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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE
DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
_____________________________________________________________________________________________
CONDIÇÕES INFRA-ESTRUTURAIS
DA COMPETITIVIDADE
Nota Técnica do Bloco Temático IV
O conteúdo deste documento é de
exclusiva responsabilidade da equipe
técnica do Consórcio. Não representa a
opinião do Governo Federal.
Campinas, 1993
A Comissão de Coordenação - formada por Luciano G. Coutinho (IE/UNICAMP), João Carlos Ferraz (IEI/UFRJ), Abílio dos Santos
(FDC) e Pedro da Motta Veiga (FUNCEX) - considera que o conteúdo deste documento está coerente com o Estudo da Competitividade da Indústria
Brasileira (ECIB) e servirá para a elaboração do Relatório Final do Estudo.
A Coordenação do ECIB agradece ao consultor Josef Barat (Exitus Consultoria Empresarial Ltda.) pela elaboração deste documento e
pelos trabalhos de coordenação das Notas Técnicas Temáticas do Bloco "Condições Infra-Estruturais da Competitividade".
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EQUIPE DE COORDENAÇÃO TÉCNICA
Coordenação Geral: Luciano G. Coutinho (UNICAMP-IE)
João Carlos Ferraz (UFRJ-IEI)
Coordenação Internacional: José Eduardo Cassiolato (SPRU)
Coordenação Executiva: Ana Lucia Gonçalves da Silva (UNICAMP-IE)
Maria Carolina Capistrano (UFRJ-IEI)
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Apoio Coord. Anál. Fatores Sistêmicos: Mariano F. Laplane (UNICAMP-IE)
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Contratado por:
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COMISSÃO DE SUPERVISÃO
O Estudo foi supervisionado por uma Comissão formada por:
João Camilo Penna - Presidente Júlio Fusaro Mourão (BNDES)
Lourival Carmo Mônaco (FINEP) - Vice-Presidente Lauro Fiúza Júnior (CIC)
Afonso Carlos Corrêa Fleury (USP) Mauro Marcondes Rodrigues (BNDES)
Aílton Barcelos Fernandes (MICT) Nelson Back (UFSC)
Aldo Sani (RIOCELL) Oskar Klingl (MCT)
Antonio dos Santos Maciel Neto (MICT) Paulo Bastos Tigre (UFRJ)
Eduardo Gondim de Vasconcellos (USP) Paulo Diedrichsen Villares (VILLARES)
Frederico Reis de Araújo (MCT) Paulo de Tarso Paixão (DIEESE)
Guilherme Emrich (BIOBRÁS) Renato Kasinsky (COFAP)
José Paulo Silveira (MCT) Wilson Suzigan (UNICAMP)
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SUMÁRIO
RESUMO EXECUTIVO .......................................... 1
INTRODUÇÃO ................................................ 40
1. TENDÊNCIAS INTERNACIONAIS E NO BRASIL .................. 41
1.1. Tendências Internacionais ......................... 41
1.1.1. Transportes ................................ 41
1.1.2. Energia .................................... 45
1.1.3. Telecomunicações ........................... 47
1.2. Tendências no Brasil .............................. 52
1.2.1. Transportes ................................ 52
1.2.2. Energia .................................... 57
1.2.3. Telecomunicações ........................... 60
2. DIAGNÓSTICO DA SITUAÇÃO ATUAL E INTERFACES COM
COMPLEXOS/SETORES INDUSTRIAIS .......................... 65
2.1. Diagnóstico ....................................... 65
2.1.1. Transportes ................................ 65
2.1.2. Energia .................................... 69
2.1.3. Telecomunicações ........................... 73
2.2. Interfaces com Complexos/Setores Industriais ...... 76
2.2.1. Transportes ................................ 77
2.2.2. Energia .................................... 82
2.2.3. Telecomunicações ........................... 87
3. PROPOSIÇÕES ............................................ 90
3.1. Proposições Referentes a Mudanças Estruturais ..... 90
3.1.1. Quadro jurídico-institucional .............. 90
3.1.2. Mecanismos de financiamento dos investimen-
tos, da manutenção e da operação ........... 90
3.1.3. Estratégias, políticas públicas e prioridades 91
3.2. Proposições Referentes à Recuperação dos Segmentos
Infra-estruturais ................................. 92
3.2.1. Transportes ................................ 92
3.2.2. Energia .................................... 99
3.2.3. Telecomunicações ........................... 108
4. INDICADORES ............................................ 117
4.1. Transportes ....................................... 117
4.2. Energia ........................................... 118
4.3. Telecomunicações .................................. 119
BIBLIOGRAFIA .............................................. 120
1
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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RESUMO EXECUTIVO
1. TENDÊNCIAS INTERNACIONAIS
1.1. Transportes
No transporte rodoviário, tanto as frotas de veículos quanto
as infra-estruturas viárias sofreram um processo de evolução
tecnológica, que propiciou a redução de custos operacionais e,
portanto, a maior competitividade dos caminhões no mercado de
cargas.
Cabe salientar que a existência de mecanismos estáveis e
sustentados no longo prazo para o financiamento dos investimentos
públicos garantiu, no passado, a qualidade e a expansão da oferta
da base física do transporte rodoviário. Sem esta oferta, a
evolução tecnológica dos veículos teria sido um fator
insuficiente para assegurar a eficiência e as vantagens
comparativas de custos da alternativa rodoviária.
Os mecanismos de financiamento basearam-se, historicamente,
em recursos tributários arrecadados dos usuários da infra-
estrutura rodoviária. Nos anos 80, todavia, a arrecadação em
termos reais não aumentou no mesmo ritmo que o uso das rodovias.
Tornaram-se decrescentes, portanto, os recursos disponíveis para
novas obras e, mesmo, para a preservação dos níveis de qualidade
da conservação rodoviária. Em conseqüência, foram implementadas
alternativas não-convencionais de financiamento, baseadas na
cobrança de pedágios e nas parcerias com o setor privado, por
meio de concessões.
Como resultado da competição acirrada do transporte
rodoviário, as ferrovias dos países desenvolvidos foram alvo de
um intenso processo de especialização funcional. Retiraram-se
gradualmente do mercado de cargas fracionadas e concentraram-se
no transporte de carga granelizada ou unitizada (em containers e
pranchas), em corredores com elevada densidade de tráfego. A
crise energética contribuiu, adicionalmente, para o
aprofundamento das especializações ferroviárias nos anos 70.
As composições especializadas ou unitárias passaram a ser
dominantes na movimentação da carga ferroviária, impondo um
processo simultâneo de renovação das infra-estruturas viárias e
instalações de apoio, além do avanço tecnológico nos materiais
rodante e de tração. Do ponto de vista organizacional, as
transformações foram igualmente profundas. Muitas ferrovias foram
privatizadas total ou parcialmente e avançaram consideravelmente
os processos de terceirização em corredores especializados,
freqüentemente com a locação de linhas e instalações para a
operação de trens de usuários, individualmente ou consorciados.
Nos EUA, houve, inclusive, um avanço significativo nos
procedimentos e na prática do leasing de material rodante
ferroviário.
2
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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Nas últimas décadas, as maiores transformações setoriais
ocorreram com o transporte marítimo, principalmente o de longo-
curso, em decorrência da explosão das trocas internacionais. Além
da evolução tecnológica dos navios e da sua especialização
funcional, os portos, que sempre se constituíram no elo crítico
da cadeia dos transportes, passaram a ser objeto de profundas
modificações estruturais.
Além de modificações técnicas, envolvendo o lay-out das
instalações portuárias e sua compatibilização com a evolução
tecnológica dos navios, foram importantes os processos de
reestruturação organizacional dos portos. Consolidou-se a
concepção do porto não como um serviço público submetido à
concorrência, mas como um empreendimento comercial, auto-
sustentado, no qual prevalecem parcerias público-privadas, na
forma de administrações conjuntas ou delegadas a entidades
representativas dos setores empresariais.
Altamente utilizado e com forte tradição nos países
desenvolvidos, o transporte hidroviário em rios e canais também
foi objeto de avanços tecnológicos, visando ampliar a sua
competitividade. Os grandes comboios com empurradoras, para o
transporte de granéis e carga geral unificada, transformaram
muitas hidrovias em corredores especializados em cargas densas,
como ocorreu com as ferrovias.
O símbolo das evoluções tecnológica, operacional e
organizacional dos transportes nos países desenvolvidos foi, sem
dúvida, o container. Isto porque, ele possibilitou, não somente a
racionalização do transporte em termos de integração de
modalidades e funções, como também grande parte do vigoroso
processo de recuperação das ferrovias e dos portos.
Por outro lado, toda a logística do transporte de grãos,
abrangendo complexa gama de procedimentos de coleta-ensilagem-
transferência-embarque-navio, depende, fundamentalmente, de
eficientes dispositivos operacionais de manuseio e transporte
ligados à intermodalidade. A tendência, portanto, tem sido a
abrangência, cada vez maior, do transporte multimodal, tanto para
as cargas gerais unitizadas quanto para os granéis.
Cabe chamar a atenção, também, para o extraordinário avanço
do transporte dutoviário, que hoje representa uma parcela
ponderável do transporte de granéis líquidos e sólidos em polpa
ou grânulos, nos países desenvolvidos. A transferência de
mercadorias por meio de dutos alcança participações expressivas
na matriz de transportes desses países.
Uma das tendências mais interessantes ocorridas nos países
desenvolvidos, em matéria de novas formas de financiamento das
infra-estruturas de transportes, foram as operações denominadas
de BOT. A sigla BOT é utilizada, nesses países, para designar um
tipo de concessão para a exploração de infra-estruturas,
envolvendo a construção, operação e retomada dos ativos pelo
governo ao término da mesma (Built, Operate and Transfer). Estas
operações vêm sendo utilizadas para o financiamento de novas
rodovias, ferrovias, instalações portuárias e dutos.
3
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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Um consórcio privado recebe uma concessão governamental para
ampliar a capacidade de uma infra-estrutura existente ou criar
uma nova infra-estrutura. A rigor, este tipo de financiamento
implica o retorno do investimento do empreendimento em seu
conjunto - administrado pelo consórcio que obtém a concessão - e
não de projetos específicos ou do governo concedente. Os
financiamentos são remunerados pelos ativos imobilizados
(terrenos, instalações fixas e equipamentos) e direitos
contratuais (performance bonds e garantias governamentais que o
consórcio possa obter).
1.2. Energia
Os anos áureos de crescimento dos países desenvolvidos desde
o pós-guerra até o final dos anos 70 foram acompanhados de oferta
abundante de energia elétrica a preços cadentes. Taxas elevadas
de crescimento do consumo e condições propícias de financiamento
deram curso à expansão dos sistemas elétricos, que se
beneficiaram de sucessivas inovações tecnológicas rebaixadoras de
custos e da redução da capacidade instalada necessária por KWH
gerado por conta das interconexões dos sistemas isolados.
Quando da precipitação da crise mundial pelo primeiro choque
do petróleo, muitos investimentos na expansão da capacidade do
setor elétrico ainda estavam maturando nos países desenvolvidos,
sendo seguidos, inclusive, por novas ondas expansivas no período
pós-1973.
A lentidão no ajuste do planejamento do setor elétrico ao
novo quadro fez com que se lhes fossem erguendo desafios
ponderáveis, acentuados nos anos 80: a) grau elevado de
capacidade ociosa; b) crescimento do custo da dívida dos
investimentos passados, que não foi suficientemente
contrarrestado pela diminuição de preços dos combustíveis
fósseis; c) fracasso da energia nuclear como tecnologia redutora
de custos e veículo de novas economias de escala; d)
incorporação, em âmbitos progressivamente maiores, da questão
ambiental na política energética; e) estabelecimento de uma gama
de incentivos à conservação de energia, em resposta à elevação
das tarifas de eletricidade e aos problemas ambientais.
A acentuação dos custos dos serviços elétricos alimentou uma
agenda de reestruturação do quadro jurídico-institucional, que
buscou, fundamentalmente, sanar as falhas do sistema de regulação
pública. Os países industriais procuravam reduzir o poder de
monopólio das concessionárias, independentemente da propriedade,
pública ou privada. A possibilidade de maior participação de
produtores independentes introduziu um aumento da competição na
periferia do sistema, não tirando, contudo, o princípio básico de
cooperação do setor elétrico.
O exemplo inglês caracterizou-se pela radicalidade do
processo, o que não significou, todavia, a total retirada do
Estado do setor elétrico. Foram criadas empresas geradoras
independentes e empresas distribuidoras, com uma única empresa de
transmissão interposta entre elas. Passou a ser facultado às
4
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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geradoras vender a energia para qualquer área e as
distribuidoras, por seu turno, puderam contratar livremente o
fornecimento para áreas alheias, mediante pagamento do uso da
rede. Ao Estado, ficou a geração nuclear e, principalmente, a
responsabilidade de fiscalizar continuamente a transmissão, sob
severa regulamentação.
O aprimoramento do aparato regulatório dos serviços
industriais de utilidade pública estendeu-se aos EUA, Portugal,
Holanda, assim como à Comunidade Européia como um todo. Um estudo
da Comission of the European Community concluiu que nesses
processos está se tornando claro que, enquanto o Estado nacional
preserva um papel estratégico forte no sistema elétrico, a
unidade mais apropriada para muitas tomadas de decisão não mais
corresponde às fronteiras nacionais.
Quanto ao petróleo e o gás natural, cumpre destacar como
tendências internacionais, primeiramente, o aumento da oferta de
petróleo, nos anos 80, com quedas acentuadas dos preços em
relação aos vigentes na década anterior. Cabe alertar,
entretanto, que há polêmica quanto às possibilidades de
manutenção do atual quadro de petróleo relativamente barato. Um
outro aspecto relevante foi o aumento das reservas mundiais e da
oferta de gás natural.
Vista segundo uma perspectiva global, a utilização da
energia pelos países grandes consumidores no período 1945-1973
foi marcada pela estreita correlação entre o crescimento da
economia e o consumo dos energéticos de forma geral. Neste
sentido, foram descuradas quaisquer grandes preocupações com a
eficiência energética.
O choque de preços do petróleo do 2º semestre de 1973
determinou reações rápidas e de efeitos muito profundos sobre os
países importadores da OCDE, cuja conseqüência foi a queda
acentuada no uso dos energéticos. O esforço drástico de
readequação da matriz energética subdividiu-se em três objetivos
a perseguir: a) a diversificação das fontes de importação de
petróleo, buscando neutralizar o poder da OPEP; b) a substituição
do petróleo por outras fontes de energia, notadamente o carvão, o
gás natural e a energia nuclear; c) a racionalização no uso de
energia, com fortes programas de conservação.
A intensidade energética da atividade econômica foi bastante
reduzida, por força da reestruturação das indústrias de base e da
introdução de procedimentos economizadores de energia, na
indústria, nos transportes e na habitação. No caso da indústria,
por exemplo, houve a mudança nas linhas de produtos por outros de
menor valor agregado energicamente. Foram introduzidos, ainda,
equipamentos de maior eficiência, assim como novas tecnologias,
altamente informatizadas, nos processos de produção. Embora não
possa ser considerado como fator preponderante de redução do
consumo de energia nos países industrializados, não deixou de ser
importante, todavia, a transferência da produção dos
eletrointensivos para os países em desenvolvimento.
5
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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Da mesma forma do ocorrido no setor de transportes, os
financiamentos baseados nas operações BOT ou BLT (Built, Lease
and Transfer) também atingiram o setor de energia, especialmente
na modalidade elétrica. Regulamentações mais apropriadas passaram
a oferecer a confiabilidade necessária de que as participações
privadas nas operações de um serviço público concedido não
conduziriam a abusos em detrimento dos interesses dos usuários.
Por outro lado, as parcerias e participações privadas passaram,
também, a ser vistas como formas de redução dos encargos
governamentais, liberando a iniciativa estatal para funções mais
apropriadas de suporte ao desenvolvimento.
Em alguns países em desenvolvimento, inclusive, projetos com
esta filosofia receberam o apoio do Banco Mundial e da
International Finance Corporation (IFC). Como exemplos, podem ser
citados os casos da Hopewell Energy Corporation, nas Filipinas,
onde um consórcio foi constituído para construir e operar uma
usina termelétrica movida à gás natural com capacidade de 200 MW,
o da Kepez Elektrik, na Turquia, onde esta empresa privada
construiu uma usina hidrelétrica de 47 MW, inclusive com o
lançamento de títulos em bolsa, e o da Calcutta Electric Supply
Company, na Índia, onde a empresa obteve fundos para a construção
de uma usina termelétrica de 250 MW.
1.3. Telecomunicações
Desde a década de 70, o setor de telecomunicações nos países
industrializados tem atravessado um período de extraordinárias
transformações em três níveis básicos: a) na área tecnológica; b)
no ambiente concorrencial de empresas e países; c) na esfera da
regulamentação institucional dos serviços. Estas mudanças
começaram a surgir quando já havia ocorrido uma razoável
universalização dos serviços de telefonia básica, ou seja, a
densidade telefônica já havia atingido índices situados entre 30
e 40 terminais por 100 habitantes, ou mesmo superiores, como nos
países norte-europeus, nos EUA e no Japão.
Nessa mesma época, os países que já haviam universalizado o
serviço de telecomunicações apresentavam uma saturação do mercado
residencial e o início de uma explosão da demanda do mercado de
negócios, centrado na área da comunicação de dados. Dessa
maneira, simultaneamente às mudanças ocorridas na oferta de
serviços de telecomunicações, verificam-se também expressivas
alterações na órbita de seu mercado, ampliando significativamente
a área não-residencial.
O uso mais intensivo das telecomunicações no segmento
empresarial tem produzido impactos de grande amplitude na
produtividade e na competitividade de empresas e países. Essas
repercussões atingem fortemente os usuários intensivos em
informação (ou "info-intensivos", a exemplo do sistema
financeiro), estendendo-se ainda a um universo cada vez mais
amplo, proveniente de todos os setores da economia.
6
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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De forma extremamente sintética, as mudanças na órbita
tecnológica, nas estratégias concorrenciais e no ambiente
institucional seguiram as tendências descritas a seguir.
A tecnologia das telecomunicações vem sendo profundamente
alterada devido à revolução da microeletrônica. Esta mudança está
produzindo uma notável convergência entre os diferentes setores
do complexo eletrônico, alterando várias fronteiras setoriais. Um
exemplo flagrante deste fenômeno é a dissolução da fronteira
existente entre os segmentos de telecomunicações e informática,
que conformou uma nova estrutura industrial, denominada
telemática.
Assiste-se, atualmente, ao início da dissolução de uma
segunda fronteira, desta vez entre as telecomunicações e o setor
de difusão televisiva, responsável pelo alcance de maior
"interatividade" com o público, neste caso propiciada pelas novas
tecnologias de informação (TI). Por fim, nota-se também o
rompimento da fronteira que separa os produtores e os usuários de
serviços de telecomunicações. Dessa maneira, abre-se aos grandes
usuários, geralmente de porte multinacional, a possibilidade de
construção e operação de suas próprias redes, seja em função da
necessidade estratégica de controlá-las, seja pela incapacidade
de o fornecedor público (ou privado regulamentado) atender suas
demandas especializadas.
A diversificação da oferta de novos serviços de
telecomunicações - normalmente denominados de serviços
telemáticos - inclui a geração e o processamento de informações.
Este novo conceito suplanta o enfoque tradicional que se pauta na
transmissão "passiva" de informações. Trata-se de um novo
fenômeno de diversificação, que abrange as áreas de comunicação
de dados, imagem, voz, áudio e comunicação móvel.
As estratégias concorrenciais, tanto no segmento de
telequipamentos quanto no de serviços, também estão passando por
radicais redefinições. Tais mudanças são motivadas pelo
surgimento de oportunidades decorrentes da onda de inovações
telemáticas, assim como da alteração das condições do mercado de
telecomunicações nos países industrializados.
A partir de meados da década de 70, vale insistir, iniciou-
se um significativo crescimento (e diversificação) da demanda de
novos serviços de telecomunicações no segmento empresarial. Essa
expansão não se restringiu, contudo, à área intensiva em
informações (serviços bancários e financeiros e de transporte
aéreo, por exemplo), tendo atingido, particularmente, as firmas
multinacionais, acompanhando as novas tendências de globalização
da concorrência internacional, acentuadas no decorrer da década
de 80.
No tocante ao segmento de telequipamentos, as mudanças foram
igualmente significativas. Durante o "período eletromecânico"
(até meados da década de 60), caracterizado pelo uso de
tecnologias analógicas nas funções de transmissão e comutação, os
operadores monopolistas públicos (ou privados regulamentados) dos
países desenvolvidos eram capazes de oferecer os serviços de voz
7
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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(e telex) incorporando os avanços tecnológicos disponíveis. As
políticas de compra desses operadores sancionavam a existência de
fortes estruturas oligopolistas no fornecimento de
telequipamentos, em sua maioria de origem nacional (no caso dos
países de maiores dimensões). Neste período, estabeleceram-se
estreitas relações de financiamento e de colaboração entre
operadores públicos e fornecedores na área de P&D.
A rápida introdução de novos meios de transmissão, a
digitalização de circuitos e a utilização de comutação totalmente
eletrônica (central controlada por programa armazenado de tipo
espacial - CPA-T), a partir de meados dos anos 70, implicaram uma
redefinição radical das relações entre operadores e fornecedores.
Tal redefinição envolveu questões decisivas, relacionadas com as
dimensões mínimas de mercado, com o aumento dos gastos de P&D nas
novas tecnologias de comutação e transmissão, como também com a
necessidade de realização de acordos de cooperação. As decisões
relativas à cooperação, por sua vez, abrangeram aspectos
tecnológicos e estratégias de mercado e de internacionalização de
fornecedores de telequipamentos.
Dessa maneira, verifica-se que a concorrência internacional
no segmento de telequipamentos se tornou mais aguda e complexa,
seja em função da dimensão crítica de mercado exigida para a
viabilização das novas tecnologias de telecomunicações (em torno
de 15% do mercado mundial), seja pelo altíssimo montante de
recursos requerido pela área de P&D. Tais características compõem
o quadro do setor em vários países europeus, revelando-se
particularmente dramáticas para o futuro industrial do setor nos
países latino-americanos de maior porte, como o Brasil.
As mudanças político-institucionais ocorridas no setor não
provocaram menor impacto do que as transformações tecnológicas ou
a redefinição das estratégias concorrenciais. A partir de meados
da década de 70, houve um crescente questionamento quanto ao
desempenho e à eficiência da forma organizacional dos
tradicionais operadores de serviços de telecomunicações: nos EUA,
a AT&T, e na Europa, os PTTs (Post, Telegraph and Telephone).
Tais considerações foram particularmente impulsionadas pela onda
neoliberal advinda das políticas de Reagan e Thatcher,
inauguradas no final da década de 70.
Durante o chamado período eletromecânico, a estrutura
monopolista (pública européia ou privada regulamentada norte-
americana) dos serviços era justificada pela existência do
denominado "monopólio natural". Essa situação era viabilizada
pelas economias de escala, baseadas na preponderância dos custos
fixos, que permitiam a apenas um único fornecedor minimizar os
custos da oferta do serviço de telecomunicações. A existência de
uma oferta monopolista, por sua vez, induzia a um intenso uso do
mecanismo dos subsídios cruzados entre as rotas mais densas e
lucrativas (telefonia interurbana e internacional) e as de menor
tráfego e menos lucrativas (serviço local).
A existência de inegáveis economias de escopo propiciadas
pelas TI, juntamente com a redução de custos da transmissão e do
processamento de informações, permitiu o surgimento de novos
8
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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ofertantes, geralmente interessados em explorar serviços
específicos (nichos de mercado) ou mesmo rotas mais lucrativas
dos serviços tradicionais (interurbanos), impondo assim a
necessidade de rever o quadro regulamentar e redefinir (não
eliminar) as áreas de monopólio "natural". O surgimento de novos
agentes implica a ruptura do quadro monopolista e,
conseqüentemente, a redução do uso dos subsídios cruzados.
Atualmente, ocorre também um expressivo processo de
internacionalização dos operadores de telecomunicações norte-
americanos e europeus, processo este induzido pela globalização
da concorrência internacional dos grandes conglomerados
econômicos e viabilizado pelo uso das novas TI por parte de
produtores e de grandes usuários.
No âmbito internacional, observam-se duas estratégias
diferentes de alteração da regulamentação das telecomunicações. A
via norte-americana de reforma regulamentar historicamente (desde
o final da década de 50) sempre tendeu a acentuar um ambiente de
alta concorrência entre os diferentes níveis da rede de
telecomunicações, produzindo uma grande fragmentação destas. Por
sua vez, a via européia-continental, simbolizada nos casos bem-
sucedidos da França e da Alemanha, tendeu a enfatizar a
concorrência apenas nos níveis superiores (serviços de maior
valor adicionado), preservando o monopólio público da rede
básica, de forma a acelerar a digitalização e universalização
integrada da nova infra-estrutura telemática. O extraordinário
sucesso da massificação dos serviços de videotexto francês
(TELETEL/MINITEL) e da implementação em ritmo acelerado da Rede
Digital de Serviços Integrados (RDSI) vem legitimando a política
francesa como mais uma opção de "modelo" de telecomunicações, em
contraposição ao "modelo" norte-americano.
Por fim, nos países anglo-saxônicos (e no Japão) houve um
processo não só de maior desregulamentação como também de
privatização do operador público de telecomunicações. No entanto,
é conveniente distinguir conceitualmente os vários significados
do termo privatização, pois este pode envolver a transferência da
propriedade dos ativos da empresa (casos inglês e japonês) ou,
alternativamente, a introdução da lógica comercial na prestação
dos serviços telemáticos (caso francês), em contraposição aos
antigos princípios que norteavam a oferta de serviços públicos. A
decisão de incorporar simultaneamente ambas as decisões é de
natureza político-institucional, não sendo decorrente de
critérios exclusivamente vinculados à problemática da eficiência
produtiva.
9
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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2. DIAGNÓSTICO DA SITUAÇÃO ATUAL E INTERFACES COM
SETORES/COMPLEXOS INDUSTRIAIS
2.1. Diagnóstico
2.1.1. Transportes
Os transportes vêm se constituindo em um dos principais
obstáculos à competitividade industrial. O colapso nos mecanismos
de financiamento afetaram não somente o ritmo de investimentos em
novas infra-estruturas como também - e principalmente - a
qualidade técnica da conservação daquelas existentes.
No caso das rodovias sob a responsabilidade do Governo
Federal, estas tendências podem ser definidas por meio dos
seguintes dados relativos à expansão e conservação da malha
rodoviária:
a) entre 1970 e 1975, a extensão pavimentada desta malha
elevou-se em 16 mil km, ou seja, em cerca de 3 mil km ao ano, em
média, enquanto que entre 1985 e 1990 o incremento total foi de,
aproximadamente, 4 mil km, ou seja, menos de 800 km ao ano;
b) em 1990, era estimado que, da extensão total da malha
rodoviária federal pavimentada, ou seja, de aproximadamente 50
mil km, 31% (15,5 mil km) podiam ser classificados como em estado
excelente ou bom, 34% (17 mil km) como em condições regulares,
28% (14 mil km) como em mau estado e 7% (3,5 mil km) como em
péssimo estado. Ressalte-se que, ao longo da segunda metade dos
anos 80, cerca de 3 mil Km dessas estradas passaram anualmente da
classificação de regular para a de mau estado de conservação.
É importante acrescentar que, além das condições precárias
do pavimento, as rodovias federais deixaram de oferecer aos seus
usuários o apoio adequado em termos de sinalização e
policiamento, fatores indispensáveis à segurança do tráfego.
Dessa forma, os alarmantes índices de acidentes que ocorrem
nessas rodovias estão, em grande parte, associados ao quadro
descrito de deterioração, tanto da base física como das
instalações e serviços de apoio.
Cabe chamar a atenção, ainda, para o fato de a prolongada
recessão dos anos 80 e a progressiva deterioração da infra-
estrutura viária terem dificultado a modernização dos transportes
rodoviários em termos operacionais. Assim, por exemplo, a
produção de caminhões leves, médios e pesados caiu de 102 mil
veículos, em 1981, para 77 mil, em 1989, e a frota manteve-se
praticamente estagnada, em torno dos 950 mil veículos, ao longo
da década. A idade média dos caminhões elevou-se para 12 anos, em
1990.
Quanto às ferrovias, após uma significativa recuperação nos
anos 70, tanto a RFFSA quanto a FEPASA sofreram um processo de
estagnação - e mesmo retrocesso em alguns aspectos - com a
degradação das vias permanentes, dos sistemas de sinalização e
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comunicação, assim como dos materiais rodante e de tração. No
período 1984-1991, podem ser destacados os seguintes aspectos:
a) estagnação do volume de cargas transportadas em torno das
37 milhões de TKU na RFFSA e dos 7 milhões na FEPASA;
b) postergação dos trabalhos de conservação, particularmente
os de conservação cíclica e renovação. Na RFFSA, por exemplo,
existe hoje a necessidade de restauração de 8 mil km de linhas
com alta densidade de tráfego e de 7 mil com média densidade. Já
a FEPASA, que entre 1975 e 1979 despendia cerca de 20% das suas
receitas em manutenção, apresentou uma redução para menos da
metade deste percentual, entre 1985 e 1989;
c) envelhecimento e deterioração do parque de tração. Na
RFFSA, por exemplo, cerca de metade do parque de locomotivas
diesel-elétricas tem mais de 20 anos, sendo que 25% têm mais de
25 anos. As revisões pesadas e reabilitações do material são
continuamente postergadas pela falta de recursos e/ou restrições
às importações. Na FEPASA, 40% das locomotivas diesel têm mais de
30 anos e 61% mais de 20 anos. Mais de 70% das locomotivas
elétricas têm mais de 40 anos.
O único indicador favorável apresentado pela RFFSA entre
1984 e 1991 foi a melhoria contínua da produtividade, medida em
termos de empregado/TKU, que declinou de 8 para 1,6. Isto se
deveu, basicamente, à redução persistente do número de
empregados, que atingiu cerca de 20% do quadro de pessoal de
1984. Já na FEPASA ocorreu a estagnação da produtividade do
pessoal, em torno de 2,4 empregado/TKU, em razão tanto da
preservação do efetivo médio de empregados quanto do ligeiro
declínio da carga transportada.
Vale lembrar que muitas das causas que prejudicaram o
desenvolvimento do transporte ferroviário no passado, bastante
conhecidas e ressaltadas em diagnósticos e planos do final dos
anos 60 e início dos 70, voltaram a estar presentes: a) tarifas
não-realistas, sem correspondência com os respectivos custos; b)
ineficiência administrativa e operacional; c) falta de critérios
objetivos na seleção prioritária de investimentos, com grande
dispersão nas aplicações de recursos; d) ausência de mecanismos
de financiamento contínuo e sustentado no longo prazo.
Os portos brasileiros têm exercido uma função
predominantemente exportadora/importadora. Entre 1985 e 1990, a
navegação de longo-curso participou, em média, com 62% do
movimento dos portos, a cabotagem com 33% e a navegação interior
com apenas 5%.
Os portos constituem, sem dúvida, um elemento-chave na
competitividade industrial, tendo sofrido um processo de mudanças
por indução dos novos padrões de acondicionamento, manuseio,
estocagem e transferência, vigente no comércio internacional.
Assim, por exemplo, em 1982 foram movimentados nos portos
brasileiros 233 mil unidades de conteiners (2,2 milhões de
toneladas), elevando-se para 848 mil (9,1 milhões de toneladas)
em 1991. Cabe acentuar, porém, que em 1982 cerca de 44% desses
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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conteiners eram vazios e, em 1991, esta participação caiu muito
pouco, situando-se em 39%.
Os principais problemas dos portos podem ser assim
apresentados:
a) pulverização de recursos disponíveis e ausência de
critérios para a priorização de investimentos;
b) falta de regularidade nos níveis de investimentos,
principalmente após a retirada da Taxa de Melhoramento dos
Portos, em 1982. Houve uma recuperação em 1989, em razão da
criação do Adicional de Tarifa Portuária. Todavia, foram
investidos, no período 1979-1988, cerca de apenas US$ 82 milhões
anuais;
c) apesar da oferta de serviços ter sido, em geral,
satisfatória, sem grandes congestionamentos (à exceção de greves
e calamidades), os níveis de eficiência operacional são muito
inferiores aos padrões internacionais, excetuados os terminais
privativos especializados;
d) ainda existem, porém, deficiências no atendimento em
vários portos, com constantes sobreestadias dos navios nas
operações de carga e descarga e das esperas para atracação.
Estimativa feita pela Portobrás, em 1987, indicava o pagamento de
US$ 200 milhões nas esperas para atracação por navios de longo
curso, montante bem superior aos investimentos anuais em todos os
portos brasileiros;
e) os portos só terão capacidade instalada compatível com a
demanda futura estimada para 1996 se operarem com elevada
eficiência operacional, mas para o ano 2000 haverá necessidade de
ampliações e melhoramentos.
Em linhas gerais, os problemas que afetam as operações
portuárias são os mesmos que têm sido apontados em diagnósticos e
planos, desde meados dos anos 60, quais sejam: a) os serviços
oferecidos apresentam pouca eficiência e baixa confiabilidade,
não havendo definição clara de responsabilidade por furtos e
avarias; b) a demora dos navios tem como conseqüência a elevação
de fretes e custos de espera na atracação, encarecendo
desnecessariamente as operações; c) os custos portuários são, em
geral, 3 a 6 vezes superiores aos praticados nos grandes portos
estrangeiros.
No que se refere à navegação de cabotagem, a movimentação de
cargas nesta modalidade de transporte manteve-se estável entre
1985 e 1990. Cabe ressaltar, todavia, que a movimentação de carga
geral sofreu uma queda de quase 50% neste período, enquanto os
granéis líquidos tiveram uma redução próxima dos 10%. Somente os
granéis sólidos apresentaram crescimento na sua movimentação, de
cerca de 40%. A frota de cabotagem teve aumentos de tonelagem nos
navios graneleiros e petroleiros, reduzindo-se nos cargueiros
convencionais.
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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É importante lembrar que, a partir de 1989, a navegação de
cabotagem (assim como a de longo curso) foi submetida ao impacto
de profundas modificações de natureza organizacional e
institucional. Sem dúvida, prevaleceram nestas modificações os
ditames de políticas imediatistas de curto prazo, sem uma
adequada perspectiva estrutural do papel da navegação.
As alterações na legislação básica completaram o quadro
caótico que hoje afeta a navegação. A redução abrupta do
percentual de incidência do Adicional de Fretes da Marinha
Mercante, em 50%, e a interrupção na concessão de recursos a
fundo perdido do Fundo de Marinha Mercante acarretaram as
seguintes conseqüências: a) queda no volume de recursos do Fundo
de Marinha Mercante; b) dificuldades de os armadores honrarem
seus compromissos com o Fundo; c) redução drástica dos
financiamentos à construção naval; d) restrições à renovação da
frota mercante, com a aceleração do seu envelhecimento; e) perda
de competitividade da marinha mercante nacional.
Quanto à navegação interior, cabe lembrar que, ao longo dos
anos 60, foram propostos planos hidroviários específicos para
grandes comboios de empurra, o que veio a exigir projetos de
obras de custo considerável, nos locais de transposição de nível.
Essas obras - as eclusas - foram associadas, entre nós, a
projetos hidroenergéticos, porém, quase nunca executadas em
conjunto com as barragens e usinas.
A exceção foi do sistema Tietê, cuja responsabilidade de
execução coube ao Estado de São Paulo. O sistema do Taquari, no
Rio Grande do Sul, foi realizado sob a égide exclusiva de servir
a navegação, vindo a se revelar eficaz e competente com relação a
modos alternativos de transporte. Nas bacias restantes, faltaram,
na verdade, cargas para justificar a instalação da navegação,
mesmo onde as possibilidades físicas eram francas, como, por
exemplo, a bacia Amazônica.
Atualmente, com a conclusão de uma série de eclusas, o
enchimento de reservatórios e a construção do canal de Pereira
Barreto, concluiu-se a primeira etapa da hidrovia do Tietê-
Paraná. São praticamente 1.000 Km de via navegável, com cerca de
580 Km ao longo do rio Tietê. São excelentes, sem dúvida, as
perspectivas de desenvolvimento de um moderno e atuante sistema
de navegação comercial nesta hidrovia.
2.1.2. Energia
Os condicionamentos energéticos à competitividade industrial
envolvem questões de grande complexidade e tendências não
claramente definidas.
Na infra-estrutura de energia elétrica, alguns dados
relevantes podem ser apresentados:
a) A capacidade instalada de geração de energia elétrica
atingiu, em 1990, 55,2 GW, dos quais aproximadamente 92% de
origem hidráulica e 8,3% de origem térmica;
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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b) Nos planos de expansão desta capacidade, tem-se como meta
atingir os 90 GW em 2002, com uma pequena queda na participação
da energia hidrelétrica (89%);
c) O tamanho médio das usinas em construção é e será bem
inferior ao que prevaleceu nos anos 70 e 80, em função das
características dos locais para aproveitamentos hidrelétricos
disponíveis. Descartando a Região Norte, não será mais possível a
construção de mega-usinas hidrelétricas.
Deve-se notar que o colapso dos mecanismos de financiamento
ao setor impôs reduções drásticas nos investimentos, o que poderá
comprometer a oferta de energia por ocasião da retomada do
desenvolvimento. Com efeito, entre 1987 e 1982, os investimentos
mantiveram-se na média anual de, aproximadamente, US$ 9 bilhões,
enquanto que, entre 1983 e 1986, essa média anual caiu para os
US$ 7 bilhões. Excetuando o ano de 1987, quando foi atingido o
nível mais elevado de investimentos no setor (US$ 9,8 bilhões), a
queda foi persistente, reduzindo-se aos US$ 4 bilhões em 1991.
Acrescente-se que, devido à ênfase nas políticas econômicas
de curto prazo, houve uma degradação continuada das tarifas nos
anos 80. Comparativamente ao nível tarifário médio de 1982, de
US$ 67/MWH, considerado adequado, tem-se hoje o valor de US$
47/MWH. A defasagem tarifária, ao lado da extinção dos recursos
institucionais a fundo perdido, contribuiu para o declínio
persistente dos investimentos. A título de exemplo, quando houve
uma recomposição tarifária em 1987-1988, os níveis anuais de
investimentos aumentaram significativamente.
A capacidade instalada de geração elétrica evoluiu de 27,2
GW para 44,3 GW em 1987 e 50,8 GW em 1991. Se incluídos os
autoprodutores, o total sobe para 54,1 GW em 1991, gerados
predominantemente por usinas hidrelétricas (aproximadamente 90%)
componentes dos sistemas interligados e por usinas termoelétricas
(cerca de 10%). O colapso dos mecanismos de financiamento ao
setor impôs reduções drásticas nos investimentos, bastando
atentar para a queda substantiva das médias anuais no período de
1983 a 1986 e, muito pior ainda, após 1987. Haverá, sem dúvida, o
comprometimento da oferta de energia por ocasião da retomada do
desenvolvimento.
No que diz respeito ao petróleo, a média de produção passou
de 160 mil bpd (1978) para 570 mil bpd (1987) e 653 mil bpd em
1990. Todavia, a média de produção projetada de 1 milhão de bpd
tem sido sucessivamente adiada. Quanto ao álcool, cabe lembrar
que o ano de 1985 foi o divisor de águas entre as fases de auge e
declínio do Proálcool. O número de projetos enquadrados e o
montante dos investimentos sofreram redução abrupta, dentro,
entretanto, de metas programadas.
A repartição das modalidades de serviços infra-estruturais
de energia acumulou distorções importantes. A dieselização dos
transportes de cargas e passageiros teve repercussões estruturais
profundas em três aspectos: a) o petróleo importado passou a
atender primordialmente a demanda de diesel; b) a geração de
volumes crescentes de óleo diesel obrigou a Petrobrás à
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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realização de adaptações onerosas na estrutura de refino,
buscando adequar a oferta à demanda de derivados; c) os
crescentes excedentes de gasolina foram exportados constantemente
de forma gravosa. As dificuldades de exportação dos excedentes de
óleo combustível levaram a Petrobrás a atuar na estrutura de
refino, através da implantação de novas unidades de
recraqueamento desse derivado pesado.
A recessão de 1981-1983 acarretou capacidade ociosa de
geração de energia elétrica e a introdução de programas de
eletrotermia com tarifas privilegiadas, estas ainda representando
5,0 TWh em 1991. A participação no consumo de energia elétrica
classe industrial da produção de bens eletrointensivos chegou a
36% ou 36,7 TWh em 1991, contribuindo para a forte intensificação
do uso de eletricidade por unidade de produto.
A ausência de soluções decisivas para equacionar as
distorções acumuladas deve-se, em boa parte, à falta de uma
concepção integrada do setor energético, em termos de formulação
de políticas públicas e definição de prioridades. Hoje, a questão
energética está fortemente ligada à da preservação do meio
ambiente: obter mais energia disponível com menor crescimento da
exploração dos recursos naturais. Quer dizer, melhorar a
eficiência na transformação (produção e consumo final) e no
transporte e distribuição de energia.
Discussões futuras sobre a matriz energética e a formulação
de políticas públicas a ela referentes deverão partir de: a) a
qualidade da matriz estará cada vez mais ligada à menor
intensidade energética; b) a transformação da matriz estará
subordinada à obtenção de fontes de recursos para propiciar as
desejadas alterações; c) a obtenção desses recursos só se
verificará se as proposições passarem pelo crivo dos debates e
pressões crescentemente acirrados no plano nacional e
internacional. Isto porque, a proposição de metas físicas
envolverá, também crescentemente, fatores muito complexos.
A fixação de prioridades na área energética não exige apenas
uma concepção integrada sobre seus problemas. Deve estar
conectada a definições mínimas de planejamento regional e de
prioridades setoriais, para que os serviços de infra-estrutura de
energia revistam-se, efetivamente, de sentido estruturante.
A crise econômica dos anos 80 repercutiu, de forma intensa,
sobre a estrutura institucional do setor energético,
particularmente o segmento elétrico. Verifica-se uma tendência
grave de desprofissionalização, com a diminuição substancial da
massa crítica anteriormente presente. A descontinuidade na
fixação de prioridades, que acaba se verificando com as mudanças
de governo, e a alocação de pessoas sem conhecimento e
experiência em cargos de direção tumultuam o planejamento e
administração das empresas. Além destes, é relevante destacar os
empecilhos de natureza jurídico-institucional envolvendo
legislações inadequadas, estruturas administrativas superadas e
ausência de regras estáveis.
15
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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É urgente, em especial, a necessidade de reestruturar os
mecanismos de financiamento dos investimentos da manutenção e da
operação, assim como de estabelecer estratégias e prioridades nas
formulações de políticas públicas.
O debate acerca da reestruturação institucional do setor
elétrico vem se processando com grande lentidão, em simultâneo,
compreensível e preocupante. Compreensível, sem dúvida, quando
são lembradas as complexidades inerentes ao setor elétrico e as
dificuldades de conciliação entre os interesses nacionais e
locais. Preocupante, contudo, quando a pequena margem de manobra
para que a economia saia de um interminável processo de
"estabilização" envolve, necessariamente, um pacote articulado,
negociado, de investimentos infra-estruturais.
O processo político descentralizador recente tem apresentado
resultados bastante heterogêneos. A perda de vista da perspectiva
nacional é freqüente e as negociações amplas, em torno de temas
que agregam grande número de interesses setoriais e estaduais,
são difíceis. Por exemplo, a lenta tramitação dos projetos de lei
regulamentadores das concessões de serviços de utilidade pública.
Os efeitos da crise dos anos 80 sobre as fontes de
financiamento do setor elétrico levaram a uma situação de caos
financeiro. Os desafios que se colocam para o setor elétrico são
complexos, mas não só do ponto de vista financeiro; muitos deles
não poderão contar, a curto prazo, com os benefícios do processo
de reestruturação institucional do setor, que ainda precisa
avançar muito.
Os recursos minimamente indispensáveis para enfrentar tal
gama de problemas não poderão advir apenas da recomposição
tarifária. Partindo da hipótese de sucesso da mesma, apesar
disso, o montante arrecadado permitiria, possivelmente, cobrir
tão-somente os gastos com custeio e parte do serviço da dívida de
US$ 30 bilhões, restando recursos manifestamente insuficientes
para o financiamento dos investimentos previsto no Plano Decenal
de Expansão 1993-2002 (US$ 34,4 bilhões). Afora tarifas e
receitas próprias, devem ser equacionados recursos orçamentários
vinculados a planos de longo prazo de investimento em infra-
estrutura energética, créditos e financiamento provenientes do
exterior e parcerias público-privada.
Buscando o saneamento financeiro do setor, passo importante
foi dado em 1993 com a promulgação da Lei nº 8.631/93 e sua
regulamentação pelo Decreto 774/93.
A propósito, pode-se tecer as seguintes considerações: i)
objetivando superar o caos financeiro que se estabeleceu em
função das dívidas acumuladas entre as concessionárias e entre
estas e o Tesouro Nacional, verifica-se que a Lei procede à
eliminação de passivos do setor (write off das dívidas); e ii) a
questão-chave é a presença implícita nas decisões da lei do
aumento de tarifas, fato que dependerá também dos Estados, visto
que foi consagrada a regionalização tarifária. No presente
momento, as decisões não são nada fáceis, posto que, se de um
lado as tarifas encontram-se distantes dos valores colimados
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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entre US$ 55 a US$ 67/MWh, por outro, aumentos abruptos de
tarifas originarão críticas dos consumidores em geral e dos
grandes consumidores em particular, com impactos sobre a
competitividade, particularmente no Sul e no Sudeste, onde a
energia de Itaipu é mais cara. Não obstante, a tendência será de
acréscimo de tarifa real, colocando-a em níveis internacionais.
Os aumentos de tarifa deverão seguir, portanto, um
cronograma que possibilite mudanças na área industrial. Em tal
contexto de "transição" tarifária, o Grupo Eletrobrás encontrará
dificuldades enormes, tendo em vista a pressão de governos
estaduais para tarifas de suprimento das empresas geradoras
federais baixas e para financiamentos emergenciais de parcelas
das compras de energia. Quanto aos grandes consumidores, o Art.
1º, par. 4º da Lei 8.631 faculta-lhes se valer, no futuro, das
"alterações compensatórias".
Embora em situação muito menos dramática que a do setor
elétrico, os impactos da política macroeconômica também
deterioraram a capacidade de geração de recursos do setor
petróleo. No período 1989-1992, calcula a Petrobrás que o seu
faturamento bruto experimentou uma redução da ordem de US$ 12
bilhões. Do ponto de vista financeiro, as dívidas de curto prazo
são da ordem de US$ 2,5 bilhões e os compromissos de longo prazo
montam a US$ 1,5 bilhão.
A disponibilidade de recursos para a Petrobrás no médio e
curto prazos depende de um acerto de contas junto ao Departamento
Nacional de Combustíveis, do qual é credora de US$ 3.093 milhões
(setembro de 1992), e junto ao Governo e empresas do Governo.
Aquele saldo saltaria para US$ 3.782 milhões, se os recursos
provenientes das operações de relending não tivessem sido
creditadas na conta petróleo.
2.1.3. Telecomunicações
A exemplo do ocorrido com as infra-estruturas de transportes
e energia, a de telecomunicações também sofreu restrições à sua
expansão, assim como uma persistente deterioração da qualidade
dos serviços ao longo dos anos 80. Os indicadores de capacidade
instalada do sistema de telefonia e de qualidade, por exemplo,
colocam o Brasil em situação muito desvantajosa no plano
internacional.
A planta telefônica instalada no Brasil atingiu, ao final de
1992, cerca de 10,6 milhões de terminais (11º lugar no ranking
internacional), sendo 70% de tipo residencial e 30% comercial.
Seu crescimento no ano de 1992 atingiu o índice de 9%. Embora o
tamanho absoluto desta planta torne sua expansão um atraente
mercado para os fornecedores de telequipamentos, sua dimensão
relativa ainda é extremamente reduzida. A densidade telefônica do
país é de cerca de 7,1 tel./100 hab., valor muito baixo quando
comparado com os encontrados nos países desenvolvidos
(praticamente acima de 40 tel./100 hab.). Este indicador coloca o
país em 37º lugar no ranking internacional.
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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Além de apresentar baixo índice de penetração em nível
nacional, o país também exibe significativas desigualdades na sua
densidade telefônica, refletindo, de certa forma, os
desequilíbrios encontrados ao nível regional e de distribuição de
renda. Este fenômeno é bastante freqüente em países que
apresentam restrição na oferta de serviços telefônicos. Dessa
maneira, estados mais ricos como o de São Paulo, apresentam uma
densidade média em torno de 12 tel./100 hab., praticamente o
dobro da média nacional. Internamente, por sua vez, também os
estados reproduzem as desigualdades de oferta, apresentando
grandes desvios em relação à média.
Apesar da baixa densidade telefônica, houve um aumento
contínuo do número de localidades atendidas pelo sistema
Telebrás. Entre 1981 e 1991, o atendimento passou de 4,7 mil para
14,5 mil localidades. Em vista dessa expansão, sem dúvida, o que
distingue o Brasil de outros países em situação de "precariedade"
semelhante é a transmissão interurbana que, embora apresente
níveis elevados de congestionamento, é efetuada de forma
satisfatória, de modo a integrar todas as regiões e cidades
brasileiras. São atendidas e integradas 100% das cidades, 71% das
vilas e 27% das demais localidades com, pelo menos, um ponto de
acesso coletivo.
O número de telefones públicos ao final de 1992 era de 259,6
mil, significando uma média de 1,6 tel.publ./1000 hab., valor
relativamente baixo se comparado ao dos países industrializados,
que apresentam um índice entre 4 e 6 tel.publ./1000 hab. O
serviço de telefonia celular móvel, por sua vez, está apenas em
seu início, apresentando um valor acumulado ao redor de 66 mil
terminais, ao final de 1992.
Na área de comunicação de dados havia, ao final de 1991,
12,5 mil portas instaladas da Rede Nacional de Comunicação de
Pacotes (RENPAC) e 30,2 mil terminações TRANSDATA (aluguel de
circuitos especializados), sendo ambos os serviços fornecidos
pela Embratel. O parque instalado de Telex, por sua vez, é de
151,9 mil unidades, bastante alto para os padrões internacionais
(3ª planta internacional). De certa maneira, a rápida formação de
uma grande rede de telex no país (taxa de crescimento anual de
25% ao ano, entre 1969 e 1972) foi a saída encontrada para
contornar a restrição da oferta da telefonia básica para os
usuários comerciais e industriais. Entretanto, a recente difusão
do fax e de outras facilidades, como o correio eletrônico, estão
pondo fim à era do telex.
O tráfego telefônico escoado pela rede vem crescendo de
forma acelerada, particularmente nos segmentos interurbanos e
internacional. Enquanto no último qüinqüênio (1986/91) o tráfego
local no país (medido em pulsos) evoluiu a uma taxa geométrica de
8,7% ao ano, no mesmo período o tráfego interurbano (medido em
chamadas) cresceu a uma taxa de 14,4 % ao ano e o internacional
(medido em chamadas) a 23,2% ao ano. Em 1992, por sua vez, o
tráfego local cresceu 7%, enquanto que o interurbano 6%. Já o
tráfego telex sofreu o efeito substituição de outros meios,
apresentando ao nível interno, em 1991, decréscimo de 12% em
relação a 1990. Internacionalmente, o tráfego telex vem caindo
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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desde 1988, exibindo taxa negativa de 19,2% ao ano, no período
1987/91.
O tráfego de comunicações de dados vem aumentando
extraordinariamente, revelando forte demanda do mercado por
serviços mais avançados, de maior confiabilidade e,
particularmente, de melhor relação custo/benefício. O tráfego da
rede RENPAC (medido em quiloctetos), por exemplo, apresentou taxa
geométrica de crescimento de 87% ao ano, no período 1988/91.
Refletindo os desequilíbrios ocorridos no sistema em meados
da década passada (redução e desbalanceamento dos investimentos
associados ao aumento do tráfego), a qualidade dos serviços
decaiu muito até o ano de 1989. A partir daí, constata-se um
início de recuperação dos índice de qualidade do serviço. Dentre
os vários indicadores da qualidade do serviço, destaca-se a taxa
de congestionamento (DDD). Seu comportamento piorou sensivelmente
entre 1984 e 1989, quando saltou de 16,1% para 31,1%. Entretanto,
seu valor vem diminuindo desde este último ano, atingindo, em
1992, um índice de 13,7%. O objetivo da Telebrás referente a esse
indicador é de atingir os 6%, padrão de referência internacional.
Internamente, o sistema Telebrás vem utilizando uma média
ponderada dos oito principais indicadores do desempenho,
avaliando tanto o desempenho global do sistema como o de cada uma
das operadoras regionais. Este indicador varia entre zero
(péssimo) e cem (ótimo). Para o sistema como um todo, houve um
declínio entre 1986 e 1988, de 36,2 para 13,4. Posteriormente,
registrou-se uma sensível recuperação, atingindo um valor de 69,
no final de 1992.
Do ponto de vista da produtividade do Sistema Telebrás, é,
sem dúvida, surpreendente como foi evitada uma degradação maior
dos serviços, por meio de um esforço de melhoria da qualidade,
como se pode depreender dos dados a seguir:
a) entre 1980 e 1991, houve uma redução contínua do número
de empregados, que caiu de 18 para 9 empregados por mil
terminais;
b) o percentual de reparos de terminais em até 24 horas
(cujo padrão internacional é de 95%) elevou-se de 76%, em 1987,
para 81%, em 1992;
c) a taxa de solicitação de consertos (cujo padrão
internacional é de 4 por 100 telefones) caiu de 5,3 em 1989, para
3 em 1991.
Da mesma forma que no setor energético, nos anos 80, por
força da ênfase nas políticas econômicas de curto prazo e, em
conseqüência, da perda de capacidade de planejamento
governamental de médio e longo prazos, houve uma queda
persistente dos níveis tarifários. As empresas do Sistema
Telebrás, como de resto todas as empresas públicas prestadoras de
serviços de infra-estrutura, foram forçadas a praticar políticas
tarifárias irrealistas. Assim, as tarifas de telecomunicações
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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foram sistematicamente subcorrigidas desde 1979, de forma a se
constituir em instrumento auxiliar de controle inflacionário.
A forma usualmente encontrada para se estimar a magnitude
desse arrocho tarifário é o cálculo da evolução real de uma das
tarifas mais significativas. Nesse sentido, observa-se, por
exemplo, que a tarifa telefônica do trecho Rio de Janeiro/São
Paulo reduziu-se de um índice 100, em 1976, para um índice 28, em
1988. O impacto da correção artificial das tarifas revelou-se
extremamente perverso para o desempenho financeiro do Sistema
Telebrás, particularmente no que se refere à sua taxa de
rentabilidade. De acordo com o Código Brasileiro de
Telecomunicações, as tarifas devem ser calculadas com base no
custo dos serviços, acrescido da remuneração de 12%. Este índice
somente foi atingido em 1973 e, em termos aproximados, em 1977. A
taxa de remuneração do investimento apresentou diminuição
sistemática entre 1980 e 1987, quando atingiu o valor de 3,45%. A
partir de então, teve comportamento bastante irregular, atingindo
um máximo de 9,65%, em 1990, e um mínimo de -3,40%, em 1991. Em
1992, esta relação evoluiu para -1,0%.
Não obstante tais restrições tarifárias, a receita global do
Sistema Telebrás evoluiu positivamente entre 1985 e 1990,
atingindo um crescimento real anual de 17,4% ao ano. Em 1991,
houve queda real de -23,6% da receita bruta operacional, em
função do efeito do Lei 8.200, que produziu significativo aumento
dos custos de depreciação. Por sua vez, em 1992, observou-se uma
retomada no crescimento da receita, que expandiu 28% em termos
reais, em relação ao ano anterior.
É importante ressaltar que, em 1991, a tarifa média do
Sistema havia caído para apenas 11% do nível vigente em 1979.
Desta forma, a assinatura residencial básica anual no Brasil, em
1991, era cerca de 30 vezes inferior à de Portugal, 20 vezes à da
Itália e 32 vezes à da Grã-Bretanha.
Deve-se chamar a atenção, em especial, para as profundas
modificações nos mecanismos de financiamento dos investimentos no
Sistema Telebrás. As vendas de terminais representaram, em 1980,
31% do total, caindo para cerca de 16%, em 1991. As operações de
Crédito, reduziram-se de 42% para 24%. Por outro lado, as
Receitas da União (na verdade, reinvestimento dos dividendos das
ações da Telebrás de propriedade da União) elevaram-se de 17%
para 33% no período, da mesma forma que os Recursos Próprios
tiveram um significativo acréscimo na sua participação, passando
de cerca de 9% para 22,5%.
2.2. Interfaces com Setores/Complexos Industriais
À listagem sumária de problemas apontada no diagnóstico,
pode ser acrescentado um levantamento específico de obstáculos à
competitividade identificados na pesquisa junto aos
Complexos/Setores analisados no Estudo da Competitividade da
Indústria Brasileira.
20
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
2.2.1. Transportes
A utilização das diferentes modalidades de transporte pelas
empresas dos Complexos/Setores, para o recebimento de matérias-
primas e expedição de produtos acabados, acarreta, numa
perspectiva agregada, os problemas apontados a seguir.
A utilização do transporte marítimo de longo-curso pelas
empresas, para suas exportações e importações, ou de cabotagem,
enfrenta os seguintes obstáculos:
a) as tarifas portuárias são elevadas e afetam os preços das
mercadorias;
b) há uma excessiva burocratização dos procedimentos de
embarque ou desembarque nos portos;
c) os tempos de imobilização da carga em pátios de
transferência e instalações portuárias, armazéns ou embarcações
são, usualmente, excessivos;
d) os tempos de espera na atracação dos navios são, por
vezes, excessivos;
e) os danos, avarias ou furtos na carga transportada ocorrem
com freqüência;
f) as dificuldades nos portos têm sido responsáveis pela
formação desnecessária de estoques de matérias-primas importadas;
g) há deficiências nas instalações portuárias para
armazenagem e transferência da carga;
h) o frete do transporte marítimo é elevado e afeta o preço
das mercadorias.
É importante notar que existem diferenças significativas de
tarifas entre os vários portos brasileiros, o que faz com que os
produtores busquem alternativas de transporte que, embora não
sejam as mais lógicas do ponto de vista de distância, representam
ganhos para os fabricantes em termo do preço final dos produtos.
A utilização do transporte ferroviário afeta as empresas,
basicamente, de três formas:
a) o tempo excessivo de imobilização da carga em pátios de
transferência, armazéns ou vagões;
b) a excessiva burocratização dos procedimentos de despacho
ou recepção da carga;
c) os danos, avarias ou furtos de carga a ser embarcada ou
desembarcada são freqüentes, principalmente quando a carga não é
granelizada.
Quanto ao transporte rodoviário, para as empresas que são
altamente dependente desta modalidade, as condições precárias das
21
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
rodovias, em função da sua deterioração física, têm sido
responsáveis pelos seus maiores problemas. A falta de
policiamento, de apoio ao transportador e de sinalização
adequados tem provocado muitos acidentes e furtos, com a perda de
cargas, tanto em veículos próprios como de terceiros.
Cabe ressaltar, portanto, que o estado de deterioração
física das rodovias e as dificuldades do tráfego rodoviário pela
falta de manutenção adequada, especialmente no triângulo São
Paulo/Rio de Janeiro/Belo Horizonte, impõem um custo adicional
que se traduz em termos de fretes mais elevados, acidentes,
avarias e perdas.
O relacionamento das empresas com as entidades públicas
responsáveis pelo planejamento, controle, fiscalização e/ou
operação dos transportes é, freqüentemente, considerado difícil,
mas com obstáculos contornáveis.
Note-se que para as exportações de grãos, muitas empresas se
valem de terminais privativos especializados, evitando os
problemas dos portos. Cabe salientar, todavia, que
comparativamente à estrutura de custos norte-americana em dólares
por tonelada de grãos, os custos no Brasil são mais elevados nas
seguintes proporções: a) frete e armazenagem regional: 1,5; b)
frete até os portos: 4,0; c) custo portuário: 2,7; d) frete
marítimo até Rotterdam: 1,3.
O complexo agroindustrial, em especial, é muito sensível à
falta de coordenação das ações do governo, principalmente quando
o sistema de transporte é pressionado por uma safra maior. Os
problemas envolvem a coordenação de ações na armazenagem na
propriedade, estradas vicinais, selos coletores, terminais
intermodais, transportes rodoviário, ferroviário e hidroviário,
assim como os portos fluviais e marítimos. O simples
gerenciamento (aos níveis nacional e estadual) das movimentações
de safras evitaria os congestionamentos e estrangulamentos.
Cumpre assinalar que este gerenciamento já existiu nos anos 70,
por meio da ação do Grupo Executivo de Movimentação das Safras e,
posteriormente, da coordenação interministerial dos Corredores de
Exportação.
2.2.2. Energia
Quanto à qualidade do fornecimento de energia elétrica,
expressa na continuidade e na variação mínima de tensão, deve-se
notar que existem diferenças regionais, por vezes acentuadas.
Obviamente que para as empresas situadas em regiões sem problemas
dessa natureza, isso se traduz em vantagem competitiva pelos
efeitos da continuidade de produção, padrões de funcionamento e
necessidades de manutenção.
Acredita-se que as empresas não são suficientemente
motivadas pelas políticas governamentais de conservação ou
substituição energéticas e preservação do meio ambiente, devendo-
se buscar mecanismos e critérios que possibilitem às mesmas
"contar pontos" em função de seus investimentos e resultados
22
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
atingidos quanto à conservação de energia, por exemplo nas
tarifas e na obtenção de crédito, entre outros critérios.
Sem ênfase às questões do meio ambiente, as empresas julgam,
de uma forma genérica, que todos os programas destinados à
modernização industrial devem ter por base critérios de
julgamento explícitos para a sua habilitação. Isto no sentido de
realmente promover a concessão de maiores benefícios àquelas que
tem um histórico de investimentos e gestão adequados, do ponto de
vista tecnológico, econômico e social.
A recomposição tarifária, com vistas a atingir um padrão
internacional de fornecimento de energia elétrica, poderá afetar
significativamente as margens das empresas, obrigando, em muitos
casos a investimentos.
Quanto à utilização do gás natural, este poderá vir a
substituir mais significativamente o carvão, o gás canalizado e o
óleo combustível. À sua maior disponibilidade no país
corresponderá um crescimento da participação deste insumo na
matriz energética das cerâmicas e fundições. Sua principal
aplicação, a curto prazo, será nos processos de aquecimento e
tratamento térmico, em substituição ao óleo combustível e ao GLP.
A médio prazo, o gás poderá também ter uso expressivo na fusão de
metais. Outro tipo de gás que terá maior uso é o gás residual da
refinaria, como substituto do GLP e do óleo combustível,
prevendo-se sua aplicação pelas indústrias instaladas nas
vizinhanças das refinarias de petróleo.
A indústria petroquímica apresenta-se em grandes pólos
integrados, onde coexistem unidades de produção de produtos
secundários e finais, em torno de uma central de produção de
primários. Essa configuração é ditada, sobretudo, pela natureza
da matéria-prima.
Nos países onde há disponibilidade de gás natural, este é o
insumo preferido, pela sua excelência como matéria-prima
petroquímica, permitindo a obtenção menos custosa do eteno a
partir do etano. Ademais, o preço do gás natural é normalmente
inferior ao da nafta. No caso brasileiro, tem seu uso limitado à
produção de gás de síntese. Por sua vez, a nafta apresenta custo
mais elevado, porém possibilita a obtenção de todos os aromáticos
e olefinas.
Em tal contexto, as propostas de expansão da petroquímica
brasileira deverão considerar a alternativa de utilização do gás
natural. Da mesma forma, o cálculo dos custos reais de produção
petroquímica deverá incluir o custo de transporte do gás aos
novos projetos implantados.
Uma questão energética crucial na siderurgia é a crise no
suprimento do carvão vegetal. Peculiar à siderurgia brasileira, o
carvão vegetal foi responsável, em 1990, por cerca de 18% da
produção de aço e 38% do gusa. Por outro lado, 73% da produção de
carvão vegetal no Brasil destinavam-se à atividade siderúrgica. A
compatibilização dos interesses das empresas siderúrgicas, dos
produtores de carvão vegetal e dos interesses ambientalistas que
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
emergem da sociedade como um todo deve ser buscada com urgência,
sob o risco de comprometer o desempenho do setor. As ações
deverão ser concentradas no objetivo de aumento da "produtividade
florestal".
De forma geral, o uso intensivo de energia elétrica na
produção obrigou o setor de celulose a se capacitar na geração de
tecnologias poupadoras de energia. Por outro lado, o espectro do
racionamento tem levado as empresas a investir na sua infra-
estrutura de energia, encarecendo o custo dos investimentos.
Neste particular, a definição prévia das fontes de suprimento de
energia elétrica nos projetos já constitui pré-requisito para a
obtenção de financiamento junto ao BNDES.
De forma específica, os processos termomecânicos de produção
de celulose e de pastas de alto rendimento são particularmente
intensivos em energia. O custo da energia consumida no processo e
a excelente aceitação das pastas químicas de fibra curta parecem
ter respondido pela pouca difusão da produção de pastas de alto
rendimento no Brasil. Os aumentos reais de tarifação elétrica
fortalecerão essa tendência.
É preciso, portanto, aumentar o rendimento em fibras e a
eficiência energética das plantas de pasta e de celulose, o que
permitirá maior economicidade de produção. A recomposição das
tarifas deverá afetar, principalmente, o segmento produtor de
papel, em especial as empresas pequenas e médias, não-integradas.
Neste segmento, o impacto sobre os custos poderá ser
significativo.
2.2.3. Telecomunicações
Os principais problemas identificados pelas empresas no
tocante aos serviços de telecomunicações atualmente oferecidos
pela rede pública são os seguintes:
a) custo operacional elevado (tarifas e manutenção);
b) qualidade insuficiente do serviço.
No caso da utilização presente ou em futuro próximo de redes
específicas para comunicações de dados, tanto no ambiente interno
quanto no relacionamento com fornecedores e clientes, as
principais motivações na adoção dessas tecnologias são:
a) a reorganização da estrutura administrativa e do
relacionamento com fornecedores e clientes;
b) a reorganização da produção;
c) o uso de redes como parte de uma estratégia competitiva
global.
Dentre as dificuldades encontradas na adoção dessas redes
específicas, a maior é aquela relativa aos elevados custos de
implantação e de manutenção. Quanto às ampliações específicas dos
24
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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serviços de teleinformação, como por exemplo o acesso a bancos de
dados no país e no exterior, poucas empresas conhecem as redes
existentes e o que elas podem oferecer.
No caso de adoção em futuro próximo de redes específicas, as
empresas, de modo geral, almejam ser proprietárias da própria
rede. Cabe salientar que as entidades de classe procuram se
organizar também nesse sentido, com a tendência de exercer o
papel de gerenciadoras de redes específicas. A utilização das
redes específicas para comunicações de dados no ambiente intra ou
inter-firmas deve-se aos seguintes objetivos:
a) redução de custos, incluindo a necessidade de
terceirização;
b) reorganização da produção;
c) uso de redes como estratégia competitiva global.
Cabe ressaltar, por fim, que muitas empresas de grande e
médio portes não só conhecem, como se valem intensivamente, das
ampliações específicas dos serviços de teleinformação,
principalmente o acesso a bancos de dados. A importância da rede
de telecomunicações é muito grande para as empresas, que, em
geral, a consideram como:
a) um insumo (tal como transporte e energia);
b) um fator de organização da produção;
c) uma tecnologia usada na estratégia competitiva.
25
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
3. PROPOSIÇÕES
Neste Resumo Executivo, dar-se-á destaque às proposições que
visam mudanças estruturais e que são comuns aos três setores da
infra-estrutura econômica, dando-se, a seguir, uma visão
panorâmica das prioridades setoriais.
3.1. Proposições Referentes a Mudanças Estruturais
3.1.1. Quadro jurídico-institucional
A situação caótica da administração pública federal impõe a
necessidade de repensar o quadro jurídico-institucional numa
perspectiva de médio e longo prazos. Este esforço de
reestruturação envolve formas de relacionamento institucional,
modernização das bases de suporte legal e revisão das estruturas
organizacionais.
Acrescente-se que legislações inadequadas, estruturas
administrativas superadas e ausência de regras estáveis vêm
dificultando, em muito, a prestação dos serviços básicos de
infra-estrutura.
Comum aos três setores da infra-estrutura econômica, além da
regulamentação em andamento do Artigo 175 da Constituição de
1988, é a necessidade de um trabalho profundo de revisão
jurídica, administrativa e institucional, com destaque especial
às questões portuária e do setor elétrico. Os seguintes aspectos
devem ser objeto de atenção:
a) a reestruturação das entidades estatais das
administrações direta e indireta, com a redefinição dos seus
papéis;
b) o estabelecimento de regras estáveis de fixação e revisão
tarifárias, que resguardem as empresas prestadoras dos serviços
das políticas monetárias de curto prazo;
c) o estabelecimento de regras estáveis relativas a
terceirizações, privatizações ou parcerias com o setor privado,
por meio de novas regulamentações e pela criação de órgãos
reguladores independentes;
d) a superação do caos financeiro, que se estabeleceu em
função das dívidas acumuladas pelas empresas públicas entre si e
destas com o setor privado.
3.1.2. Mecanismos de financiamento dos investimentos, da
manutenção e da operação
Comum aos três setores de infra-estrutura é a necessidade de
reestruturar, em profundidade, toda a sistemática de
financiamento, levando em conta os mecanismos convencionais e
não-convencionais, quais sejam:
26
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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a) a recomposição dos recursos próprios de origem tarifária,
retirando das tarifas a condição que lhes foi imposta, de
instrumento das políticas de estabilização, e compatibilizando as
tarifas aos custos, em regime de eficiência operacional;
b) a recomposição de recursos próprios de origem
patrimonial, pelo melhor aproveitamento de ativos não-utilizados
ou subutilizados;
c) o restabelecimento de mecanismos de natureza tributária,
por meio de vinculações sustentadas no longo prazo;
d) a recuperação dos financiamentos externos multilaterais
de longo prazo, pela retomada de negociações baseadas em
programas de longo prazo, além da recomposição de recursos
institucionais para as contrapartidas;
e) a recuperação dos financiamentos externos bilaterais de
fornecimentos;
f) a criação efetiva de possibilidades de parcerias com o
setor privado e de captação de recursos internos e externos via
mercado de capitais.
Nos setores da infra-estrutura em que a base de recursos é
fundamentalmente pública, como por exemplo estradas de rodagem e
usinas hidrelétricas, será mais fácil vincular recursos
orçamentários a programas específicos e por prazos
preestabelecidos do que criar fundos vinculados a partir de um
Imposto Único, consideradas as restrições impostas pela
Constituição Federal.
A vinculação orçamentária a Programas Nacionais de Longo
Prazo e envolvendo os três níveis de governo é mais exeqüível e
interessante. Pode ser feita, inclusive, nos três níveis de
governo. O prazo das vinculações orçamentárias deve ser definido
e as parcelas vinculadas decrescentes. Três objetivos podem ser
alcançados:
a) a vinculação orçamentária com participações decrescentes;
b) a indexação do orçamento;
c) a existência de um Orçamento Plurianual de Investimentos
para cada Programa Nacional, evitando os cortes orçamentários e
as degradações de metas físicas.
3.1.3. Estratégias, políticas públicas e prioridades
A grave crise econômica dos anos 80 repercutiu, de forma
intensa, tanto sobre a estrutura administrativa e organizacional
dos departamentos e empresas públicas, como em especial sobre a
capacidade de planejamento e fixação de prioridades. Comum aos
três setores de infra-estrutura foi a tendência de
desprofissionalização, com a diminuição substancial da massa
crítica de técnicos. Houve descontinuidade na fixação de
27
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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prioridades, em função das sucessivas mudanças de governo. A
designação de pessoas sem conhecimento e experiência para cargos
de direção tumultuou o planejamento e a administração dos
departamentos e empresas.
Nesta reformulação, estão envolvidos os seguintes aspectos
comuns:
a) a instrumentação para a realização de estudos, pesquisas
e desenvolvimento;
b) a instrumentação para o planejamento de médio e longo
prazos;
c) a criação de mecanismos de maior abrangência
participativa, envolvendo entidades não-governamentais;
d) a identificação dos estrangulamentos reais ao
desenvolvimento, para efeito de formulação de políticas
integradas e fixação de prioridades consistentes.
3.2. Proposições Referentes à Recuperação da Infra-estrutura
3.2.1. Transportes
Para o segmento de transporte rodoviário:
a) Programa emergencial de recuperação e restauração dos
trechos críticos das rodovias federais;
b) Programa de transferência da responsabilidade de um
conjunto de rodovias federais para os estados, em função dos
constrangimentos criados pela Constituição Federal;
c) Programa de parcerias com a iniciativa privada para a
construção e recuperação de rodovias federais (Lei nº 202/91 da
Câmara dos Deputados).
Para o segmento de transporte ferroviário:
a) Programa Emergencial de Reaparelhamento da malha básica
do sistema ferroviário;
b) Programa de mudanças institucionais e organizacionais do
sistema ferroviário.
Para o segmento de transporte marítimo/hidroviário:
a) Mudanças no quadro jurídico-institucional do sistema
portuário, pela regulamentação da Lei nº 8.630/93, aprovada pelo
Congresso Nacional;
b) Programa de recuperação da navegação e de integração
porto/navio.
28
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
Finalmente, para os transportes em geral, dois conceitos de
integração devem ser enfatizados, tendo em vista o papel
estruturante que as infra-estruturas terão na organização
espacial:
a) Integração entre meios logísticos: redes de coleta e
distribuição, sistemas de armazenagem, terminais de
transferência, infra-estruturas de escoamento linear denso,
retroportos e portos regionais, sistemas de embarque e navegação
(concepção de corredores de abastecimento interno ou de
exportações).
b) Integração entre regiões produtivas: fronteiras
agropecuárias, centros de transformação, centros urbanos de
consumo e áreas de apoio aos portos (concepção de projetos de
estruturação de uma nova geografia econômica, inclusive em
relação a realidade do MERCOSUL e o escoamento de grãos do
Cerrado por portos do Norte/Nordeste).
3.2.2. Energia
Para o setor de energia elétrica, há necessidade de um
conjunto articulado de medidas de natureza institucional,
organizacional, financeira e legal, sem o qual torna-se
extremamente difícil a sua recuperação e a definição de objetivos
de expansão nos médio e longo prazos:
a) Recuperação das concessionárias regionais e estaduais;
b) Retomada de obras inconclusas no setor (cerca de
dezessete frentes de obras de geração);
c) Alternativas energéticas frente as dificuldades para a
manutenção da hegemonia da hidreletricidade;
d) Aumento da participação da iniciativa privada no setor,
por meio de parcerias (Lei nº 202/91 da Câmara dos Deputados).
É necessária, por outro lado, a formulação de políticas
energéticas, que permitam obviar as dificuldades futuras de
otimização do planejamento e operação das atividades relacionadas
com o setor petróleo e gás natural.
a) Recompor, via reajustamento de tarifas, a capacidade de
geração de recursos do setor petróleo;
b) Formular políticas energéticas claras e flexíveis para os
combustíveis líquidos e gasosos no país;
c) Debater os conflitos interpretativos em torno da
distribuição do gás natural no país;
d) Definir as prioridades de substituição de energéticos por
gás natural.
29
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
Em termos de ações gerais, com relação à questão das fontes
alternativas, cabem as seguintes prioridades:
a) Definir programas de conservação de energia;
b) Atualizar e detalhar prioridades da política energética
nacional;
c) Reconhecimento amplo da função integradora da Secretaria
Nacional de Energia;
d) Restabelecimento de um órgão colegiado assemelhado à
Comissão Nacional de Energia;
e) Estímulo à integração dos trabalhos da Comissão Nacional
de Energia e das comissões Legislativas Mista de Orçamento e de
Minas e Energia;
f) Estímulo ao estabelecimento de mecanismos
descentralizadores de decisões.
A volta da prática do planejamento energético estratégico
integrado não deve descambar simplesmente no excessivo
centralismo decisório e na pletora de leis. Em particular, o
estímulo à destinação de recursos privados a projetos de
sustentação e expansão dos sistemas energéticos exigirá que
muitas diretrizes federais tenham imediata expressão estadual ou
municipal.
3.2.3. Telecomunicações
De maneira extremamente sintética, pode-se afirmar que a
função central das telecomunicações no Brasil é a de servir de
suporte à retomada do desenvolvimento do país. Neste sentido,
devem ser buscadas as seguintes prioridades
1
:
a) Prioridades relativas à melhoria da qualidade e maior
oferta de novos serviços, abrangendo:
- melhoria da qualidade e ampliação dos serviços (COMP):
deverão ser deflagradas ações voltadas para a melhoria da
qualidade dos serviços básicos e para a ampliação da telefonia
avançada e da gama dos serviços não-voz (comunicação de dados,
imagem, multimídia e demais serviços avançados);
- incentivo ao uso de tecnologias de informação (COMP);
- aumento da capacidade de escoamento do tráfego na região
Sul em apoio ao MERCOSUL (COMP).
b) Prioridades relativas à firme ampliação da rede básica
(COMP): a universalização da rede básica é um objetivo
praticamente consensual entre os agentes envolvidos no setor.
Analisada pelo enfoque econômico, sua importância emerge de forma
decisiva como infra-estrutura para o crescimento da economia. Do
1
As abreviaturas COMP e GER indicam que as prioridades estão referidas à temática da
competitividade ou a questões gerais do setor, respectivamente.
30
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
ponto de vista sócio-político, evidencia-se como elemento de
integração da sociedade e de consolidação da democracia. A
ampliação, em larga escala, da rede básica de telecomunicações
(dobrar o número de terminais para 20 milhões até o ano 2000) é
uma meta colocada por todos os dirigentes do setor.
c) Prioridades relativas à diversificação dos mecanismos de
financiamento, abrangendo:
- ampliação e diversificação das fontes de financiamento
(GER);
- continuidade da reestruturação tarifária (COMP).
d) Prioridades relativas ao poder de compra do STB como
instrumento de política industrial, abrangendo:
- uso articulado do poder de compra de STB (COMP);
- exportação de centrais Trópico (COMP).
e) Prioridades relativas à reestruturação institucional,
abrangendo:
- sistema de planejamento de longo prazo (GER);
- definição do modelo de telecomunicações (GER);
- nova lei de telecomunicações (GER);
- maior autonomia para o STB (GER);
- estrutura autônoma de regulamentação (GER).
f) Prioridades relativas à formação de parcerias e alianças
estratégicas com o setor privado (COMP): a modalidade dessas
parcerias pode ser de vários tipos. Tendo em vista as atuais
restrições de ordem legal, as mais usuais são as seguintes: a)
joint-business; b) joint-venture; c) leasing e lease-back; d)
planta comunitária; e) turn key com pagamento vinculado à
receita.
31
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
4. INDICADORES
4.1. Transportes
Para o sistema de indicadores de monitoramento da
competitividade, sugere-se comparações internacionais para os
anos de 1980, 1985, 1990 e 1992: EUA, Japão, Alemanha, Reino
Unido, França, Itália, Canadá, Espanha, Coréia, México e
Argentina.
Transporte Rodoviário
a) Correlação entre a frota de veículos de carga e comerciais
(per capita) e o Produto Interno Bruto (per capita);
b) Correlação entre a frota total de veículos e a extensão total
da malha rodoviária pavimentada;
c) Densidade de tráfego: tráfego rodoviário (em toneladas-
quilômetro úteis) por quilômetro de rodovia pavimentada por
ano;
d) Custo: tarifa média (em dólares) por tonelada-quilômetro
transportada em caminhões, para carga geral e granéis.
Transporte Ferroviário
a) Correlação entre o tráfego ferroviário (em toneladas-
quilômetro per capita) e o Produto Interno Bruto (per capita);
b) Densidade de tráfego: tráfego ferroviário (em toneladas-
quilômetro úteis) por quilômetro de linha por ano;
c) Produtividade: tráfego ferroviário (em toneladas-quilômetro
úteis) por empregado por ano;
d) Custo: tarifa média (em dólares) da tonelada-quilômetro para
granéis e carga geral.
Transporte Marítimo/Hidroviário
a) Correlação entre o tráfego hidroviário interior e de cabotagem
(em toneladas per capita) e o Produto Interno Bruto (per
capita);
b) Densidade de tráfego: tráfego hidroviário (em toneladas) por
tonelagem média das embarcações na navegação costeira e
interior;
c) Idade da frota em serviço: proporção da frota (em toneladas de
porte bruto) por grupos de idade (0 a 10, 10 a 20, 20 a 30, 30
a 40 e mais de 40 anos);
d) Operação portuária: movimentação de carga geral (em toneladas)
por metro linear de cais por ano, em alguns portos
selecionados;
e) Dias de permanência dos navios em alguns portos selecionados;
f) Custo: tarifa portuária média por tonelada para granéis e
carga geral, em alguns portos selecionados.
Transporte Intermodal
a) Repartição modal do tráfego de mercadorias (em toneladas-
quilômetro) entre ferrovias, rodovias e navegação (interior e
costeira);
32
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
b) Proporção da carga "conteinerizada" em relação à movimentação
de carga geral em alguns portos selecionados.
4.2. Energia
Para o monitoramento dos impactos da disponibilidade e do
custo de energia sobre a competitividade da indústria, sugere-se
comparações internacionais para os anos de 1980, 1985, 1990 e
1992: 1) EUA, Japão, Alemanha, Reino Unido, França, Itália; 2)
Canadá, Espanha; 3) Coréia, México, Argentina.
a) Relações de Energia/PIB/População: oferta interna de
energia por habitante (GJ/Hab); oferta interna de energia/PIB
(MJ/US$); consumo de energia na indústria/PIB (MJ/US$).
b) Participação das fontes no consumo final de energia (%):
derivados do petróleo, eletricidade, carvão mineral, gás natural
e outros (lenha, bagaço, etc.).
c) Consumo final de energia do setor/PIB do setor (tEP/US$
1.000): Indústria Extrativa Mineral; Indústria de Transformação
(não-metálicos, metalurgia, química, alimentos e bebidas, têxtil,
papel e celulose, outras); Energia.
d) Consumo específico de energia em setores selecionados
(tEP/t): cimento, metalurgia, ferro-gusa e aço, não-ferrosos e
outras da metalurgia, ferro-ligas, papel e celulose, setor
energético (produção de energia secundária).
e) Consumo de energéticos por equipamentos (geração de vapor
e fluidos térmicos, fornalhas, fornos, secadores e outros) nas
indústrias: derivados do petróleo (ton), eletricidade (Gcal),
carvão mineral (ton), carvão vegetal (ton), lenha (m
3
), outros
(Gcal).
f) Preços médios constantes de energia (US$ 1990/barril eq.
petróleo): eletricidade industrial, óleo combustível, coque de
carvão mineral, lenha, carvão vegetal, bagaço de cana, óleo
diesel, GLP, querosene.
g) Tarifas de energia elétrica: tarifa residencial (200
kWh/mês); tarifa industrial: 1MW FC=60% e 25MW FC=90%.
h) Decomposição percentual da formação bruta de capital fixo
(FBCF): Investimento em energia elétrica/FBCF; Inv.petróleo/FBCF;
Inv.energia/Inv.empresas estatais; Inv.empresas estatais/FBCF;
Inv.governo/FBCF; Inv.público/FBCF; Inv.privado/FBCF.
i) Evolução da dependência externa de energia (1000 tEP):
demanda total de energia (a) = consumo final + perdas; produção
energia primária (b); dependência externa (a-b=c); dependência
externa (c/a).
j) Potencial (TWh/ano) e custo (US$/MWh) das principais
fontes de geração: hidreletricidade, derivados de petróleo, gás
natural, nuclear, biomassa florestal, carvão.
33
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
l) Concessionárias de energia elétrica: número de
consumidores (10
3
)/empregado; consumo (GWh)/empregado.
m) Concessionárias do setor elétrico: fontes e usos de
recursos. Fontes: geração interna de recursos, aumento do
capital, contribuições de consumidores, empréstimos e
financiamentos (%). Aplicações: investimentos, serviços da
dívida, dividendos, outros (%).
4.3. Telecomunicações
Os indicadores referentes aos serviços de telecomunicações
devem avaliar tanto a qualidade dos serviços oferecidos como
também a penetração da rede e a eficiência do sistema. Além
disso, devem ser construídos indicadores relativos à eficácia
localizada do sistema, indicando eventuais situações
emergenciais, como, por exemplo, a existência de contratos de
autofinanciamento não atendidos no prazo.
Nesse sentido, sugere-se o uso dos seguintes indicadores,
abertos sempre que possível no âmbito do país, regiões, cidades e
grupos de bairros.
Indicadores da Qualidade
- Taxa de Reclamação por 100 Contas (código TB: C1);
- Taxa de Solicitação de Conserto por 100 Acessos (código TB:
R1);
- Taxa de Atendimento de Reparação (código TB: R2);
- Taxa de Solicitação de Conserto Repetidos em 30 dias (cód. TB:
R3);
- Taxa de Atendimento de Solicitação de Serviço (código TB: S1);
- Taxa de Obtenção do Tom de Discar (código TB: T1);
- Taxa de Atendimento dos Serviços Especiais (código TB: T3);
- Taxa de Chamadas Completadas - DDD Terminado (código TB: T6);
- Desempenho do Serviço Telefônico (média dos oito indicadores
acima).
Indicadores Gerais
- Relação do Nº de Empregados por 1000 Terminais;
- Planos de Expansão (PEX) Não Atendidos no Prazo;
- Taxa de Congestionamento (CO) - DDD Terminado;
- Densidade Telefônica - nº de terminais/ 100 habitantes.
34
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
QUADRO-RESUMO
a) Transportes
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
AÇÕES/DIRETRIZES DE POLÍTICA AGENTE/ATOR
EXEC. LEG. JUD. EMP. TRAB. ONGs
ACAD.
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
1. Reestruturação do Quadro Jurídico-Institucional:
- reestruturação das entidades estatais das adminis-
trações diretas e indiretas X X
- regras estáveis de fixação e revisão de tarifas X
- regras estáveis para terceirizações, privatizações
e parcerias com o setor privado X X
- criação de órgãos reguladores independente X X X X X
2. Reestruturação dos Mecanismos de Financiamento:
- recomposição dos recursos de origem tarifária, pa-
trimonial e tributária X
- retomar negociações para financiamento multilate-
rais e bilaterais externos, baseadas em Programas
de Longo Prazo de Investimento em Infra-estrutura X
- vinculação de recursos orçamentários para Planos de
Longo Prazo de Investimento em Infra-Estrutura, en-
volvendo os três níveis de governo X X
- implementação de novos mecanismos de financiamento
via mercado de capitais (emissão de títulos vincu-
lados a projetos, securitização dos recebíveis, tí-
tulos de compra antecipada de serviços) X
3. Reformulação das Estratégias e Prioridades na Formu-
lação de Políticas Públicas:
- reaparelhamento dos órgãos responsáveis pelo plane-
jamento X
- criação de mecanismos de maior abrangência partici-
pativa X X X X X
- realização de estudos de identificação de estrangu-
lamentos X X
X
4. Transporte Rodoviário:
- programa de recuperação e restauração dos trechos
mais importantes para a atividade industrial (lis-
tadas no texto) X
- definir responsabilidades entre a União e os Esta-
dos para a manutenção de rodovias X X
- criação de mecanismo análogo ao extinto Fundo Rodo-
viário Nacional, vinculado a Programa Nacional de
Longo Prazo de Investimento Rodoviário X X
- aplicação do mecanismo de concessão ao financiamen-
to rodoviário, nos trechos indicados X
5. Transporte Ferroviário:
- regionalizações e cisões da Rede Federal, com vis-
tas a viabilizar sua privatização X X
- regionalização e fusões da FEPASA, com vistas a
sua privatização X X
6. Tranporte Marítimo/Hidroviário:
- implementação das mudanças previstas na nova legis-
35
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
lação de portos X X X X
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
36
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
b) Energia
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
AÇÕES/DIRETRIZES DE POLÍTICA AGENTE/ATOR
EXEC. LEG. JUD. EMP. TRAB. ONGs
ACAD.
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
1. Atualizar e detalhar as prioridades da política
energética nacional:
- Reconhecimento amplo da função integradora da
Secretaria Nacional de Energia X
- Restabelecimento de órgão colegiado asseme-
lhado à Com. Nacional de Energia (CNE) X
- Estímulo à integração dos trabalhos da CNE e
das Com. Legislativas Mistas de Orçamento e
de Minas e Energia X X
2. Acelerar a reestruturação institucional, em
particular do setor elétrico:
- Aprovação dos projetos de lei relativos às
concessões de serviços de utilidade pública e
à reformulação do setor elétrico X
3. Saneamento e criação de novos instrumentos de
financiamento:
- Implementação da proposta de saneamento fi-
nanceiro do setor elétrico X
- Revisão das excepcionalidades constantes da
Res. 1718 do Banco Central, permitindo que
personalidades jurídicas nos moldes da
"special purpose companies" possam lastrear a
emissão de títulos financeiros e/ou mercantis
em recebíveis ligados a projetos de infra-
estrutura X
- Recomposição tarifária X
4. Modernizar o arcabouço jurídico-institucional:
- Recuperação das concessionárias regionais e
estaduais, solução das ineficiências adminis-
trativas e operacionais X
- Aumento da participação da iniciativa priva-
da, nos moldes propostos no foro REVISE, em
1988 X X
5. Definir programas setoriais prioritários para
utilização de gás natural e conservação de
energia nos setores mais afetados pelo aumento
de tarifas X X X
X
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
37
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
c) Telecomunicações
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
AÇÕES/DIRETRIZES DE POLÍTICA AGENTE/ATOR
EXEC. LEG. JUD. EMP. TRAB. ONGs
ACAD.
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
1. MELHORIA DA QUALIDADE E MAIOR OFERTA DE NOVOS SERVIÇOS
1.1. Melhoria da Qualidade e Ampliação dos Serviços (COMP):
1.1.1. Atender indicadores de qualidade; pesquisar
novos serviços; investir em qualidade
- Sistema Telebrás (Hold+Oper.+CPqD) X
1.1.2. Apoiar melhoria de qualidade; fiscalizar
qualidade
- Min. Comunicações X
1.1.3. Financiar programas de melhoria de qualida-
de
- BNDES X
1.1.4. Elaborar e aprovar diretrizes de informação
da sociedade X
1.1.5. Elaborar sugestões; atender especificações X
1.1.6. Sugerir e auxiliar programa de treinamento X
1.1.7. Acompanhar e fiscalizar
- Associações de usuários X X X
X
1.1.8. Apoiar financiamento de projetos específicos
- Órgãos financeiros internacionais X
1.1.9. Acompanhar debate internacional; realizar
pesquisas aplicadas; gerar propostas X
X
1.2. Incentivo ao Uso de TI (COMP)
1.2.1. Ampliar divulgação dos serviços; instruir
usuários
- Sistema Telebrás (Hold+Oper.+CPqD) X
1.2.2. Apoiar e Fomentar uso de TI
- Min. Comunicações X
1.2.3. Financiar projetos vinculados ao uso de TI
- BNDES X
1.2.4. Introduzir TI em órgãos públicos
- Governos estaduais e municipais X
1.2.5. Elaborar e aprovar diretrizes de informati-
zação da sociedade X
1.2.6. Contribuir p/divulgação; atender especifi-
cações X
1.2.7. Incentivar e propor soluções criativas
- Associações de usuários X X X
X
1.2.8. Apoiar financiamento de projetos específi-
cos
- Órgãos financeiros internacionais X
1.2.9. Acompanhar debate internacional; realizar
pesquisas aplicadas; gerar propostas; ensi-
no em TI X
X
1.3. Apoio ao Mercosul (COMP)
38
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
1.3.1. Ampliar capacidade de transf. e comut. na
área do Mercosul
- Sistema Telebrás (Hold+Oper.+CPqD) X
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
39
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
AÇÕES/DIRETRIZES DE POLÍTICA AGENTE/ATOR
EXEC. LEG. JUD. EMP. TRAB. ONGs
ACAD.
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
2. FIRME AMPLIAÇÃO DA REDE BÁSICA (COMP)
2.1. Investir 1,5% PIB (CEPAL); dim. cust. term.; me-
ta: 20 milhões
- Sistema Telebrás (Hold+Oper.+CPqD) X
2.2. Estimular alcance da meta de 20 milhões
- Min. Comunicações X
2.3. Financiar projeto vinculado à expansão da rede
básica
- BNDES X
2.4. Compatibilizar Plano Des. Est./Munic.
- Governos estaduais e municipais X
2.5. Elaborar e aprovar diretrizes de informatização
da sociedade X
2.6. Desenvolv. terminais de baixo custo X
2.7. Divulgação X
2.8. Apoiar financiamento de projetos específicos
- Órgãos financeiros internacionais X
2.9. Criar Banco Mundial de TC
- I.T.U. X
2.10. Estudar altern. terminais baixo custo
X
3. DIVERSIFICAÇÃO DOS MECANISMOS DE FINANCIAMENTO
3.1. Ampliação e Diversificação das Fontes de
Financiamento (GER)
3.1.1. Ampliar/diversificar fontes internas e
externas; estudar captação externa
- Sistema Telebrás (Hold+Oper.+CPqD) X
3.1.2. Incentivar TB/OP diversificar fontes
- Min. Comunicações X
3.1.3. Exc. 1718 e estudar captação externa
- BACEN X
3.1.4. Financiar STB
- BNDES X
3.1.5. Financiar projetos e complementar recursos;
promover estudos
- Órgãos financeiros internacionais; Banco
Mundial X
3.2. Continuidade da Reestruturação Tarifária (COMP)
3.2.1. Avaliar política atual; propor novas dire-
trizes
- Sistema Telebrás (Hold+Oper.+CPqD); Min.
Comunicações; SEPLAN/FAZ.; associações
de usuários X X X X
X
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
40
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
AÇÕES/DIRETRIZES DE POLÍTICA AGENTE/ATOR
EXEC. LEG. JUD. EMP. TRAB. ONGs
ACAD.
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
4. O PODER DE COMPRA DO STB COMO INSTRUMENTO DE POLÍTICA INDUSTRIAL
4.1. Uso Articulado do Poder de Compra do STB (COMP)
4.1.1. Elaborar diagnóstico, propor diretri-
zes de política tecnológica e indus-
trial de TC, participar de debates e
discutir experiência internacional
no uso do poder de compra
- Sistema Telebrás (Hold+Oper.+CPqD);
universidades; órgãos de classe;
associações de usuários; fabrican-
tes; sindicatos X X X X
X
4.1.2. Definir política tecnológica e indus-
trial de TC
- Min. Comunicações; MICT X
4.1.3. Elaborar e aprovar Plano Desenv. Se-
tores Estratégicos X
4.1.4. Aprovar Lei de Licitação
- Min. Comunicações X
4.1.5. Implementar e fiscalizar execução da
política TC
- Sistema Telebrás (Hold+Oper.+CPqD) X
4.2. Exportação de Centrais Trópico (COMP)
4.2.1. Apoiar e financiar programa de ex-
portação
- Sistema Telebrás (Hold+Oper.+CPqD);
BNDES X
4.2.2. Ampliar mercado externo; divulgar
centrais trópico X
5. REESTRUTURAÇÃO INSTITUCIONAL
5.1. Sistema de Planejamento de Longo Prazo (GER)
5.1.1. Montar estrutura de planejamento LP
- Sistema Telebrás (Hold+Oper.+CPqD) X
5.1.2. Estimular e participar do sistema
de planejamento LP
- Min. Comunicações X
5.1.3. Articular c/planejamento global
- SEPLAN X
5.1.4. Articular c/planejamento estadual e munic.
- Governos estaduais e municipais X
5.1.5. Participar da montagem da estrutura de
planej. LP
- Sindicatos; associações de usuários;
fabricantes X X
5.1.6. Debater, sugerir medidas e examinar
experiência internacional X X X X
X
5.2. Definição do Modelo de Telecomunicações (GER)
5.2.1. Elaborar diagn., propor diretrizes p/mode-
41
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
lo, participar de debates e examinar al-
ternativas internacionais
- Sist. Telebrás (Hold+Oper.+CPqD); univ.;
órgãos de classe; sindicatos; associa-
ções de usuários; fabricantes X X X X
X
42
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
AÇÕES/DIRETRIZES DE POLÍTICA AGENTE/ATOR
EXEC. LEG. JUD. EMP. TRAB. ONGs
ACAD.
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
5.2.2. Definir modelo de TC
- Min. Comunicações X
5.2.3. Articular com Planejamento Global
- SEPLAN X
5.2.4. Elaborar e aprovar Plano de Desenv. Setores X
Estratégicos
5.3. Nova Lei de Telecomunicações (GER)
5.3.1. Fornecer subsídios; elaborar projeto de lei
- Sistema Telebrás (Hold+Oper.+CPqD); Min.
Comunicações X
5.3.2. Elaborar e aprovar nova Lei de TC X
5.3.3. Sugerir alternativas e avaliar mudança leg.
internacional X X X X
X
5.4. Maior Autonomia para o STB (GER)
5.4.1. Identificar missão STB; propor diretrizes e
propor contratos de gestão
- Sistema Telebrás (Hold+Oper.+CPqD) X
5.4.2. Propor e aprovar instr. auton.; iniciar con-
tratos gestão
- Min. Comunicações X
5.4.3. Articular e acompanhar progr. de autonomia
- SEPLAN X
5.4.4. Acompanhar e fiscalizar X
5.4.5. Acompanhar discussão X
5.5. Estrutura Autônoma de Regulamentação (GER)
5.5.1. Estudar e propor modelo de ag. regulamenta-
ção
- Sistema Telebrás (Hold+Oper.+CPqD) X
5.5.2. Estimular criação ag. regulamentação
- Min. Comunicações X
5.5.3. Participar discussão e aprovar leg. apoio X
5.5.4. Debater e sugerir alternativas e avaliar ex-
periência internacional X X X
X
6. FORMAÇÃO DE PARCERIAS E ALIANÇAS ESTRATÉGICAS COM O SETOR PRIVADO (COM)
6.1. Elaborar projetos gerais e específicos
- Sistema Telebrás (Hold+Oper.+CPqD) X
6.2. Incentivar realização de parcerias
- Min. Comunicações X
6.3. Financiar projetos de parcerias
- BNDES X
6.4. Sugerir e elaborar projetos de parceria
- Associações de usuários e fabricantes X
6.5. Examinar experiência internacional X X X
X
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
43
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
Legenda: EXEC. - Executivo ONGs - Organizações Não-Governamentais
LEG. - Legislativo ACAD. - Academia
JUD. - Judiciário COMP - Ações imediatamente vinculadas à
competitividade
EMP. - Empresas e Entidades Empresariais GER - Ações gerais no setor de telecomunicações
TRAB. - Trabalhadores e Sindicatos
Nota: Em caso de coluna em branco, leia-se "sem recomendação".
44
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
INTRODUÇÃO
No Brasil, as infra-estruturas de energia elétrica,
telecomunicações e transportes (especialmente o rodoviário) e
atividades ligadas à logística (armazenagem e terminais de
transferência), exerceram um importante papel no suporte ao
desenvolvimento econômico acelerado. Contribuíram, ainda, para
induzir a integração territorial e consolidar um amplo mercado
interno para a economia industrial/urbana.
A cada estágio do desenvolvimento brasileiro, a configuração
dos sistemas infra-estruturais, o quadro institucional e os
mecanismos de financiamento tiveram características bem definidas
e responderam, em grande medida, às exigências da dinâmica da
economia. Ao se tornarem insatisfatórios para o estágio seguinte,
a administração e operação das infra-estruturas, da mesma forma
que os seus suportes institucional e de financiamento, tiveram
que ser repensados e reestruturados.
O esgotamento do processo de substituição de importações
está gerando as condições de transição da economia para uma
industrialização tecnologicamente mais avançada, que exigirá
maior integração internacional e, portanto, um grande esforço na
busca da competitividade industrial. Isto impõe, no momento
atual, uma reflexão sobre a questão infra-estrutural, uma vez que
suas deficiências, se não superadas, dificultarão duramente
aquela transição.
A avaliação das condições infra-estruturais, após uma década
de recessão e desorganização da economia, indicam os seguintes
problemas: a) deterioração, já acelerada, da base física; b)
declínio na qualidade dos serviços; c) colapso do suporte de
financiamento público; d) esgarçamento da base institucional,
inclusive com a perda da capacidade de planejamento governamental
de médio e longo prazos.
É necessário, portanto, apresentar novas perspectivas e
propor alternativas, principalmente no que diz respeito à
definição do papel do Estado e à implementação de novos
mecanismos e parcerias para financiamento das infra-estruturas.
Esta Nota Técnica procurará dar ênfase a esses aspectos, após
examinar as principais tendências evolutivas, inclusive
internacionais, e oferecer um breve diagnóstico e análise das
interfaces dos segmentos infra-estruturais com os
Complexos/Setores examinados no Estudo da Competitividade
Indústria Brasileira.
45
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
1. TENDÊNCIAS INTERNACIONAIS E NO BRASIL
1.1. Tendências Internacionais
1.1.1. Transportes
A reestruturação dos serviços de transporte, com ganhos de
eficiência e redução de custos, vem modificando a geografia
econômica e os padrões de competitividade.
Transporte Rodoviário
A tendência observada na maioria dos países desenvolvidos,
nas três últimas décadas, foi a de aumento expressivo na
participação do transporte rodoviário no total da movimentação de
mercadorias. Isto deveu-se às seguintes razões principais:
a) diversificação e fracionamento das cargas, em função dos
estágios superiores alcançados pela industrialização;
b) maior complexidade na logística de abastecimento e
distribuição de mercadorias, em função dos estágios mais
avançados da urbanização;
c) diversificação das frotas de caminhões, para adequação às
funções de curta, média e longa distâncias, ampliando as
possibilidades dos serviços porta à porta e da integração a
outras modalidades de transporte.
É importante observar, todavia, que o avanço do transporte
rodoviário foi, de certa forma, contido pelos chamados "choques"
do petróleo ocorridos nos anos 70, quando se buscou uma adequação
da matriz dos transportes à matriz energética. Com os sistemas
ferroviário e hidroviário historicamente bem aparelhados (além da
rápida expansão do sistema dutoviário), os países desenvolvidos
apresentavam-se, sem dúvida, mais aptos a enfrentar a crise
energética.
De toda forma, no transporte rodoviário, tanto as frotas de
veículos quanto as infra-estruturas viárias sofreram um processo
de evolução tecnológica, que propiciou a redução de custos
operacionais e, portanto, a maior competitividade dos caminhões
no mercado de cargas.
Cabe salientar que a existência de mecanismos estáveis e
sustentados no longo prazo para o financiamento dos investimentos
públicos garantiu, no passado, a qualidade e a expansão da oferta
da base física do transporte rodoviário. Sem esta oferta, a
evolução tecnológica dos veículos teria sido um fator
insuficiente para assegurar a eficiência e as vantagens
comparativas de custos da alternativa rodoviária.
A tônica dos mecanismos de financiamento foi a constituição
de Fundos Rodoviários com recursos vinculados (total ou
parcialmente) provenientes, principalmente, da tributação sobre o
consumo de combustíveis e lubrificantes, assim como sobre a
propriedade de veículos automotores.
46
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
Nos anos 80, todavia, a produtividade desses Fundos
declinou, como conseqüência da inflação, da elevação dos custos
dos combustíveis e da ênfase da indústria automotiva na economia
de combustíveis e na produção de veículos de menor custo. Estes
fatores promoveram, simultaneamente, aumentos nos custos de
construção rodoviária e reduções na arrecadação dos impostos
sobre combustíveis por quilômetro percorrido e por veículo.
Assim, os recursos arrecadados dos usuários não aumentaram
no mesmo ritmo que o uso das rodovias. Tornaram- se decrescentes,
portanto, os recursos disponíveis para novas obras e, mesmo, para
a preservação dos níveis de qualidade da conservação rodoviária.
Em conseqüência, foram implementadas alternativas não-
convencionais de financiamento, baseadas na cobrança de pedágios
e nas parcerias com o setor privado, por meio de concessões.
É importante salientar que as possibilidades de privatização
são mais restritas no que diz respeito às rodovias do que às
ferrovias ou portos. São, porém, possíveis em trechos de elevado
volume de tráfego. Nos países desenvolvidos, inclusive, as
privatizações de rodovias vêm sendo concebidas como
empreendimentos comerciais que integram uma gama diversificada de
atividades, sob o comando de um pool de agentes financeiros, não
sendo vistas, portanto, apenas como obras de engenharia civil e
como vias públicas.
Transporte Ferroviário
Como resultado da competição acirrada do transporte
rodoviário, as ferrovias dos países desenvolvidos foram alvo de
um intenso processo de especialização funcional. Retiraram-se
gradualmente do mercado de cargas fracionadas e concentraram-se
no transporte de carga granelizada ou unitizada (em containers e
pranchas), em corredores com elevada densidade de tráfego. A
crise energética contribuiu, adicionalmente, para o
aprofundamento das especializações ferroviárias nos anos 70.
As composições especializadas ou unitárias passaram a ser
dominantes na movimentação da carga ferroviária, impondo um
processo simultâneo de renovação das infra-estruturas viárias e
instalações de apoio, além do avanço tecnológico nos materiais
rodante e de tração. Este processo, adquiriu tal importância que,
por exemplo, a "ponte ferroviária" ligando as costas Leste e
Oeste dos EUA passou a ser vital para a navegação de longo-curso
entre o Japão e os "Tigres Asiáticos", de um lado, e a Costa
Leste norte-americana e a Comunidade Econômica Européia (CEE), de
outro, reduzindo a proporções insignificantes a utilização, para
este fim, do Canal do Panamá.
Do ponto de vista organizacional, as transformações foram
igualmente profundas. Muitas ferrovias foram privatizadas total
ou parcialmente e avançaram consideravelmente os processos de
terceirização em corredores especializados, freqüentemente com a
locação de linhas e instalações para a operação de trens de
usuários, individualmente ou consorciados. Nos EUA, houve,
inclusive, um avanço significativo nos procedimentos e na prática
do leasing de material rodante ferroviário.
47
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
A CEE, por sua vez, aprovou, em junho de 1992, uma
recomendação para que as ferrovias dos países membros (todas
estatais) separassem, econômica e financeiramente (com vistas a
futuras cisões e privatizações), as funções de Transporte de
Cargas e Passageiros, de Controle de Tráfego (via permanente,
sinalização, oficinas e informática) e de Patrimônio Imobiliário
(áreas lindeiras e estações).
Transporte Marítimo/Hidroviário
As maiores transformações nas últimas décadas ocorreram com
o transporte marítimo, principalmente o de longo-curso, em
decorrência da explosão das trocas internacionais. Além da
evolução tecnológica dos navios e da sua especialização
funcional, os portos, que sempre se constituíram no elo crítico
da cadeia dos transportes, passaram a ser objeto de profundas
modificações que abrangeram:
a) o lay-out das instalações portuárias, com ênfase nas
áreas de retroporto e de instalações de apoio à operação
portuária;
b) a desativação de instalações de estocagem e manuseio de
carga geral fracionada, associada à incorporação crescente de
áreas e instalações para estocagem e manuseio de containers,
assim como de granéis;
c) a compatibilização do lay-out, como também das
instalações e equipamentos portuários, às necessidades da
evolução tecnológica dos navios;
d) a reestruturação organizacional tendo em vista uma
concepção do porto, não como um serviço público submetido à
concorrência, mas como um empreendimento comercial, auto-
sustentado, no qual prevalecem parcerias público-privadas, na
forma de administrações conjuntas ou delegadas a entidades
representativas dos setores empresariais.
Altamente utilizado e com forte tradição nos países
desenvolvidos, o transporte hidroviário em rios e canais também
foi objeto de avanços tecnológicos, visando ampliar a sua
competitividade. Os grandes comboios com empurradoras, para o
transporte de granéis e carga geral unificada, transformaram
muitas hidrovias em corredores especializados em cargas densas,
como ocorreu com as ferrovias.
Transporte Intermodal e Políticas Integradas
O símbolo das evoluções tecnológica, operacional e
organizacional dos transportes nos países desenvolvidos é, sem
dúvida, o container. Isto porque, ele possibilitou, não somente a
racionalização do transporte em termos de integração de
modalidades e funções, como também grande parte do vigoroso
processo de recuperação das ferrovias e dos portos.
48
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
Por outro lado, toda a logística do transporte de grãos,
abrangendo complexa gama de procedimentos de
coleta/ensilagem/transferência/embarque/navio, depende,
fundamentalmente, como se sabe, de eficientes dispositivos
operacionais de manuseio e transporte ligados à intermodalidade.
A tendência, portanto, tem sido a abrangência, cada vez maior, do
transporte intermodal, tanto para as cargas gerais unitizadas
quanto para os granéis.
Cabe chamar a atenção, também, para o extraordinário avanço
do transporte dutoviário, já mencionado, que hoje representa uma
parcela ponderável do transporte de granéis líquidos e sólidos em
polpa ou grânulos, nos países desenvolvidos. A transferência de
mercadorias por meio de dutos alcança participações expressivas
na matriz de transportes desses países.
Inovações no Financiamento
Uma das tendências mais interessantes ocorridas nos países
desenvolvidos, em matéria de novas formas de financiamento das
infra-estruturas de transportes, foram as operações denominadas
de BOT. A sigla BOT é utilizada, nesses países, para designar um
tipo de concessão para a exploração de infra-estruturas,
envolvendo a construção, operação e retomada dos ativos pelo
governo ao término da mesma (Built, Operate and Transfer). Estas
operações vêm sendo utilizadas para o financiamento de novas
rodovias, ferrovias, instalações portuárias e dutos.
Um consórcio privado recebe uma concessão governamental para
ampliar a capacidade de uma infra-estrutura existente ou criar
uma nova infra-estrutura. A rigor, este tipo de financiamento
implica o retorno do investimento do empreendimento em seu
conjunto - administrado pelo consórcio que obtém a concessão - e
não de projetos específicos ou do governo concedente. Os
financiamentos são remunerados pelos ativos imobilizados
(terrenos, instalações fixas e equipamentos) e direitos
contratuais (performance bonds e garantias governamentais que o
consórcio possa obter).
As concessões BOT constituem uma forma de dividir riscos,
responsabilidades e remunerações. O governo deixa de ser o único
tomador de riscos na condução dos projetos de infra-estrutura,
usualmente financiados por recursos orçamentários (a fundo
perdido) ou recursos tomados a instituições de fomento
(reembolsáveis). Com a atração de parcerias privadas, diminuem as
pressões sobre os recursos governamentais. O Governo, porém,
continua a ter um importante papel na imposição de programas a
serem cumpridos pelo consórcio e na fiscalização e controle da
qualidade dos serviços.
O consórcio levanta os recursos financeiros, para implantar
a infra-estrutura geradora de receita, junto a bancos comerciais
e bancos de investimento (freqüentemente, também, com o apoio de
agências de crédito para o financiamento de exportações de
equipamentos de terceiros países). É usual, também, que os
governos concedentes provenham créditos de instituições nacionais
e garantias contratuais nas diversas etapas de implantação e
49
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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operação dos empreendimentos, especialmente contra calamidades e
interferências políticas.
1.1.2. Energia
Energia Elétrica
Os anos áureos de crescimento dos países desenvolvidos desde
o pós-guerra até o final dos anos 70 foram acompanhados de oferta
abundante de energia elétrica a preços cadentes. Taxas elevadas
de crescimento do consumo e condições propícias de financiamento
deram curso à expansão dos sistemas elétricos, que se
beneficiaram de sucessivas inovações tecnológicas rebaixadoras de
custos e da redução da capacidade instalada necessária por KWH
gerado por conta das interconexões dos sistemas isolados (Araújo
& Oliveira, 1991).
Quando da precipitação da crise mundial pelo primeiro choque
do petróleo, investimentos de expansão da capacidade do setor
elétrico ainda estavam maturando nos países centrais, sendo
seguidos, inclusive, por novas ondas expansivas no período pós-
1973.
A lentidão no ajuste do planejamento do setor elétrico ao
novo quadro fez com que se lhes fossem erguendo desafios
ponderáveis, acentuados nos anos 80: a) grau elevado de
capacidade ociosa; b) crescimento do custo da dívida dos
investimentos passados, que não foi suficientemente
contrarrestado pela diminuição de preços dos combustíveis
fósseis; c) fracasso da energia nuclear como tecnologia redutora
de custos e veículo de novas economias de escala; d)
incorporação, em âmbitos progressivamente maiores, da questão
ambiental na política energética; e) estabelecimento de uma gama
de incentivos à conservação de energia, em resposta à elevação
das tarifas de eletricidade e aos problemas ambientais.
Limitações importantes das concessionárias de energia
elétrica ficaram muito evidenciadas a partir de então: a) erros
freqüentes de previsão da demanda, que conduziram à capacidade
ociosa e ao agravamento da crise financeira do setor; b) a lenta
satisfação aos anseios da população no que concerne ao meio
ambiente; c) a avaliação conservadora do potencial das novas
tecnologias de pequeno porte; d) o processo acomodatício ao
quadro jurídico-institucional vigente.
A acentuação dos custos dos serviços elétricos alimentou uma
agenda de reestruturação do quadro jurídico-institucional, que
buscou, fundamentalmente, sanar as falhas do sistema de regulação
pública. Os países industriais procuravam reduzir o poder de
monopólio das concessionárias, independentemente da propriedade,
pública ou privada. A possibilidade de maior participação de
produtores independentes introduziu um aumento da competição na
periferia do sistema, não tirando, contudo, o princípio básico de
cooperação do setor elétrico.
O exemplo inglês caracterizou-se pela radicalidade do
processo, o que não significou, todavia, a total retirada do
50
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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Estado do setor elétrico. Foram criadas empresas geradoras
independentes e empresas distribuidoras, com uma única empresa de
transmissão interposta entre elas. Passou a ser facultado às
geradoras vender a energia para qualquer área e as distribuidoras
puderam contratar livremente o fornecimento para áreas alheias,
mediante pagamento do uso da rede. Ao Estado, ficou a geração
nuclear e, principalmente, a responsabilidade de fiscalizar
continuamente a transmissão, sob severa regulamentação.
O aprimoramento do aparato regulatório dos serviços
industriais de utilidade pública estendeu-se aos EUA, Portugal,
Holanda, assim como à CEE como um todo. Um estudo da Comission of
the European Community concluiu que "nesses processos está se
tornando claro que, enquanto o Estado nacional preserva um papel
estratégico forte no sistema elétrico, a unidade mais apropriada
para muitas tomadas de decisão não mais corresponde às fronteiras
nacionais.
Esforços estão sendo conduzidos, por um lado, para
institucionalizar o planejamento e o comércio de âmbito nacional,
enquanto que, de outro, tecnologias tornam possível a operação de
sistemas de menor escala. Países pequenos, como a Holanda e a
Bélgica, continuam a concentrar a sua indústria de forma
horizontal, enquanto alguns maiores reduzem a concentração (Grã-
Bretanha). Na Europa, há um movimento forte em direção à
desverticalização, enquanto nos EUA isto não se verifica.
Todavia, a desregulamentação nos EUA poderá contribuir para
alguma concentração horizontal (Oliveira, 1991:26).
Petróleo e Gás Natural
Cumpre destacar como tendências internacionais,
sinteticamente:
a) Aumento da oferta de petróleo, com quedas acentuadas dos
preços em relação aos vigentes na década anterior. Cabe alertar,
entretanto, que há polêmica quanto às possibilidades de
manutenção do atual quadro de petróleo relativamente barato.
b) Aumento das reservas mundiais e da oferta de gás natural.
c) Imposição, por parte de organismos multilaterais, de
condicionalidades crescentes, associadas a questões ambientais,
para a aprovação de financiamento de projetos de geração de
energia.
Fontes Alternativas e Políticas Energéticas Integradas
Vista segundo uma perspectiva global, a utilização da
energia pelos países grandes consumidores no período 1945/73 foi
marcada pela estreita correlação entre o crescimento da economia
e o consumo dos energéticos de forma geral. Neste sentido, foram
descuradas quaisquer grandes preocupações com a eficiência
energética.
O choque de preços do petróleo do 2º semestre de 1973
determinou reações rápidas e de efeitos muito profundos sobre os
51
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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países importadores da OCDE, cuja conseqüência foi a queda
acentuada no uso dos energéticos. O esforço drástico de
readequação da matriz energética subdividiu-se em três objetivos
a perseguir: a) a diversificação das fontes de importação de
petróleo, buscando neutralizar o poder da OPEP; b) a substituição
do petróleo por outras fontes de energia, notadamente o carvão, o
gás natural e a energia nuclear; c) a racionalização no uso de
energia, com fortes programas de conservação.
A intensidade energética da atividade econômica foi bastante
reduzida, por força da reestruturação das indústrias de base e da
introdução de procedimentos economizadores de energia, na
indústria, nos transportes e na habitação. No caso da indústria,
por exemplo, houve a mudança nas linhas de produtos por outros de
menor valor agregado energicamente. Foram introduzidos, ainda,
equipamentos de maior eficiência, assim como novas tecnologias,
altamente informatizadas, nos processos de produção. Embora não
possa ser considerado como fator preponderante de redução do
consumo de energia nos países industrializados, não deixou de ser
importante, todavia, a transferência da produção dos
eletrointensivos para os países em desenvolvimento.
Inovações no Financiamento
Da mesma forma do ocorrido no setor de transportes, os
financiamentos baseados nas operações BOT ou BLT (Built, Lease
and Transfer) também atingiram o setor de energia, especialmente
na modalidade elétrica. Regulamentações mais apropriadas passaram
a oferecer a confiabilidade necessária de que as participações
privadas nas operações de um serviço público concedido não
conduziriam a abusos em detrimento dos interesses dos usuários.
Por outro lado, as parcerias e participações privadas passaram,
também, a ser vistas como formas de redução dos encargos
governamentais, liberando a iniciativa estatal para funções mais
apropriadas de suporte ao desenvolvimento.
Em alguns países em desenvolvimento, inclusive, projetos com
esta filosofia receberam o apoio do Banco Mundial e da
International Finance Corporation (IFC). Como exemplos, podem ser
citados os casos da Hopewell Energy Corporation, nas Filipinas,
onde um consórcio foi constituído para construir e operar uma
usina termelétrica movida à gás natural com capacidade de 200 MW,
o da Kepez Elektrik, na Turquia, onde esta empresa privada
construiu uma usina hidrelétrica de 47 MW, inclusive com o
lançamento de títulos em bolsa, e o da Calcutta Electric Supply
Company, na Índia, onde a empresa obteve fundos para a construção
de uma usina termelétrica de 250 MW.
1.1.3. Telecomunicações
Transformações Subseqüentes à Universalização dos Serviços
Básicos
Desde a década de 70, o setor de telecomunicações nos países
industrializados tem atravessado um período de extraordinárias
transformações em três níveis básicos: a) na área tecnológica; b)
52
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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no ambiente concorrencial de empresas e países; c) na esfera da
regulamentação institucional dos serviços. Estas mudanças
começaram a surgir quando já havia ocorrido uma razoável
universalização dos serviços de telefonia básica, ou seja, a
densidade telefônica já havia atingido índices situados entre 30
e 40 terminais por 100 habitantes, ou mesmo superiores, como nos
países norte-europeus, nos EUA e no Japão.
Nessa mesma época, os países que já haviam universalizado o
serviço de telecomunicações apresentavam uma saturação do mercado
residencial e o início de uma explosão da demanda do mercado de
negócios, centrado na área da comunicação de dados. Dessa
maneira, simultaneamente às mudanças ocorridas na oferta de
serviços de telecomunicações, verificam-se também expressivas
alterações na órbita de seu mercado, ampliando significativamente
a área não-residencial.
O uso mais intensivo das telecomunicações no segmento
empresarial tem produzido impactos de grande amplitude na
produtividade e na competitividade de empresas e países. Essas
repercussões atingem fortemente os usuários intensivos em
informação (ou "info-intensivos", a exemplo do sistema
financeiro), estendendo-se ainda a um universo cada vez mais
amplo, proveniente de todos os setores da economia.
Entretanto, este processo de transformações pelo qual passam
as telecomunicações ocorre de maneira diferenciada, de acordo com
a densidade da rede básica dos diferentes países. Os países sub-
equipados (menos de 20 terminais por 100 hab.) tendem a
apresentar reduzido dinamismo, em grande parte concentrado nos
setores tradicionalmente mais intensivos em informação (serviços
financeiros e transporte aéreo, por exemplo). Já os países
industrializados, conforme o alerta pioneiro de Nora & Minc
(1978), vêm experimentando intenso processo de informatização da
sociedade, o que tem produzido impactos profundos, não apenas em
temas economicamente sensíveis, tais como o comércio exterior, o
emprego e a produtividade, mas também em questões políticas mais
gerais, relacionadas com a possibilidade de democratização da
informação.
De forma extremamente sintética, as mudanças na órbita
tecnológica, nas estratégias concorrenciais e no ambiente
institucional seguiram as tendências descritas a seguir.
Expansão da Telemática e Digitalização das Redes
A tecnologia das telecomunicações vem sendo profundamente
alterada devido à revolução da microeletrônica. Esta mudança está
produzindo uma notável convergência entre os diferentes setores
do complexo eletrônico, alterando várias fronteiras setoriais. Um
exemplo flagrante deste fenômeno é a dissolução da fronteira
existente entre os segmentos de telecomunicações e informática,
que conformou uma nova estrutura industrial, denominada
telemática.
Assiste-se, atualmente, ao início da dissolução de uma
segunda fronteira, desta vez entre as telecomunicações e o setor
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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de difusão televisiva, responsável pelo alcance de maior
"interatividade" com o público, neste caso propiciada pelas novas
tecnologias de informação (TI). Por fim, nota-se também o
rompimento da fronteira que separa os produtores e os usuários de
serviços de telecomunicações. Dessa maneira, abre-se aos grandes
usuários, geralmente de porte multinacional, a possibilidade de
construção e operação de suas próprias redes, seja em função da
necessidade estratégica de controlá-las, seja pela incapacidade
de o fornecedor público (ou privado regulamentado) atender suas
demandas especializadas
2
.
A utilização maciça da microeletrônica está possibilitando a
digitalização das redes de telecomunicações, o que altera o modo
de realização de suas operações de comutação e de transmissão de
informações. Isto significa o abandono progressivo das
tecnologias do modo analógico (que originalmente foram concebidas
para a transmissão de voz) e ampliação significativa do espectro
de serviços viabilizados por estas redes.
A diversificação da oferta de novos serviços de
telecomunicações - normalmente denominados de serviços
telemáticos - inclui a geração e o processamento de informações.
Este novo conceito suplanta o enfoque tradicional que se pauta na
transmissão "passiva" de informações. Trata-se de um novo
fenômeno de diversificação, que abrange as áreas de comunicação
de dados, imagem, voz, áudio e comunicação móvel.
Deve-se ressaltar, ainda, que há uma grande incerteza
tecnológica em algumas áreas importantes das telecomunicações.
Atualmente, ela decorre do fato de algumas funções poderem ser
igualmente realizadas por diferentes alternativas de rede. Por
exemplo, na área de transmissão existem três diferentes
tecnologias que de algum modo já concorrem entre si: satélites,
rádio celular e fibra ótica.
Redefinição das Estratégias Concorrenciais
As estratégias concorrenciais, tanto no segmento de
telequipamentos quanto no de serviços, estão passando por
radicais redefinições. Tais mudanças são motivadas pelo
surgimento de oportunidades decorrentes da onda de inovações
telemáticas, assim como da alteração das condições do mercado de
telecomunicações nos países industrializados.
Em relação ao mercado de serviços nos países
industrializados, observa-se que, no final da década dos 60, os
principais países da OCDE, tendo cumprido a universalização do
serviço telefônico básico, apresentaram baixas taxas de
crescimento no segmento residencial de demanda, o que indicava a
nítida saturação deste componente. No entanto, a partir de meados
2
As novas tecnologias de informação ampliam enormemente as possibilidades de "evitar" (bypass) o
fornecedor tradicional de serviços de telecomunicações, fenômeno anteriormente restrito a
algumas empresas fornecedoras de serviços públicos (energia e transportes, por exemplo), que
organizavam seus próprios serviços de comunicação. Observa-se também que a perda da receita
proveniente dos grandes clientes que estruturam suas próprias redes não é desprezível para os
operadores tradicionais.
54
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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da década de 70, inicia-se um significativo crescimento (e
diversificação) da demanda de novos serviços de telecomunicações
no segmento empresarial. Essa expansão não se restringiu,
contudo, à área intensiva em informações (serviços bancários e
financeiros e de transporte aéreo, por exemplo), tendo atingido,
particularmente, as firmas multinacionais, acompanhando as novas
tendências de globalização da concorrência internacional,
acentuadas no decorrer da década dos 80.
No tocante ao segmento de telequipamentos, as mudanças
também são significativas. Durante o "período eletromecânico"
(até meados da década de 60), caracterizado pelo uso de
tecnologias analógicas nas funções de transmissão e comutação, os
operadores monopolistas públicos (ou privados regulamentados) dos
países desenvolvidos eram capazes de oferecer os serviços de voz
(e telex) incorporando os avanços tecnológicos disponíveis. As
políticas de compra desses operadores sancionavam a existência de
fortes estruturas oligopolistas no fornecimento de
telequipamentos, em sua maioria de origem nacional (no caso dos
países de maiores dimensões). Neste período, estabeleceram-se
estreitas relações de financiamento e de colaboração entre
operadores públicos e fornecedores na área de P&D.
A rápida introdução de novos meios de transmissão, a
digitalização de circuitos e a utilização de comutação totalmente
eletrônica (central controlada por programa armazenado de tipo
espacial - CPA-T), a partir de meados dos anos 70, implicaram uma
redefinição radical das relações entre operadores e fornecedores.
Tal redefinição envolveu questões decisivas, relacionadas com as
dimensões mínimas de mercado, com o aumento dos gastos de P&D nas
novas tecnologias de comutação e transmissão, como também com a
necessidade de realização de acordos de cooperação. As decisões
relativas à cooperação, por sua vez, abrangeram aspectos
tecnológicos e estratégias de mercado e de internacionalização de
fornecedores de telequipamentos.
Dessa maneira, verifica-se que a concorrência internacional
no segmento de telequipamentos se tornou mais aguda e complexa,
seja em função da dimensão crítica de mercado exigida para a
viabilização das novas tecnologias de telecomunicações (em torno
de 15% do mercado mundial), seja pelo altíssimo montante de
recursos requerido pela área de P&D. Tais características compõem
o quadro do setor em vários países europeus, revelando-se
particularmente dramáticas para o futuro industrial do setor nos
países latino-americanos de maior porte, como o Brasil.
Revisão do Quadro Institucional e Políticas Integradas
As mudanças político-institucionais ocorridas no setor não
provocaram menor impacto do que as transformações tecnológicas ou
a redefinição das estratégias concorrenciais. A partir de meados
da década de 70, há um crescente questionamento quanto ao
desempenho e à eficiência da forma organizacional dos
tradicionais operadores de serviços de telecomunicações: nos EUA,
a AT&T, e na Europa, os PTTs (Post, Telegraph and Telephone).
Tais considerações foram particularmente impulsionadas pela onda
55
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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neoliberal advinda das políticas de Reagan e Thatcher,
inauguradas no final da década de 70.
Durante o chamado período eletromecânico, a estrutura
monopolista (pública européia ou privada regulamentada norte-
americana) dos serviços era justificada pela existência do
denominado "monopólio natural". Essa situação era viabilizada
pelas economias de escala, que baseadas na preponderância dos
custos fixos, permitiam a apenas um único fornecedor minimizar os
custos da oferta do serviço de telecomunicações. A existência de
uma oferta monopolista, por sua vez, induzia a um intenso uso do
mecanismo dos subsídios cruzados entre as rotas mais densas e
lucrativas (telefonia interurbana e internacional) e as de menor
tráfego e menos lucrativas (serviço local).
A existência de inegáveis economias de escopo propiciadas
pelas TI, juntamente com a redução de custos da transmissão e do
processamento de informações, permitiu o surgimento de novos
ofertantes, geralmente interessados em explorar serviços
específicos (nichos de mercado) ou mesmo rotas mais lucrativas
dos serviços tradicionais (interurbanos), impondo assim a
necessidade de rever o quadro regulamentar e redefinir (não
eliminar) as áreas de monopólio "natural". O surgimento de novos
agentes implica a ruptura do quadro monopolista e,
conseqüentemente, a redução do uso dos subsídios cruzados.
Atualmente, ocorre também um expressivo processo de
internacionalização dos operadores de telecomunicações norte-
americanos e europeus, processo este induzido pela globalização
da concorrência internacional dos grandes conglomerados
econômicos e viabilizado pelo uso das novas TI por parte de
produtores e de grandes usuários.
No âmbito internacional, no entanto, observam-se duas
estratégias diferentes de alteração da regulamentação das
telecomunicações. A via norte-americana de reforma regulamentar
historicamente (desde o final da década de 50) sempre tendeu a
acentuar um ambiente de alta concorrência entre os diferentes
níveis da rede de telecomunicações, produzindo uma grande
fragmentação destas. Por sua vez, a via européia-continental,
simbolizada nos casos bem-sucedidos da França e da Alemanha,
tendeu a enfatizar a concorrência apenas nos níveis superiores
(serviços de maior valor adicionado), preservando o monopólio
público da rede básica, de forma a acelerar a digitalização e
universalização integrada da nova infra-estrutura telemática. O
extraordinário sucesso da massificação dos serviços de videotexto
francês (TELETEL/MINITEL) e da implementação em ritmo acelerado
da Rede Digital de Serviços Integrados (RDSI) vem legitimando a
política francesa como mais uma opção de "modelo" de
telecomunicações, em contraposição ao "modelo" norte-americano.
Por fim, nos países anglo-saxônicos (e no Japão) houve um
processo não só de maior desregulamentação como também de
privatização do operador público de telecomunicações. No entanto,
é conveniente distinguir conceitualmente os vários significados
do termo privatização, pois este pode envolver a transferência da
propriedade dos ativos da empresa (casos inglês e japonês) ou,
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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alternativamente, a introdução da lógica comercial na prestação
dos serviços telemáticos (caso francês), em contraposição aos
antigos princípios que norteavam a oferta de serviços públicos. A
decisão de incorporar simultaneamente ambas as decisões é de
natureza político-institucional, não sendo decorrente de
critérios exclusivamente vinculados à problemática da eficiência
produtiva.
1.2. Tendências no Brasil
1.2.1. Transportes
Transporte Rodoviário
O período de maior crescimento industrial do Brasil, entre
1950 e 1975, foi acompanhado pela ampliação significativa da
infra-estrutura rodoviária e o predomínio crescente do transporte
de mercadorias em caminhões. Várias razões contribuíram para
isto. Primeiramente, os sistemas ferroviários foram concebidos
para promover o escoamento de produtos primários do interior para
os portos e apresentavam multiplicidade de bitolas, traçados
antiquados e materiais rodante e de tração obsoletos.
Embora contemplado com recursos significativos nos anos 50,
o setor ferroviário apresentou um ritmo de modernização muito
lento, com grande parte dos investimentos destinados a um esforço
descontínuo de interligação de sistemas regionais, retificação de
traçados e aquisição de materiais rodante e de tração.
O setor portuário praticamente estagnou, em termos de novas
tecnologias e investimentos nas ampliações de capacidade,
limitado ainda por uma legislação inteiramente obsoleta. As
restrições à utilização mais intensa das ferrovias e da navegação
estimularam o desenvolvimento do transporte rodoviário.
Uma segunda razão deve ser mencionada em favor do modo de
transporte rodoviário. A ampliação da sua infra-estrutura viária
implicava menores custos de implantação por quilômetro, menores
prazos de maturação e retorno dos investimentos, adaptação
gradual das condições da via às exigências da demanda e, por
conseguinte, maior adequação ao atendimento dos fluxos de
mercadorias territorialmente dispersos.
A terceira razão, de origem institucional e financeira, foi
decisiva para o extraordinário crescimento da malha rodoviária.
Com a criação do Fundo Rodoviário Nacional em 1945, formado pela
arrecadação do Imposto Único sobre Combustíveis e Lubrificantes,
o setor rodoviário passou a dispor de um mecanismo de
financiamento sustentado e de longo prazo, que garantiu recursos
a fundo perdido para a construção, pavimentação e conservação de
rodovias. Ao Fundo Rodoviário Nacional agregaram-se, ao longo do
tempo, outros mecanismos de financiamento provenientes da Taxa
Rodoviária Única e dos Impostos sobre o Transporte de Passageiros
e de Cargas.
57
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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Como estes mecanismos sustentados e de longo prazo dependiam
do consumo de combustíveis e da propriedade dos veículos, em
última análise, da utilização da infra-estrutura viária, é lógico
que se formou uma cadeia de causação cumulativa entre a
disponibilidade (e qualidade) das rodovias e a frota de veículos.
Pode-se dizer, neste sentido, que uma quarta razão de estímulo ao
desenvolvimento do transporte rodoviário foi, sem dúvida, a
expansão da indústria automobilística no país, produzindo
veículos modernos para maiores volumes de carga e capazes de
responder ao desafio das condições territoriais brasileiras.
A partir do "primeiro choque" da chamada crise do petróleo,
em 1973, começou a ser colocada em questão a grande dependência
do país aos derivados de petróleo na movimentação de pessoas e
mercadorias. O encarecimento relativo do petróleo e a necessidade
de modernizar e dar maior eficiência operacional ao transporte
ferroviário e à navegação sinalizaram as ações do Governo Federal
na busca de um maior equilíbrio na repartição modal das cargas
transportadas e na distribuição dos recursos para investimentos.
Com os choques do petróleo nos anos 70, seguidos do quadro
recessivo nos anos 80, houve uma redução na participação relativa
do transporte rodoviário na movimentação global de mercadorias
frente ao ferroviário, como decorrência do impacto da questão
energética. O Brasil não tinha, todavia, sistemas ferroviários e
hidroviários (sem falar no dutoviário) bem aparelhados para
enfrentar a crise energética, como os países desenvolvidos. O
recuo relativo do transporte rodoviário manteve-se, devido muito
mais à prolongada recessão econômica do que à competitividade das
ferrovias e da navegação.
O desenvolvimento industrial e a expansão do transporte
rodoviário condicionaram formas descentralizadas de organização
no setor rodoviário, em oposição às formas centralizadas e
estatais nos setores ferroviário e portuário. É importante
ressaltar, ainda, que a expansão acelerada da infra-estrutura
rodoviária, entre 1945 e 1975, se baseou na existência de
mecanismos de alocação de recursos sustentados no longo prazo,
resultantes de um sistema tributário que permitia a vinculação de
recursos a aplicações específicas, além de prover uma base de
contrapartidas para os recursos externos das entidades de
fomento.
Transporte Ferroviário
Construídas com o fim de atender as exigências do mercado de
exportação de produtos primários, as ferrovias relegaram, desde o
início, as interligações internas que permitiriam consolidar um
amplo mercado para a produção industrial. A preocupação em
promover o reaparelhamento e modernizar as ferrovias brasileiras
data do pós-guerra. Esforços significativos foram feitos pelo
BNDE, nos anos 50, para este fim.
Com a criação do Grupo Executivo para a Integração da
Política de Transportes (GEIPOT), em 1965, foram realizados
diagnósticos, estudos e planos que visavam não somente a
recuperação, modernização e aumento de produtividade das
58
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ferrovias, como também sua integração mais efetiva a outras
modalidades. Como decorrência deste trabalho, foi possível, ao
longo dos anos 70, promover profundas mudanças no transporte
ferroviário. Tais mudanças nos campos institucional, financeiro e
operacional propiciaram um significativo acréscimo da
participação das ferrovias na movimentação das cargas.
Após a recuperação nos anos 70, todavia, o transporte
ferroviário sofreu um processo de estagnação com a degradação das
vias permanentes, dos sistemas de sinalização e comunicação,
assim como do material rodante e de tração. A ferrovia vem
transportando, predominantemente, produtos de baixo valor
unitário, como é o caso do minério de ferro, responsável por
cerca de 61% das toneladas-quilômetro-úteis transportadas pela
Rede Ferroviária Federal.
Os anos 80 trouxeram a estagnação e, de certa forma, um
retrocesso ao transporte ferroviário. Desta forma, as causas que
historicamente vêm prejudicando o desenvolvimento do setor
ferroviário, bastante conhecidas e repetidas em diagnósticos e
planos do passado, voltaram a estar presentes.
Se entre 1950 e 1970 houve a redução de importância das
ferrovias, seguida de uma vigorosa recuperação entre 1970 e 1980,
hoje observa-se, novamente, a sua decadência. É forçoso
reconhecer, todavia, que, apesar do quadro de dificuldades, o
sistema ferroviário nacional (principalmente o setor de cargas)
apresenta condições empresariais para a realização de um novo
projeto, se observarmos, de um lado, o desempenho das regiões de
atuação da RFFSA (como também o da FEPASA) e, de outro, as
tendências de evolução das ferrovias nos países desenvolvidos.
Transporte Marítimo/Hidroviário
O transporte marítimo de cabotagem, como as ferrovias, não
teve um papel fundamental no apoio à industrialização do país.
Com fluxos de matérias-primas industriais e alimentos, bem como
de produtos manufaturados de grande e médio portes, oriundos ou
destinados aos grandes centros urbanos e industriais localizados
no litoral (ou suas proximidades), seria de se esperar um suporte
mais decisivo da navegação às grandes transformações da economia
brasileira.
O quadro a partir da 2
a
Grande Guerra, todavia, foi o de
perda de substância do sistema de navegação, em parte por causa
da própria guerra, em parte pela sua incapacidade em competir com
o transporte rodoviário.
A situação dos portos acompanhou o processo de desagregação
da navegação costeira, obviamente como conseqüência, mas também
como causa, na medida em que, tanto as suas condições
operacionais insatisfatórias como a cristalização de uma
legislação trabalhista absurda, encareciam e tornavam pouco
confiável a utilização de navios.
Nos grandes portos, sempre persistiram baixos índices de
produtividade e dificuldades estruturais para a absorção de
59
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
modernas tecnologias de manuseio e acondicionamento. Cabe
acrescentar que a própria configuração física dos maiores portos
brasileiro estagnou nos padrões do início do século, com
reduzidas possibilidades de expansão nas suas retaguardas. Sem a
adequada previsão de expansão, as faixas portuárias ficaram, em
geral, circunscritas aos cais e armazéns, bem como cercadas pelas
malhas viárias urbanas ou edificações que perderam sua
funcionalidade.
As dificuldades e custos elevados da movimentação de cargas
nos principais portos brasileiros sempre se constituíram em
fatores restritivos ao desempenho eficiente da navegação de
cabotagem. Suas deficiências afetaram todo um potencial de
utilização mais racional de uma modalidade de transporte que,
para um país em rápida industrialização, sem dúvida poderia
apresentar vantagens comparativas no transporte de longa
distância.
O sistema portuário brasileiro hoje representa um dos mais
poderosos cartórios da economia nacional. O alto custo de nossas
exportações encontra-se localizado na questão portuária pela sua
forma de exploração, administração e operação, que é protegida
por uma lei com quase 60 anos de existência (1934). Mudanças como
a autorização para operação de terminais privativos demonstraram,
de imediato, maior eficiência em termos de redução de custos, mas
o impedimento de estes terminais operarem para terceiros os
obriga a permanecerem com suas estruturas ociosas em determinadas
épocas do ano.
Quanto à navegação interior, o país concentra suas
atividades econômicas nas regiões Sudeste e Sul, as de maior
desenvolvimento, sobretudo agrícola. Nestas regiões, no entanto,
os rios correm afastando-se do mar, face à presença da serra e do
planalto, com exceção, apenas, da bacia do Taquari-Jacuí no Rio
Grande do Sul.
Esse fato tanto facilitou a implantação da navegação
interior no Jacuí e Taquari quanto dificultou o seu
desenvolvimento em outras bacias, especialmente a do Paraná-
Tietê. Essa última vem, de há muito, sendo implementada sob o
conceito de uso múltiplo das obras de barramento, cujo objetivo
de geração de energia tem sido preponderante.
Nas outras regiões do país, incluindo bacias como a de São
Francisco, rios do Nordeste e bacia Amazônica, em trechos, a
navegação ocorreu sem expressão econômica de vulto, dada as
condições de um restrito desenvolvimento regional, exceção feita
ao rio Paraguai, que apresentou possibilidade de escoamento de
minério, sem a necessidade de obras vultosas.
Transporte Intermodal
Apesar da evolução do transporte intermodal (ou multimodal)
e das técnicas de homogeneização de carga geral e granelização, o
Brasil ainda apresenta uma participação muito baixa do transporte
intermodal no conjunto da movimentação de suas cargas.
60
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
Os Corredores e "pontes" de transporte integrado, com plena
coordenação dos investimentos e operações nas etapas de coleta /
estocagem / transporte linear denso / embarque / navio, ainda se
restringem a poucos produtos de exportação altamente
competitivos, como o minério de ferro da CVRD e, em menor escala,
produtos que embarcam em terminais privativos com logística
própria de transporte, como é o caso, por exemplo, do suco de
laranja.
Acrescente-se, ainda, as dificuldades crônicas para o
planejamento integrado e a coordenação de investimentos nas
diversas modalidades de transporte, especialmente no que diz
respeito ao escoamento de safras. Algumas experiências bem-
sucedidas de movimentação de safras nos anos 70 sofreram um
retrocesso institucional, com conseqüências danosas para a
competitividade das exportações de grãos.
Mecanismos de Financiamento
Como já foi assinalado, a expansão da infra-estrutura
rodoviária baseou-se na existência de mecanismos de alocação de
recursos sustentados no longo prazo, resultantes do Imposto Único
sobre Combustíveis e Lubrificantes e da Taxa Rodoviária Única,
além de recursos externos, de longo prazo, provenientes de
entidades de fomento. As ferrovias não contaram com mecanismos
institucionais baseados em recursos a fundo perdido vinculados a
fontes tributárias específicas, tendo se apoiado, em grande
medida, nos recursos internos e externos dos bancos de
desenvolvimento e entidades de fomento. Tanto as rodovias quanto
as ferrovias sofreram um esgotamento nos seus modelos de
financiamento.
Nos anos 80, em conseqüência da falência dos modelos
institucional e de financiamento, houve a paralisação dos
investimentos na expansão, assim como a degradação na conservação
da infra-estrutura rodoviária. Com as ferrovias e os portos
desaparelhados, a degradação física da infra-estrutura rodoviária
- especialmente na sua extensão pavimentada - passou a se
constituir em grave estrangulamento à circulação de mercadorias.
Convém lembrar que o quadro econômico recessivo atenuou uma queda
ainda mais acelerada na qualidade dos serviços.
Não há dúvida que a degradação da infra-estrutura de
transportes, em geral, foi a conseqüência dos níveis decrescentes
dos investimentos públicos. Com efeito, enquanto em 1970 o
governo federal dispendeu 1,6% do PIB na implantação, ampliação e
melhoria dessa infra-estrutura e em 1978 o percentual se situava
em 1,4%, no período 1987-1990 os dispêndios reduziram-se à faixa
entre 0,5% e 0,7%. O setor rodoviário foi o mais atingido pela
redução nos níveis de investimento federal. Do total das verbas
do Ministério dos Transportes, a participação daquelas destinadas
às rodovias caiu de 55%, em 1973, para menos de 18%, em 1984.
Assinale-se ainda que, na chamada "década perdida", o
desempenho medíocre da economia, a queda nas taxas de
investimentos, a desarticulação das finanças públicas e as altas
61
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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taxas inflacionárias direcionaram a atenção do governo para a
gestão financeira de curto prazo. No setor de transportes, a
virtual paralisação das atividades do GEIPOT e o desmantelamento
das equipes de planejamento dos órgãos setoriais (DNER, RFFSA e
Portobrás) implicaram dificuldades para definir estratégias e
planos, prejudicando, inclusive, as negociações com as entidades
de fomento nacionais e, sobretudo, internacionais.
1.2.2. Energia
Energia Elétrica
A estratégia de diversificação de fontes primárias
energéticas e de diminuição da dependência externa correspondeu à
uma etapa de abundância de recursos, com elevadas participações
dos investimentos no PIB. Após um período de ênfase nos
investimentos em geração e grande avanço nas interligações
regionais, deve-se buscar a consolidação dos dois sistemas
interligados ao nível nacional (Norte-Nordeste e Sul-Centro-
Oeste-Sudeste), assim como uma revisão profunda nos modelos
institucional e de financiamento.
Ao final dos anos 80, a insuficiência de recursos provocou a
paralisação nas obras de 4 hidrelétricas, 2 termelétricas e 1
usina nuclear virtual, além da degradação dos cronogramas de
outras 4 hidrelétricas. O saldo de empreendimentos não iniciados
na transmissão foi crítico. A redução das atividades de
manutenção provocou o envelhecimento, corrosão, desgaste e fadiga
das instalações e equipamentos. O quadro econômico recessivo
atenuou a situação de deterioração que, de outra forma, teria
sido mais acelerada.
Houve uma série de desequilíbrios no setor elétrico, com a
expansão da capacidade instalada - e conseqüente capacidade
ociosa de geração -, programas de eletrotermia, assim como o
considerável aumento da produção de bens eletrointensivos.
Petróleo e Gás Natural
No setor petróleo, os preços dos derivados de uso no setor
industrial ou no transporte de carga permaneceram relativamente
mais baixos, enquanto os da gasolina absorveram os repasses
desses derivados e financiaram parte das necessidades de
investimentos. A venda "casada" gasolina/álcool-anidro permitiu
os subsídios ao álcool combustível. Já a dieselização acelerada
provocou adaptações onerosas na estrutura de refino e os
excedentes de gasolina foram exportados de forma gravosa.
Esforço Substitutivo e Planejamento Integrado
O desenvolvimento industrial acelerado do pós-guerra exigiu,
de um lado, a expansão da infra-estrutura de energia elétrica e,
de outro, o suporte do sistema de transporte rodoviário, com a
utilização de combustíveis líquidos derivados do petróleo. As
exigências do setor industrial condicionaram, de certa forma, o
crescimento da gestão estatal nos setores elétrico e do petróleo,
62
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
pelo vulto dos investimentos requeridos, num contexto de fortes
pressões nacionalistas. Apesar da gestão estatal basicamente
concentrada em mãos do governo federal, existiram dificuldades
crônicas para o planejamento integrado e a coordenação de
investimentos nas diversas modalidades energéticas.
Como decorrência dos choques do petróleo dos anos 70, o
Brasil destacou-se por um grande esforço substitutivo que
implicou a formulação de uma estratégia energética mais
integrada. Esta traduziu-se na redução da participação relativa
do petróleo como fonte energética e na elevação das participações
da hidroeletricidade e da cana-de-açúcar, com a conseqüente
diminuição da dependência externa no suprimento de energia.
É interessante assinalar que, após a importante atuação do
Conselho Nacional de Energia (CNE) na elaboração do Balanço
Energético e do Programa REVISE, o setor de energia voltou a
trabalhar com estratégias de caráter eminentemente
compartimentalizado para os sistemas hidrelétrico e petroleiro.
Nem mesmo a criação do Ministério da Infra-Estrutura propiciou
uma perspectiva integrada da questão energética.
Por outro lado, a superação de falhas nos sistemas de
regulação pública, a redução de capacidades ociosas e a superação
de estrangulamentos financeiros não foram possíveis, em grande
parte, por falta de uma coordenação mais efetiva de políticas
públicas, planos e projetos do setor como um todo. Nos anos 80,
inclusive, ganhou maior importância o relacionamento da questão
energética com o meio ambiente, por força do posicionamento das
entidades internacionais de fomento e da maior conscientização da
opinião pública. Alem disso, ampliaram-se as ênfases nas questões
relacionadas com a conservação da energia e as novas evoluções
tecnológicas.
Mecanismos de Financiamento
Apesar da sua rápida expansão, o sistema hidrelétrico
manteve-se durante um longo período em equilíbrio financeiro, com
a remuneração dos serviços pelo custo, bem como as coberturas de
médio e longo prazos, do Imposto Único e do Empréstimo
Compulsório a favor da Eletrobrás. Com o fim das vinculações
tributárias e a contenção tarifária, o sistema entrou em crise.
Já o controle de preços dos derivados de petróleo não se deu com
a mesma intensidade e o programa de investimentos da Petrobrás
foi relativamente menos afetado, muito embora a desarticulação
financeira tenha acabado por atingir também o sistema petroleiro.
O esgotamento do modelo de financiamento do sistema
elétrico, assim como a desarticulação financeira do sistema
petrolífero, impõem uma drástica revisão dos mecanismos de apoio
aos investimentos no setor de energia.
Restrições do Quadro Jurídico-Institucional
Os principais problemas pertinentes à infra-estrutura de
energia inserem-se nos planos jurídico-institucional, financeiro
63
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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e de formulação de políticas públicas e definição de prioridades
de médio e longo prazos. Em particular:
a) predomina uma falta de visão global que oriente
políticas públicas, na área energética. Esta visão faz-se
necessária para levar a efeito as mudanças desejáveis na matriz
energética conformada ao longo dos últimos vinte anos, assim como
para evitar erros de política, em especial aqueles que venham a
ser gerados em virtude das pressões das restrições
macroeconômicas;
b) a concretização de soluções para os gargalos produtivos
e para a formulação de projetos prioritários de infra-estrutura
integrada defronta-se com as condições objetivas jurídico-
institucionais e organizacionais do setor elétrico, que sofre um
processo de reestruturação moroso;
c) as fontes de financiamento da expansão da infra-
estrutura de energia encontram-se desmanteladas. Providências
imediatas de diminuição do endividamento intragoverno são
imperativas, mas não serão suficientes para dar conta dos
montantes necessários. O financiamento de projetos de infra-
estrutura integrada exigirá recursos orçamentários, mudanças
institucionais para induzir a participação crescente do capital
privado e modificações importantes no sistema financeiro, no
sentido de dotá-lo de instrumentos adequados. A concepção de bons
projetos constituirá um instrumento básico de estímulo ao
concurso de capitais privados para o seu financiamento.
Política Setorial e Matriz Energética
A estrutura da oferta de energéticos no Brasil transformou-
se radicalmente, sob a pressão da crise nos últimos vinte anos,
conformando uma matriz energética caracterizada, ao mesmo tempo,
pela presença destacada de fontes renováveis e pela elevação
crescente da intensidade energética.
A política energética engendrada após 1973 pautou-se por
objetivos estratégicos e instrumentos definidos. Conformou-se,
assim, uma matriz energética com forte presença de fontes
renováveis: a participação da energia primária renovável no
consumo total de fontes primárias foi de 60,9% em 1991. De 1976 a
1991, reduziu-se a participação percentual do petróleo no consumo
total, de 42% para 30,8%; elevou-se a participação percentual da
hidroeletricidade, de 21,6% para 34,3%, assim como a participação
percentual dos produtos da cana-de-açúcar, de 4,2% para 10,6%.
Ao mesmo tempo, de 1980 a 1991, o crescimento do PIB
brasileiro foi de 1,5% ao ano, enquanto que o consumo final de
energia total (petróleo e derivados, gás natural, carvão mineral,
lenha, eletricidade e derivados de cana) aumentou 2,8% ao ano.
Isto traduz um acréscimo de consumo de energia por unidade
produzida, conforme a) consumo total/PIB total: de 0,492 kEP/US$
em 1980 para 0,563 kEP/US$ em 1991 e b) consumo industrial/PIB
industrial: de 0,564 kEP/US$ em 1980 para 0,790 kEP/US$ em 1991.
Este último resultado contrasta com a evolução nos países
64
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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desenvolvidos, onde se observou uma redução do consumo de energia
industrial por unidade de PIB da ordem de 30% a 50%.
Desta maneira, projetou-se, no período aludido, um percurso
caracterizado pelas seguintes tendências: a) acentuação de fontes
energéticas renováveis na matriz brasileira; b) diminuição da
dependência externa de energia (demanda interna/produção interna)
de 36,1% para 22% (1976-91); c) aumento de intensidade de energia
do produto industrial.
O sucesso na implementação de estratégias de diversificação
de fontes primárias energéticas esteve atrelado a grandes pacotes
de investimento. Aportes substanciais de recursos de investimento
na área energética, verificaram-se até os primeiros anos da
década de 80: 2,8% do PIB nos anos de 1971 a 1973, 5% em 1982,
mais 3% em 1987. Consideradas as fontes energéticas
individualmente, os dados apontam para a elevação dos
investimentos em energia elétrica de 1,8% do PIB nos primeiros
anos da década de 70 para 2,6% em 1983; a elevação dos
investimentos em petróleo de 0,8% em 1973 para 1,8% do PIB em
1982; uma proporção de 0,5% do PIB destinada aos investimentos de
implantação do Proálcool entre 1980 e 1984; a sustentação de
investimentos da ordem de 0,2% do PIB em energia nuclear entre
1978 e 1985.
1.2.3. Telecomunicações
Baixa Penetração e Dinamismo Tecnológico Reduzido
Até meados da década de 80, o setor de telecomunicações (TC)
vinha mantendo seu crescimento e apresentando nível razoável de
atualização tecnológica. O fato de, neste setor, o país
praticamente estar construindo sua infra-estrutura na década de
70, época em que se verificava o início de uma notável transição
tecnológica na área de comutação, oferecia inegáveis vantagens de
leap-frogging. Neste sentido, foi possível saltar etapas
tecnológicas, implantando uma rede de última geração.
As iniciativas tomadas naquele período, tais como a formação
de um poderoso centro de pesquisa e desenvolvimento (CPqD), a
ênfase na conquista e difusão de novas tecnologias, além dos
altos níveis de investimento na expansão da planta, eram sinais
altamente positivos no tocante ao possível êxito deste projeto.
Entretanto, a redução dos investimentos em telecomunicações e as
descontinuidades da política setorial no decorrer da década de 80
reverteram as expectativas positivas quanto à implantação a curto
prazo desse projeto, conduzindo à atual situação restritiva.
Dessa forma, embora exista uma certa tendência das TC no
Brasil incorporarem as mudanças tecnológicas ocorridas no âmbito
internacional, a velocidade deste processo encontra-se bastante
reduzida, devido às atuais restrições impostas ao setor. A
extraordinária rapidez das mudanças internacionais, conjugada com
a inexistência de uma política setorial consistente (adicionando-
se ainda o quadro recessivo da economia brasileira), levou a uma
situação de perplexidade e relativa paralisia entre os principais
agentes envolvidos.
65
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
Além das dificuldades decorrentes da crise e da
instabilidade da economia brasileira, o baixo nível de
investimento no setor, a pequena taxa de penetração da rede, o
reduzido domínio das novas tecnologias de informação e a oferta
limitada de novos serviços constituem fatores que inibem as
possibilidades de uma rápida transformação tecnológica das TC no
país.
Tendências de Diversificação Tecnológica
Apesar das restrições descritas, um dado relevante da
evolução do setor foi, sem dúvida, o aumento recente da
participação da comunicação de dados no tráfego geral. Ocorreram,
também, a ampliação do processo de digitalização das linhas e
redes telefônicas e o início da implantação das tecnologias de
fibras óticas. A evolução acelerada das tecnologias de integração
das telecomunicações com a informática, assim como as novas
formas de organização e operação de sistemas e serviços, abrem,
indiscutivelmente, imensas perspectivas para um país com a
estrutura industrial e as dimensões continentais do Brasil.
Por intermédio da progressiva digitalização das funções de
comutação e transmissão, da consolidação dos sistemas de
interconexão em rede, juntamente com o avanço na oferta e no uso
de meios digitais de alta velocidade e capacidade, o país deverá
acompanhar a tendência de convergência tecnológica entre as
telecomunicações e a informática. Concomitantemente, haverá a
necessidade de mudanças de ordem regulatória e organizacional.
No entanto, cabe insistir na constatação de que, após uma
vigorosa expansão nos anos 70 e início dos 80, o setor de
telecomunicações sofreu uma estagnação no seu processo de
expansão, com fortes reflexos negativos sobre a qualidade dos
serviços.
Assim, ao final dos anos 80, as principais conseqüências da
estagnação do processo de expansão do sistema de telecomunicações
sobre a qualidade dos serviços foram: a) baixa densidade da rede
telefônica (n
o
linhas/100 hab); b) alto custo dos terminais;
c) longo prazo de espera para a instalação; d) rebaixamento da
qualidade do serviço, particularmente pela presença de taxas
excessivas de congestionamento; e) oferta insuficiente de
serviços de "valor adicionado".
Restrições do Quadro Institucional
As telecomunicações no Brasil também se ressentem da
proliferação de medidas desregulatórias ocorrida durante o
governo Collor, sem que se tivesse definido um modelo de
concorrência, regulação e de participação público-privada, o que
contribuiu para a paralisia política do setor. Como se sabe, além
da extinção do Ministério da Comunicações, a reforma
administrativa realizada no início da administração Collor, em
66
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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1990, promoveu um processo de desregulamentação caótico
3
, muitas
vezes sem amparo legal.
Nesse processo, a reserva de mercado geográfica foi
encerrada, ao mesmo tempo em que foi estimulada a entrada do
setor privado na área de comunicação de dados e na telefonia
móvel celular. Neste último campo, a faixa de freqüência foi
dividida de modo tal que a "Banda A" seria reservada às
operadoras públicas e a "Banda B" às eventuais operadoras
privadas. Ademais, foram deliberadamente retardadas as licitações
para a aquisição de sistemas celulares por parte de alguns
operadores públicos (Telesp, Telemig e Telepar), com o propósito
de aguardar a vinda de projetos da iniciativa privada. Como esta
medida é altamente controvertida, face aos dispositivos da
Constituição Federal, o resultado foi um retardo colossal na
implantação da telefonia celular em importantes regiões
metropolitanas. Tal situação somente começou a ser corrigida a
partir do final de 1992.
Com o início do Governo Itamar, delineiam-se contornos mais
consistentes em relação à política de telecomunicações. As
mudanças no âmbito da Telebrás indicam uma retomada de ações mais
coerentes em relação aos problemas do setor. Em particular,
destaca-se um esboço de política de telecomunicações contida na
Exposição de Motivos nº 20, de 22 de dezembro de 1992, elaborada
conjuntamente pelos Ministérios das Comunicações e da Fazenda e
também pela Secretaria de Planejamento, tendo recebido o "de
acordo" do Presidente da República.
Basicamente, este documento oficializa uma política de
recuperação real (40,15%) de tarifas até junho de 1993,
descontando 1/3 dos ganhos de produtividade. São excluídos dessa
regra a assinatura básica residencial e a ficha de telefone
público, devido ao conteúdo social de ambas e ao respectivo
impacto no cálculo da inflação. Propõe, também, uma política de
longo prazo (entre julho de 1993 e dezembro de 1995) de
eliminação de subsídios cruzados, diminuindo mensalmente (-2,28%
ao mês abaixo da variação de custos) as tarifas da telefonia
internacional e da comunicação de dados e, inversamente,
aumentando as tarifas da assinatura básica não-residencial e do
serviço medido local.
Além da política de recuperação real de tarifas, o documento
indica uma meta de duplicar o número de terminais instalados,
atualmente em cerca de 10,6 milhões, até o ano 2000, e também
menciona que serão concluídos, rapidamente, tanto a elaboração de
uma política industrial e tecnológica de longo prazo, como também
a proposta de um novo perfil empresarial do sistema, aí incluído
o Contrato de Gestão.
A correção da estrutura tarifária no Brasil é uma
necessidade premente por três razões básicas. Em primeiro lugar,
como ocorreu com outros preços públicos de infra-estrutura, a
3
A partir do final de 1991 foram baixadas um decreto e várias portarias de conteúdo
desregulamentacionista, culminando com a publicação do Decreto 177, atualmente em análise pelo
Supremo Tribunal Federal, que examina sua constitucionalidade.
67
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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política de subcorreção tarifária, utilizada como instrumento de
contenção inflacionária, levou a fortes distorções da estrutura
tarifária e a uma subutilização do potencial de geração interna
de recursos, limitando o aumento da inversão. Em segundo lugar,
há necessidade de redistribuir adequadamente os inegáveis ganhos
de produtividade, propiciados pela adoção de novas tecnologias,
tanto para os diferentes tipos de usuários, como também retendo
seus resultados internamente, para aumentar os investimentos.
Finalmente, a utilização intensiva do mecanismos de subsídios
cruzados entre rotas de maior tráfego e rentabilidade em direção
a rotas menos intensas e lucrativas deve ser readequado (não
desmontado) em função da concorrência internacional.
É importante ressaltar, por fim, que, apesar dos esforços
recentes de recuperação, tem faltado ao setor de telecomunicações
a definição de uma estratégia global e um planejamento integrado
de médio e longo prazos.
Mecanismos de Financiamento
O imperativo de centralização e coordenação única das
telecomunicações e a evolução histórica da intervenção pública,
implicaram uma divisão de trabalho no sistema estatal onde as
comunicações interestadual e internacional passaram a ser feitas
de forma centralizada (Embratel) e as comunicações local e
interestadual executadas ao nível das empresas estaduais
(empresas-pólo). Presencia-se, atualmente, o início da oferta de
serviços de "valor adicionado" ao nível de aplicativos, por parte
de empresas privadas.
Não obstante a maior rentabilidade operacional do sistema
estatal de telecomunicações, quando comparado a outros segmentos
da infra-estrutura econômica, durante a última década uma série
de fatores comprometeram o seu desempenho. A enorme compressão
das tarifas reais, o rígido controle da captação de recursos de
terceiros e do nível de inversões, juntamente com a extinção do
Fundo Nacional de Telecomunicações em 1986 (anteriormente seus
recursos já vinham sendo desviados para outros setores),
contribuíram para esgotar o modelo de financiamento do setor.
Os investimentos em telecomunicações têm sido notoriamente
insuficientes e, ademais, apresentam sensível irregularidade. No
período 1974/82, a média anual investida situou-se no patamar de
US$ 1,4 bilhão, correspondendo a uma parcela significativa da
formação bruta de capital fixo do país. Posteriormente, no
período 1983/87, o investimento caiu para uma média anual de US$
1,1 bilhão, atingindo um valor mínimo de US$ 0,9 bilhão, em 1984.
A partir de 1988, observa-se certa recuperação, atingindo a cifra
de US$ 3,1 bilhões, em 1992. Para o ano de 1993, o valor orçado é
de US$ 3 bilhões, praticamente o mesmo verificado em 1992.
O setor de telecomunicações contou, basicamente, com quatro
fontes de financiamento de seus investimentos: a) geração
própria; b) recursos de terceiros; c) autofinanciamento
(assinantes); d) recursos fiscais. Quanto a estes últimos, até o
início dos anos 80, a sua maior parte era constituída pelo Fundo
Nacional de telecomunicações (FNT). No período de 1974 a 1980, os
68
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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recursos de terceiros foram bastante importantes, respondendo, em
média, por cerca de 48% dos recursos investidos. Nesse mesmo
período, também houve contribuição significativa do
autofinanciamento, que correspondeu, em média, a 23% do montante
total investido, sendo a parcela restante financiada de forma
praticamente eqüitativa, seja pelo FNT (15%), seja pela geração
interna (14%).
Nos anos de 1981/82, a entrada média de recursos de
terceiros caiu drasticamente, passando a representar 19% dos
recursos investidos. Recentemente, verificou-se pequena
recuperação deste item, que chegou a alcançar 24% da média dos
fundos investidos no período 1988/92. A principal fonte de
recursos, a partir do início da década de 80, passou a ser a
geração interna, que respondeu, em média, por 53% dos recursos
investidos, no período 1981/92, chegando a um máximo de 69%, nos
anos de 1984 e 1989. Observe-se que o fato de a geração interna
ter-se tornado a principal fonte geradora de recursos para
inversão é consistente com o aumento contínuo da oferta de
serviços, desde a década de 70. Os fundos provenientes do
autofinanciamento praticamente não alteraram sua posição
relativa, representando, em média, 26% dos valores investidos.
Registrou-se, ainda, declínio absoluto dos recursos fiscais (FNT)
no decorrer da década de 80, que se extinguiram completamente a
partir de 1989.
69
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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2. DIAGNÓSTICO DA SITUAÇÃO ATUAL E INTERFACES COM
COMPLEXOS/SETORES INDUSTRIAIS
2.1. Diagnóstico
2.1.1. Transportes
Os transportes vêm se constituindo em um dos principais
obstáculos à competitividade industrial. O colapso nos mecanismos
de financiamento afetaram não somente o ritmo de investimentos em
novas infra-estruturas como também - e principalmente - a
qualidade técnica da conservação daquelas existentes.
Transporte Rodoviário
No caso das rodovias sob a responsabilidade do Governo
Federal, estas tendências podem ser definidas por meio dos
seguintes dados relativos à expansão e conservação da malha
rodoviária:
a) entre 1970 e 1975, a extensão pavimentada desta malha
elevou-se em 16 mil km, ou seja, em cerca de 3 mil km ao ano, em
média, enquanto que entre 1985 e 1990 o incremento total foi de,
aproximadamente, 4 mil km, ou seja, menos de 800 km ao ano;
b) em 1990, era estimado que, da extensão total da malha
rodoviária federal pavimentada, ou seja, de aproximadamente 50
mil km, 31% (15,5 mil km) podiam ser classificados como em estado
excelente ou bom, 34% (17 mil km) como em condições regulares,
28% (14 mil km) como em mau estado e 7% (3,5 mil km) como em
péssimo estado. Ressalte-se que, ao longo da segunda metade dos
anos 80, cerca de 3 mil km dessas estradas passaram anualmente da
classificação de regular para a de mau estado de conservação.
É importante acrescentar que, além das condições precárias
do pavimento, as rodovias federais deixaram de oferecer aos seus
usuários o apoio adequado em termos de sinalização e
policiamento, fatores indispensáveis à segurança do tráfego.
Dessa forma, os alarmantes índices de acidentes que ocorrem
nessas rodovias estão, em grande parte, associados ao quadro
descrito de deterioração, tanto da base física como das
instalações e serviços de apoio.
Cabe chamar a atenção, ainda, para o fato de a prolongada
recessão dos anos 80 e a progressiva deterioração da infra-
estrutura viária terem dificultado a modernização dos transportes
rodoviários em termos operacionais. Assim, por exemplo, a
produção de caminhões leves, médios e pesados caiu de 102 mil
veículos, em 1981, para 77 mil, em 1989, e a frota manteve-se
praticamente estagnada, em torno dos 950 mil veículos. ao longo
da década. A idade média dos caminhões elevou-se para 12 anos, em
1990.
A prevalecerem estas condições, a plena reposição da frota
só se dará no ano de 2015. As implicações, em termos de declínio
70
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
da qualidade dos serviços, são óbvias, o que compromete a
principal modalidade de escoamento da produção nacional.
Transporte Ferroviário
Quanto às ferrovias, após uma significativa recuperação nos
anos 70, tanto a RFFSA quanto a FEPASA sofreram um processo de
estagnação - e mesmo retrocesso em alguns aspectos - com a
degradação das vias permanentes, dos sistemas de sinalização e
comunicação, assim como dos materiais rodante e de tração. No
período 1984-1991, podem ser destacados os seguintes aspectos:
a) estagnação do volume de cargas transportadas em torno das
37 milhões de TKU na RFFSA e dos 7 milhões na FEPASA;
b) postergação dos trabalhos de conservação, particularmente
os de conservação cíclica e renovação. Na RFFSA, por exemplo,
existe hoje a necessidade de restauração de 8 mil km de linhas
com alta densidade de tráfego e de 7 mil com média densidade. Já
a FEPASA, que entre 1975 e 1979 despendia cerca de 20% das suas
receitas em manutenção, apresentou uma redução para menos da
metade deste percentual, entre 1985 e 1989;
c) envelhecimento e deterioração do parque de tração. Na
RFFSA, por exemplo, cerca de metade do parque de locomotivas
diesel-elétricas tem mais de 20 anos, sendo que 25% têm mais de
25 anos. As revisões pesadas e reabilitações do material, são
continuamente postergadas pela falta de recursos e/ou restrições
às importações. Na FEPASA, 40% das locomotivas diesel têm mais de
30 anos e 61% mais de 20 anos. Mais de 70% das locomotivas
elétricas têm mais de 40 anos.
O único indicador favorável apresentado pela RFFSA entre
1984 e 1991 foi a melhoria contínua da produtividade, medida em
termos de empregado/TKU, que declinou de 8 para 1,6. Isto se
deveu, basicamente, à redução persistente do número de
empregados, que atingiu cerca de 20% do quadro de pessoal de
1984. Já na FEPASA ocorreu a estagnação da produtividade do
pessoal, em torno de 2,4 empregado/TKU, em razão tanto da
preservação do efetivo médio de empregados quanto do ligeiro
declínio da carga transportada.
Vale lembrar que muitas das causas que prejudicaram o
desenvolvimento do transporte ferroviário no passado, bastante
conhecidas e ressaltadas em diagnósticos e planos do final dos
anos 60 e início dos 70, voltaram a estar presentes: a) tarifas
não-realistas, sem correspondência com os respectivos custos; b)
ineficiência administrativa e operacional; c) falta de critérios
objetivos na seleção prioritária de investimentos, com grande
dispersão nas aplicações de recursos; d) ausência de mecanismos
de financiamento contínuo e sustentado no longo prazo.
Transporte Marítimo/Hidroviário
Os portos brasileiros têm exercido uma função
predominantemente exportadora/importadora. Entre 1985 e 1990, a
navegação de longo-curso participou, em média, com 62% do
71
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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movimento dos portos, a cabotagem com 33% e a navegação interior
com apenas 5%.
Os portos constituem, sem dúvida, um elemento-chave na
competitividade industrial, tendo sofrido um processo de mudanças
por indução dos novos padrões de acondicionamento, manuseio,
estocagem e transferência, vigente no comércio internacional.
Assim, por exemplo, em 1982 foram movimentados nos portos
brasileiros 233 mil unidades de containers (2,2 milhões de
toneladas), elevando-se para 848 mil (9,1 milhões de toneladas)
em 1991. Cabe acentuar, porém, que em 1982 cerca de 44% desses
containers eram vazios e, em 1991, esta participação caiu muito
pouco, situando-se em 39%.
Os principais problemas dos portos podem ser assim
apresentados:
a) pulverização de recursos disponíveis e ausência de
critérios para a priorização de investimentos;
b) falta de regularidade nos níveis de investimentos,
principalmente após a retirada da Taxa de Melhoramento dos
Portos, em 1982. Houve uma recuperação em 1989, em razão da
criação do Adicional de Tarifa Portuária. Todavia, foram
investidos, no período 1979-1988, cerca de apenas US$ 82 milhões
anuais;
c) apesar da oferta de serviços ter sido, em geral,
satisfatória, sem grandes congestionamentos (à exceção de greves
e calamidades), os níveis de eficiência operacional são muito
inferiores aos padrões internacionais, excetuados os terminais
privativos especializados;
d) ainda existem, porém, deficiências no atendimento em
vários portos, com constantes sobreestadias dos navios nas
operações de carga e descarga e das esperas para atracação.
Estimativa feita pela Portobrás, em 1987, indicava o pagamento de
US$ 200 milhões nas esperas para atracação por navios de longo
curso, montante bem superior aos investimentos anuais em todos os
portos brasileiros;
e) os portos só terão capacidade instalada compatível com a
demanda futura estimada para 1996 se operarem com elevada
eficiência operacional, mas para o ano 2000 haverá necessidade de
ampliações e melhoramentos.
Em linhas gerais, os problemas que afetam as operações
portuárias são os mesmos que têm sido apontados em diagnósticos e
planos, desde meados dos anos 60, quais sejam: a) os serviços
oferecidos apresentam pouca eficiência e baixa confiabilidade,
não havendo definição clara de responsabilidade por furtos e
avarias; b) a demora dos navios tem como conseqüência a elevação
de fretes e custos de espera na atracação, encarecendo
desnecessariamente as operações; c) os custos portuários são, em
geral, 3 a 6 vezes superiores aos praticados nos grandes portos
estrangeiros.
72
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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No que se refere à navegação de cabotagem, a movimentação de
cargas nesta modalidade de transporte manteve-se estável entre
1985 e 1990. Cabe ressaltar, todavia, que a movimentação de carga
geral sofreu uma queda de quase 50% neste período, enquanto os
granéis líquidos tiveram uma redução próxima dos 10%. Somente os
granéis sólidos apresentaram crescimento na sua movimentação, de
cerca de 40%. A frota de cabotagem teve aumentos de tonelagem nos
navios graneleiros e petroleiros, reduzindo-se nos cargueiros
convencionais.
É importante lembrar que, a partir de 1989, a navegação de
cabotagem (assim como a de longo curso) foi submetida ao impacto
de profundas modificações de natureza organizacional e
institucional. Sem dúvida, prevaleceram nestas modificações os
ditames de políticas imediatistas de curto prazo, sem uma
adequada perspectiva estrutural do papel da navegação.
As alterações na legislação básica completaram o quadro
caótico que hoje afeta a navegação. A redução abrupta do
percentual de incidência do Adicional de Fretes da Marinha
Mercante, em 50%, e a interrupção na concessão de recursos a
fundo perdido do Fundo de Marinha Mercante acarretaram as
seguintes conseqüências: a) queda no volume de recursos do Fundo
de Marinha Mercante; b) dificuldades de os armadores honrarem
seus compromissos com o Fundo; c) redução drástica dos
financiamentos à construção naval; d) restrições à renovação da
frota mercante, com a aceleração do seu envelhecimento; e) perda
de competitividade da marinha mercante nacional.
Quanto à navegação interior, cabe lembrar que, ao longo dos
anos 60, foram propostos planos hidroviários específicos para
grandes comboios de empurra, o que veio a exigir projetos de
obras de custo considerável, nos locais de transposição de nível.
Essas obras - as eclusas - foram associadas, entre nós, a
projetos hidroenergéticos, porém, quase nunca executadas em
conjunto com as barragens e usinas.
A exceção foi do sistema Tietê, cuja responsabilidade de
execução coube ao Estado de São Paulo. O sistema do Taquari, no
Rio Grande do Sul, foi realizado sob a égide exclusiva de servir
a navegação, vindo a se revelar eficaz e competente com relação a
modos alternativos de transporte. Nas bacias restantes, faltaram,
na verdade, cargas para justificar a instalação da navegação,
mesmo onde as possibilidades físicas eram francas, como, por
exemplo, a bacia Amazônica.
Nos anos 70 e 80, foram implementadas eclusas de importância
como a de Sobradinho, que, no entanto, não completam de per si a
hidrovia de São Francisco. Esse fato, aliás, é característico do
desenvolvimento hidroviário: a hidrovia interior só é utilizada
eficientemente quando percorre longas distâncias e faz a ligação
efetiva entre pólos econômicos ou entre um pólo e o modo de
transporte alternativo adequado.
Atualmente, com a conclusão de uma série de eclusas, o
enchimento de reservatórios e a construção do canal de Pereira
Barreto, concluiu-se a primeira etapa da hidrovia do Tietê-
73
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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Paraná. São praticamente 1.000 Km de via navegável, com cerca de
580 Km ao longo do rio Tietê. São excelentes, sem dúvida, as
perspectivas de desenvolvimento de um moderno e atuante sistema
de navegação comercial nesta hidrovia.
Tanto este como outros sistemas hidroviários que venham a
ser implantados futuramente devem ser explorados, ao máximo, pela
iniciativa privada, tanto no âmbito de um modelo multimodal
quanto de um enfoque de corredor de exportação ou abastecimento
interno.
2.1.2. Energia
Os condicionamentos energéticos à competitividade industrial
envolvem questões de grande complexidade e tendências não
claramente definidas.
Energia Elétrica
Na infra-estrutura de energia elétrica, alguns dados
relevantes podem ser apresentados:
a) a capacidade instalada de geração de energia elétrica
atingiu, em 1990, 55,2 GW, dos quais aproximadamente 92% de
origem hidráulica e 8,3% de origem térmica;
b) nos planos de expansão desta capacidade, tem-se como meta
atingir os 90 GW em 2002, com uma pequena queda na participação
da energia hidrelétrica (89%);
c) o tamanho médio das usinas em construção é e será bem
inferior ao que prevaleceu nos anos 70 e 80, em função das
características dos locais para aproveitamentos hidrelétricos
disponíveis. Descartando a Região Norte, não será mais possível a
construção de mega-usinas hidrelétricas.
Deve-se notar que o colapso dos mecanismos de financiamento
ao setor impôs reduções drásticas nos investimentos, o que poderá
comprometer a oferta de energia por ocasião da retomada do
desenvolvimento. Este é o principal problema para a
competitividade: impedir que haja racionamento e, mais
importante, avisar desde logo que não haverá racionamento. Com
efeito, entre 1987 e 1982, os investimentos mantiveram-se na
média anual de, aproximadamente, US$ 9 bilhões, enquanto que,
entre 1983 e 1986, essa média anual caiu para os US$ 7 bilhões.
Excetuando o ano de 1987, quando foi atingido o nível mais
elevado de investimentos no setor (US$ 9,8 bilhões), a queda foi
persistente, reduzindo-se aos US$ 4 bilhões em 1991. .
Acrescente-se que, devido à ênfase nas políticas econômicas
de curto prazo, houve uma degradação continuada das tarifas nos
anos 80. Comparativamente ao nível tarifário médio de 1982, de
US$ 67/MWH, considerado adequado, tem-se hoje o valor de US$
47/MWH. A defasagem tarifária, ao lado da extinção dos recursos
institucionais a fundo perdido, contribuiu para o declínio
persistente dos investimentos. A título de exemplo, quando houve
uma recomposição tarifária em 1987-1988, os níveis anuais de
investimentos aumentaram significativamente.
74
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
A capacidade instalada de geração elétrica evoluiu de 27,2
GW para 44,3 GW em 1987 e 50,8 GW em 1991. Se incluídos os
autoprodutores, o total sobe para 54,1 GW em 1991, gerados
predominantemente por usinas hidrelétricas (aproximadamente 90%)
componentes dos sistemas interligados e por usinas termoelétricas
(cerca de 10%). O colapso dos mecanismos de financiamento ao
setor impôs reduções drásticas nos investimentos, bastando
atentar para a queda substantiva das médias anuais no período de
1983 a 1986 e, muito pior ainda, após 1987. Haverá, sem dúvida, o
comprometimento da oferta de energia por ocasião da retomada do
desenvolvimento.
Petróleo e Gás Natural
A média de produção de petróleo passou de 160 mil bpd (1978)
para 570 mil bpd (1987) e 653 mil bpd em 1990. Todavia, a média
de produção projetada de 1 milhão de bpd tem sido sucessivamente
adiada.
O ano de 1985 foi o divisor de águas entre as fases de auge
e declínio do Proálcool. O número de projetos enquadrados e o
montante dos investimentos sofreram redução abrupta, dentro,
entretanto, de metas programadas.
A repartição das modalidades de serviços infra-estruturais
de energia acumulou distorções importantes. A dieselização dos
transportes de cargas e passageiros teve repercussões estruturais
profundas em três aspectos: a) o petróleo importado passou a
atender primordialmente a demanda de diesel; b) a geração de
volumes crescentes de óleo diesel obrigou a Petrobrás à
realização de adaptações onerosas na estrutura de refino,
buscando adequar a oferta à demanda de derivados; c) os
crescentes excedentes de gasolina foram exportados constantemente
de forma gravosa. As dificuldades de exportação dos excedentes de
óleo combustível levaram a Petrobrás a atuar na estrutura de
refino, através da implantação de novas unidades de
recraqueamento desse derivado pesado.
Tudo isto mostra a enorme importância do programa de
conservação de óleo diesel.
Planejamento Integrado
A recessão de 1981/83 acarretou capacidade ociosa de geração
de energia elétrica e a introdução de programas de eletrotermia
com tarifas privilegiadas, estas ainda representando 5,0 TWh em
1991. A participação no consumo de energia elétrica classe
industrial da produção de bens eletrointensivos chegou a 36% ou
36,7 TWh em 1991, contribuindo para a forte intensificação do uso
de eletricidade por unidade de produto.
A ausência de soluções decisivas para equacionar as
distorções acumuladas deve-se, em boa parte, à falta de uma
concepção integrada do setor energético, em termos de formulação
de políticas públicas e definição de prioridades. Hoje, a questão
energética está fortemente ligada à da preservação do meio
ambiente: obter mais energia disponível com menor crescimento da
75
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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exploração dos recursos naturais. Quer dizer, melhorar a
eficiência na transformação (produção e consumo final) e no
transporte e distribuição de energia.
Discussões futuras sobre a matriz energética e a formulação
de políticas públicas a ela referentes deverão partir de: a) a
qualidade da matriz estará cada vez mais ligada à menor
intensidade energética; b) a transformação da matriz estará
subordinada à obtenção de fontes de recursos para propiciar as
desejadas alterações; c) a obtenção desses recursos só se
verificará se as proposições passarem pelo crivo dos debates e
pressões crescentemente acirrados no plano nacional e
internacional. Isto porque, a proposição de metas físicas
envolverá, também crescentemente, fatores muito complexos.
A fixação de prioridades na área energética não exige apenas
uma concepção integrada sobre seus problemas. Deve estar
conectada a definições mínimas de planejamento regional e de
prioridades setoriais, para que os serviços de infra-estrutura de
energia revistam-se, efetivamente, de sentido estruturante.
Quadro Jurídico-Institucional e Organizacional
A crise econômica dos anos 80 repercutiu, de forma intensa,
sobre a estrutura institucional do setor energético,
particularmente o segmento elétrico. Verifica-se uma tendência
grave de desprofissionalização no setor elétrico, com a
diminuição substancial da massa crítica anteriormente presente. A
descontinuidade na fixação de prioridades, que acaba se
verificando com as mudanças de governo, e a alocação de pessoas
sem conhecimento e experiência em cargos de direção tumultuam o
planejamento e administração das empresas. Além destes, é
relevante destacar os empecilhos de natureza jurídico-
institucional envolvendo legislações inadequadas, estruturas
administrativas superadas e ausência de regras estáveis.
É urgente, em especial, a necessidade de reestruturar os
mecanismos de financiamento dos investimentos da manutenção e da
operação, assim como de estabelecer estratégias e prioridades nas
formulações de políticas públicas.
O debate acerca da reestruturação institucional do setor
elétrico vem se processando com grande lentidão; em simultâneo,
compreensível e preocupante. Compreensível, sem dúvida, quando
são lembradas as complexidades inerentes ao setor elétrico e as
dificuldades de conciliação entre os interesses nacionais e
locais. Preocupante, contudo, quando a pequena margem de manobra
para que a economia saia de um interminável processo de
"estabilização" envolve, necessariamente, um pacote articulado,
negociado, de investimentos infra-estruturais.
O processo político descentralizador recente tem apresentado
resultados bastante heterogêneos. A perda de vista da perspectiva
nacional é freqüente e as negociações amplas, em torno de temas
que agregam grande número de interesses setoriais e estaduais,
são difíceis. Por exemplo, a lenta tramitação dos projetos de lei
regulamentadores das concessões de serviços de utilidade pública.
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
Mecanismos de Financiamento
Os efeitos da crise dos anos 80 sobre as fontes de
financiamento do setor elétrico levaram a uma situação de caos
financeiro. Os desafios que se colocam para o setor elétrico são
complexos, mas não só do ponto de vista financeiro; muitos deles
não poderão contar, a curto prazo, com os benefícios do processo
de reestruturação institucional do setor, que ainda precisa
avançar muito.
Os recursos minimamente indispensáveis para enfrentar tal
gama de problemas não poderão advir apenas da recomposição
tarifária. Partindo da hipótese de sucesso da mesma, apesar
disso, o montante arrecadado permitiria, possivelmente, cobrir
tão-somente os gastos com custeio e parte do serviço da dívida de
US$ 30 bilhões, restando recursos manifestamente insuficientes
para o financiamento dos investimentos previsto no Plano Decenal
de Expansão 1993-2002 (US$ 34,4 bilhões). Afora tarifas e
receitas próprias, devem ser equacionados recursos orçamentários
vinculados a planos de longo prazo de investimento em infra-
estrutura energética, créditos e financiamento provenientes do
exterior e parcerias público-privada.
Buscando o saneamento financeiro do setor, passo importante
foi dado em 1993 com a promulgação da Lei nº 8.631/93 e sua
regulamentação pelo Decreto 774/93.
A propósito, pode-se tecer as seguintes considerações: 1)
objetivando superar o caos financeiro que se estabeleceu em
função das dívidas acumuladas entre as concessionárias e entre
estas e o Tesouro Nacional, verifica-se que a Lei procede à
eliminação de passivos do setor (write off das dívidas); 2) a
questão-chave é a presença implícita nas decisões da lei do
aumento de tarifas, fato que dependerá também dos Estados, visto
que foi consagrada a regionalização tarifária. No presente
momento, as decisões não são nada fáceis, posto que, se de um
lado as tarifas encontram-se distantes dos valores colimados
entre US$ 55 a US$ 67/MWh, por outro, aumentos abruptos de
tarifas originarão críticas dos consumidores em geral e dos
grandes consumidores em particular, com impactos sobre a
competitividade, particularmente no Sul e no Sudeste, onde a
energia de Itaipu é mais cara. Não obstante, a tendência será de
acréscimo de tarifa real, colocando-a em níveis internacionais.
Os aumentos de tarifa deverão seguir, portanto, um
cronograma que possibilite mudanças na área industrial. Em tal
contexto de "transição" tarifária, o Grupo Eletrobrás encontrará
dificuldades enormes, tendo em vista a pressão de governos
estaduais para tarifas de suprimento das empresas geradoras
federais baixas e para financiamentos emergenciais de parcelas
das compras de energia. Quanto aos grandes consumidores, o Art.
1º, par. 4º da Lei 8.631 faculta-lhes se valer, no futuro, das
"alterações compensatórias".
Tudo isto evidencia que substancial parcela de operações
deverá provir de produtores independentes privados.
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
Embora em situação muito menos dramática que a do setor
elétrico, os impactos da política macroeconômica também
deterioraram a capacidade de geração de recursos do setor
petróleo. No período 1989-1992, calcula a Petrobrás que o seu
faturamento bruto experimentou uma redução da ordem de US$ 12
bilhões. Do ponto de vista financeiro, as dívidas de curto prazo
são da ordem de US$ 2,5 bilhões e os compromissos de longo prazo
montam a US$ 1,5 bilhão.
A disponibilidade de recursos para a Petrobrás no médio e
curto prazos depende de um acerto de contas junto ao Departamento
Nacional de Combustíveis, do qual é credora de US$ 3.093 milhões
(setembro de 1992), e junto ao Governo e empresas do Governo.
Aquele saldo saltaria para US$ 3.782 milhões, se os recursos
provenientes das operações de relending não tivessem sido
creditadas na conta petróleo.
2.1.3. Telecomunicações
A exemplo do ocorrido com as infra-estruturas de transportes
e energia, a de telecomunicações também sofreu restrições à sua
expansão, assim como uma persistente deterioração da qualidade
dos serviços ao longo dos anos 80. Os indicadores de capacidade
instalada do sistema de telefonia e de qualidade, por exemplo,
colocam o Brasil em situação muito desvantajosa no plano
internacional.
Evolução da Planta
A planta telefônica instalada no Brasil atingiu, ao final de
1992, cerca de 10,6 milhões de terminais (11º lugar no ranking
internacional), sendo 70% de tipo residencial e 30% comercial.
Seu crescimento no ano de 1992 atingiu o índice de 9%. Embora o
tamanho absoluto desta planta torne sua expansão um atraente
mercado para os fornecedores de telequipamentos, sua dimensão
relativa ainda é extremamente reduzida. A densidade telefônica do
país é de cerca de 7,1 tel./100 hab., valor muito baixo quando
comparado com os encontrados nos países desenvolvidos
(praticamente acima de 40 tel./100 hab.). Este indicador coloca o
país em 37º lugar no ranking internacional.
Além de apresentar baixo índice de penetração em nível
nacional, o país também exibe significativas desigualdades na sua
densidade telefônica, refletindo, de certa forma, os
desequilíbrios encontrados ao nível regional e de distribuição de
renda. Este fenômeno é bastante freqüente em países que
apresentam restrição na oferta de serviços telefônicos. Dessa
maneira, estados mais ricos como o de São Paulo, apresentam uma
densidade média em torno de 12 tel./100 hab., praticamente o
dobro da média nacional. Internamente, por sua vez, também os
estados reproduzem as desigualdades de oferta, apresentando
grandes desvios em relação à média.
Nesse sentido, o estado de São Paulo, por exemplo, apresenta
situações altamente contrastantes: o distrito operacional do
bairro da Consolação, sediado em uma área nobre da Capital,
apresenta uma densidade de 120 linhas /100 hab., comparável à da
78
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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cidade de Washington, enquanto a cidade de Cananéia, situada em
uma das regiões mais pobres do estado, exibe níveis baixíssimos
de penetração.
Apesar da baixa densidade, todavia, houve um aumento
contínuo do número de localidades atendidas pelo sistema
Telebrás. Entre 1981 e 1991, o atendimento passou de 4,7 mil para
14,5 mil localidades. Em vista dessa expansão, sem dúvida, o que
distingue o Brasil de outros países em situação de "precariedade"
semelhante é a transmissão interurbana que, embora apresente
níveis elevados de congestionamento, é efetuada de forma
satisfatória, de modo a integrar todas as regiões e cidades
brasileiras. São atendidas e integradas 100% das cidades, 71% das
vilas e 27% das demais localidades com, pelo menos, um ponto de
acesso coletivo.
O número de telefones públicos ao final de 1992 era de 259,6
mil, significando uma média de 1,6 tel.publ./1000 hab., valor
relativamente baixo se comparado ao dos países industrializados,
que apresentam um índice entre 4 e 6 tel.publ./1000 hab. O
serviço de telefonia celular móvel, por sua vez, está apenas em
seu início, apresentando um valor acumulado ao redor de 66 mil
terminais, ao final de 1992.
Na área de comunicação de dados havia, ao final de 1991,
12,5 mil portas instaladas da Rede Nacional de Comunicação de
Pacotes (RENPAC) e 30,2 mil terminações TRANSDATA (aluguel de
circuitos especializados), sendo ambos os serviços fornecidos
pela Embratel. O parque instalado de Telex, por sua vez, é de
151,9 mil unidades, bastante alto para os padrões internacionais
(3ª planta internacional). De certa maneira, a rápida formação de
uma grande rede de telex no país (taxa de crescimento anual de
25% ao ano, entre 1969 e 1972) foi a saída encontrada para
contornar a restrição da oferta da telefonia básica para os
usuários comerciais e industriais. Entretanto, a recente difusão
do fax e de outras facilidades, como o correio eletrônico, estão
pondo fim à era do telex.
Evolução do Tráfego
O tráfego telefônico escoado pela rede vem crescendo de
forma acelerada, particularmente nos segmentos interurbanos e
internacional. Enquanto no último qüinqüênio (1986/91) o tráfego
local no país (medido em pulsos) evoluiu a uma taxa geométrica de
8,7% ao ano, no mesmo período o tráfego interurbano (medido em
chamadas) cresceu a uma taxa de 14,4 % ao ano e o internacional
(medido em chamadas) a 23,2% ao ano. Em 1992, por sua vez, o
tráfego local cresceu 7%, enquanto que o interurbano 6%. Já o
tráfego telex sofreu o efeito substituição de outros meios,
apresentando ao nível interno, em 1991, decréscimo de 12% em
relação a 1990. Internacionalmente, o tráfego telex vem caindo
desde 1988, exibindo taxa negativa de 19,2% ao ano, no período
1987/91.
O tráfego de comunicações de dados vem aumentando
extraordinariamente, revelando forte demanda do mercado por
serviços mais avançados, de maior confiabilidade e,
79
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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particularmente, de melhor relação custo/benefício. O tráfego da
rede RENPAC (medido em quiloctetos), por exemplo, apresentou taxa
geométrica de crescimento de 87% ao ano, no período 1988/91.
Evolução da Qualidade dos Serviços
Refletindo os desequilíbrios ocorridos no sistema em meados
da década passada (redução e desbalanceamento dos investimentos
associados ao aumento do tráfego), a qualidade dos serviços
decaiu muito até o ano de 1989. A partir dessa época, há um
início de recuperação dos índice de qualidade do serviço, como se
pode observar na Tabela 3 (ver item 4). Dentre os vários
indicadores da qualidade do serviço listados no item 4, destaca-
se a taxa de congestionamento (DDD). Seu comportamento piorou
sensivelmente entre 1984 e 1989, quando saltou de 16,1% para
31,1%. Entretanto, seu valor vem diminuindo desde este último
ano, atingindo, em 1992, um índice de 13,7%. O objetivo da
Telebrás referente a esse indicador é de atingir os 6%, padrão de
referência internacional.
Internamente, o sistema Telebrás vem utilizando uma média
ponderada dos oito principais indicadores do desempenho,
avaliando tanto o desempenho global do sistema como o de cada uma
das operadoras regionais. Este indicador varia entre zero
(péssimo) e cem (ótimo). Para o sistema como um todo, houve um
declínio entre 1986 e 1988, de 36,2 para 13,4. Posteriormente,
registrou-se uma sensível recuperação, atingindo um valor de 69,
no final de 1992.
Do ponto de vista da produtividade do Sistema Telebrás, é,
sem dúvida, surpreendente como foi evitada uma degradação maior
dos serviços, por meio de um esforço de melhoria da qualidade,
como se pode depreender dos dados a seguir:
a) entre 1980 e 1991, houve uma redução contínua do número
de empregados, que caiu de 18 para 9 empregados por mil
terminais;
b) o percentual de reparos de terminais em até 24 horas
(cujo padrão internacional é de 95%) elevou-se de 76%, em 1987,
para 81%, em 1992;
c) a taxa de solicitação de consertos (cujo padrão
internacional é de 4 por 100 telefones) caiu de 5,3 em 1989, para
3 em 1991.
Comportamento das Tarifas
Da mesma forma que no setor energético, nos anos 80, por
força da ênfase nas políticas econômicas de curto prazo e, em
conseqüência, da perda de capacidade de planejamento
governamental de médio e longo prazos, houve uma queda
persistente dos níveis tarifários. As empresas do Sistema
Telebrás, como de resto todas as empresas públicas prestadoras de
serviços de infra-estrutura, foram forçadas a praticar políticas
tarifárias irrealistas. Assim, as tarifas de telecomunicações
80
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
foram sistematicamente subcorrigidas desde 1979, de forma a se
constituir em instrumento auxiliar de controle inflacionário.
A forma usualmente encontrada para se estimar a magnitude
desse arrocho tarifário é o cálculo da evolução real de uma das
tarifas
(4)
mais significativas. Nesse sentido, observa-se, por
exemplo, que a tarifa telefônica do trecho Rio de Janeiro/São
Paulo reduziu-se de um índice 100, em 1976, para um índice 28, em
1988. O impacto da correção artificial das tarifas revelou-se
extremamente perverso para o desempenho financeiro do Sistema
Telebrás, particularmente no que se refere à sua taxa de
rentabilidade. De acordo com o Código Brasileiro de
Telecomunicações, as tarifas devem ser calculadas com base no
custo dos serviços, acrescido da remuneração de 12%. Este índice
somente foi atingido em 1973 e, em termos aproximados, em 1977. A
taxa de remuneração do investimento apresentou diminuição
sistemática entre 1980 e 1987, quando atingiu o valor de 3,45%. A
partir de então, teve comportamento bastante irregular, atingindo
um máximo de 9,65%, em 1990, e um mínimo de -3,40%, em 1991. Em
1992, esta relação evoluiu para -1,0%.
Não obstante tais restrições tarifárias, a receita global do
Sistema Telebrás evoluiu positivamente entre 1985 e 1990,
atingindo um crescimento real anual de 17,4% ao ano. Em 1991,
houve queda real de -23,6% da receita bruta operacional, em
função do efeito do Lei 8.200, que produziu significativo aumento
dos custos de depreciação. Por sua vez, em 1992, observou-se uma
retomada no crescimento da receita, que expandiu 28% em termos
reais, em relação ao ano anterior.
É importante ressaltar que, em 1991, a tarifa média do
Sistema havia caído para apenas 11% do nível vigente em 1979.
Desta forma, a assinatura residencial básica anual no Brasil, em
1991, era cerca de 30 vezes inferior à de Portugal, 20 vezes à da
Itália e 32 vezes à da Grã-Bretanha.
Deve-se chamar a atenção, em especial, para as profundas
modificações nos mecanismos de financiamento dos investimentos no
Sistema Telebrás. As vendas de terminais representaram, em 1980,
31% do total, caindo para cerca de 16%, em 1991. As operações de
Crédito, reduziram-se de 42% para 24%. Por outro lado, as
Receitas da União (na verdade, reinvestimento dos dividendos das
ações da Telebrás de propriedade da União) elevaram-se de 17%
para 33% no período, da mesma forma que os Recursos Próprios
tiveram um significativo acréscimo na sua participação, passando
de cerca de 9% para 22,5%.
2.2. Interfaces com Complexos/Setores Industriais
À esta listagem sumária de problemas apontada no
diagnóstico, pode ser acrescentado um levantamento específico de
obstáculos à competitividade identificados na pesquisa junto aos
Complexos/Setores analisados no Estudo da Competitividade
Indústria Brasileira.
4
Atualmente, dos 13 serviços de telecomunicações tarifados, seis são controlados pelo Ministério
da Fazenda e sete pelo Ministério das Comunicações.
81
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
2.2.1. Transportes
A utilização das diferentes modalidades de transporte pelas
empresas dos Complexos/Setores, para o recebimento de matérias-
primas e expedição de produtos acabados, acarreta, numa
perspectiva agregada, os problemas apontados a seguir.
Complexo de Materiais de Construção
A utilização do transporte rodoviário de terceiros acarreta,
freqüentemente, fretes mais elevados que aqueles que poderiam ser
obtidos em outra alternativa. Isto porque é freqüente a chamada
"venda casada" do frete rodoviário por parte do produtor, como é
o caso da indústria do cimento, que condiciona o preço do seu
produto ao frete. Esta prática é responsável por uma relação
altamente conflituosa com os consumidores. O segmento cerâmica,
por seu turno, tem a colocação dos seus produtos no mercado
afetada pelos fretes rodoviários.
No que diz respeito à utilização do transporte ferroviário,
as empresas do complexo materiais de construção são afetadas,
principalmente, pelo tempo excessivo de imobilização da carga
(sejam matérias-primas ou produtos acabados) em pátios de
transferência, armazéns ou vagões.
O transporte marítimo de cabotagem acarreta o mesmo problema
de tempo de imobilização da carga, acrescido da excessiva
burocratização dos procedimentos de despacho ou recepção. Quanto
ao transporte intermodal, a unitização da carga em containers ou
pranchas torna o processo de manuseio, embarque e deslocamento
mais seguro e eficiente, para muitos dos produtos acabados.
A utilização do transporte marítimo de longo-curso pelas
empresas do complexo materiais de construção, para suas
exportações e importações, enfrenta os seguintes obstáculos:
a) as tarifas portuárias são elevadas e afetam os preços das
mercadorias;
b) há uma excessiva burocratização dos procedimentos de
embarque ou desembarque nos portos;
c) os tempos de imobilização da carga nos portos e/ou de
espera na atracação dos navios são excessivos;
d) as dificuldades nos portos têm sido responsáveis pela
formação desnecessária de estoques de matérias-primas importadas;
e) há deficiências nas instalações portuárias para
armazenagem e transferência da carga;
f) o frete do transporte marítimo é elevado e afeta o preço
das mercadorias.
É importante notar que existem diferenças significativas de
tarifas entre os vários portos brasileiros, o que faz com que os
82
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
produtores busquem alternativas de transporte que, embora não
sejam as mais lógicas do ponto de vista de distância, representam
ganhos para os fabricantes em termo do preço final dos produtos.
Alguns exemplos podem ser mencionados: as chapas de madeira
compensada, produzidas em Botucatu-SP, poderiam ser transportadas
até o porto de Santos por ferrovia, que chega até a porta da
fábrica, mas obtém tarifas mais baixas no porto de Paranaguá.
Assim, mesmo após o transporte Botucatu-Paranaguá, os ganhos com
as tarifas portuárias resultam em diferença de preço
significativa para a exportação.
O porto de Imbituba, em Santa Catarina, está sendo
utilizado, por sua vez, pelos produtores do Paraná, para
importação de matérias-primas e para exportação de produtos.
Isto, em virtude de um diferencial de tarifa do porto de
Paranaguá, que chega a representar até três vezes o preço das
tarifas daquele porto catarinense, que é privado.
A dificuldade de obter freqüência de navios, face ao fluxo
de comércio exterior, faz com que os produtos tenham desvantagens
competitivas em relação aos prazos de entrega nos países
compradores. Em alguns casos, como a indústria de cerâmica, essa
dificuldade de prazos de entrega eleva os custos de manutenção
dos seus equipamentos, pois, por segurança, é necessário manter
estoques de peças de reposição. Tais dificuldades também ocorrem
com relação à importação de matérias-primas: as taxas de juros
elevadas pressionam as empresas a reduzirem ao máximo seus
estoques, mas a demora em receber os produtos requer lotes de
compra maiores, por medida de segurança.
Complexo Metal-Mecânico
a) Mineração (Minério de ferro)
Para o transporte de minério de ferro em pequenas distâncias
(até 50 km), as empresas possuem frota própria e operam
exclusivamente seus veículos.
Um dos pontos fortes da mineração de ferro no Brasil é a
existência de infra-estrutura ferroviária entre minas, usinas
siderúrgicas e portos. Cabe chamar a atenção, todavia, para as
deficiências do transporte ferroviário, fora da área de alcance
dos sistemas administrados pela Companhia Vale do Rio Doce. Outro
aspecto negativo é o custo crescente do transporte, consideradas
todas as etapas do deslocamento.
A mineração de ferro é a maior demandante de transporte
ferroviário do país, tendo absorvido em torno de 2/3 das
toneladas quilômetro úteis (TKU) geradas no sistema ferroviário.
Considerando que as ferrovias respondem por 22% da carga
movimentada no país, pode-se dizer que o transporte de minério de
ferro representa cerca de 15% da movimentação total de
mercadorias no território nacional.
O minério de ferro produzido no país é destinado,
principalmente, para os mercados externos, dependendo por isto do
transporte marítimo de longo-curso. Para este produto, o
83
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
transporte é eficiente e confiável, uma vez que as operações de
embarque são feitas em terminais próprios, à exceção da
exportação escoada pelo Rio de Janeiro.
b) Siderurgia
O transporte rodoviário se faz, tradicionalmente, através de
terceiros, sendo eficiente e confiável, muito embora oneroso. A
indústria siderúrgica não tem maiores preocupações com os custos
elevados, porque estes são pagos pelos clientes.
A utilização do transporte ferroviário afeta as empresas
deste setor de duas formas: a) o tempo excessivo de imobilização
da carga em pátios de transferência, armazéns e vagões; b) a
excessiva burocratização dos procedimentos de despacho ou
recepção da carga.
As empresas não utilizam de forma significativa o transporte
marítimo de cabotagem, como também processos que envolvam a
intermodalidade.
Já o transporte marítimo de longo-curso impõe à empresas os
seguintes problemas: a) as tarifas portuárias são elevadas e
afetam os preços das mercadorias (comparativamente a outros
países que consomem ou produzem os bens do setor siderúrgico, os
custos portuários são, em média, 3 a 6 vezes mais caros); b) há
uma excessiva burocratização dos procedimentos de embarque ou
desembarque nos portos.
O relacionamento das empresas do setor com as entidades
públicas responsáveis pelo planejamento, controle, fiscalização
e/ou operação dos transportes é difícil e sujeito,
freqüentemente, a exigências descabidas.
c) Indústria Mecânica
As empresas do setor ressentem-se dos custos do transporte
dos insumos, principalmente do aço. Os custos elevados também
afetam as peças acabadas, em especial na movimentação portuária.
No que diz respeito às infra-estruturas rodoviárias e
ferroviária, é no triângulo São Paulo/Rio de Janeiro/Belo
Horizonte que se concentram os maiores problemas das empresas do
setor. O estado de deterioração física das rodovias e as
dificuldades do tráfego rodoviário, pela falta de manutenção
adequada, impõe um custo adicional que se traduz em termos de
fretes mais elevados, acidentes, avarias e perdas.
d) Indústria Automotiva
As empresas do setor operam tanto com veículos próprios
quanto com os de terceiros. Ao operarem com terceiros, por vezes
o transporte não é eficiente e confiável. Para estas empresas, a
deterioração física das estradas de rodagem tem causado muitos
acidentes e perdas de carga, seja em veículos próprios ou de
terceiros.
84
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
As empresas deste setor utilizam pouco o transporte
ferroviário. No que diz respeito à navegação de cabotagem, os
problemas que mais as afetam são os seguintes: a) os tempos de
imobilização da carga em pátios de transferência e instalações
portuárias, armazéns ou embarcações são excessivos; b) os danos,
avarias ou furtos na carga transportada ocorrem com freqüência;
c) a excessiva burocratização nos procedimentos de despacho ou
recepção de carga dificultam os procedimentos das empresas.
Quanto ao transporte marítimo de longo-curso, as empresas do
setor ressentem-se de muitos problemas para a exportação dos seus
produtos e/ou importação de matérias-primas: a) as tarifas
portuárias são elevadas e afetam os preços dos produtos; b) há
também uma excessiva burocratização dos procedimentos de embarque
ou desembarque nos portos; c) os congestionamento na operação
portuária dificultam as operações; d) os tempos excessivos de
imobilização da carga nos portos e/ou de espera na atracação dos
navios oneram os produtos; e) os danos, avarias ou furtos de
carga a ser embarcada ou desembarcada são freqüentes; f) as
deficiências nas instalações portuárias para armazenagem e
transferência de cargas dificultam igualmente as operações; g) o
frete do transporte marítimo é elevado e afeta o preço dos
produtos.
O relacionamento das empresas do setor com as entidades
públicas responsáveis pelo planejamento, controle, fiscalização
e/ou operação dos transportes é considerado difícil, mas com
obstáculos contornáveis.
Complexo Agroindustrial
O acelerado ritmo de transferência da fronteira agrícola
para o Centro-Oeste, inclusive com a indústria de beneficiamento,
gerou um processo irreversível de aumentos nas distâncias médias
de transporte em cerca de 300 Km. A repercussão deste processo
nos custos do transporte são evidentes. O deslocamento de uma
tonelada de soja custa, em média, o dobro que nos EUA.
Como conseqüência, o transporte rodoviário é predominante e
foi responsável por mais de 70% do escoamento da safra 1991/92.
Em tese, pelo número de caminhões existentes, a capacidade de
transporte da safra seria de 4 meses, mas na verdade o escoamento
se estendeu por quase 10 meses.
A frota de caminhões, além de envelhecida, não é adequada ao
transporte de grãos. Estima-se que somente 22% da frota é
compatível com esta função. Além disso, os custos de manutenção
dos veículos são elevados, já que os preços das peças e
componentes acompanham os reajustes da indústria automotiva, não
havendo condições de repassá-los para os fretes.
Estima-se que a má conservação das rodovias venha provocando
aumentos da ordem de 50% no consumo de combustível e 30% nos
custos operacionais dos veículos (aí incluídos o desgaste de
peças, pneus e componentes). Estima-se, ainda, que a deterioração
da infra-estrutura viária tenha sido responsável por 50% dos
acidentes e 40% das vítimas fatais registradas anualmente.
85
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
A utilização do transporte ferroviário em algumas regiões e,
em menor escala, da navegação de cabotagem envolve problemas
relacionados com: a) o tempo excessivo de imobilização da carga
em pátios ferroviários de transferência, armazéns ou vagões,
assim como nas instalações portuárias; b) os danos, avarias e
furtos, principalmente quando a carga não é granelizada.
Para as exportações, muitas empresas se valem de terminais
privativos especializados, evitando os problemas dos portos. Cabe
salientar, todavia, que comparativamente à estrutura de custos
norte-americana em dólares por tonelada de grãos, os custos no
Brasil são mais elevados nas seguintes proporções: a) frete e
armazenagem regional: 1,5; b) frete até os portos: 4,0; c) custo
portuário: 2,7; d) frete marítimo até Rotterdam: 1,3.
As empresas do complexo agroindustrial pagam o custo mais
elevado do mundo para o escoamento das safras e produtos
agroindustriais. Os desperdícios anuais são da seguinte ordem: a)
espera de caminhões: US$ 400 milhões; b) espera de vagões
ferroviários: US$ 200 milhões; espera de navios: US$ 250 milhões.
Consideradas uma vasta gama de ineficiências adicionais, os
desperdícios anuais atingem os US$ 2 bilhões.
O complexo agroindustrial é muito sensível à falta de
coordenação das ações do governo, principalmente quando o sistema
de transporte é pressionado por uma safra maior. Os problemas
envolvem a coordenação de ações na armazenagem na propriedade,
estradas vicinais, selos coletores, terminais intermodais,
transportes rodoviário, ferroviário e hidroviário, assim como os
portos fluviais e marítimos. O simples gerenciamento (aos níveis
nacional e estadual) das movimentações de safras evitaria os
congestionamentos e estrangulamentos. Cumpre assinalar que este
gerenciamento já existiu nos anos 70, por meio da ação do Grupo
Executivo de Movimentação das Safras e, posteriormente, da
coordenação interministerial dos Corredores de Exportação.
Complexo Químico
a) Indústria Petroquímica
Neste setor, as empresas são afetadas, fundamentalmente, por
dois problemas, a saber: a) fretes rodoviários elevados,
constituindo-se em obstáculo à competitividade, na medida em que
as atividades industriais são altamente dependentes do transporte
por caminhões; b) tarifas portuárias igualmente elevadas,
comprometendo adicionalmente o desempenho das empresas.
Complexo Têxtil
Altamente dependente do transporte rodoviário, as condições
precárias das rodovias, em função da sua deterioração física, têm
sido responsáveis pelos maiores problemas que atingem as empresas
do complexo têxtil. A falta de policiamento, apoio ao
transportador e sinalização adequados têm provocado muitos
acidentes e furtos, com a perda de cargas, seja em veículos
próprios como de terceiros.
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
Outras restrições apontadas referem-se as elevadas tarifas
portuárias e a excessiva burocratização nos procedimentos de
manuseio, estocagem e embarque das cargas.
Complexo de Papel e Celulose
A restrição principal à competitividade do complexo de papel
e celulose é a movimentação nos portos. Algumas exportações são
feitas em portos privados, mas, no geral, esbarram nas
deficiências operacionais e custos elevados, notadamente nos
portos de Santos, Paranaguá e Rio de Janeiro.
2.2.2. Energia
O processo de degradação na qualidade dos serviços prestados
aos usuários agravou-se nos últimos anos. Isto pode ser
depreendido, inclusive, pelas interfaces com os complexos
industriais. As observações seguintes têm por base resultados dos
estudos setoriais desenvolvidos no âmbito do projeto.
Complexo de Materiais de Construção
As empresas do complexo materiais de construção utilizam, em
geral, a energia elétrica como energia motriz, porém ainda
existem aquelas dotadas de fornos elétricos, que substituíram os
fornos a óleo por indução dos estímulos governamentais à energia
elétrica nos anos 70. Essas empresas aguardam condições
econômicas satisfatórias para investir na modernização dos seus
equipamentos e restringir o uso de energia elétrica à função
motriz.
Verifica-se a tendência à implantação de programas de
redução do consumo de energia elétrica, até mesmo na iluminação
das fábricas. Acentue-se que o desenvolvimento de tais programas
tem dado ênfase aos projetos de instalações voltados à
conservação de energia, abrangendo as obras civis e o
desenvolvimento de equipamentos.
Quanto à qualidade do fornecimento de energia elétrica,
expressa na continuidade e na variação mínima de tensão, deve-se
notar que existem diferenças regionais, por vezes acentuadas.
Obviamente que para as empresas situadas em regiões sem problemas
dessa natureza, isso se traduz em vantagem competitiva pelos
efeitos da continuidade de produção, padrões de funcionamento e
necessidades de manutenção.
Os segmentos do complexo materiais de construção cujos
processos empregam calor em elevadas temperaturas - cimento,
cerâmica, aço, vidro, etc. - têm como fonte energética mais
adequada o gás natural, em função de seu elevado poder
calorífico, o que determina vantagem significativa de custo em
relação às outras alternativas. Também do ponto de vista
ambiental, é apontado como a melhor alternativa pelas suas
propriedades não-poluentes. É, ainda, o mais indicado sob o
aspecto da qualidade dos produtos, em função da uniformidade e
constância de temperaturas atingidas.
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
A inexistência de uma rede de gasodutos que possam atender a
indústria em sua diversidade geográfica tem levado à utilização
de variadas fontes, como o óleo combustível, carvão mineral,
carvão vegetal, eletricidade e GLP. As empresas que têm acesso à
rede de gás natural colocaram-se, assim, em vantagem competitiva
em relação às demais. Os vários segmentos vêm se organizando no
sentido de assegurar, ao maior número possível de empresas, o
acesso ao gás natural, por meio de iniciativas como a das
empresas da região Sul na participação em um consórcio que
constituiu a Infragás. Esta empresa deverá viabilizar a chegada
do gás natural àquela região.
Acredita-se que as empresas não são suficientemente
motivadas pelas políticas governamentais, devendo-se buscar
mecanismos e critérios que possibilitem às mesmas "contar pontos"
em função de seus investimentos e resultados atingidos quanto à
conservação de energia, por exemplo nas tarifas e na obtenção de
crédito, entre outros critérios.
Sem ênfase às questões do meio ambiente e do
reflorestamento, as empresas julgam, de uma forma genérica, que
todos os programas destinados à modernização industrial devem ter
por base critérios de julgamento explícitos para a sua
habilitação. Isto no sentido de realmente promover a concessão de
maiores benefícios àquelas que tem um histórico de investimentos
e gestão adequados, do ponto de vista tecnológico, econômico e
social.
Complexo Metal-Mecânico
a) Mineração (Minério de Ferro)
A recomposição tarifária, com vistas a atingir um padrão
internacional de fornecimento de energia elétrica, afetará
significativamente as margens das unidades de pelotização.
Existem estudos da CVRD para fornecimento de energia na área de
Tubarão, e projeto de iniciativa conjunta com a Cemig e Usiminas
para a construção de usina.
Quanto à utilização do gás natural, este poderá vir a
substituir mais significativamente o carvão. No que se refere aos
procedimentos de conservação de energia, os resultados têm sido
bastante satisfatórios, principalmente nas usinas de pelotização.
b) Siderurgia
No caso de ocorrer um processo de recomposição tarifária no
fornecimento de energia elétrica, as aciarias elétricas terão que
se remodelar rapidamente, com exceção da Cosigua, Mendes Jr. e
Dedini. Quanto à qualidade no fornecimento, em termos de
continuidade e variação mínima de tensão, a preocupação das
empresas siderúrgicas é mais com o custo e eventual falta de
fornecimento no futuro.
A utilização do gás natural ainda é incipiente nas empresas
do setor, sendo que as fontes energéticas possíveis de
88
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
substituição são o carvão, o gás canalizado convencional e o óleo
combustível.
Com relação aos procedimentos de conservação de energia na
indústria, a situação das empresas do setor pode ser considerada
satisfatória, embora não ideal, se tomados como referência os
parâmetros internacionais.
A questão energética crucial na siderurgia é a crise no
suprimento do carvão vegetal. Peculiar à siderurgia brasileira, o
carvão vegetal foi responsável, em 1990, por cerca de 18% da
produção de aço e 38% do gusa. Por outro lado, 73% da produção de
carvão vegetal no Brasil destinava-se à atividade siderúrgica. A
compatibilização dos interesses das empresas siderúrgicas, dos
produtores de carvão vegetal e dos interesses ambientalistas que
emergem da sociedade como um todo deve ser buscada com urgência,
sob o risco de comprometer o desempenho do setor. As ações
deverão ser concentradas no objetivo de aumento da "produtividade
florestal".
c) Fundição
Nos últimos dez anos, intensificou-se o uso de eletricidade
nas indústrias de fundição, tornando-se a sua participação, como
fonte energética, superior a 40%. Este uso intensivo é
determinado por aspectos tecnológicos, onde a qualidade do
produto, a economia de matérias-primas, a maior eficiência
energética e outros servem como fatores decisórios de novos
investimentos e expansões. Como os ganhos de processo foram muito
significativos e houve esforços para a economia de energia,
observou-se progressiva melhoria da eficiência energética das
fundições. Contudo, fortes aumentos reais na tarifação da energia
elétrica poderão influenciar, de maneira significativa, a
competitividade dos produtos fundidos, em especial no mercado
externo.
À maior disponibilidade de gás natural no país corresponderá
um crescimento da participação deste insumo na matriz energética
das fundições. Sua principal aplicação, a curto prazo, será nos
processos de aquecimento e tratamento térmico, em substituição ao
óleo combustível e ao GLP. A médio prazo, o gás poderá também ter
uso expressivo na fusão de metais. Outro tipo de gás que terá
maior uso é o gás residual da refinaria, como substituto do GLP e
do óleo combustível, prevendo-se sua aplicação pelas indústrias
instaladas nas vizinhanças das refinarias de petróleo.
d) Alumínio
Os principais componentes dos custos de produção de alumina
são a bauxita, o consumo energético e a soda cáustica. O
percentual da parcela energética varia de 15% à 30% do custo, nas
plantas de melhores índices. A introdução de inovações técnicas
tem permitido a otimização do consumo de energia, com os índices
reduzidos a 9 GJ/t nas unidades modernas (Alumar e projeto
Alunorte). Tomado o conjunto de parâmetros de consumo de insumos,
verifica-se uma significativa defasagem tecnológica nas plantas
brasileiras de alumina.
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
As reduções brasileiras de alumínio são tecnologicamente
heterogêneas em termos de processo de produção, diferençando-se
os fornos das plantas anteriores aos anos 80, instalados com
tecnologia "Soderberg", de pequeno porte, e as recém-instaladas
com tecnologia de "anodos pré-cozidos", de escala muito mais
elevada.
O consumo médio de energia das reduções do período pré-80 em
corrente alternada é de 17,4 kwh/kg, caracterizando-se essas
unidades pela reduzida amperagem, maior consumo de energia e
eficiência reduzida de corrente (89% a 90%). Registre-se que
essas plantas têm sofrido aprimoramentos ao longo dos anos,
havendo as novas expansões já incorporado maior amperagem e
consumo menor de energia.
As novas fábricas instaladas e as em final de instalação são
muito mais eficientes, apresentando um consumo médio de energia
em corrente alternada de 15,1 kwh/kg (ou 14,1 kwh em corrente
contínua). O aumento progressivo da amperagem das células
eletrolíticas traduz-se na elevação da produção por unidade e na
conseqüente redução significativa dos investimentos. Contudo,
projetos recentes em outros países envolvem amperagens de 230 a
275 KA, com eficiência de corrente da ordem de 95% e consumo de
energia de 13,0 a 13,2 kwh/kg em corrente contínua, equivalente a
14,0 kwh/kg em corrente alternada.
Na análise das tendências prospectivas dos progressos
técnicos em termos de processo e de produto, constata-se o
aumento progressivo da amperagem das células eletrolíticas,
implicando redução do custo de produção. Apesar de novos projetos
contarem com uma eficiência de corrente de até 95%, em médias
mensais, o rendimento atual da eletrólise não passou de 50%,
registrando-se elevada dissipação de energia consumida pelos
fornos de redução. Prevê-se a diminuição do consumo em um prazo
relativamente curto, para um nível de 12 kwh/kg. Doutra parte, a
operação das plantas com custos variáveis excessivamente elevados
tenderá a ser encerrada.
Nas atividades de redução, cumpre melhorar os níveis de
eficiência/produtividade dos processos no Brasil, envolvendo a
diminuição do consumo de matérias-primas, principalmente energia
elétrica. Em um quadro de aumento de tarifação real e de
dificuldades para a expansão dos serviços, incentivos à redução
de consumo de energia elétrica nas unidades produtoras de
alumínio e o apoio à geração própria de energia pelas mesmas
serão, crescentemente, componentes da política para esse
eletrointensivo.
e) Indústria Automotiva
Os impactos de recomposição tarifária dos serviços de
energia elétrica sobre as empresas do setor serão toleráveis. No
presente, as empresas não vêem como problema a qualidade do
fornecimento de energia elétrica, em termos de continuidade e
variação mínima de tensão.
90
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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A utilização do gás natural não se constitui em fator
energético relevante, não fazendo parte dos planos das empresas.
No que diz respeito à conservação de energia, já foram
implementados, em empresas do setor, muitos programas bem-
sucedidos e que apresentaram resultados expressivos em termos de
economia de energia elétrica.
Complexo Químico
a) Petroquímica
A indústria petroquímica apresenta-se em grandes complexos
integrados, onde coexistem unidades de produção de secundários e
finais, em torno de uma central de produção de primários. Essa
configuração é ditada, sobretudo, pela natureza da matéria-prima.
Nos países onde há disponibilidade de gás natural, este é o
insumo preferido, pela sua excelência como matéria-prima
petroquímica, permitindo a obtenção menos custosa do eteno a
partir do etano. Ademais, o preço do gás natural é normalmente
inferior ao da nafta. No caso brasileiro, tem seu uso limitado à
produção de gás de síntese. Por sua vez, a nafta apresenta custo
mais elevado, porém possibilita a obtenção de todos os aromáticos
e olefinas.
Em tal contexto, as propostas de expansão da petroquímica
brasileira deverão considerar a alternativa de utilização do gás
natural. Da mesma forma, o cálculo dos custos reais de produção
petroquímica deverá incluir o custo de transporte do gás aos
novos projetos implantados.
Complexo de Papel e Gráfica
Na fabricação de celulose, a etapa inicial de separação das
fibras de lignina pode ser obtida através de reagentes químicos
ou por processos termomecânicos. No primeiro caso, são utilizados
os reagentes sulfato e sulfito. Quanto aos processos
termomecânicos, dividem-se em dois tipos: os químico-mecânicos e
os termoquímicos mecânicos, que dão origem às pastas de alto
rendimento. Somando-se ao processo, constituem fatores
determinantes as especificações e o nível de desempenho dos
equipamentos, principalmente dos biodigestores. Nos processos
mecânicos, conta o grau de eficiência energética dos
equipamentos.
De forma geral, o uso intensivo de energia elétrica na
produção obrigou o setor de celulose a se capacitar na geração de
tecnologias poupadoras de energia. Por outro lado, o espectro do
racionamento tem levado as empresas a investir na sua infra-
estrutura de energia, encarecendo o custo dos investimentos.
Neste particular, a definição prévia das fontes de suprimento de
energia elétrica nos projetos já constitui pré-requisito para a
obtenção de financiamento junto ao BNDES.
De forma específica, os processos termomecânicos de produção
de celulose e de pastas de alto rendimento são particularmente
intensivos em energia. O custo da energia consumida no processo e
91
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
a excelente aceitação das pastas químicas de fibra curta parecem
ter respondido pela pouca difusão da produção de pastas de alto
rendimento no Brasil. Os aumentos reais de tarifação elétrica
fortalecerão essa tendência.
É preciso, portanto, aumentar o rendimento em fibras e a
eficiência energética das plantas de pasta e de celulose, o que
permitirá maior economicidade de produção. A recomposição das
tarifas deverá afetar, principalmente, o segmento produtor de
papel, em especial as empresas pequenas e médias, não-integradas.
Neste segmento, o impacto sobre os custos poderá ser
significativo.
Complexo Têxtil
Os principais problemas apontados são: a) os custos elevados
dos fornecimentos da energia elétrica; b) as oscilações e quedas
bruscas de tensão, que danificam os equipamentos.
O declínio nos níveis de qualidade dos serviços de energia
elétrica, decorrentes da degradação nos sistemas de manutenção,
afetam, portanto, diretamente as empresas do complexo têxtil.
2.2.3. Telecomunicações
A utilização das novas tecnologias de redes de
telecomunicações permite a obtenção de dois tipos de ganhos de
produtividade: o clássico e o de reorganização. O ganho clássico
de produtividade ocorre quando funções e processos de trabalho
existentes são automatizados eletronicamente. Direcionados a
objetivos imediatos, como redução de custo e/ou aumento de
velocidades de processos existentes, tais ganhos são de fácil
mensuração. Trata-se da redução dos custos de telefonia ou de
envio de documentos internos ou externos à firma, ou mesmo de
ganhos mais sutis, como o acesso compartilhado de banco de dados
nas áreas de planejamento ou mesmo operacional das empresas.
Dessa forma, por exemplo, são usados fax ou correio eletrônico no
lugar do correio tradicional, ou então a transferência de
arquivos em tempo real, no lugar do envio de disquetes ou fitas
magnéticas.
O ganho de produtividade de reorganização ocorre, por sua
vez, quando as redes de telecomunicações permitem a obtenção de
economias de escopo, de forma a integrar funções anteriormente
separadas. O caso mais simples ocorre quando a mesma rede fixa e
os mesmos terminais instalados permitem a utilização de
aplicações diferentes, suportando a transmissão de voz, dados e
imagens.
Embora o objetivo de produtividade tradicional esteja sempre
presente, está em questão a melhoria da competitividade geral da
firma, onde as redes de telecomunicações viabilizam uma
reorganização da forma de trabalho e de interação de seus
funcionários. Isto ocorre, por exemplo, quando as facilidades
avançadas do correio eletrônico permitem a realização das fases
de pesquisa e desenvolvimento (P&D) em locais diferentes, ou
92
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
então quando a criação de novos tipos de softwares são
imediatamente difundidas em tempo real (à distância).
A seguir é apresentada uma resenha dos problemas que afetam
os Complexos/Setores.
Complexo de Materiais de Construção
Para as empresas do complexo, os principais problemas
identificados pelas empresas no tocante aos serviços de
telecomunicações atualmente oferecidos pela rede pública são os
seguintes: a) custo operacional elevado (tarifas e manutenção);
b) qualidade insuficiente do serviço.
No caso da utilização presente ou em futuro próximo de redes
específicas para comunicações de dados, tanto no ambiente interno
quanto no relacionamento com fornecedores e clientes as
principais motivações na adoção dessas tecnologias são: a) a
reorganização da estrutura administrativa e do relacionamento com
fornecedores e clientes; b) a reorganização da produção; c) o uso
de redes como parte de uma estratégia competitiva global.
Dentre as dificuldades encontradas na adoção dessas redes
específicas, a maior é aquela relativa aos elevados custos de
implantação e de manutenção. Quanto às ampliações específicas dos
serviços de teleinformação, como por exemplo o acesso a bancos de
dados no país e no exterior, poucas empresas conhecem as redes
existentes e o que elas podem oferecer.
No caso de adoção em futuro próximo de redes específicas, as
empresas, de modo geral, almejam ser proprietárias da própria
rede. Cabe salientar que as entidades de classe procuram se
organizar também nesse sentido, com a tendência de exercer o
papel de gerenciadoras de redes específicas.
Para as empresas do complexo materiais de construção, a rede
de telecomunicações é vista tanto como um fator de organização da
produção quanto uma tecnologia usada na estratégia competitiva.
Complexo Metal-Mecânico
a) Siderurgia
As empresas do setor não apontam os serviços de
telecomunicações atualmente oferecidos pela rede pública como um
problema para seu desempenho competitivo. Consideram, ainda, a
rede de telecomunicações como um fator de organização da
produção.
No que diz respeito à utilização de redes específicas para
comunicações de dados, muitas empresas o fazem com vistas não
somente à reorganização da parte administrativa e da relação com
os clientes e fornecedores, como também ao uso de redes como
elemento da estratégia competitiva global. Os maiores obstáculos
encontrados são os custos de implantação ou de manutenção
elevados.
93
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
b) Mineração (Minério de Ferro)
A exemplo das empresas do setor de siderurgia, as empresas
de minério de ferro não consideram os serviços de
telecomunicações oferecidos pela rede pública como um problema.
No caso das redes específicas para comunicação de dados, as
empresas não consideram uma questão relevante no âmbito do seu
processo produtivo.
c) Indústria Automotiva
As empresas deste setor identificam como principal problema,
a qualidade insuficiente dos serviços de telecomunicações
atualmente oferecidos pela rede pública.
Já a utilização das redes específicas para comunicações de
dados no ambiente intra ou inter-firmas deve-se aos seguintes
objetivos: a) redução de custos, incluindo a necessidade de
terceirização; b) reorganização da produção; c) uso de redes como
estratégia competitiva global.
Entre as dificuldades encontradas para a adoção das redes
específicas, destacam-se duas: a) custos elevados de implantação
e manutenção; b) domínio insuficiente da tecnologia e necessidade
de consultoria externa.
As empresas do setor não só conhecem como se valem
intensivamente das ampliações específicas dos serviços de
teleinformação, principalmente o acesso a bancos de dados. A
importância da rede de telecomunicações é muito grande para as
empresas que, em geral, a consideram como: a) um insumo (tal como
transporte e energia); b) um fator de organização da produção; c)
uma tecnologia usada na estratégia competitiva.
94
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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3. PROPOSIÇÕES
Neste capítulo, serão apresentadas proposições de
estratégias e políticas públicas para os setores de infra-
estrutura, com vistas, principalmente, ao atendimento das
exigências de competitividade do setor industrial. De início,
dar-se-á destaque às proposições que visam mudanças estruturais e
que são comuns aos três setores da infra-estrutura econômica.
3.1. Proposições Referentes a Mudanças Estruturais
3.1.1. Quadro jurídico-institucional
A situação caótica da administração pública federal impõe a
necessidade de repensar o quadro jurídico-institucional numa
perspectiva de médio e longo prazos. Este esforço de
reestruturação envolve formas de relacionamento institucional,
modernização das bases de suporte legal e revisão das estruturas
organizacionais.
Acrescente-se que legislações inadequadas, estruturas
administrativas superadas e ausência de regras estáveis vêm
dificultando, em muito, a prestação dos serviços básicos de
infra-estrutura.
Comum aos três setores da infra-estrutura econômica, além da
regulamentação em andamento do Artigo 175 da Constituição de
1988, é a necessidade de um trabalho profundo de revisão
jurídica, administrativa e institucional, com destaque especial
às questões portuária e do setor elétrico. Os seguintes aspectos
devem ser objeto de atenção:
a) a reestruturação das entidades estatais das
administrações direta e indireta, com a redefinição dos seus
papéis;
b) o estabelecimento de regras estáveis de fixação e revisão
tarifárias, que resguardem as empresas prestadoras dos serviços
das políticas monetárias de curto prazo;
c) o estabelecimento de regras estáveis relativas a
terceirizações, privatizações ou parcerias com o setor privado,
por meio de novas regulamentações e pela criação de órgãos
reguladores independentes;
d) a superação do caos financeiro, que se estabeleceu em
função das dívidas acumuladas pelas empresas públicas entre si e
destas com o setor privado.
3.1.2. Mecanismos de financiamento dos investimentos, da
manutenção e da operação
Comum aos três setores de infra-estrutura é a necessidade de
reestruturar, em profundidade, toda a sistemática de
95
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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financiamento, levando em conta os mecanismos convencionais e
não-convencionais, quais sejam:
a) a recomposição dos recursos próprios de origem tarifária,
retirando das tarifas a condição que lhes foi imposta, de
instrumento das políticas de estabilização, e compatibilizando as
tarifas aos custos, em regime de eficiência operacional;
b) a recomposição de recursos próprios de origem
patrimonial, pelo melhor aproveitamento de ativos não-utilizados
ou subutilizados;
c) o restabelecimento de mecanismos de natureza tributária,
por meio de vinculações sustentadas no longo prazo;
d) a recuperação dos financiamentos externos multilaterais
de longo prazo, pela retomada de negociações baseadas em
programas de longo prazo, além da recomposição de recursos
institucionais para as contrapartidas;
e) a recuperação dos financiamentos externos bilaterais de
fornecimentos;
f) a criação efetiva de possibilidades de parcerias com o
setor privado e de captação de recursos internos e externos via
mercado de capitais.
Nos setores da infra-estrutura em que a base de recursos é
fundamentalmente pública, como por exemplo estradas de rodagem e
usinas hidrelétricas, será mais fácil vincular recursos
orçamentários a programas específicos e por prazos
preestabelecidos do que criar fundos vinculados a partir de um
Imposto Único, consideradas as restrições impostas pela
Constituição Federal.
A vinculação orçamentária a Programas Nacionais de Longo
Prazo e envolvendo os três níveis de governo é mais exeqüível e
interessante. Pode ser feita, inclusive, nos três níveis de
governo. O prazo das vinculações orçamentárias deve ser definido
e as parcelas vinculadas decrescentes. Três objetivos podem ser
alcançados:
a) a vinculação orçamentária com participações decrescentes;
b) a indexação do orçamento;
c) a existência de um Orçamento Plurianual de Investimentos
para cada Programa Nacional, evitando os cortes orçamentários e
as degradações de metas físicas.
3.1.3. Estratégias, políticas públicas e prioridades
A grave crise econômica dos anos 80 repercutiu, de forma
intensa, tanto sobre a estrutura administrativa e organizacional
dos departamentos e empresas públicas, como em especial sobre a
capacidade de planejamento e fixação de prioridades. Comum aos
96
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
três setores de infra-estrutura foi a tendência de
desprofissionalização, com a diminuição substancial da massa
crítica de técnicos. Houve descontinuidade na fixação de
prioridades, em função das sucessivas mudanças de governo. A
designação de pessoas sem conhecimento e experiência para cargos
de direção tumultuou o planejamento e a administração dos
departamentos e empresas.
Nesta reformulação, estão envolvidos os seguintes aspectos
comuns:
a) a instrumentação para a realização de estudos, pesquisas
e desenvolvimento;
b) a instrumentação para o planejamento de médio e longo
prazos;
c) a criação de mecanismos de maior abrangência
participativa, envolvendo entidades não-governamentais;
d) a identificação dos estrangulamentos reais ao
desenvolvimento, para efeito de formulação de políticas
integradas e fixação de prioridades consistentes.
3.2. Proposições Referentes à Recuperação dos Segmentos Infra-
estruturais
3.2.1. Transportes
Transporte Rodoviário
a) Programa emergencial de recuperação e restauração dos trechos
críticos das rodovias federais:
Os trechos mais críticos das rodovias federais, que devem
ser objeto de um amplo programa de recuperações e restaurações do
pavimento, aumentos de capacidade e melhorias na sinalização e
policiamento, são justamente aqueles em que se concentra o grosso
do tráfego de cargas do país. São, portanto, os trechos mais
importantes para as atividades industriais e agroindustriais,
quais sejam, entre outros:
- BR-116, trecho Rio-São Paulo (Rodovia Presidente Dutra);
- BR-116, trecho S. Paulo-Curitiba (Rod. Régis Bittencourt);
- BR-381, trecho S. Paulo-Belo Horizonte (Rod. Fernão Dias);
- BR-393, trecho Volta Redonda-Além Paraíba;
- BR-471, trecho Curitiba-Itajaí;
- BR-101, trecho Itajaí-Florianópolis-Tubarão;
- BR-116, trecho Curitiba-Caxias do Sul-Porto Alegre;
- BR-277, trecho Curitiba-Foz do Iguaçú;
- BR-101, trecho Niterói-Campos-Vitória;
- BR-262/381, trecho Belo Horizonte-Governador Valadares;
- BR-262/452, trecho Vitória-Uberlândia;
- BR-050, trecho Brasília-Uberaba.
97
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
b) Programa de transferência da responsabilidade de um conjunto
de rodovias federais para os estados:
A Constituição Federal de 1988 criou dois graves
constrangimentos à recuperação e expansão do sistema rodoviário
de responsabilidade federal: a) tornou inviável a criação de
mecanismos de financiamento sustentado e de longo prazo, baseados
na arrecadação de tributos aos usuários da infra-estrutura
viária, uma vez que é vedada a vinculação de recursos a fundos
setoriais; b) tornou impossível, para a União, conservar,
melhorar e ampliar a rede de rodovias federais, uma vez que foram
mantidas as suas responsabilidades e transferidas para os estados
(e municípios) a arrecadação de tributos incidentes sobre os
combustíveis e a propriedade de veículos automotores.
Considerados estes dois constrangimentos, antes de tudo urge
redefinir, com clareza, quais os papéis que serão desempenhados
pela União e pelos Estados, no que diz respeito à gestão do
sistema rodoviário. Existirá, obviamente, um conjunto de rodovias
com nítidas características federais, em razão de suas funções de
integração territorial, que deverá manter-se no âmbito de
responsabilidade da União. Um outro conjunto, todavia, poderá e
deverá ser transferido para os estados como conseqüência da nova
base tributária criada pela Constituição de 1988.
No conjunto de rodovias com nítidas características
nacionais podem ser citadas, apenas como exemplo, as seguintes:
Rodovias longitudinais:
BR-101: Sul/Sudeste/Nordeste (litoral)
BR-116: Sul/Sudeste/Nordeste (interior)
BR-153: Sul/Sudeste/Centro-Oeste/Norte
BR-163/364: Sudeste/Centro-Oeste
Rodovias transversais ou diagonais:
BR-040/060: Sudeste/Centro-Oeste
BR-262/452/364: Sudeste/Centro-Oeste
BR-316/222: Nordeste/Norte
Com relação à questão da transferência de responsabilidade
aos estados, cabe acrescentar que uma rodovia federal poderá ter
um determinado trecho delegado à operação estadual, porém deverá
manter a sua condição federal em termos de identificação visual,
nomenclatura e padrões técnicos.
Cabe ressaltar, todavia, que independentemente da
transferência de parte do acervo da União para os estados, uma
segunda linha de ação é de estabelecer um mecanismo sustentado e
de longo prazo, pelo menos para a conservação e preservação das
condições de sinalização e segurança de tráfego.
O retorno a um mecanismo análogo ao extinto Fundo Rodoviário
Nacional, porém vinculado a um Programa Nacional de Longo Prazo,
deverá ser encaminhado como única solução plausível para impedir,
no futuro, a contínua deterioração da infra-estrutura viária.
98
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
Trata-se de um item de entendimento político do mais alto nível
entre os poderes da República, sem o qual não haverá condições de
dar continuidade aos programas rodoviários, que pressupõem
programações plurianuais consistentes.
Uma terceira linha de ação deve se orientar para a
viabilização de recursos provenientes de gravames aos
proprietários lindeiros (contribuição de melhoria) e
empreendimentos associados que possam advir da implantação de
novas rodovias. Em regiões de desenvolvimento econômico
acelerado, é possível implantar novas rodovias associando ao
empreendimento futuras atividades lindeiras ou delas cobrando
encargos ou gravames, no âmbito de planos e esquemas de controle
do uso do solo.
c) Programa de parcerias com a iniciativa privada para a
construção e recuperação de rodovias federais:
Finalmente, uma importante linha de ação diz respeito à
aplicação do mecanismo de concessão ao financiamento rodoviário.
Através deste mecanismo, será possível atrair capitais privados
para os investimentos rodoviários, principalmente em trechos que
apresentem elevado tráfego médio de veículos. Os trechos
inicialmente selecionados para o Programa podem ser os seguintes:
Grupo 1:
- Rodovia BR-101, Ponte Rio-Niterói;
- Rodovia BR-116, trecho Rio-São Paulo;
- Rodovia BR-040, trecho Rio-Petrópolis-Juiz de Fora;
- Rodovia BR-116, trecho Rio-Teresópolis-Além-Paraiba.
Grupo 2:
- Rodovia BR-040, trecho Belo Horizonte-Juiz de Fora;
- Rodovia BR-381, trecho Belo Horizonte-São Paulo;
- Rodovia BR-060, trecho Brasília-Anápolis-Goiânia;
- Rodovia BR-040/050, trecho Brasília-Luziânia-Cristalina
Grupo 3:
- Rodovia BR-290, trecho Porto Alegre-Osório;
- Rodovia BR-116,trecho Porto Alegre-Canoas-Novo Hamburgo
- Rodovia BR-116, trecho Porto Alegre-Pelotas-Rio Grande.
Grupo 4:
- Rodovia BR-277, trecho Curitiba-Paranaguá;
- Rodovia BR-376, trecho Curitiba-Ponta Grossa;
- Rodovia BR-376, trecho Curitiba-Itajaí;
- Rodovia BR-369, trecho Londrina-Maringá;
- Rodovia BR-470, trecho Blumenau-Itajaí.
Grupo 5:
- Rodovia BR-324, trecho Salvador-Feira de Santana;
- Rodovia BR-101, trecho João Pessoa-Recife-Cabo;
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
- Rodovia BR-232, trecho Recife-Caruarú.
Transporte Ferroviário
a) Programa emergencial de reaparelhamento da malha básica do
sistema ferroviário:
Um amplo Programa Emergencial de Reaparelhamento do sistema
ferroviário, em especial aquele de responsabilidade federal,
necessita, antes de tudo, da esquematização de recursos
sustentados nos médio e longo prazos. Além dos recursos a fundo
perdido, oriundos de vinculações a programas ou projetos
específicos, será imprescindível restabelecer o acesso às fontes
tradicionais de financiamento, como o BNDES e o BIRD.
A prioridade de aplicações deve ser, por óbvio, a malha
ferroviária básica, por meio da remoção de estrangulamentos nas
vias permanentes, pátios e terminais, materiais rodante e de
tração e sistemas de apoio. É justamente nos corredores com
elevadas concentrações de cargas que se deve promover as
especializações, recuperações e modernizações das ferrovias.
Sabendo-se, todavia, que os recursos necessários para um programa
desta natureza transcendem, em muito, a capacidade financeira
governamental, deve-se pensar, com urgência, em profundas
mudanças institucionais e organizacionais, assim como em
parcerias com a iniciativa privada.
b) Programa de mudanças institucionais e organizacionais do
sistema ferroviário:
A primeira tarefa efetivamente modernizadora a ser aplicada
nas ferrovias brasileiras será proceder as necessárias
regionalizações e cisões, para, em seguida, privatizar as funções
separadamente. As privatizações da RFFSA e da FEPASA devem se
constituir em objetos prioritários de governo, conduzidos, porém,
de forma realista e pragmática. A concepção da CEE, obviamente
adaptada às peculiaridades brasileiras, pode ser um bom começo
para tirar as ferrovias brasileiras da sua estagnação.
É perfeitamente possível a adequação das ferrovias
brasileiras às recomendações da CEE, desde que, obviamente, se
promova o desmembramento por regiões. Como se sabe, as empresa
ferroviárias brasileiras são detentoras de imensas áreas
imobiliárias (urbanas, suburbanas e rurais) além de uma
quantidade enorme de estações ferroviárias e pátios que se
prestariam a modernos empreendimentos imobiliários (shopping-
centers, edifícios de escritórios, reflorestamentos, etc.).
No tocante as oficinas, encarregar-se-ão de prestar serviços
a Empresa de Transportes e a terceiros, pois, de um modo geral,
têm marcadamente características de natureza industrial. O mesmo
raciocínio aplica-se à informática e também à utilização da via
permanente e da sinalização, que receberão pagamentos pela sua
utilização.
Cabe então à Empresa de Transportes, como já foi dito acima,
praticar tarifas que a tornem rentável, uma vez liberada dos
100
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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encargos de manter uma pesada estrutura (Infra-Estrutura e
Controle de Tráfego), buscando uma inserção mais efetiva nos
mercados regionalizados.
Neste sentido, a avaliação da situação atual feita para a
RFFSA permite concluir, para efeito da formulação de estratégia
empresarial, que:
- A Região 1 (Nordeste) é, e possivelmente continuará a ser,
economicamente inviável exigindo um tratamento diferenciado da
definição de uma estratégia global;
- A Região 2 (Bitola métrica do Centro), embora deficitária,
é mais equilibrada que a anterior, sendo passível de recuperação;
- A Região 3 (Bitola larga do Centro) é economicamente
viável e de expansão auto-sustentada;
- A Região 4 (Sul), apesar de ligeiramente deficitária, pode
tender ao equilíbrio financeiro, sendo, portanto, passível de
recuperação.
Diante deste quadro, tudo indica ser a solução da CEE
possível de ser adotada, de imediato, para as regiões 2, 3 e 4,
inclusive com privatização de segmentos específicos. Para a
Região 1, será aconselhável buscar uma variante desta solução,
pois sua inviabilidade econômica forçará, durante algum tempo, um
suporte governamental mais efetivo.
Transporte Marítimo/Hidroviário
a) Mudanças no quadro jurídico-institucional do sistema
portuário:
São a seguir relacionadas as principais proposições
contempladas no Projeto de Lei nº 8.630 de 25/02/93 - enviado
pelo Executivo ao Congresso Nacional e por ele aprovado - que,
pela sua abrangência, nos dão a esperança de que poderão, caso
adequadamente regulamentado, solucionar os problemas do sistema
portuário brasileiro:
- as Cia. Docas existentes nos Estados (pertencentes a
extinta Portobrás) passarão a operar de forma descentralizada e
independente;
- os serviços de movimentação de mercadorias, armazenagem,
transporte, vigilância e demais atividades afins poderão ser
realizados não somente pela administração dos portos como também
pelos armadores e seus agentes, exportadores/importadores,
empresas de serviços e cooperativas de mão-de-obra. Ficam assim
extintos os privilégios atuais auferidos pelas Cias. de Docas e
pelos Sindicatos;
- as entidades estivadoras poderão ter seus próprios quadros
de funcionários com vínculo empregatício permanente ou poderão se
valer de Sindicatos para serviços avulsos;
- as condições para prestação de serviços avulsos
contratados junto aos Sindicatos, inclusive número de
trabalhadores e remuneração, serão objeto de livre negociação;
101
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
- a movimentação e a estiva das mercadorias a bordo dos
navios serão executados sob a orientação e responsabilidade de
seus comandantes ou prepostos;
- a jornada de trabalho do porto, os horários de
funcionamento da administração, a fiscalização aduaneira, os
serviços de estiva e capitania serão definidos pela administração
do porto e deverão ser compatibilizados entre si;
- é facultada a construção e exploração de instalações
portuárias privadas, tanto para embarcadores como para terceiros
de uma forma geral, inclusive cooperativas. Quando localizados
dentro dos limites da "área de porto", deverá ser realizada
licitação pela administração portuária. As facilidades privadas
localizadas fora da "área do porto" não poderão ser taxadas pela
administração portuária;
- a estrutura tarifária dos portos, atualmente em vigor,
deverá ser adaptada às novas condições. A abertura dos serviços
portuários para o capital privado alterará a ação dos
intermediários (sob qualquer forma) e principalmente anulará os
efeitos das greves, que são responsáveis por custos extras na
paralisação de navios, pelo descumprimento de prazos de embarque
de mercadorias e pelo prejuízo das empresas dependentes de
importações e exportações.
b) Programa de recuperação da navegação e de integração
porto/navio:
Com relação aos portos e à navegação (cabotagem e longo-
curso), algumas diretrizes gerais deverão ser observadas,
inclusive no sentido de uma perspectiva mais integrada das
operações portuária e marítima:
- prioridade (vale insistir) para a modernização da
legislação que regula a movimentação das cargas nos portos;
- necessidade de modernização tecnológica e de revisão de
métodos e processos de estocagem, manuseio e embarque/
desembarque de cargas nos portos principais do país, com vistas a
redução dos períodos de permanência dos navios;
- prioridade para uma ampla e profunda reformulação do apoio
governamental à indústria de construção naval e aos armadores
nacionais, a exemplo do que ocorre em países da Europa Ocidental
e Japão. Este apoio permitirá a utilização mais racional da
capacidade industrial instalada e o maior poder de competição do
transporte marítimo;
- necessidade de aperfeiçoamento contínuo dos recursos
humanos no transporte marítimo, de forma a torná-los compatíveis
com a qualidade da frota mercante;
- necessidade de integrar a política de transporte marítimo
de longo curso à política de comércio exterior, utilizando o
frete marítimo como instrumento de suporte efetivo às
exportações;
102
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
- necessidade de adotar medidas urgentes que possibilitem o
soerguimento da bandeira nacional, mediante um aumento da
tonelagem própria e, por conseqüência, com maior participação da
receita de fretes.
Finalmente, no que diz respeito à navegação interior,
sugere-se que, respeitando as normas de segurança e a legislação
vigentes, deva ser permitida a operação da navegação por
transportadores de outros modais, que podem ser armadores
comerciais, autônomos, empresas transportadoras de suas próprias
cargas ou cooperativas de transportes.
Planejamento Integrado
Para os transportes, portanto, dois conceitos de integração
devem ser enfatizados, tendo em vista o papel estruturante que as
infra-estruturas terão na organização espacial:
a) Integração entre meios logísticos:
Redes de coleta e distribuição, sistemas de armazenagem,
terminais de transferência, infra-estruturas de escoamento linear
denso, retroportos e portos regionais, sistemas de embarque e
navegação (concepção de corredores de abastecimento interno ou de
exportações).
b) Integração entre regiões produtivas:
Fronteiras agropecuárias, centros de transformação, centros
urbanos de consumo e áreas de apoio aos portos (concepção de
projetos de estruturação de uma nova geografia econômica,
inclusive em relação a realidade do MERCOSUL e o escoamento de
grãos do Cerrado por portos do Norte/Nordeste).
Cabe ressaltar, portanto, que a partir de:
i) uma perspectiva estratégica do papel dos transportes na
retomada do desenvolvimento e no estímulo à competitividade
industrial;
ii) uma conceituação básica da Política Nacional de Transportes,
com vistas à coordenação e à intermodalidade;
iii) a definição dos mecanismos de financiamento e do quadro
institucional; e
iv) o desdobramento das diretrizes principais em um elenco de
prioridades;
pode-se partir para uma remoção planejada dos graves
estrangulamentos existentes. Se o Executivo Federal e o Congresso
Nacional não estiverem preparados para isto, os transportes
serão, por certo, um obstáculo ao desenvolvimento e à
competitividade.
103
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
3.2.2. Energia
Energia Elétrica
Para o setor de energia elétrica, há necessidade de um
conjunto articulado de medidas de natureza institucional,
organizacional, financeira e legal, sem o qual torna-se
extremamente difícil a sua recuperação e a definição de objetivos
de expansão nos médio e longo prazos:
a) Recuperação das concessionárias regionais e estaduais:
Cumpre atacar as perdas de energia de caráter técnico,
sempre que houver custo/benefício adequado em relação aos
investimentos necessários, e em decorrência de ineficiências
operacionais e administrativas. Cumpre recompor os sistemas de
transmissão e distribuição em níveis de confiabilidade. Neste
particular, o BNDES privilegia exclusivamente os financiamentos
de reorganização e modernização empresarial. Programas de
melhoria de desempenho, qualidade e produtividade carecem de ser
implementados dentro do sistema energético, devendo ser
estendidos a cadeia de fornecedores a montante do processo. A
criação de conselhos de consumidores poderá se tornar um elemento
de democratização das decisões sobre investimentos e tarifas. A
modernização das técnicas de gestão das concessionárias avançará
de modo significativo com a adoção generalizada dos contratos de
gestão.
b) Retomada de obras inconclusas no setor:
Cerca de dezessete frentes de obras de geração arrastam-se
em ritmo vagaroso, representando o seu adiamento anual um custo
financeiro da ordem de US$ 1,2 bilhão. Os custos de conclusão de
algumas usinas tornam-se absurdos: nos casos de Xingó ou Segredo,
os níveis não passam de US$ 20/MWh, mas usinas paulistas, da
Cemig e de Furnas não ficarão prontas por menos de US$ 70 a U$
80/MWh; outras já superam US$ 100/MWh.
Esta questão prioritária, envolve decisões sobre o tipo de
obras a retomar e a rediscussão de critérios norteadores: 1)
obras de hidroeletricidade ou energia nuclear? a retomada de
obras hidrelétricas reveste-se de menor polêmica política e
poderá significar um adicional de 10 GW ou 18% da capacidade
atual de 57 GW; doutra parte, Angra II vem sendo advogada, porque
demandaria apenas US$ 1,5 bilhão adicional e ampliaria a
capacidade instalada em 1,25 GW; 2) obras de geração ou de
transmissão elétrica? colocam-se em alguns casos: para Brasília,
Serra da Mesa ou transmissão? para o RJ, Angra II ou transmissão?
3) adoção de critérios que dêem prioridade a empreendimentos de
acordo com o grau de realização físico-financeiro do projeto:
evitar obras novas sem o efetivo equacionamento das fontes; 4)
adoção do critério de densidade por m
2
: tomar os projetos em
andamento com mais alto coeficiente watt/m
2
; 5) cuidados com a
questão do alagamento das regiões cultivadas: as indenizações
envolverão não apenas o preço do ha de terra, mas as colheitas
futuras em x anos.
104
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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c) Dificuldades para a manutenção da hegemonia da
hidreletricidade:
No médio prazo, deve-se considerar que a hidreletricidade
continuará a ser uma vantagem comparativa do Brasil, contando
inclusive com uma engenharia nacional muito competente. Face aos
problemas de financiamento, todavia, a capacidade de resposta da
hidreletricidade será variável: novas obras de porte gigantesco,
para prazos de 7 a 12 anos, estão praticamente descartadas; mas
há uma ampla gama de possibilidades para pequenas e médias
usinas.
A fronteira hidrelétrica a explorar será a Amazônia,
envolvendo problemas ambientais e sociais. Os especialistas estão
divididos sobre a matéria. Para alguns, há graves problemas de
transmissão, insuperáveis na fase atual. Outros apontam amplas
possibilidades no sul da Amazônia, nos afluentes da margem
direita do rio Xingu. As distâncias de transmissão seriam menores
do que as encontradas na África, por exemplo. Doutra parte, o
desenvolvimento de linhas polifásicas traz novos horizontes.
Caberá sempre, outrossim, defender projetos de alto coeficiente
watt/m
2
. De qualquer forma, esta não é uma discussão puramente
técnica e econômica, mas também política: o Congresso Nacional,
as comunidades locais e os Estados deverão debatê-la.
Se é verdade que o potencial hidrelétrico ainda é imenso - e
advogamos as vantagens de uma matriz energética baseada
predominantemente em fontes renováveis - não se pode esquecer que
as centrais hidrelétricas serão, doravante, mais complexas e mais
caras.
Um aspecto importante relaciona-se com a possibilidade de
futuros financiamentos internacionais para a hidroeletricidade. O
Banco Mundial está acenando, para os anos 90, com uma política de
redução de empréstimos ao setor estatal de energia dos países em
desenvolvimento. Mais ainda, o Banco Mundial está defendendo
investimentos preferenciais em termoelétricas: são investimentos
menores e de retorno mais rápido para a presença de capitais
privados na área. Vai daí a crítica que a instituição faz à taxa
de atualização do capital (10% a 12%) no caso da
hidreletricidade.
A introdução maior de alternativas térmicas no país - via
carvão importado, gás natural importado e doméstico e cogeração
com bagaço de cana - merece ampla discussão pela sociedade. As
aplicações de energéticos tendem a usar energéticos menos
poluentes e, por outro lado, estão sendo desenvolvidas
tecnologias eficientes de abate de poluição.
Há aspectos problemáticos, uma vez que a nossa tradição com
termoeletricidade é pequena; não dispomos de know how para
enfrentar, a curto prazo, qualquer concorrência internacional.
Esta dificuldade poderia, entretanto, ser minimizada pela
formação de joint-ventures. O assunto merece ampla discussão no
âmbito do planejamento energético integrado.
105
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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d) Aumento da participação da iniciativa privada no setor:
Nas discussões e formulações de propostas do REVISE, em
1988, várias sugestões foram levantadas com relação à
privatização "na margem". Diversas modalidades podem ser
acionadas, no sentido da constituição de uma estrutura setorial
mista, na qual coexistam produção estatal com produção privada
nos novos investimentos. Desafios importantes de âmbito
regulatório e de avaliação de desempenho tornam imprescindível a
modernização dos diplomas legais existentes. Via de regra, o
nível deprimido das tarifas é um impeditivo para a entrada de
capitais privados no setor. Como modalidades promissoras, pode-se
exemplificar: 1) o autoprodutor de energia elétrica gerando para
consumo próprio; 2) o co-gerador de energia para consumo próprio,
vendendo o excesso de sua geração para a concessionária de
energia elétrica; e 3) o gerador independente de energia sob o
regime de subcontratação ou leasing (BLT: Built-Lease-Transfer).
No âmbito do BNDES, estão sendo apoiadas algumas dessas
ações: 1) o fomento à participação da iniciativa privada na
geração, transmissão e distribuição de energia elétrica para uso
público; 2) intensificação de programas de autoprodução e
cogeração; são exemplos os desembolsos para Italmagnésio Nordeste
SA (autoprodução 54 MW), Grupo Itamarati e Cinco Estrelas Agrop.
e participações (145 MW), Ind. Papel e Cel. Arapoti (Inpacel; 30
MW), Cia. de Ferro-Ligas da Bahia (Ferbasa; 50 MW); convênios de
cogeração entre Eletrobrás, Copersucar e Cia. Energética de
Alagoas (Ceal) para o desenvolvimento da gaseificação do bagaço
de cana; 3) apoio financeiro à iniciativa privada para aplicação
em obras públicas sob regime de pré-venda de energia, isto é,
aquisição de energia elétrica para entrega futura; constitui
grande exemplo o empenho da Copel para captar US$ 100 milhões
junto a empresas privadas para concluir a usina de Segredo
(1.200MW); foram compradores, sob esta modalidade, a Cimento
Portland Rio Branco (416 MWh/mês) e a Impacel (8.080 MWh/mês ou
15% do consumo previsto); 4) promoção de investimentos em
conservação e racionalização do uso.
Cabe destacar, entretanto, que o montante de recursos
destinados pelo BNDES à área de infra-estrutura tem sido
relativamente modesto (US$ 300 milhões em 1992 e previsão de US$
800 milhões em 1993).
A constituição de uma estrutura setorial mista poderá também
envolver a privatização de ativos. Aspectos desta questão estão
fortemente centrados nos resultados da tramitação final do
projeto de lei do Senado, nº 179 (nº 202 da Câmara dos
Deputados), de 1990, de autoria do Senador Fernando Henrique
Cardoso, que "dispõe sobre o regime de prestação de serviços
públicos pela iniciativa privada, previsto no art. 175 da
Constituição, e regula a concessão de obra pública". O
substitutivo da Câmara, nº 202/91, apresentado pelo Deputado José
Carlos Aleluia, introduziu radical modificação ao projeto
inicial. Retornando ao Senado, recebeu por força regimental, em
parecer de plenário (com relatório) do Senador José Fogaça,
algumas inclusões e supressões relativas a reajustes tarifário e
disposições transitórias.
106
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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O referido diploma é um projeto de lei amplo, cujo alcance
extrapola a aplicação exclusiva aos serviços públicos de
eletricidade. Deverá merecer, portanto, após sanção presidencial,
uma regulamentação setorial específica. É recomendável que a
futura regulamentação não descure, caso mantidos os termos do
projeto de lei, de alguns pontos estratégicos: 1) a outorga da
concessão de serviços públicos de energia elétrica mediante
licitação, conforme determina o artigo constitucional nº 175,
incorporado sob a modalidade de concorrência, não deverá servir
ao partilhamento indiscriminado do sistema, sob pena de perda de
otimização do planejamento em um contexto obrigatório de
reestruturação setorial, institucional e financeira; 2) a
licitação de concessões vencidas e obras pela melhor oferta em um
momento de baixos valores patrimoniais, sem que sejam
estabelecidos preços mínimos adequados, acarretaria perdas
significativas ao poder concedente; 3) será preciso organizar a
transição ou convivência dos serviços pelo preço de licitação e
dos serviços pelo custo, sendo necessários mecanismos legais que
promovam a concorrência evitando o dumping; 4) a revivescência do
sistema de concessões implicará a configuração de uma estrutura
autônoma de regulamentação, que separe e demarque nitidamente os
níveis de formulação da política setorial, de regulamentação e de
execução operacional dos serviços de energia elétrica.
Além dos comentários anteriores acerca do projeto de lei que
dispõe sobre a concessão dos serviços públicos, cumpre aqui
ressaltar a necessidade de estudos interdisciplinares e ampla
transparência de que se devem revestir as alienações
patrimoniais. A privatização de ativos públicos no Brasil tem se
pautado pela ênfase na maximização de resultados de curto prazo e
a desconsideração pelos movimentos de reestruturação produtiva
setorial e ao nível de toda economia. Nestes termos, um processo
açodado de partilhamento do setor elétrico pelo concurso
indiscriminado da licitação poderá por a perder o caráter
cooperativo (mais que o competitivo) que o caracteriza.
Considerações maiores, em termos de reordenamento produtivo,
financeiro e fiscal da economia, onde o caráter estruturante dos
serviços de energia (assim como dos transportes e
telecomunicações) tem papel crucial, são pressupostos para a
formulação adequada, com ganhos sinérgicos, de uma estruturação
setorial mista.
O BNDES tem enfatizado que alguns pontos jurídicos não
estabelecidos obstaculizam a maior participação privada no setor
elétrico. É verdade que a figura do produtor independente para
sistemas isolados (gerador privado de energia para fornecimento à
concessionária local) e do autoprodutor (gerador privado para
consumo próprio) foram criadas pelas Portarias MME/GM nº 25, de
12/01/88, e DNAEE nº 246, de 23/12/88. Entre o que resta
esclarecer, estão questões sobre: desapropriações, preço da
energia; garantia de suprimento, em caso de racionamento;
possibilidade de a concessão constituir-se em garantia a
empréstimos e financiamento; a regulamentação dos consórcios de
consumidores como autoprodutores; o tratamento jurídico do
transporte de energia através de redes públicas; mecanismos anti-
dumping.
107
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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Petróleo e Gás Natural
É necessária a formulação de políticas energéticas, que
permitam obviar as dificuldades futuras de otimização do
planejamento e operação das atividades relacionadas com o setor
petróleo e gás natural.
a) Recompor, via reajustamento de tarifas, a capacidade de
geração de recursos do setor petróleo:
Embora em situação muito menos dramática que a do setor
elétrico, os impactos da política macroeconômica também
deterioraram a capacidade de geração de recursos do setor
petróleo. No período 1989-1992, calcula a Petrobrás que o seu
faturamento bruto experimentou uma redução da ordem de US$ 12
bilhões. Do ponto de vista financeiro, as dívidas de curto prazo
são da ordem de US$ 2,5 bilhões e os compromissos de longo prazo
montam a US$ 1,5 bilhão.
A disponibilidade de recursos para a Petrobrás no médio e
curto prazos depende de um acerto de contas junto ao Departamento
Nacional de Combustíveis, do qual é credora de US$ 3.093 milhões
(setembro de 1992), e junto ao Governo e empresas do Governo.
Aquele saldo saltaria para US$ 3.782 milhões, se os recursos
provenientes das operações de relending não tivessem sido
creditados na conta petróleo.
De montantes muito expressivos, compõem as contas junto ao
DNC, a conta petróleo, a conta derivados e a conta álcool. A
conta petróleo apura "o total formado principalmente pela
diferença entre o valor CIF do petróleo importado e o valor CIF
utilizado pelo DNC para formar o preço de realização e pela
diferença cambial entre a taxa de câmbio paga pela Petrobrás e a
taxa de câmbio utilizada pelo DNC para formar o preço de
realização. Esta conta apura ainda outras diferenças menores,
relacionadas com o drawback de produtos exportados e com o ajuste
das operações de fornecimento de petróleo às refinarias
particulares. Em setembro de 1992, o seu montante era de US$
2.499 milhões.
A conta derivados, por sua vez, apura principalmente "a
diferença entre o valor arrecadado através da parcela da
estrutura de preços denominada FUP (Frete de Unificação de
Preços) e o valor pago às companhias distribuidoras de derivados
a título de ressarcimento de despesas de interiorização de
derivados, valor este autorizado pelo DNC. Apura também a
diferença entre o valor dos CIF dos derivados importados e o
preço vigente no país para os mesmos derivados. Apura ainda
outras despesas ressarcíveis à Petrobrás, relativas a
movimentações através de dutos e terminais próprios e àquela
realizadas por terceiros". Em setembro de 1992, o saldo era de
US$ 149 milhões.
Já a conta álcool apura principalmente "o custo financeiro
dos estoques de álcool e a diferença entre o valor arrecadado
através da parcela da estrutura de preços denominada FUPA (Frete
de Unificação de Preços do Álcool) e o valor pago às companhias
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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distribuidoras a título de ressarcimento de despesas de
interiorização, valor este autorizado pelo DNC. Apura ainda a
diferença na comercialização de álcool". O saldo em setembro de
1992 era de US$ 743 milhões.
No elenco de contas a receber, constam empresas do setor
elétrico, DNER, DEERs, Siderbrás e CSN, totalizando US$ 850
milhões. Em contrapartida, ao final de 1991, a Petrobrás
apresentava débitos junto ao Fundo Nacional da Marinha Mercante e
relativo ao empréstimo no compulsório, que somavam US$ 820
milhões.
b) Formular políticas energéticas claras e flexíveis para os
combustíveis líquidos e gasosos no país:
O programa de investimentos da Petrobrás para o período
1991-1995 (revisto) envolve os seguintes ítens globais:
- objetivando a manutenção em níveis adequados da relação
reserva/produção e a ênfase em projetos de apropriação de
volumes, a atividade de exploração deverá gastar, no período
1993/95, US$ 2 bilhões;
- perseguindo a meta de aumento da produção de petróleo em
1996/97 para 1 milhão de b/dia e de 38 milhões de m
3
/dia de gás
natural, os projetos consignados na atividade de desenvolvimento
da produção para o período estão orçados em US$ 5.860 milhões;
- objetivando a ampliação e adequação do parque de refino ao
perfil da demanda e processamento integral do óleo nacional, com
metas de aumento da produção de GLP, gasolina e diesel, programas
de melhoria de qualidade dos derivados e programas de redução de
custos: automação e melhorias operacionais nas refinarias, os
projetos integrantes da atividade de refinação, no período,
representarão investimentos de US$ 1.720 milhões;
- destacando programas de redução dos custos de
transferência dos derivados, programas para escoamento da
produção de petróleo nacional e programas para melhoria do
abastecimento de GLP, as atividades da área terminais e dutos
contemplam recursos da ordem de US$ 1 bilhão. Deve-se acrescentar
o gasoduto Bolívia-Brasil, orçado (parte brasileira) em US$ 1.420
milhões, cujo financiamento e aporte de capitais privados são
motivos de discussão atual;
- objetivando a garantia de nível mínimo de frota própria, a
atividade de transporte marítimo consigna a construção de 15
navios tanques, totalizando US$ 770 milhões.
Observe-se que esta gama imensa de investimentos chancelou,
fundamentalmente, a estrutura de consumo final do país nos anos
80. A importância do transporte rodoviário na economia nacional e
a falta de energéticos alternativos economicamente viáveis
continuarão a aprofundar o processo de "dieselização". Doutra
parte, o consumo crescente de óleo diesel gerará excedentes muito
elevados de gasolina, que poderão se defrontar com uma possível
renovação do Proálcool.
A futura entrada do gás natural poderá permitir um melhor
equacionamento do equilíbrio oferta x demanda dos derivados
através de alterações na estrutura de refino, assim como atenuar
109
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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o déficit de GLP. Todavia, a entrada do gás natural exigirá uma
definição prévia das prioridades de substituição. Exigirá também
um reequacionamento da estrutura de refino, posto que os
excedentes de óleo combustível, substituído intensamente na
indústria, tenderão a crescer. A complexidade e o emaranhado de
interesses subjacentes ao setor petróleo e gás natural fazem
prever importantes dificuldades para a otimização do planejamento
e operação de suas atividades.
c) Debater os conflitos interpretativos em torno da distribuição
do gás natural no país:
As divergências interpretativas giram em torno do artigo 25,
parágrafo segundo, da Constituição Federal, o qual estabelece:
"cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão à
empresa estatal, com exclusividade de distribuição, os serviços
locais de gás canalizado".
Esposa a Petrobrás uma interpretação restritiva, defendendo
a reserva aos Estados do direito à distribuição, por meio de
sistema de gás canalizado. Entende que a abrangência dada ao
texto legal pelos Estados feriria o monopólio estatal, em
especial o relacionado ao transporte, não estando as empresas
distribuidoras impedidas de realizar fornecimento às indústrias
(Guedes & Marcusso, 1992:17). O documento "A importância do gás
natural para o Brasil" da ABEGÁS, distribuído no III Congresso
Brasileiro do Gás, realizado em São Paulo, em setembro de 1989,
coloca a posição da Petrobrás de forma diversa: "Entende a
Petrobrás (...) que o texto constitucional só atribuiu aos
Estados o poder de concessão para a distribuição ao segmento
residencial". Por sua vez, alguns estados consagraram nas
respectivas constituições um posicionamento a favor de que sejam
compreendidos por distribuição todos os fornecimentos em seus
territórios, cabendo sua execução, por conseguinte, às
distribuidoras estaduais.
A argumentação das distribuidoras estaduais retrocede à
Portaria MME 1.061/86, editada pelo Ministério das Minas e
Energia. Em seu artigo 5º, estabelece essa que as empresas
distribuidoras existentes ou que venham a formar-se deverão
abastecer a todos os segmentos de mercado - residencial,
comercial e industrial. De forma cautelosa, consagra o artigo 6º
que os consumidores industriais, ao longo dos gasodutos, poderão
ser abastecidos diretamente pela Petrobrás enquanto as empresas
distribuidoras não se habilitarem ao atendimento.
Estaria a Petrobrás, portanto, desrespeitando a Constituição
nos Estados do Rio de Janeiro, Espírito Santo, Bahia, Sergipe,
Pernambuco, Alagoas, Rio Grande do Norte e Ceará, posto que neles
ela continua a prestar atendimento exclusivo a indústrias de
grande porte, não obstante a presença de empresas estaduais
locais e a vontade manifestada pelos Estados de negociarem a
transferência dessas redes para as concessionárias estaduais.
A concessão para distribuição a todos os segmentos de
mercado é defendida ainda com um argumento técnico-econômico e
social: a distribuição às residências e às pequenas e médias
110
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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empresas industriais ou comerciais torna-se econômica somente
quando associada a sistemas canalizados comuns que atendam às
grandes cidades e aos demais consumidores.
As associações recentes entre a subsidiária BR Distribuidora
e as companhias estaduais de distribuição de gás canalizado
tendem a amainar as divergências interpretativas, embora o
assunto não esteja encerrado.
d) Definir as prioridades de substituição de energéticos por gás
natural:
A Comissão do Gás Natural acentuou a necessidade do reestudo
da política de preços dos energéticos, que busque sanar
distorções, assim como reequacionar os preços do gás natural
utilizado como matéria-prima. Por exemplo, a substituição do óleo
diesel por gás natural veicular, cuja importância para o meio
ambiente é cada vez mais destacada em todo o mundo, não
conseguirá ter o seu ritmo mais acelerado no país enquanto não
forem praticados preços mais realistas para o óleo diesel.
Pesadamente subsidiado continua a ser também o GLP, tornando
impraticável a implantação de sistemas de distribuição de gás
canalizado; contudo, a estocagem de bujões em locais densamente
povoados já tem dado demonstrativos lamentáveis do perigo que
representa.
A questão do preço do gás natural quando utilizado como
matéria-prima petroquímica ou na indústria de fertilizantes, diz
respeito ao ônus diretamente arcado pela Petrobrás com os
respectivos subsídios. Na avaliação da empresa, a estrutura de
preços diferenciados do gás natural "faz com que o preço médio
obtido pela Petrobrás (...) se situe em torno de 70% do preço do
gás vendido como combustível em vendas diretas a consumidores"
(Guedes & Marcusso, 1992).
Fontes Alternativas
Em termos de ações gerais, com relação à questão das fontes
alternativas, cabem as seguintes prioridades:
a) Definir programas de conservação de energia:
Nestes programas, deverão merecer atenção os aspectos que se
seguem:
- explorar a correlação entre conservação de energia e
aumento da competitividade na formulação de programas;
- estabelecer critérios de julgamento explícitos para a
habilitação das empresas a programas de conservação e
modernização industriais;
- definir linhas de financiamento para investimento em
conservação;
- incentivar a criação de "gerências de energia" nas
plantas;
111
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
- implementação de sistema de planejamento integrado.
b) Atualizar e detalhar prioridades da política energética
nacional:
Em um quadro de graves restrições macroeconômicas, a
proposição atenta para a necessidade de subsidiar ações imediatas
de desbloqueio de gargalos e ações de médio prazo de expansão dos
sistemas energéticos.
Trata-se de reengajar os órgãos federais ligados à questão
energética, os governos estaduais, as comissões legislativas
pertinentes, as entidades privadas ligadas ao tema, os principais
setores produtivos e consumidores de energia, a representação da
sociedade, em um esforço conjunto, de propósitos claros e bem
delimitados. Nesse sentido, canais efetivos devem ser abertos à
participação da iniciativa privada no processo de planejamento
energético integrado, para que responda conjuntamente por suas
decisões e seja estimulada a destinar recursos a projetos de
sustentação e expansão dos sistemas energéticos.
Em termos de ações específicas, cumpre apontar:
c) Reconhecimento amplo da função integradora da Secretaria
Nacional de Energia:
Urge elaborar intelectualmente e explicitar normativamente,
diretrizes globais e setoriais, que permitam: i) em um primeiro
momento, estancar o processo de deterioração institucional-
organizacional dos sistemas e as deficiências maiores de
prestação de serviços aos usuários de energia e ii) em um segundo
momento, modernizar competitivamente os serviços de infra-
estrutura de energia. Posto que são bem reconhecidos alguns
aspectos positivos da experiência passada no âmbito federal;
posto que muitos são os exemplos bem-sucedidos, levados a efeito
em níveis descentralizados (Secretarias, comissões e Agências
Estaduais de Energia), não se trata de partir da estaca zero.
d) Restabelecimento de um órgão colegiado assemelhado à Comissão
Nacional de Energia:
O tratamento emergencial e de médio prazo dos problemas
relativos aos serviços infra-estruturais de energia exigirão a
fixação e implantação de ações conjugadas interministeriais. A
atuação de um órgão colegiado interministerial poderá contribuir
para a compatibilização e adequação dessas ações conjugadas em
energia ao que exista efetivamente em termos de política
industrial, tecnológica, regional, de transportes e comunicações,
e de meio ambiente. As ações serão subsidiadas, em um primeiro
momento, pelo trabalho integrador da Secretaria Nacional de
Energia, mas os resultados finais dependerão de um complexo jogo
de forças políticas.
112
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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e) Estímulo à integração dos trabalhos da Comissão Nacional de
Energia e das comissões Legislativas Mista de Orçamento e de
Minas e Energia:
A viabilidade de blocos de investimento em infra-estrutura
estará subordinada à solução do seu financiamento, mormente de
sua parte pública. Propostas no sentido de futuras vinculações
de recursos orçamentários poderão sensibilizar os congressistas,
desde que atreladas a programas de investimentos consistentemente
formulados. Enriquecer o debate legislativo sobre os serviços
infra-estruturais de energia com os trabalhos da Comissão
Nacional de Energia poderá contribuir para a defesa do
financiamento público dos citados investimentos. Poderá permitir
também uma menor pulverização de recursos no orçamento federal em
infra-estrutura de energia.
f) Estímulo ao estabelecimento de mecanismos descentralizadores
de decisões:
A volta da prática do planejamento energético estratégico
integrado não deve descambar simplesmente no excessivo
centralismo decisório e na pletora de leis. Em particular, o
estímulo à destinação de recursos privados a projetos de
sustentação e expansão dos sistemas energéticos exigirá que
muitas diretrizes federais tenham imediata expressão estadual ou
municipal.
3.2.3. Telecomunicações
De maneira extremamente sintética, pode-se afirmar que a
função central das telecomunicações no Brasil é a de servir de
suporte à retomada do desenvolvimento do país. Conforme alertou
Nin Prates (1992), a retomada do desenvolvimento sócio-econômico
de forma sustentada pressupõe a ampliação da infra-estrutura de
telecomunicações, não apenas no sentido da indispensável extensão
física e quantitativa da rede, mas, principalmente, pela
constituição da nova infra-estrutura de teleinformática, suporte
essencial para a difusão das tecnologias de informação.
Mais do que uma expansão quantitativa, a infra-estrutura de
telecomunicações deve ser direcionada para fornecer as condições
necessárias à modernização da base industrial do país, infra-
estrutura essa necessária não apenas para a inserção dinâmica e
organizada na economia mundial, mas para viabilizar uma forma de
industrialização mais difusa - já em acelerada constituição em
alguns países industrializados -, capaz de incorporar altos
níveis de produtividade a todo o tecido produtivo, em suas
dimensões setoriais e espaciais.
O principal desafio consiste, portanto, na construção da
nova infra-estrutura de teleinformática, mediante expansão e
priorização das iniciativas em andamento no âmbito do Sistema de
Telecomunicações Brasileiro (STB), direcionando-as em três
sentidos básicos: a) completar a ampliação e a digitalização da
rede telefônica (universalização da rede básica); b) ampliar o
leque de oferta de meios digitais de alta velocidade, de
113
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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telefonia avançada e de serviços de "valor adicionado"; c)
promover a interconexão com a rede global de telecomunicações
internacional.
No intuito de contribuir para que as telecomunicações
avancem nesta direção, sugere-se um conjunto de proposições, que
devem ser detalhadas e aprofundadas com especialistas do setor.
Estas proposições englobam diferentes tipos de ações, a serem
devidamente executadas pelos diversos agentes que de forma direta
ou indireta influem na área. Tais atividades não são totalmente
independentes e devem ser efetuadas de maneira articulada.
Foram selecionados seis programas de ação de natureza
estratégica. Alguns destes, mais extensos, foram divididos em
subprogramas. Aqueles diretamente relacionados à temática da
competitividade estão indicados com a abreviatura COMP e os de
natureza mais geral estão indicados pela abreviatura GER.
Melhoria da Qualidade e Maior Oferta de Novos Serviços
a) Melhoria da qualidade e ampliação dos serviços (COMP):
Deverão ser deflagradas ações voltadas para a melhoria da
qualidade dos serviços básicos e para a ampliação da telefonia
avançada e da gama dos serviços não-voz (comunicação de dados,
imagem, multimídia e demais serviços avançados).
A curto prazo deverão ser perseguidos os objetivos de
qualidade fixados pela Telebrás. Esta holding possui um
abrangente conjunto de indicadores visando medir o desempenho do
serviço telefônico. Cada índice é permanentemente confrontado com
a respectiva meta fixada pela Telebrás. O cumprimento destas
metas permitirá sensível melhoria da qualidade do serviço, seja
quanto ao descongestionamento das linhas, seja em relação à
diminuição do número de defeitos. Os ganhos de produtividade daí
decorrentes são imediatos, inclusive no que diz respeito ao
impacto no estado de ânimo dos usuários. Uma oferta de melhor
qualidade, por sua vez, retroage positivamente, estimulando um
aumento da demanda, de modo a conformar um circulo virtuoso,
tendente a incrementar o uso das telecomunicações.
Embora se reconheça a qualidade dos serviços não-voz
(comunicação de dados, imagem, multimídia e demais serviços
avançados), considera-se extremamente importante ampliar o leque
de oferta. É necessário aumentar tanto o nível dos serviços já
oferecidos, particularmente a abrangência da rede comutada de
pacotes da Embratel (RENPAC), como também acelerar a introdução
dos novos serviços em estudo pelo STB.
A ampliação da oferta dos serviços de telefonia avançada,
decorrente da introdução de centrais CPA-T, também deve ser
acelerada, de modo a promover a disseminação desse tipo de
serviços. Neste programa de ação, as atividades da EBT e das
empresas-pólo devem se pautar por critérios comuns e de
complementaridade, evitando duplicações desnecessárias de meios e
facilidades.
114
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
b) Incentivo ao uso de tecnologias de informação (COMP):
Este programa de ações consiste basicamente em desenvolver
um conjunto de atividades que permita acelerar o ciclo de
aprendizado das telecomunicações, conforme já acentuado. Enquanto
o primeiro programa de ação propõe atividades do tipo
technological-push, este sugere iniciativas de natureza demand-
pull, voltadas à intensificação do uso das inovações associadas
às tecnologias de informação (TI). Cabe acrescentar que, em
verdade, ambos os enfoques somam-se para imprimir maior dinamismo
ao ciclo de aprendizado das telecomunicações.
Embora este ciclo seja basicamente impulsionado pelos
fornecedores de software e hardware - e também pelas necessidades
do mercado -, é necessário promover um conjunto de ações que não
se limite simplesmente a observar a sinalização do mercado.
Trata-se de articular e coordenar os vários agentes envolvidos.
Em particular, destaca-se a necessidade de estimular os usuários
a ampliar o uso de TI mediante ações de natureza mais geral
(programas de ensino e treinamento), complementadas por
atividades específicas, detalhadas a nível de projeto.
No entanto, deve-se observar que o processo de aprendizado é
um processo social, de caráter descentralizado, que não pode ser
imposto de maneira coercitiva. A ação coordenada dos diferentes
agentes tende a promover maior sinergia e dinamismo no uso das
TI, evitando que as decisões sejam tomadas apenas de acordo com o
mercado.
c) Apoio ao MERCOSUL (COMP):
No intuito de suportar o crescente tráfego entre os países
componentes do MERCOSUL, o STB deve aumentar a capacidade de
escoamento do tráfego interurbano da região Sul, além de reforçar
a capacidade dos canais internacionais. Este programa complementa
importantes iniciativas em andamento para apoiar o tráfego do
MERCOSUL, tal como o cabo ótico UNISUR, que interligará
Argentina, Uruguai e Brasil.
Firme Ampliação da Rede Básica
A universalização da rede básica é um objetivo praticamente
consensual entre os agentes envolvidos no setor. Analisada pelo
enfoque econômico, sua importância emerge de forma decisiva como
infra-estrutura para o crescimento da economia. Do ponto de vista
sócio-político, evidencia-se como elemento de integração da
sociedade e de consolidação da democracia. A ampliação, em larga
escala, da rede básica de telecomunicações (dobrar o número de
terminais para 20 milhões até o ano 2000) é uma meta colocada por
todos os dirigentes do setor.
Entretanto, a demonstração de sua contribuição ao
desenvolvimento econômico é um fato de difícil comprovação
quantitativa. As análises econométricas que confrontam a
densidade telefônica (número de linhas por 100 hab.) e o PIB per
capita de cada país indicam uma relação exponencial simples entre
ambas as variáveis. Embora do ponto de vista estritamente
115
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
econométrico não seja possível estabelecer uma relação de
causalidade entre ambas as variáveis, de modo a verificar se a
carência de telecomunicações é causa ou conseqüência do
subdesenvolvimento, as análises efetuadas pela CEPAL (1991)
mostram claramente que os países subdesenvolvidos que conseguiram
melhorar sua competitividade internacional no período 1965-1986
não apresentavam baixos índices de densidade telefônica.
Nesse sentido, a CEPAL (1991) estima que os países que
desejem ser internacionalmente competitivos devem, no mínimo,
possuir uma densidade em torno de 20 linhas por 100 habitantes.
Para viabilizar a modernização da economia e atingir níveis
razoáveis de desenvolvimento econômico e social, estudos feitos
por esse mesmo organismo recomendam um investimento mínimo em
torno de 1,5% do PIB na infra-estrutura de telecomunicações.
Note-se que as atuais metas de crescimento da rede (Exposição de
Motivos nº 20 de dezembro de 1992) projetam uma densidade em
torno de 11 linhas por 100 hab., para o ano 2000.
No entanto, é necessário buscar soluções criativas para
diminuir o custo de terminal, seja na forma do telefone virtual,
atualmente em discussão no setor, seja pela retirada de
características não valorizadas por certos segmentos de usuários
(não emissão de contas, por exemplo). Em todo caso é de
fundamental importância procurar estas ou outras soluções que
diminuam o custo do terminal, pois com o nível atual de custos
vislumbra-se uma possibilidade de rápida saturação do mercado.
Diversificação dos Mecanismos de Financiamento
a) Ampliação e diversificação das fontes de financiamento (GER):
A ampliação e a diversificação das fontes de recursos para
investimentos são atividades essenciais para viabilizar a
expansão e a modernização do sistema de telecomunicações. A
Telebrás deve tomar iniciativas nesse sentido, tal como vem
acontecendo por meio das recentes colocações de Eurobonds e ADR
(American Depositary Receipts). São amplas as possibilidades de
captação de recursos externos (e.g. lançamento de ADRs, bônus,
debêntures conversíveis), especialmente após a conclusão do
acordo de securitização da dívida externa. Estudo aprofundado
sobre este tópico deve ser realizado com urgência para delinear
as alternativas de menor custo financeiro e maior adequabilidade.
No âmbito interno, é necessário explorar o potencial de
financiamento do sistema BNDES. Atualmente, este órgão considera
interessante aplicar recursos no setor de telecomunicações não só
pela expectativa de impacto positivo na modernização da economia,
mas também pela atratividade financeira das eventuais operações
(rentabilidade e prazos de retornos razoáveis). Entretanto, o
BNDES está impossibilitado de financiar o STB, em função da
resolução 1718/89 do BACEN, que impede o Banco de financiar
empresas públicas. Nesse sentido, é de fundamental importância
rever tal dispositivo, ao menos na forma de inclusão de uma
cláusula de excepcionalidade para o STB.
116
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
b) Continuidade da reestruturação tarifária (COMP):
O atual processo de reestruturação tarifária, estabelecido
no início de 1993, é essencial para sustentar os investimentos.
Portanto, deve ser continuado, ainda que deva ser permanentemente
reavaliado, no sentido de promover seu contínuo aperfeiçoamento.
Juntamente com a redefinição das fontes de financiamento essa
reestruturação poderá, simultaneamente, melhorar o desempenho
econômico-financeiro do setor e contribuir para o aumento de
competitividade do país. Na medida em que os serviços oferecidos
forem tarifados de acordo com o perfil da demanda do segmento
empresarial, haverá significativo aumento de produtividade e de
competitividade, em função da economia de espaço, de tempo e de
recursos materiais proporcionada pelo uso mais intensivo das
telecomunicações.
O Poder de Compra do STB como Instrumento de Política Industrial
a) Uso articulado do poder de compra de STB (COMP):
É inegável que a utilização do poder de compra do STB foi um
dos principais instrumentos de política tecnológica e industrial
para viabilizar a internalização da indústria de telequipamentos
no país, instrumentando assim um intenso processo de substituição
de importações. Por outro lado, a criação do CPqD (1976) incitou
um ativo processo de absorção e criação de tecnologias de
produto, tais como as centrais de comutação da família Trópico. A
utilização desses produtos, por sua vez, somente foi possível
usando-se o poder de compra do STB.
Entretanto, sua importância foi diminuindo no decorrer dos
anos 80, em função do surgimento de problemas estruturais e
conjunturais. Dentre as dificuldades de ordem estrutural, pode-se
citar o excesso de fornecedores, particularmente no segmento de
comutação pública. No tocante aos problemas conjunturais,
destacam-se dificuldades no âmbito econômico, político e
jurídico. Quanto a estas últimas, a instabilidade dos
investimentos refletiu-se imediatamente na oscilação das
contratações; as políticas de aquisições, por sua vez, não se
mantiveram consistentes e atualizadas; por fim, as pendências
jurídicas oriundas tanto de choques econômicos (vide a complexa
renegociação de contratos decorrentes do Plano Cruzado, em 1986),
como da natureza burocrática das licitações (Lei 2.300/86,
atualmente em revisão no Congresso), provocam contestações de
ordem legal, atrasando e encarecendo todo o processo de
aquisições.
Embora a tendência atual seja a de privilegiar tão somente o
encaminhamento dos problemas conjunturais, com a recuperação dos
investimentos o STB deve voltar a fazer uso de seu poder de
compra como um decisivo instrumento de política tecnológica e
industrial para o desenvolvimento das TC no Brasil. Suas
aquisições devem pautar-se fundamentalmente por princípios de
qualidade, preço e segurança. Mas, como o sistema é um grande
comprador, exercendo até recentemente um poder quase monopsônico,
as aquisições devem ser formuladas de acordo com uma política
industrial e tecnológica de longo prazo, que estabeleça normas e
117
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
padrões adequados e imponha critérios para a distinção entre
compras locais e importações. As principais diretrizes
norteadoras dessa política referem-se à internalização
progressiva e seletiva de know-how de engenharia de softwares e à
produção local de certos tipos de chips, que sejam básicos para o
domínio da engenharia de projeto. No tocante às centrais Trópico
R e RA, compete atingir o nível de contratações anteriormente
acordado com os fabricantes.
b) Exportação de centrais Trópico (COMP):
Até o momento, as centrais da família Trópico não são
exportadas, pois ainda se encontram em fase final de
desenvolvimento e não são competitivas em termos de preço. Sua
adaptação para os padrões e códigos específicos de outros países
exige, ainda, um montante adicional de investimentos. Sua
viabilidade técnica, para efeito de exportação, será demonstrada
somente quando atingir em torno de um milhão de linhas
instaladas. No presente momento, as centrais de pequeno porte
(Trópico R) já são competitivas em termos de preços
internacionais. Sua adaptação às linguagens específicas dos
países potencialmente importadores, porém, ainda não foi
efetuada. Esta atividade deve ser coordenada desde já pelo STB,
em conjunto com as empresas fornecedoras.
Reestruturação Institucional
a) Sistema de planejamento de longo prazo (GER):
É de grande importância retomar a sistemática de
planejamento de longo prazo no setor de telecomunicações. À
medida que ocorra a recuperação tarifária e um maior acesso a
novas fontes de recursos, o STB voltará a ter as precondições
financeiras mínimas para poder vir a programar sua expansão. Dada
a carência da rede telefônica básica, o estabelecimento de metas
para a sua expansão constitui uma atividade relativamente
simples. No entanto, tais objetivos devem vir claramente
acompanhados da indicação das fontes dos recursos necessários à
sua viabilização, para que o processo não se resuma a uma
declaração de intenções, que na maioria das vezes pode ser
politicamente correta, mas não encontra respaldo econômico para
sua concretização.
Por sua vez, a previsão da demanda do tráfego não-voz para
fins de evolução da rede é uma atividade extremamente complexa. A
demanda de novos serviços de telecomunicações não é afetada
apenas por considerações tecnológicas e de custo, mas envolve uma
intrincada avaliação por parte das empresas usuárias quanto a
suas estratégias de segurança, controle, flexibilidade e
gerenciamento de redes. Ademais, tais usuários também levam em
consideração as necessidades de capacitação tecnológica e de
treinamento, além de examinar as opções entre padrões
proprietários ou universais.
Levando em consideração a complexidade das atividades em
questão, a montagem de um sistema de planejamento de longo prazo,
estabelecendo metas não só confiáveis, mas sustentáveis do ponto
118
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
de vista técnico e financeiro, deverá produzir ambiente propício
à realização de novos investimentos, tanto pelo setor público,
como pelo setor privado.
b) Definição do modelo de telecomunicações (GER):
À medida que se intensifica a internacionalização do
segmento de serviços de telecomunicações, aumenta a ameaça de
concorrência nas diferentes redes nacionais. Este é um aspecto a
ser considerado na formulação das opções estratégicas de política
setorial.
Até o presente momento, o "modelo" definido no início da
década de 60 foi o fio condutor implícito e explícito na
construção da rede de telecomunicações do país. Naquela época
existia praticamente apenas um único modelo (monopolista
público), que era seguido tanto pela AT&T americana (de forma
privada regulamentada) como pelos PTTs europeus (monopólio
público direto). Ademais, havia pouquíssima diversificação de
serviços, sendo que a transmissão analógica de voz constituía o
grande negócio das telecomunicações.
Atualmente, existem outros modelos bem-sucedidos na esfera
internacional. Além do modelo norte-americano, que preconiza uma
ampla concorrência, tanto no âmbito da rede básica como na
prestação dos serviços de "valor adicionado", existe também o
modelo "francês" (seguido na Europa Continental), que mantém a
construção e a operação da rede básica protegidas da concorrência
e, em contrapartida, estimula fortemente a competição na área de
serviços de "valor adicionado".
A existência de diferentes opções de modelos no âmbito
internacional e a constante pressão por desregulamentação
promovida pelas agências financeiras internacionais e pelos
grandes usuários remetem à importância da tomada de decisão
estratégica para a construção de nova infra-estrutura de
teleinformática. Evidentemente, além dos modelos norte-americano
e francês, há uma série de possibilidades intermediárias que
devem ser exploradas em função das condições históricas e das
possibilidades tecnológicas de cada país.
c) Nova lei de telecomunicações (GER):
A lei básica que rege o setor ainda é o Código Nacional de
telecomunicações, sancionado pela Lei 4117, de 27/08/62.
Entretanto, decorridos mais de 30 anos de evolução tecnológica e
de mudanças no ambiente político institucional, avolumaram-se
instrumentos normativos de menor hierarquia, como decretos e
portarias ministeriais, de forma a exigir a atualização do Código
de 1962. Sem uma Lei adequada, a exemplo de vários países que
reformularam o setor, as telecomunicações brasileiras ficam
submetidas a interpretações casuísticas, tal como a que ocorreu
com a "desregulamentação" do período Collor. Ademais, a
existência de um instrumental jurídico volumoso e ultrapassado
acentua a insegurança dos investidores privados na área de
telecomunicações, inibindo a realização de novos investimentos na
expansão e modernização global do setor.
119
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
d) Maior autonomia para o STB (GER):
Deverão ser estabelecidos instrumentos e estruturas que
assegurem autonomia decisória da Telebrás em relação às pressões
políticas e burocráticas do governo. Isto significa reforçar
mecanismos que possibilitem o estabelecimento adequado de tarifas
e a reinversão da receita na manutenção e expansão da rede, de
modo a evitar a descapitalização do sistema. Um primeiro passo
nesse sentido já está sendo dado por meio da proposta, anunciada
em janeiro de 1993, que visa efetuar Contratos de gestão entre a
Telebrás e o Poder Executivo.
No entanto, observe-se que a autonomização político-
operacional depende do fortalecimento econômico e tecnológico do
sistema Telebrás, que pode ser alcançado mediante o
aproveitamento da sinergia entre as dimensões operacional,
industrial e de pesquisa e desenvolvimento do setor de
telecomunicações.
e) Estrutura autônoma de regulamentação (GER):
À medida que o país avança para um sistema mais moderno e
dinâmico na área de telecomunicações, com a presença de novos
agentes e de interesses cada vez mais complexos, faz-se
necessária a estruturação de um órgão autônomo para a
regulamentação do setor. Dessa forma, seria possível separar e
demarcar nitidamente os níveis de formulação da política
setorial, de regulamentação e de execução operacional dos
serviços de telecomunicações. De certa forma, esta via vem sendo
seguida pelas telecomunicações européias. Entretanto, a transição
de uma situação de regulação implícita para outra explícita
depende da formulação de uma política global de telecomunicações,
que não se restrinja a medidas de liberalização e privatização.
Ademais, o estabelecimento de regras claras e transparentes para
definir as modalidades de exploração e da formação de tarifas se
faz cada vez mais premente à medida que o operador público se
torne mais autônomo em relação ao governo.
Há várias experiências a serem estudadas, relativas à
criação de órgãos de regulamentação, com maior ou menor grau de
autonomia em relação ao Poder Executivo. Em todo o caso, o
organismo deveria dispor de conhecimento técnico e de poderes
suficientes para resolver as disputas entre os agentes atuantes
no setor, estabelecendo princípios regulatórios muito bem
definidos.
Cabe aqui observar que a eventual criação desse órgão deve
ser convenientemente preparada, pois, à diferença dos EUA, que
historicamente constituíram uma sólida cultura de regulamentação
de monopólios privados na área de infra-estrutura, o Brasil
carece de experiência nesse âmbito.
Formação de Parcerias e Alianças Estratégicas com o Setor Privado
(COMP)
A impossibilidade de auto-suficiência por parte do STB, seja
em termos tecnológicos, seja quanto à possibilidade de pleno
120
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
atendimento do mercado de novos serviços de telecomunicações,
impõe a necessidade de formação de parcerias público-privadas.
Trata-se de iniciativas amplamente difundidas no âmbito
internacional, a partir do início da década de 80, realizadas com
capital privado de origem nacional ou internacional, que
constituem importante alternativa para a captação de novos
recursos financeiros.
A modalidade dessas parcerias pode ser de vários tipos.
Tendo em vista as atuais restrições de ordem legal, as mais
usuais são as seguintes: a) joint-business; b) joint-venture; c)
leasing e lease-back; d) planta comunitária; e) turn key com
pagamento vinculado à receita.
121
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
4. INDICADORES
4.1. Transportes
Para o sistema de indicadores de monitoramento da
competitividade, sugere-se comparações internacionais para os
anos de 1980, 1985, 1990 e 1992: EUA, Japão, Alemanha, Reino
Unido, França, Itália, Canadá, Espanha, Coréia, México e
Argentina.
Transporte Rodoviário
a) Correlação entre a frota de veículos de carga e comerciais
(per capita) e o Produto Interno Bruto (per capita);
b) Correlação entre a frota total de veículos e a extensão total
da malha rodoviária pavimentada;
c) Densidade de tráfego: tráfego rodoviário (em toneladas-
quilômetro úteis) por quilômetro de rodovia pavimentada por
ano;
d) Custo: tarifa média (em dólares) por tonelada-quilômetro
transportada em caminhões, para carga geral e granéis.
Transporte Ferroviário
a) Correlação entre o tráfego ferroviário (em toneladas-
quilômetro per capita) e o Produto Interno Bruto (per capita);
b) Densidade de tráfego: tráfego ferroviário (em toneladas-
quilômetro úteis) por quilômetro de linha por ano;
c) Produtividade: tráfego ferroviário (em toneladas-quilômetro
úteis) por empregado por ano;
d) Custo: tarifa média (em dólares) da tonelada-quilômetro para
granéis e carga geral.
Transporte Marítimo/Hidroviário
a) Correlação entre o tráfego hidroviário interior e de cabotagem
(em toneladas per capita) e o Produto Interno Bruto (per
capita);
b) Densidade de tráfego: tráfego hidroviário (em toneladas) por
tonelagem média das embarcações na navegação costeira e
interior;
c) Idade da frota em serviço: proporção da frota (em toneladas de
porte bruto) por grupos de idade (0 a 10, 10 a 20, 20 a 30, 30
a 40 e mais de 40 anos);
d) Operação portuária: movimentação de carga geral (em toneladas)
por metro linear de cais por ano, em alguns portos
selecionados;
e) Dias de permanência dos navios em alguns portos selecionados;
f) Custo: tarifa portuária média por tonelada para granéis e
carga geral, em alguns portos selecionados.
Transporte Intermodal
a) Repartição modal do tráfego de mercadorias (em toneladas-
quilômetro) entre ferrovias, rodovias e navegação (interior e
costeira);
122
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
b) Proporção da carga "conteinerizada" em relação à movimentação
de carga geral em alguns portos selecionados.
4.2. Energia
Para o monitoramento dos impactos da disponibilidade e do
custo de energia sobre a competitividade da indústria, sugere-se
comparações internacionais para os anos de 1980, 1985, 1990 e
1992: 1) EUA, Japão, Alemanha, Reino Unido, França, Itália; 2)
Canadá, Espanha; 3) Coréia, México, Argentina.
a) Relações de Energia/PIB/População: oferta interna de
energia por habitante (GJ/Hab); oferta interna de energia/PIB
(MJ/US$); consumo de energia na indústria/PIB (MJ/US$).
b) Participação das fontes no consumo final de energia (%):
derivados do petróleo, eletricidade, carvão mineral, gás natural
e outros (lenha, bagaço, etc.).
c) Consumo final de energia do setor/PIB do setor (tEP/US$
1.000): Indústria Extrativa Mineral; Indústria de Transformação
(não-metálicos, metalurgia, química, alimentos e bebidas, têxtil,
papel e celulose, outras); Energia.
d) Consumo específico de energia em setores selecionados
(tEP/t): cimento, metalurgia, ferro-gusa e aço, não-ferrosos e
outras da metalurgia, ferro-ligas, papel e celulose, setor
energético (produção de energia secundária).
e) Consumo de energéticos por equipamentos (geração de vapor
e fluidos térmicos, fornalhas, fornos, secadores e outros) nas
indústrias: derivados do petróleo (ton), eletricidade (Gcal),
carvão mineral (ton), carvão vegetal (ton), lenha (m
3
), outros
(Gcal).
f) Preços médios constantes de energia (US$ 1990/barril eq.
petróleo): eletricidade industrial, óleo combustível, coque de
carvão mineral, lenha, carvão vegetal, bagaço de cana, óleo
diesel, GLP, querosene.
g) Tarifas de energia elétrica: tarifa residencial (200
kWh/mês); tarifa industrial: 1MW FC=60% e 25MW FC=90%.
h) Decomposição percentual da formação bruta de capital fixo
(FBCF): Investimento em energia elétrica/FBCF; Inv.petróleo/FBCF;
Inv.energia/Inv.empresas estatais; Inv.empresas estatais/FBCF;
Inv.governo/FBCF; Inv.público/FBCF; Inv.privado/FBCF.
i) Evolução da dependência externa de energia (1000 tEP):
demanda total de energia (a) = consumo final + perdas; produção
energia primária (b); dependência externa (a-b=c); dependência
externa (c/a).
j) Potencial (TWh/ano) e custo (US$/MWh) das principais
fontes de geração: hidreletricidade, derivados de petróleo, gás
natural, nuclear, biomassa florestal, carvão.
123
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
l) Concessionárias de energia elétrica: número de
consumidores (10
3
)/empregado; consumo (GWh)/empregado.
m) Concessionárias do setor elétrico: fontes e usos de
recursos. Fontes: geração interna de recursos, aumento do
capital, contribuições de consumidores, empréstimos e
financiamentos (%). Aplicações: investimentos, serviços da
dívida, dividendos, outros (%).
4.3. Telecomunicações
Os indicadores referentes aos serviços de telecomunicações
devem avaliar tanto a qualidade dos serviços oferecidos como
também a penetração da rede e a eficiência do sistema. Além
disso, devem ser construídos indicadores relativos à eficácia
localizada do sistema, indicando eventuais situações
emergenciais, como, por exemplo, a existência de contratos de
autofinanciamento não atendidos no prazo.
Nesse sentido, sugere-se o uso dos seguintes indicadores,
abertos sempre que possível no âmbito do país, regiões, cidades e
grupos de bairros.
Indicadores da Qualidade
- Taxa de Reclamação por 100 Contas (código TB: C1);
- Taxa de Solicitação de Conserto por 100 Acessos (código TB:
R1);
- Taxa de Atendimento de Reparação (código TB: R2);
- Taxa de Solicitação de Conserto Repetidos em 30 dias (cód. TB:
R3);
- Taxa de Atendimento de Solicitação de Serviço (código TB: S1);
- Taxa de Obtenção do Tom de Discar (código TB: T1);
- Taxa de Atendimento dos Serviços Especiais (código TB: T3);
- Taxa de Chamadas Completadas - DDD Terminado (código TB: T6);
- Desempenho do Serviço Telefônico (média dos oito indicadores
acima).
Indicadores Gerais
- Relação do Nº de Empregados por 1000 Terminais;
- Planos de Expansão (PEX) Não Atendidos no Prazo;
- Taxa de Congestionamento (CO) - DDD Terminado;
- Densidade Telefônica - nº de terminais/ 100 habitantes.
124
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
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