônica) e 1 elevador de empilhar fardo. Os 3

trituradores de vidro foram doados pela Associação do Banco do Brasil e os 2 trituradores

doados pela Prefeitura Municipal. 2 prensas foram cedidas pela Prefeitura Municipal, 3 por

uma cooperativa de Maringá, 1 pelo governo japonês e 6 pela Associação do Banco do Brasil.

O elevador de empilhar fardo foi doado por uma empresa de Londrina.

Sendo assim, o sistema como um todo possui 17 balanças (sendo uma eletrônica), 13 prensas,

6 trituradores (sendo 4 específicos para vidro), 1 moinho de pet, 1 serra circular e 1 elevador

de empilhar fardo. Das 17 balanças, 15 foram consideradas em bom estado e 2 em estado

regular. Das 13 prensas, 9 foram consideradas em bom estado, 3 ruins (paradas) e 1 em estado

regular. Os trituradores todos, o moinho de pet, o elevador de empilhar fardo e a serra circular

foram considerados em bom estado.

É importante destacar que o triturador de vidro encontrado em um grupo, assim como todos

os trituradores da Cepeve, não são utilizados. Isso ocorre porque, em geral, os vidros são

comercializados para atravessadores da maneira como chegam no grupo, sendo que os

garrafões e garrafas são comercializados, preferencialmente, inteiros. Os trituradores

poderiam ser utilizados caso a Cepeve comercializasse diretamente para indústria e isso

aumentaria o valor do material - que teria que ser também lavado – e, conseqüentemente, a

196

renda dos grupos. O moinho de pet, estrutura que compreende também um tanque de

decantação, lavadora e secadora de pet, também não é usado na coleta seletiva em si. Caso

fosse utilizado o moinho de pet poderia tornar muito maior o valor venal de plásticos como o

pet e o pead, o que também contribuiria para aumentar a renda dos grupos. A tabela 7, a

seguir, detalha melhor os equipamentos encontrados na coleta seletiva de Londrina, bem

como o estado dos mesmos:

Tabela 7 – Quantidade e estado dos equipamentos utilizados na coleta seletiva em

Londrina

Equipamento Quantidade Bom estado Estado regular Estado ruim

Balança 17 15 2 -

Prensa 13 9 1 3

Triturador 6 6 - -

Moinho de Pet 11- -

Elevador 1 1 - -

Serra circular 1 1 - -

Fonte: Pesquisa de campo

Em se tratando de imóveis, constatou-se na pesquisa de campo que 23 dos 27 grupos reciclam

em barracões e 4 grupos não reciclam em barracões propriamente - 1 grupo funciona em

baixo de uma lona, 2 em antigos estabelecimentos comerciais (pequenas mercearias) e 1 em

uma casa. Foram encontrados 12 grupos que utilizam barracões com escritório. Além do

escritório, 3 desses 12 grupos possuem também cozinha. Dos 27 locais de reciclagem, 11 são

alugados pela prefeitura, 7 alugados pelos próprios grupos, 5 são de propriedade do próprio

grupo - sendo que um deles funciona em um terreno cedido pela prefeitura e outro teve o

material do barracão doado por uma empresa de Londrina; 3 funcionam em locais cedidos -

sendo 2 deles cedidos pela Prefeitura Municipal e 1 deles cedido pela Copel; e 1 grupo

197

funciona em estrutura doada pelo governo japonês. Dos 11 barracões alugados pela prefeitura,

um é considerado em estado ruim e outro, em estado regular.

Dos 27 grupos, 12 possuem uma estrutura de triagem em estado que consideram bom; 9 estão

em uma estrutura considerada ruim e 6 em estruturas consideradas razoáveis. Dos 12

barracões considerados bons, 5 apresentam problemas de ventilação (são abafados). Das 9

estruturas de triagem consideradas ruins, 6 não possuem piso (formam barro na chuva) e 6

alegaram que a estrutura é pequena e abafada. Das 6 estruturas considerados regulares, 4 não

possuem piso e formam barro na chuva. Um barracão considerado ruim (por ser pequeno e

abafado) e outro considerado razoável (apresenta goteiras) são alugados pela prefeitura. Além

disso, desses 11, sete ficam fora da região de coleta e 5 possuem algum bairro mais distante

do que 4 Km. Desses 7 que ficam fora da região de coleta, 4 deles também coletam em algum

bairro mais distante do que 4 Km.

A Coordenação da Coleta seletiva reconhece que os barracões, mesmo alguns daqueles

considerados em bom estado, não são inteiramente apropriados para a triagem do material e

tem estudado alternativas para isso. Já no que diz respeito à localização, a Coordenação

justifica que a escolha dos barracões, na maioria dos casos, ocorreu com a ajuda dos próprios

grupos, mas reconhece que em alguns casos não foi encontrado um barracão minimamente

adequado e dentro de um valor razoável (cerca de R$ 400,00) dentro da região considerada

ideal.

O quadro 12, a seguir, mostra a situação, em termos de ativos físicos, de cada grupo e também

da Cepeve:

198

Quadro 12 – Situação dos grupos em termos de estrutura – com base nos ativos fixos

Situação do grupo em termos de estrutura (com base em

equipamentos, móveis, imóveis e veículos)

Grupo Nome

Muito mal

estruturado

Razoavelmente

estruturado

bem estruturado

1 Reciclando Natureza

2 Reciclando para a Saúde

3 Primavera

4 Recicla Café

5 Reciclando para Educação II

6Grupo União

7 Grupo Juventude

8Arlon

9 Reciclando Cidadania

10 Urna - Novo Amparo

11 Monte Cristo

12 Reciclando Vida

13 Novo Milênio

14 Arel

15 Nova Conquista

16 Rassalt

17 Refúgio

18 Lutando pelo Novo Mundo

19 Ressul

20 Aruvi

21 Oest Limp

22 Reciclando Oeste

23 A Missão

24 Arle

25 Nova Esperança

26 Reciclando Irerê

27 Reciclando para Educação

28 Cepeve

Total 3 22 3

Fonte: Pesquisa de campo

Considerando os ativos físicos, 3 dos 27 grupos foram considerados muito mal estruturados –

com, pelo menos, 3 dos 4 itens considerados ruins, sobretudo devido ao local de triagem,

péssimo nas 3 muito mal estruturadas -; 22 razoavelmente estruturados - com 2 dos quatro

itens ruins -; e 2 bem estruturados - com nenhum dos quatro itens considerados ruins ou

199

regulares e que contavam com os seguintes ativos: pelo menos 1 prensa, 1 balança e 1 veículo

motorizado (todos em bom estado). Dentro do conjunto de grupos considerados

razoavelmente estruturados, há um grupo que possui prensa e veículo motorizado para a

coleta que só não foi considerado bem estruturado em função das condições do barracão (sem

piso e com barro nos dias de chuva). A Cepeve também foi considerada em bom estado, em

termos de estrutura.

Neste trabalho, considera-se que o ideal seria, em termos de ativos, que os grupos possuíssem

um barracão de aproximadamente 300 metros quadrados, com aberturas grandes em todas as

laterais para facilitar a ventilação, 1 berço, pelo menos 1 mesa/balcão de triagem, tambores ou

baias para separar os materiais por tipo, pelo menos 1 balança, pelo menos 1 prensa, pelo

menos 1 veículo motorizado para a realização da coleta (Kombi ou caminhonete). Dentre os

27 grupos, somente 1 atende completamente a todas essas especificações.

Além disso, é importante destacar que o ideal seria que a coleta e a triagem dos materiais

fossem realizadas com equipamentos de segurança, tais como botas, luvas e máscaras, o que

não foi observado em nenhum grupo. Também o ideal é que as instalações estivessem

preparadas para enfrentar incêndios, pois os recicláveis são inflamáveis em alto grau, mas

pouco são os grupos que apresentam extintores. Seria ideal também que todos os grupos

estivessem formalizados, o que acontece em 21 dos 27 grupos, e que também estivessem

regulares com a previdência social, o que não acontece em nenhum caso e nem mesmo no

caso da Cepeve.

Em se tratando de ativos humanos, a pesquisa de campo constatou que 7 grupos possuem

menos de 8 pessoas, que era o número mínimo exigido pela prefeitura no início da formação

dos grupos e 4 grupos possuem mais de 20 pessoas (vide tabela 4). Cinco grupos em algum

momento chegaram a ter 2 ou 3 pessoas somente e 9 grupos chegaram a ter mais de 20

200

pessoas em algum momento, desde seu ingresso no sistema, sendo que 2 deles chegaram a ter

mais de 30 pessoas. Nove grupos têm, atualmente, mais pessoas do que possuíam quando

ingressaram no sistema; desses 9 grupos, 7 possuem, atualmente, o número máximo de

pessoas desde seu ingresso no sistema; 12 grupos têm, atualmente, menos pessoas do que

quando ingressaram no sistema; e 6 grupos têm o mesmo número de pessoas do que tinha

quando ingressou no sistema; 5 grupos dos 6 que mantiveram o mesmo número de pessoas

apresentaram variações para mais ou para menos neste número desde seu ingresso no sistema.

Das 321 pessoas envolvidas com a coleta seletiva (contando-se os 27 grupos e Cepeve), 93 ou

28,97% do total são novas nos grupos, possuindo seis meses ou menos. 4 grupos têm a

metade ou mais das pessoas com menos de seis meses no grupo. Esses dados ajudam a revelar

a grande rotatividade de pessoal das associações (por motivos diversos). Percebeu-se, de

maneira indireta, que a maior parte das pessoas que entraram recentemente nos grupos são

provenientes de outros grupos de coleta de material reciclável e, sendo assim, não se pode

afirmar que são novas na coleta. O número de pessoas que não eram catadores antes de

ingressarem no sistema é de 186, o que corresponde a 58% do total, como visto

anteriormente.

No que diz respeito a ativos humanos, não foi percebido um alto grau de especificidade.

Trata-se de um serviço simples e grande parte das pessoas entrevistadas afirmou que seis

meses é tempo demais para que as pessoas novas nos grupos aprendam o serviço – cerca de

dois meses já seriam suficientes para que uma pessoa se aprenda de maneira eficiente a

reconhecer e separar os diferentes tipos de material, bem como para que a pessoa memorize o

setor de coleta e aprenda a se relacionar com a população, enquanto prestador de serviço à

comunidade. Mesmo os serviços na Cepeve de prensar e enfardar o material são considerados

simples e exigem não mais do que dois meses para o aprendizado.

201

Após uma breve análise de todos os ativos relacionados à coleta seletiva, tem-se que somente

os locais de coleta de materiais – bairros ou regiões de coleta – são considerados de alta

especificidade, em função da dificuldade de mudança, uma vez relacionada uma região a um

grupo. Também são considerados ativos de alta especificidade os caminhões baú e de rejeito

da empresa terceirizada, os trituradores de vidro (cerca de R$ 1.350,00 cada um novo) e o

moinho de pet (cerca de R$ 66.283,85 cada um novo), por serem bens de maior valor e por

serem especialmente desenhados para uma finalidade específica. As prensas (cerca de R$

10.000,00 cada uma nova), podem ser consideradas ativos de média especificidade, pois,

apesar de serem mais caras que os trituradores de vidro, por exemplo, são mais fáceis de

serem empregadas em uma atividade alternativa. O berço, apesar de ser uma estrutura de

baixo custo e que pode ser construída pelo próprio grupo, também poderia, devido a sua

finalidade específica, ser considerado um ativo de média especificidade. O restante dos ativos

é de baixa especificidade e pode, facilmente, ser empregado em atividades alternativas sem

maiores problemas. Os ativos da coleta seletiva de Londrina são, em maior parte,

investimentos que Zylbersztajn classifica como específicos mas não idiossincráticos, uma vez

que se refere a ativos que podem ser reutilizados em caso de quebra contratual

(ZYLBESZTAJN, 1996).

A respeito do uso alternativo dos ativos utilizados pelos grupos, tem-se que 20 dos 27 grupos

afirmaram que não utilizam nenhum bem do grupo para outra finalidade, senão a coleta

seletiva. Sete grupos utilizam algum bem para outras finalidades além da coleta seletiva e

triagem. Desses 7 grupos, 4 usam as carroças para fazer carretos. Dois grupos que possuem

caminhonetes as utilizam para fazer carretos. Um grupo que possui carroça e caminhonete

utiliza os dois meios de transporte para fazer carretos. O moinho de pet é fonte de renda para

202

o grupo que o possui, uma vez que o mesmo processa pet e pead

(dois tipos de plásticos)

para terceiros, incluindo compradores de outros grupos e da própria Cepeve. Em todos os

casos de uso alternativo de ativos ocorrem quase renda, mas somente no caso do moinho de

pet trata-se de um ativo de alta especificidade. Um grupo relatou utilizar o barracão para dar

cursos e palestras fora do horário de trabalho, mas cursos gratuitos, sem a ocorrência de quase

rendas.

Polietileno de Alta Densidade

203

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O objetivo geral da dissertação é descrever e analisar as características da parceria entre a

prefeitura municipal e as associações na coleta seletiva em Londrina. Este objetivo foi

alcançado porque os objetivos específicos foram atingidos e os procedimentos metodológicos

mostram-se adequados aos fins. Para atender ao primeiro dos objetivos específicos, foi

elaborado um histórico do sistema de coleta seletiva de Londrina. Juntamente com o histórico

foram discutidos os detalhes econômicos relacionados aos custos do sistema, e também um

acompanhamento referente à evolução dos custos desde a implantação do sistema de coleta

seletiva em Londrina.

Respondendo ao segundo objetivo específico, ou seja, o da caracterização da parceria entre as

Associações de Coleta Seletiva e a Prefeitura Municipal, verificou-se, à luz da literatura e

através da pesquisa empírica, que se trata de uma parceria ampliada, com uma ideologia

predominante de empreendedorismo competitivo, conforme é descrito na análise dos dados e

resumido no quadro 10. É feita, também, em resposta ao terceiro objetivo, uma caracterização

da rede do sistema de coleta seletiva de Londrina, com a identificação dos atores, das

percepções, das relações e da regras. Um resumo sobre a caracterização da rede do sistema de

coleta seletiva encontra-se no quadro 10 e 11 e também no gráfico 7. Maiores informações a

respeito do significado das classificações, tanto de parceria quanto de rede, podem ser

encontradas no referencial teórico.

Em respostas ao quarto objetivo, ou seja, a caracterização das transações, à luz da ECT,

realizou-se uma descrição do sistema com base na freqüência, incerteza e especificidade dos

ativos. Em relação à freqüência, observou-se um sistema de constante interação entre os

agentes. Em função da intensidade das transações e do tempo de existência do sistema, há já

204

uma construção de reputação entre os agentes, mas esta reputação e esta confiança entre os

agentes não são suficientemente fortes para impedir comportamentos oportunistas. Nem

mesmo os incentivos do principal (Prefeitura Municipal) são insuficientes para a ocorrência

de comportamentos oportunistas por parte dos agentes (associações).

Há nitidamente comportamentos oportunistas, tanto por parte dos agentes – as associações -,

quanto por parte do principal - Prefeitura Municipal. Os comportamentos verificados são,

basicamente, do tipo ex-post, ou seja, risco moral. Por parte da Prefeitura Municipal, os

comportamentos oportunistas ocorrem quando, por exemplo, a Prefeitura realiza um serviço

de maneira informal com associações, que, em tese, seria o mesmo serviço prestado por uma

empresa de coleta de resíduos sólidos, sem a realização de um processo licitatório e sem uma

remuneração específica para esta finalidade – tira proveito de uma situação ilegal; também

quando a Prefeitura Municipal maquia os números do sistema, como, por exemplo,

abrangência, tonelagem coletada e custo por tonelada.

Os comportamentos oportunistas dos grupos são observados, por exemplo, quando alguns

grupos preferem comercializar seus materiais individualmente, mesmo contando com o apoio

em termos de transporte e sacaria da prefeitura; quando alguns grupos não seguem a

determinação da Prefeitura Municipal de ratear igualitariamente seus ganhos; quando os

grupos utilizam materiais doados para a coleta seletiva em atividades alternativa com

ocorrência de quase rendas; e quando os grupos, conforme alegação da Prefeitura Municipal,

maquiam os ganhos individuais de seus membros.

É válido ressaltar que os incentivos utilizados pela Prefeitura Municipal não são vistos como

tal em sua plenitude por grande parte dos grupos, conforme visto nas análises. As punições

utilizadas para forçar o cumprimento contratual são mais bem percebidas pelos grupos, mas

também não evitam totalmente os comportamentos oportunistas. Contudo, os comportamentos

205

oportunistas constatados no sistema não chegam a comprometer operacionalmente a coleta

seletiva, de maneira geral.

Há incerteza no sistema e trata-se, basicamente, de uma incerteza de comportamento

estratégico – sobretudo há medo das associações em relação ao que poderia ou não fazer a

Prefeitura Municipal. Provavelmente somente após a regularização contratual formal do

sistema como um todo, tanto por parte dos grupos internamente, quanto da relação dos grupos

com a Prefeitura Municipal, é que essas incertezas serão dirimidas.

Em se tratando especificamente de custos de transação, uma primeira observação interessante

no caso de Londrina diz respeito ao aumento da informação por parte do agente público

(Prefeitura Municipal – Coordenação da Coleta Seletiva). Observa-se que o valor econômico

do resíduo sólido proporcionou um ponto de sinergia importante que reduziu

consideravelmente os custos totais de operacionalização do sistema. O resíduo sólido é de

responsabilidade da Prefeitura Municipal, que tem um custo para coletá-lo, e é também fonte

de renda para os catadores, que querem coletá-lo para poderem comercializá-lo e obter disso

sua renda. Sendo assim, além de promover uma maior conscientização popular, o aumento da

informação/conhecimento da Prefeitura, o sistema de coleta seletiva de Londrina resultou

ainda na redução global no valor dos contratos da coleta de resíduos sólidos, como visto

anteriormente.

No que diz respeito à especificidade dos ativos, o que se observa é um sistema em que a maior

parte dos ativos de alta especificidade se encontra na Cepeve e na empresa terceirizada. Os

grupos praticamente não fazem grandes investimentos em bens de difícil emprego em outras

atividades, o que minimiza nitidamente os custos de oportunidade para eles. Como se trata de

um serviço relativamente simples, também não é necessário muito tempo de treinamento, o

que torna alta a rotatividade de pessoal dentro dos grupos. Também não há grandes esforços

206

em termos de especificidade de marca – os grupos não investem o próprio dinheiro em

divulgação e na fixação do seu nome perante a comunidade – e as divulgações feitas são

custeadas com verba de um ou outro patrocinador (compradores de material e grandes

empresas de Londrina). Por fim, não se observa uma alta especificidade de local no que

compete aos grupos. Em termos de local, há alta especificidade somente no que diz respeito à

região de coleta, mas esta é delimitada inteiramente pela Prefeitura Municipal – que é a

instituição que praticamente define quais serão os ganhos de cada grupo em função deste

fator. Como visto, na prática, os grupos mais antigos acabaram pegando os melhores locais de

coleta e os novos grupos, as regiões que restavam.

Essa baixa especificidade dos ativos, de maneira geral, contribuiria para uma forma de

governança tendente ao mecanismo de preços com transações via mercado. Contudo, a

natureza da atividade exige uma forma governança diferente da do sistema de preços, ou seja,

com mais compromissos entre agente e principal para evitar que o serviço deixe de ser

oferecido à população – integração vertical total ou uma forma híbrida de governança.

Com base nas informações obtidas na pesquisa de campo e nas análises aqui realizadas, pode-

se concluir que se trata de uma forma de governança híbrida - a forma contratual observada na

coleta seletiva em Londrina não se enquadra em uma forma regida pelo sistema de preços e

tampouco se caracteriza como uma forma hierárquica típica. Trata-se de um sistema em

evolução constante e norteado por um contrato nitidamente relacional, ou seja, que evolui

quase que na própria velocidade do sistema, mas que caminha lentamente para uma relação

norteada por um contrato do tipo neoclássico, ou seja, mais estático e com regras mais bem

definidas. Isso, provavelmente, ocorrerá na mesma época em que o sistema for regularizado

sob o ponto de vista jurídico.

207

Comparando o sistema atual com outras formas de governança, ter-se-iam as seguintes

situações hipotéticas mais comuns: a Prefeitura Municipal assumindo plenamente o sistema e

estabelecendo uma governança hierárquica; ou o sistema sendo repassado inteiramente para

uma empresa profissional de coleta de resíduos sólidos. No caso de uma governança

hierárquica para o mesmo serviço, a Prefeitura Municipal teria de realizar as atividades das

associações (coleta nos bairros junto à população; distribuição dos sacos plásticos;

composição das bandeiras; separação e comercialização) e da empresa terceirizada (transporte

bairro-associações e associações-CEPEVE; coleta seletiva no centro da cidade e nos PEVs;

fornecimento dos sacos de 100 litros). Essas atividades, realizadas todas pela prefeitura,

poderiam fazer com que os custos da coleta fossem proibitivos para o município.

No caso de realização de um contrato com uma empresa terceirizada para a operacionalização

total do sistema, certamente o valor contratual tenderia a aumentar, uma vez que a empresa

terceirizada teria que possuir todos os seus funcionários registrados e também não poderia

contar com a receita das vendas do material coletado.

Não se defende aqui que as associações mantenham seus funcionários sem registro, mas

afirma-se que este fato contribui para que ganhos razoáveis por pessoa sejam mais fáceis de

serem obtidos somente com a comercialização do material. Caso os funcionários todos fossem

registrados e as associações arcassem com todos os impostos, as receitas provenientes apenas

da comercialização do material poderiam não ser suficiente para manter o sistema, tomando

como parâmetro a situação atual e os ganhos atuais dos membros dos grupos. Mas

considerando-se o potencial de evolução do sistema, que atualmente atinge cerca de 29% dos

domicílios, esta situação poderia ser diferente num futuro não muito distante.

Uma terceira possibilidade para o sistema seria a de terceirizar o serviço dos caminhões para a

Cepeve, ou seja, com os grupos assumindo a operacionalização total do sistema. Esta última

208

alternativa poderia tornar os custos mensais menores (caso o sistema continuasse sendo

mantido apenas com a comercialização dos resíduos), mas exigiria um recálculo da taxa de

5% atualmente cobrada pela Cepeve e também exigiria um grande investimento em

caminhões. Esta alternativa não seria factível atualmente em função da falta de legitimidade

da Cepeve frente a alguns grupos, mas pode ser estudada como uma alternativa para uma

redução ainda maior nos custos da coleta seletiva, futuramente.

A coleta seletiva de Londrina é um sistema relativamente novo e ligado a duas áreas em

crescimento – preservação do meio ambiente e geração de renda -, e em função disso, há

maior tolerância por parte da população quanto às ingerências que eventualmente possam

ocorrer por parte das associações em termos de ineficiência e falta de efetividade na prestação

dos serviços. O material reciclável (ponto de sinergia) serve como uma espécie de garantia

própria do sistema, pois ao mesmo tempo em que é um material que precisa ser retirado das

vias públicas e das residências pela prefeitura, ele é também a garantia de renda para as

associações. Através dos números apresentados, evidentemente a coleta seletiva apresenta

uma eficácia operacional crescente, como revelado nas análises dos dados, através do

aumento da quantidade de casas que participam do sistema, do aumento da quantidade de

material coletado, da melhoria na qualidade do material e do aumento da renda dos

integrantes das associações.

A estrutura organizacional montada, evidentemente, minimiza os custos totais da coleta de

resíduos sólidos em Londrina, à medida que aumenta simultaneamente a renda das

associações. Trata-se de uma estrutura flexível, vantajosa para a Prefeitura Municipal se

comparada a outras alternativas e que exige somente o acompanhamento do poder público

municipal (no caso da Coordenação da Coleta Seletiva). Os custos de transação da coleta

209

seletiva em si podem até ser maiores

se comparados aos custos de fiscalização do trabalho

de uma empresa terceirizada – em função do aluguel dos barracões e da necessidade maior de

pessoal para atuar junto aos grupos -, porém, a redução dos custos operacionais é tamanha que

permite uma redução no valor global da coleta seletiva. Também, por enquanto, não há custos

em caso de quebra contratual e, sendo assim, a Prefeitura Municipal não teria o ônus de

nenhum caso que resolvesse mudar o sistema. Além disso, a evolução da coleta seletiva reduz

significativamente a quantidade de material a ser coletado pela coleta convencional, o que

provoca também uma redução nos custos da coleta convencional e, conseqüente, da coleta

como um todo.

Finalizando, acredita-se aqui, que este trabalho apresenta uma contribuição teórica e empírica.

Em termos teóricos, até pelo método utilizado (Estudo de Caso), não é possível fazer

generalizações para todos os casos. No entanto, pode-se dizer que o trabalho contribui para

um maior detalhamento sobre o funcionamento da parceria entre o poder público e grupos da

sociedade civil, em especial sobre a parceria desses atores na coleta seletiva, destacando suas

vantagens e fragilidades. Auxilia, por exemplo, a partir do momento em que mostra o

funcionamento de um sistema, antecipa possíveis problemas que podem ocorrer num sistema

similar, revela a capacidade de economia e de geração emprego e renda do sistema. Em

termos práticos, houve um diagnóstico do sistema de Londrina. Falhas e pontos positivos

foram identificados, bem como situações ideais e hipotéticas foram pensadas, o que pode

ajudar, em termos operacionais e gerenciais, a situação da coleta seletiva em Londrina e

espera-se que melhorias efetivamente sejam feitas.

Apesar das contribuições, no entanto, o presente trabalho apresenta algumas indagações que

exigem novos estudos técnicos e/ou científicos, tais como:

Os custos para gerenciamento do sistema somam cerca de R$ 27.637,50, como visto anteriormente.

210

a) Qual a cadeia produtiva de cada um dos materiais coletados na coleta seletiva?

b) Quais as características, vantagens e desvantagens do reaproveitamento de cada tipo

de material?

c) Qual a capacidade de assimilação de mão-de-obra do sistema de Londrina,

considerando fatores como:

1) Pessoas que sobrevivem da catação no município;

2) Preço dos materiais;

3) Custo dos equipamentos para processamento de material;

4) Custo para a construção de locais de triagem adequados;

5) Custos operacionais, encargos sociais e trabalhistas e renda renda média

esperada para cada membro.

d) Criação de indicadores sobre a coleta seletiva e acompanhamento de sua e evolução:

1) Peso do material;

2) Composição do material;

3) Qualidade do material;

4) Custo do sistema por tonelada.

211

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Pública)-Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade – USP. São Paulo, 1995.

219

APÊNDICES

Apêndice A - Questionário aplicado junto às associações envolvidas na coleta seletiva

1 - Nome da associação: 2 - Fone:

3 - Endereço:

4 - Nome do entrevistado:

5 - Cargo do entrevistado (breve descrição):

6 - Tempo no grupo:____ 7 - Nº de membros da associação:____

8 - Quantos deles não eram catadores:

9 - Há quanto tempo a associação existe?

10 - Há quanto tempo a associação participa “oficialmente” da coleta seletiva?

11 – A Associação foi criada por iniciativa da Prefeitura ou de seus membros?

12 - Possui registro em Cartório: ( ) sim ( ) não

13 – Quantos trabalhadores recolhem INSS:____

14 – Qual a renda média mensal das pessoas envolvidas na coleta:____

1 - Quanto à freqüência:

1 a) Quantas vezes por semana a associação realiza coleta nas casas e quais os dias da semana?

__________________________________________________________________________________________

1 b) Há variação durante o ano nesta freqüência de coleta (inverno e verão)? Forneça detalhes.

__________________________________________________________________________________________

1 c) Como é definida a freqüência com que a associação realiza a coleta?

__________________________________________________________________________________________

1 d) A Associação comercializa através da CEPEVE? Informe o percentual, em volume, daquilo que vai para a

CEPEVE. Indique o destino do material que não vai para a CEPEVE.

( -1 ) Não, explique o porquê ( 0 ) até 50% do material ( 1 ) mais de 50% do material

__________________________________________________________________________________________

1 e) Quantas vezes por semana/por mês a associação entrega material na CEPEVE e quais os dias da semana?

__________________________________________________________________________________________

1 f) Quantas vezes por mês a Associação se reúne com:

CEPEVE

Outras Associações

Prefeitura (Coordenação da Coleta Seletiva)

2 – Quanto à incerteza:

2 a) Quanto à coleta nas casas, desde o ingresso da associação no sistema:

2 a 1) O número de casas em que é feita a coleta está:

( -1 ) Diminuindo ( 0 ) Estabilizado ( 1 ) Aumentando

2 a 2) A quantidade de material coletado está:

( -1 ) Diminuindo ( 0 ) Estabilizada ( 1 ) Aumentando

2 a 3) A qualidade do material coletado está:

( -1 ) Piorando ( 0 ) Se mantendo ( 1 ) Melhorando

2 b) Que garantias a associação possui da prefeitura a respeito da continuidade do sistema e da continuidade da

participação da associação na coleta? Quais são os principais medos e incertezas, medo?

__________________________________________________________________________________________

2 c) Quais são os incentivos utilizados pela Prefeitura Municipal para estimular a Associação a coletar da melhor

maneira possível?

__________________________________________________________________________________________

2 d) Quais são os mecanismos de punição utilizados pela Prefeitura Municipal para garantir a coleta por parte da

Associação? Já foram utilizados nesta Associação?

__________________________________________________________________________________________

3 – Quanto à especificidade dos ativos:

3 a) Especificidade de local:

3 a 1) Quais são os bairros em que a Associação realiza coleta, por dia da semana? A sede da associação está

localizada na região de coleta? Todos os bairros são próximos à associação (raio de quatro quilômetros)?

__________________________________________________________________________________________

2ª_________________________________________________________________________________________

__________________________________________________________________________________________

3ª_________________________________________________________________________________________

__________________________________________________________________________________________

4ª_________________________________________________________________________________________

__________________________________________________________________________________________

5ª_________________________________________________________________________________________

__________________________________________________________________________________________

6ª_________________________________________________________________________________________

__________________________________________________________________________________________

Sáb_______________________________________________________________________________________

3 a 2) Existe a possibilidade de mudança de local da sede da associação? Quais as conseqüências em caso de

mudança para um local dentro da região de coleta e/ou fora da região de coleta?

__________________________________________________________________________________________

3 a 3) Quantos sacos são distribuídos pela Associação para a população e quantas casas são atendidas por

semana? Forneça detalhes

Número de sacos Número de casas

__________________________________________________________________________________________

3 b) Especificidade de marca

3 b 1) É feita alguma divulgação da Associação especificamente (e não da coleta em geral), seja através de

camisetas, bonés, panfletos, etc? Forneça detalhes.

__________________________________________________________________________________________

3 c) Especificidade de ativos fixos

3 c 1)

Imóveis

Possui?

Comprado/

Próprio

Doado/

emprest

Alugado

Bom estado

aparente?

Caso doado/

emprestado ou

alugado, forneça

detalhes

Barracão ( )sim ( ) Não ( ) ( ) ( ) ( ) sim ( ) não

Escritório ( )sim ( ) Não ( ) ( ) ( ) ( ) sim ( ) não

3 c 2) Móveis Possui? Nº

Comprado/

Próprio

Doado/

Emprest

Bom estado

Aparente?

Caso doado/

emprest,

forneça

detalhes.

Tambores p/

armazenagem do material

separado

( )sim ( ) Não ( ) ( ) ( ) sim ( ) não

Balcão/mesa de triagem ( )sim ( ) Não ( ) ( ) ( ) sim ( ) não

Berço ( )sim ( ) Não ( ) ( ) ( ) sim ( ) não

Outros móveis, quais? ( )sim ( ) Não ( ) ( ) ( ) sim ( ) não

3 c 3) Transporte Possui? Nº

Comprado/

Próprio

Doado

/Emprest

Ano

Bom estado

Aparente?

Caso

doado/

empresta-

do, forneça

detalhes.

Kombi ( ) sim ( ) não ( ) ( ) ( ) sim ( ) não

Caminhão ( ) sim ( ) não ( ) ( ) ( ) sim ( ) não

Caminhonete ( ) sim ( ) não ( ) ( ) ( ) sim ( ) não

Carroça – tração

animal

( ) sim ( ) não ( ) ( ) ( ) sim ( ) não

Carrinho de mão ( ) sim ( ) não ( ) ( ) ( ) sim ( ) não

Outros transportes

Quais?________

( ) sim ( ) não ( ) ( ) ( ) sim ( ) não

3 c 4) Máquinas Possui? Nº

Comprado/

Próprio

Doado/

Emprest

Bom estado

Aparente?

Caso doado/

emprest, forneça

detalhes.

Triturador de

vidro

( )sim ( ) Não ( ) ( ) ( ) sim ( ) não

Moinho de Pet ( )sim ( ) Não ( ) ( ) ( ) sim ( ) não

Prensa (papel, pet) ( )sim ( ) Não ( ) ( ) ( ) sim ( ) não

Balança ( )sim ( ) Não ( ) ( ) ( ) sim ( ) não

Elevador p/

empilhar fardo

( )sim ( ) Não ( ) ( ) ( ) sim ( ) não

Outras máquinas,

quais?_________

( )sim ( ) Não ( ) ( ) ( ) sim ( ) não

3 c 5) Alguns dos bens possuídos pela Associação são utilizados para outra finalidade, senão a coleta seletiva e

separação dos materiais coletados? Forneça detalhes.

__________________________________________________________________________________________

3 c 6) Algum bem que a Associação possui é difícil de ser empregado em outra atividade ou de difícil

comercialização? (móveis, prensas, máquinas, veículos). Forneça detalhes.

__________________________________________________________________________________________

3 d) Especificidade de ativos Humanos

3 d 1) Quantas pessoas ingressaram na Associação há seis meses ou menos?

__________________________________________________________________________________________

3 d 2) O número de pessoas na associação desde o seu ingresso no sistema está: Forneça detalhes a respeito do

número de pessoas atual, o número de pessoas na data de seu ingresso no sistema, o número máximo de pessoas

e o número mínimos de pessoas desde o seu ingresso no sistema.

_________________________________________________________________________________________

Apêndice B – Questionário aplicado junto à Prefeitura Municipal (Coordenação da Coleta Seletiva)

1 - Nome da Entidade: CMTU – Coordenação da Coleta Seletiva 2 - Fone: 3344-3232

3 - Endereço: Rua João Cândido, nº 1028

4 - Nome do entrevistado: José Paulo da Silva

5 - Cargo do entrevistado (descrição): Coordenador do programa de coleta seletiva

6 - Tempo no cargo/atividade:____

7 - Nº de pessoas da prefeitura que trabalham com a coleta seletiva, especifique:_____

Terceirizada total:____ Motoristas:____ Ajudantes____

Coordenação técnica total:____ Funcionários:____ Estagiários:____

1 - Quanto à freqüência:

1 a) Como é definida a freqüência com que cada associação realiza a coleta? Forneça detalhes.

__________________________________________________________________________________________

1 b) Por que existe variação na freqüência de coleta das associações? Forneça detalhes.

__________________________________________________________________________________________

2 – Quanto à incerteza:

2 a) Que garantias as associações possuem da prefeitura a respeito da continuidade do sistema, e da continuidade

da participação delas na coleta?

__________________________________________________________________________________________

2 b) Quais são os incentivos utilizados pela Prefeitura Municipal para estimular a Associação a continuar

coletando pelo sistema?

__________________________________________________________________________________________

2 c) Quais são os mecanismos de punição utilizados pela Prefeitura Municipal para garantir a coleta por parte da

Associação? Já foram utilizados quanta vezes?

__________________________________________________________________________________________

2 d) Há intenção da prefeitura em promover o recolhimento do INSS das pessoas envolvidas na coleta seletiva?

__________________________________________________________________________________________

3 – Quanto à especificidade dos ativos:

3 a) Especificidade de ativos

3 a 1) Como a prefeitura participa no sentido de equipar as associações em termos de móveis, equipamentos,

veículos e imóveis? Forneça detalhes.

__________________________________________________________________________________________

3 b) Especificidade de local:

3 b 1) Como foi o local da sede de cada associação escolhido? Qual a possibilidade de a associação mudar a sede

de local, dentro da zona de coleta ou para fora da zona de coleta?

__________________________________________________________________________________________

3 b 2) Como os bairros são destinados para a coleta através desta ou daquela associação? Quais os critérios da

divisão?

__________________________________________________________________________________________

3 b 3) Existe algum credenciamento para que uma determinada Associação colete num determinado bairro? Os

contratos (mesmo informais) são respeitados? Existem penalidades para as associações que coletam em regiões

de outras associações? Quais são as penalidades? Forneça detalhes.

__________________________________________________________________________________________

3 b 4) Quantos sacos são distribuídos para as Associações semanalmente e quantas residências são atendidas

semanalmente? Forneça detalhes a respeito da diferença entre o número de sacos e de casas, caso haja.

Número de sacos Número de casas

__________________________________________________________________________________________

3 c) Especificidade de marca

3 c 1) É feita alguma divulgação da Coleta Seletiva, por parte da prefeitura, seja através de camisetas, bonés,

panfletos, etc? Forneça detalhes.

__________________________________________________________________________________________

3 d) Especificidade de ativos humanos

3 d 1) Quantas pessoas da Coordenação da Coleta Seletiva já participaram de pelo menos um treinamento sobre

coleta seletiva e/ou gerenciamento de resíduos sólidos?

__________________________________________________________________________________________

3 d 2) Quantas pessoas ingressaram na Coordenação da Coleta Seletiva há seis meses ou menos?

__________________________________________________________________________________________

3 d 3) O número de pessoas na Coordenação desde 2001 (data de criação do atual sistema): Forneça detalhes a

respeito do número de pessoas atual, o número de pessoas na data de sua criação, o número máximo de pessoas e

o número mínimos de pessoas.

__________________________________________________________________________________________

Apêndice C – Questionário aplicado junto à CEPEVE

1 - Nome da associação: CEPEVE 2 - Fone: 3327-2468

3 - Endereço: Escritório: Rua Paraguai, 709 Central de Processamento: chácara São Miguel

4 - Nome do entrevistado:

5 – Cargo/atividade do entrevistado:

6 – Associação a que pertence:

6 - Tempo no cargo/atividade:____ 7 - Nº de membros da CEPEVE:______

Total de eleitos:____ Total de funcionários:____

8 - Quantos deles não eram catadores?:______

9 – Os funcionários possuem carteira assinada? Quantos?____

10 – Qual a renda média dos funcionários da CEPEVE?____

1 - Quanto à freqüência:

1 a) A respeito da entrega de material na CEPEVE:

Número total de associações que entregam material na CEPEVE

Número de associações que entregam material na CEPEVE por dia (em média).

__________________________________________________________________________________________

1 b) Quantas toneladas de material são entregues, em média, por dia e por semana na CEPEVE?

Toneladas, em média, por dia

Toneladas, em média, por semana

__________________________________________________________________________________________

1 c) Há variação durante o ano nesta freqüência de entrega e na quantidade de material entregue (inverno e

verão)? Forneça detalhes.

__________________________________________________________________________________________

2 – Quanto à incerteza:

2 a ) Desde a criação da CEPEVE, a quantidade (em toneladas) de material entregue está:

( -1 ) Diminuindo ( 0 ) Estabilizado ( 1 ) Aumentando

2 b) Forneça detalhes a respeito do número de associações que entregam material na CEPEVE, desde a última

eleição da CEPEVE:

Número de associações que deixaram de comercializar através da CEPEVE

Número de associações que começaram a comercializar através da CEPEVE

3 – Quanto à especificidade dos ativos:

3 a) Especificidade de ativos fixos

3 a 1)

Imóveis

Possui?

Comprado/

próprio

Doado/

Emprest

Alugado

Bom estado

Aparente?

Caso doado ou

alugado, forneça

detalhes

Barracão ( )sim ( ) Não ( ) ( ) ( ) ( ) sim ( ) não

Escritório ( )sim ( ) Não ( ) ( ) ( ) ( ) sim ( ) não

3 a 2) Equipamentos Possui? Nº

Comprado/

próprio

Doado/

Emprest

Bom estado

Aparente?

Caso doado/

emprest, forneça

detalhes.

Triturador de vidro ( )sim ( ) Não ( ) ( ) ( ) sim ( ) não

Triturador de Pet ( )sim ( ) Não ( ) ( ) ( ) sim ( ) não

Prensa ( )sim ( ) Não ( ) ( ) ( ) sim ( ) não

Balança ( )sim ( ) Não ( ) ( ) ( ) sim ( ) não

Elevador p/ empilhar

fardo

( )sim ( ) Não ( ) ( ) ( ) sim ( ) não

Outras máquinas,

quais?_________

( ) ( ) ( ) sim ( ) não

3 a 3) Móveis Possui? Nº

Comprado/

próprio

Doado/

Emprest

Bom estado

Aparente?

Caso

doado/

emprest.,

qual a

fonte?

Tambores p/ armazenagem

do material separado

( )sim ( ) Não ( ) ( ) ( ) sim ( ) não

Balcão de triagem ( )sim ( ) Não ( ) ( ) ( ) sim ( ) não

Baias de triagem ( )sim ( ) Não ( ) ( ) ( ) sim ( ) não

Outros móveis, quais? ( )sim ( ) Não ( ) ( ) ( ) sim ( ) não

3 a 4) Alguns dos bens possuídos pela CEPEVE são utilizados para outra finalidade, senão o processamento e

venda dos materiais coletados? Forneça detalhes.

__________________________________________________________________________________________

3 a 5) Algum bem que a CEPEVE possui é de difícil comercialização? (prensas, máquinas).

__________________________________________________________________________________________

3 a 6) Alguns dos bem que a CEPEVE possui não são utilizados ou são subutilizados? Quais? Por quê?

__________________________________________________________________________________________

3 b) Especificidade de ativos Humanos

3 b 1) Quantas pessoas da CEPEVE já participaram de, pelo menos, um treinamento sobre separação ou venda

de resíduos sólidos?

__________________________________________________________________________________________

3 b 2) Quantas pessoas ingressaram na CEPEVE há seis meses ou menos?

__________________________________________________________________________________________

3 b 3) O número de pessoas na CEPEVE desde a sua criação está: Forneça detalhes a respeito do número de

pessoas atual, o número de pessoas na data de sua criação, o número máximo de pessoas e o número mínimo de

pessoas.

__________________________________________________________________________________________

3 c) Especificidade de marca

3 c 1) É feita alguma divulgação da CEPEVE especificamente (e não da coleta em geral), seja através de

camisetas, bonés, panfletos, etc.? Forneça detalhes.

__________________________________________________________________________________________

3 d) Especificidade de local:

3 d 1) Como foi feita a escolha do local em que a CEPEVE está instalada (tanto a sede administrativa, quanto a

sede operacional?

__________________________________________________________________________________________

3 d 2) Existe a possibilidade de mudança de local das sedes da CEPEVE? Quais as conseqüências em caso de

mudança?

__________________________________________________________________________________________

Apêndice D – Tipos e preço por quilo dos materiais comercializados pela Cepeve em novembro de 2004

Nº Material Preço do quilo (R$)

1 Pet - polietileno tereftalato 0,90

2Tetra pak 0,10

3 Óleo (garrafas pet contaminadas por óleo) 0,40

4 Pead - polietileno de alta densidade (branco) 0,80

5 Pead - polietileno de alta densidade (colorido) 0,47

6 Manteiga/margarina (recipientes de manteiga e margarina) 0,47

7 Plástico duro (balde, bacia) 0,40

8 Tampa (de garrafas pet) 0,50

9 Sucata 0,24

10 Plástico fino branco 0,50

11 Plástico fino colorido 0,40

12 Sacola 0,20

13 Papel misto 0,07

14 Papelão 0,22

Apêndice E – Principais compradores de material do sistema da coleta seletiva em janeiro de 2005-02-08

Material Compradores Origem - compradores

Pet Cedeplas (indústria) Apucarana - PR

Pead (branco e colorido) Cedeplas (indústria) Apucarana - PR

PP - polipropileno Cedeplas (indústria) Apucarana - PR

Plástico Duro Rolampel (atravessador) Rolândia - PR

Plástico fino Plastimax (indústria) Ibiporã - PR

Papelão Clausol (atravessador) Londrina - PR

Papel branco Ticopel (indústria) Londrina - PR

Papel misto Clausol (atravessador) Londrina - PR

Sucatas

Ferro velho Batista (atravessador)

Ferro velho Quintino (atravessador)

Londrina - PR

Alumínio Vergote (indústria) Londrina - PR

PS – poliestireno (copinhos de

plástico, lateral de geladeira)

Clausol (atravessador) Londrina - PR

Vidro Vasilhames Moura (atravessador) Londrina - PR

Apêndice F - Fotos ilustrativa do sistema de coleta seletiva

Foto 1 - Central de triagem da CEPEVE

Foto 2 - Estrutura de triagem de um grupo

considerado muito mal estruturado

Foto 3 – Estrutura de triagem de um grupo

bem estruturado

Foto 4 - Barracão considerado em bom

estado, mas inapropriado para o trabalho –

muito abafado, sem ventilação

Foto 5 - Barracão considerado em bom

estado mas inadequado para a triagem –

muito abafado, sem ventilação

Foto 6 - Seu Antônio – tesoureiro da

CEPEVE e presidente do grupo

PRIMAVERA

Foto 7 - Sandra – Presidente da CEPEVE e

do grupo AREL

Foto 8 - José Paulo – Coordenador da

Coleta Seletiva

Foto 9 - Prensas da CEPEVE em operação

Foto 10 - Trituradores de vidro da

CEPEVE – em perfeito estado, mas fora

de funcionamento

Foto 11 - Caminhão de rejeitos da empresa

terceirizada

Foto 12 - Caminhão Baú da empresa

terceirizada

Foto 13 - Berço do grupo “Reciclando

Vidas”

Foto 14 - Vista lateral do berço, recebendo

material de um caminhão baú

Foto 15 - Moinho de pet – estrutura que

pode custar até R$ 64.283,85 (orçamento

de um novo - Garcia de Paula Indústria e

Comercio de Máquinas Ltda). Estima-se

que este da foto, do grupo “Reciclando

Vidas” valha cerca de R$ 12.000,00

Foto 16 - Visão lateral do Moinho de pet

do grupo “Reciclando Vidas”

Foto 17 - Bandeira montada na rua

Paraguai

Foto 18 - Visão lateral da bandeira

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