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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE
DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
_____________________________________________________________________________________________
SERVIÇOS DE INFRA-ESTRUTURA EM
TRANSPORTES E COMPETITIVIDADE
Nota Técnica Temática do Bloco
"Condições Infra-Estruturais da Competitividade"
O conteúdo deste documento é de
exclusiva responsabilidade da equipe
técnica do Consórcio. Não representa a
opinião do Governo Federal.
Campinas, 1993
Documento elaborado pelo consultor Josef Barat (Exitus Consultoria Empresarial Ltda.).
A Comissão de Coordenação - formada por Luciano G. Coutinho (IE/UNICAMP), João Carlos Ferraz (IEI/UFRJ), Abílio dos Santos
(FDC) e Pedro da Motta Veiga (FUNCEX) - considera que o conteúdo deste documento está coerente com o Estudo da Competitividade da Indústria
Brasileira (ECIB), incorpora contribuições obtidas nos workshops e servirá como subsídio para as Notas Técnicas Finais de síntese do Estudo.
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Instituições Associadas
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EQUIPE DE COORDENAÇÃO TÉCNICA
Coordenação Geral: Luciano G. Coutinho (UNICAMP-IE)
João Carlos Ferraz (UFRJ-IEI)
Coordenação Internacional: José Eduardo Cassiolato (SPRU)
Coordenação Executiva: Ana Lucia Gonçalves da Silva (UNICAMP-IE)
Maria Carolina Capistrano (UFRJ-IEI)
Coord. Análise dos Fatores Sistêmicos: Mario Luiz Possas (UNICAMP-IE)
Apoio Coord. Anál. Fatores Sistêmicos: Mariano F. Laplane (UNICAMP-IE)
João E. M. P. Furtado (UNESP; UNICAMP-IE)
Coordenação Análise da Indústria: Lia Haguenauer (UFRJ-IEI)
David Kupfer (UFRJ-IEI)
Apoio Coord. Análise da Indústria: Anibal Wanderley (UFRJ-IEI)
Coordenação de Eventos: Gianna Sagázio (FDC)
Contratado por:
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COMISSÃO DE SUPERVISÃO
O Estudo foi supervisionado por uma Comissão formada por:
João Camilo Penna - Presidente Júlio Fusaro Mourão (BNDES)
Lourival Carmo Mônaco (FINEP) - Vice-Presidente Lauro Fiúza Júnior (CIC)
Afonso Carlos Corrêa Fleury (USP) Mauro Marcondes Rodrigues (BNDES)
Aílton Barcelos Fernandes (MICT) Nelson Back (UFSC)
Aldo Sani (RIOCELL) Oskar Klingl (MCT)
Antonio dos Santos Maciel Neto (MICT) Paulo Bastos Tigre (UFRJ)
Eduardo Gondim de Vasconcellos (USP) Paulo Diedrichsen Villares (VILLARES)
Frederico Reis de Araújo (MCT) Paulo de Tarso Paixão (DIEESE)
Guilherme Emrich (BIOBRÁS) Renato Kasinsky (COFAP)
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José Paulo Silveira (MCT) Wilson Suzigan (UNICAMP)
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SUM`RIO
APRESENTAÇÃO INICIAL ....................................... i
RESUMO EXECUTIVO ........................................... 1
1. TENDÊNCIAS INTERNACIONAIS E NO BRASIL ................... 26
1.1. Tendências Internacionais .......................... 26
1.1.1. Transporte rodoviário ....................... 26
1.1.2. Transporte ferroviário ...................... 28
1.1.3. Transporte marítimo ......................... 29
1.1.4. Transporte intermodal ....................... 30
1.1.5. Inovações no financiamento .................. 30
1.2. Tendências no Brasil ............................... 31
1.2.1. Transporte rodoviário ....................... 32
1.2.2. Transporte ferroviário ...................... 35
1.2.3. Transporte marítimo/hidroviário ............. 36
1.2.4. Transporte intermodal ....................... 38
1.2.5. Mecanismos de financiamento ................. 39
2. DIAGNÓSTICO E INTERFACES ................................ 41
2.1. Diagnóstico ........................................ 41
2.1.1. Transporte rodoviário ....................... 41
2.1.2. Transporte ferroviário ...................... 42
2.1.3. Transporte marítimo/hidroviário ............. 44
2.2. Interfaces ......................................... 47
2.2.1. Complexo de materiais de construção ......... 47
2.2.2. Complexo de siderurgia ...................... 49
2.2.3. Complexo de mineração (minério de ferro) .... 50
2.2.4. Complexo automotivo ......................... 51
2.2.5. Complexo agroindustrial ..................... 52
2.2.6. Complexo petroquímico ....................... 53
2.2.7. Complexo têxtil ............................. 54
2.2.8. Complexo de celulose e papel ................ 54
2.2.9. Complexo metal-mecânico ..................... 54
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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3. PROPOSIÇÕES ............................................. 56
3.1. Proposições Referentes a Mudanças Estruturais ...... 56
3.1.1. Reestruturação do quadro jurídico-
institucional ............................... 56
3.1.2. Reestruturação dos mecanismos de financia-
mento dos investimentos, da manutenção e da
operação .................................... 57
3.1.3. Reformulação das estratégias e prioridades
nas formulações de políticas públicas ....... 58
3.2. Proposições Referentes à Recuperação das Modalidades
de Transportes ..................................... 59
3.2.1. Transporte rodoviário ....................... 59
3.2.2. Transporte ferroviário ...................... 65
3.2.3. Transporte marítimo/hidroviário ............. 70
3.3. Proposições Referentes à Coordenação de Políticas
Setoriais e à Intermodalidade ...................... 76
4. INDICADORES ............................................. 81
4.1. Transporte Rodoviário .............................. 82
4.2. Transporte Ferroviário ............................. 84
4.3. Transporte Marítimo ................................ 87
NTR
i
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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APRESENTA˙ˆO INICIAL
A cada estágio do desenvolvimento brasileiro, a configuração
espacial, o quadro institucional e os mecanismos de financiamento
dos sistemas infra-estruturais tiveram características bem
definidas e responderam, em grande parte, às exigências da
dinâmica da economia. Ao se tornarem insatisfatórias e
deficientes para o estágio de desenvolvimento seguinte, as infra-
estruturas e seus suportes institucional e de financiamento
tiveram que ser repensados e reestruturados.
Por exemplo, as ferrovias desempenharam entre 1870 e 1930 um
papel decisivo no escoamento de produtos primários do interior
para os portos litorâneos, visando a articulação com a navegação
de longo curso. Os investimentos e a operação eram privados e os
sistemas ferroviários regionais não se interligavam. No quadro de
uma economia liberal-exportadora, este modelo era plenamente
adequado, uma vez que as diversas regiões tinham ligações
econômicas muito fracas entre si.
Com o fechamento da economia e o processo de substituição de
importações induzindo a industrialização, passou a haver
necessidade de consolidar um amplo mercado interno e,
conseqüentemente, de integrar economias territorialmente
dispersas. Este papel foi exercico pela acelerada expansão do
sistema rodoviário. No quadro de uma economia em processo de
rápida industrialização e expansão da fronteira agropecuária, os
investimentos passaram a ser governamentais, a operação privada e
a infra-estrutura rodoviária fortemente indutora da configuração
espacial da economia industrial.
O esgotamento do processo de substituição de importações
sinaliza a transição da economia para uma industrialização
tecnologicamente mais avançada, que exigirá maior abertura do
comércio exterior e crescente integração internacional. A questão
da logstica do abastecimento de insumos e do escoamento de
ii
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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produtos finais, relegada a segundo plano no modelo anterior,
passa a ter aspecto decisivo como suporte a esta nova etapa do
desenvolvimento. Portanto, ao invés da ênfase numa determinada
modalidade, deverão ser buscadas, prioritariamente, as soluções
que integrem modalidades e funções. Outra questão relevante será
a da implementação de novos mecanismos e parcerias para o
financiamento das infra-estruturas.
Sem uma concepção atualizada e integrada das infra-
estruturas e dos sistemas operacionais de transportes que supere
os estrangulamentos existentes, a economia brasileira não
conseguirá fazer a sua transição no sentido de exercer um papel
influente na nova ordem econômica mundial.
É conveniente lembrar que, após um esforço de coordenação e
planejamento integrado das diversas modalidades de transporte,
feito desde da criação do Grupo Executivo para a Integração da
Política de Transportes (GEIPOT), em 1965, até o final dos anos
70, assim como o desenvolvimento dos planos operacionais de
corredores e os de substituição energética, até meados dos anos
80, o setor de transportes retrocedeu a uma visão segmentada e
imediatista. É absolutamente urgente que se restabeleçam as bases
de um sistema de planejamento e formulação de políticas públicas,
que permita coordenar as ações executivas e integrar os planos de
investimentos.
Acrescente-se que a nova estruturação econômica do país
implicará a consolidação de um processo de ocupação territorial
com características diversas das atuais. Torna-se, assim,
inadiável uma nova concepção da forma de implantação das infra-
estruturas de transporte, que deverão atuar como elementos
estruturadores do espaço econômico. Mais do que isso, vale
insistir, torna-se imprescindível resgatar a questão da logística
dos abastecimentos e escoamentos em grande escala, que se farão
presentes nos setores agrícola, de mineração e industrial, como
decorrência da retomada do desenvolvimento.
iii
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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Dois conceitos de integração devem ser enfatizados,
portanto:
a) a integração entre meios logsticos :
Redes de coleta e distribuição, sistemas de armazenagem,
terminais de transferência, infra-estruturas de escoamento denso,
retroportos e portos regionais, além dos sistemas de embarque e
navegação (concepção de corredores de abastecimento interno e de
exportações).
b) a integração entre regiıes produtivas:
Fronteiras agropecuárias e minerais, centros de
transformação, centros urbanos de consumo e áreas de apoio aos
portos (concepção de projetos estruturantes de uma nova geografia
econômica, com vistas, inclusive, ao MERCOSUL).
Cumpre lembrar, por fim, que o Estado dos anos 90 estará
diante tanto de graves restrições financeiras, que limitarão suas
ações, quanto de novos desafios nos campos da redistribuição de
renda, educação básica, saúde pública, segurança e preservação
ambiental. É preciso pensar, portanto, em mecanismos não-
convencionais e inovadores para o financiamento das infra-
estruturas de transportes. A conseqüência destas novas
concepções, associadas ao amadurecimento do processo democrático,
será a descentralização do poder decisório e, portanto, a
implementação de formas mais participativas de planejamento.
1
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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RESUMO EXECUTIVO
1. TEND˚NCIAS INTERNACIONAIS
Os anos 70 e 80 representaram, para os países desenvolvidos,
um período de grandes transformações nos transportes, tanto nas
infra-estruturas quanto dos sistemas operacionais. As novas
concepções do transporte situaram-no como elemento-chave das
logísticas de abastecimento e do comércio exterior, em economias
que alcançaram extraordinária diversificação da produção interna,
associada a uma integração externa sem precedentes.
Estas concepções induziram o desenvolvimento de tecnologias
de acondicionamento, manuseio, estocagem e movimentação que,
buscando reduções de custos operacionais, enfatizaram as
especializações funcionais e a intermodalidade. Os chamados
"choques do petróleo" reforçaram, ainda mais, esta tendência.
O símbolo das evoluções tecnológica, operacional e
organizacional dos transportes nos países desenvolvidos é, sem
dúvida, o container. Isto porque ele possibilitou não somente a
racionalização do transporte em termos de integração de
modalidades e funções, como também grande parte do vigoroso
processo de recuperação das ferrovias e dos portos.
Por outro lado, toda a logística do transporte de grãos,
abrangendo coleta/ensilagem/transferência/embarque/navio, depende
fundamentalmente de eficientes dispositivos operacionais de
manuseio e transporte ligados à intermodalidade. A tendência,
portanto, nos países desenvolvidos, é a abrangência, cada vez
maior, do transporte intermodal, tanto para as cargas gerais
inutilizadas quanto para os granéis.
Cabe destacar, também, o extraordinário avanço do transporte
dutoviário, que hoje representa parcela ponderável do transporte
2
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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de granéis líquidos e sólidos em polpa ou grânulos, efetuado nos
países desenvolvidos. A transferência de mercadorias por meio de
dutos alcança participações expressivas na matriz de transportes
desses países.
Uma das tendências mais interessantes ocorridas nos países
desenvolvidos, em matéria de novas formas de financiamento das
infra-estruturas de transportes, refere-se às operações
denominadas de BOT. A sigla BOT (Built, Operate and Transfer) é
utilizada para designar um tipo de concessão para a exploração de
infra-estruturas envolvendo a construção, operação e retomada dos
ativos pelo governo ao término da mesma. Estas operações vêm
sendo utilizadas para o financiamento de novas rodovias,
ferrovias, instalações portuárias e dutos.
As concessões BOT constituem uma forma de dividir riscos,
responsabilidades e remunerações. O governo deixa de ser o único
tomador de riscos na condução dos projetos de infra-estrutura,
usualmente financiados por recursos orçamentários (a fundo
perdido) ou recursos tomados a instituições de fomento
(reembolsáveis). Com a atração de parcerias privadas, diminuem as
pressões sobre os recursos governamentais. O Governo, porém,
continua a ter um importante papel na imposição de programas a
serem cumpridos pelo consórcio e na fiscalização e controle da
qualidade dos serviços.
3
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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2. DIAGNSTICO DA SITUA˙ˆO BRASILEIRA
Após três décadas de predomínio crescente do transporte
rodoviário na movimentação de cargas, com a conseqüente
dependência do país de importações de petróleo, houve, a partir
de meados dos anos 70, um grande esforço de substituição
energética, que se refletiu na repartição modal do transporte,
tornando-a menos desequilibrada.
No entanto, a recuperação do transporte ferroviário e a
implementação de sistemas de transporte combinado, especialmente
para o escoamento das safras de grãos, frustraram-se, ao longo
dos anos 80, em função do colapso nos mecanismos de financiamento
dos investimentos públicos e da falência do Estado como indutor
do desenvolvimento. Os mais importantes portos brasileiros
(exceto os terminais privativos), por sua vez, não acompanharam
as grandes transformações ocorridas nos países desenvolvidos,
constituindo-se em obstáculo ao comércio exterior.
Acrescente-se que o transporte de cargas, nos anos 80, se
caracterizou pela prestação dos serviços em condições de
progressiva deterioração das infra-estruturas viárias e das
instalações de apoio e equipamentos de responsabilidade
governamental. Esta deterioração, que atingiu mais duramente o
transporte rodoviário, foi a conseqüência dos níveis decrescentes
dos investimentos públicos. Enquanto, em 1970, o Governo Federal
dispendeu 1,6% do PIB na implantação, ampliação e melhoria da
infra-estrutura de transportes e, em 1978, este percentual
situava-se em 1,4%, no período 1987-1990 os dispêndios reduziram-
se à faixa de 0,5% à 0,7% do PIB.
A expansão da infra-estrutura rodoviária baseou-se na
existência de mecanismos de alocação de recursos sustentados no
longo prazo, resultantes do Imposto Único sobre Combustíveis e
Lubrificantes e da Taxa Rodoviária Única, além de recursos
externos, de longo prazo, provenientes de entidades de fomento.
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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As ferrovias não contaram com mecanismos institucionais baseados
em recursos a fundo perdido vinculados a fontes tributárias
específicas, tendo se apoiado, em grande medida, nos recursos
internos e externos de bancos e entidades de fomento. Tanto as
rodovias quanto as ferrovias sofreram um esgotamento nos seus
modelos de financiamento.
Nos anos 80, em conseqüência da falência dos modelos
institucional e de financiamento, houve a paralisação dos
investimentos na expansão, assim como a degradação na conservação
da infra-estrutura rodoviária. Com as ferrovias e os portos
desaparelhados, a degradação física da infra-estrutura rodoviária
- especialmente na sua extensão pavimentada - passou a se
constituir em grave estrangulamento à circulação de mercadorias.
Convém lembrar que o quadro econômico recessivo evitou uma queda
ainda mais acelerada na qualidade dos serviços.
Assinale-se, ainda, que, na chamada "década perdida", o
desempenho medíocre da economia, o declínio nas taxas de
investimentos, a desarticulação das finanças públicas e as altas
taxas inflacionárias direcionaram a atenção do governo para a
gestão financeira de curto prazo. No setor de transportes, a
virtual paralisação das atividades do GEIPOT e o desmantelamento
das equipes de planejamento dos órgãos setoriais (DNER, RFFSA e
PORTOBRÁS) implicaram a dificuldade do Governo Federal em definir
estratégias e planos, prejudicando, inclusive, as negociações com
as entidades de fomento nacionais e, sobretudo, internacionais.
Pelo exposto, pode-se inferir que os transportes se
constituirão em forte obstáculo à retomada do desenvolvimento, se
não forem objeto de estratégias e políticas públicas que
introduzam mudanças de grande envergadura no seu planejamento e
nas suas operações. A questão da coordenação dos investimentos na
recuperação das infra-estruturas existentes e da integração das
operações modais deverá ser, sem dúvida, a prioridade maior de
uma futura Política Nacional de Transportes.
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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2.1. Transporte RodoviÆrio
No caso das rodovias sob a responsabilidade do Governo
Federal, estas tendências podem ser definidas por meio dos
seguintes dados relativos à expansão e conservação da malha
rodoviária: a) entre 1970 e 1975, a extensão pavimentada desta
malha elevou-se em 16 mil km, ou seja, em cerca de 3 mil km ao
ano, em média, enquanto que, entre 1985 e 1990, o incremento
total foi de, aproximadamente, 4 mil km, ou seja, menos de 800 km
ao ano; b) em 1990, era estimado que, da extensão total da malha
rodoviária federal pavimentada, ou seja, de aproximadamente 50
mil km, 31% (15,5 mil km) podiam ser classificados como em estado
excelente ou bom, 34% (17 mil km) como em condições regulares,
28% (14 mil km) como em mau estado e 7% (3,5 mil km) como em
péssimo estado; ao longo da segunda metade dos anos 80, cerca de
3 mil km dessas estradas passaram, anualmente, da classificação
de regular para a de mau estado de conservação.
A situação atual da malha rodoviária permite identificar
dois grupos de problemas: a) aqueles relacionados com o estado
físico do pavimento; b) os que dizem respeito às condições de
segurança rodoviária.
No que se refere ao primeiro grupo, o sistema rodoviário
impõe, atualmente, sérias restrições ao fluxo de mercadorias e
pessoas, na medida em que existem segmentos críticos que
apresentam insuficiência de capacidade ou deficiências nas
condições do pavimento, estrangulando a circulação de veículos.
Estes segmentos podem exigir a implantação de acostamentos, de
terceiras faixas, a duplicação, a conclusão de pavimentação
interrompida ou a restauração completa do pavimento.
As rodovias que alimentam o sistema troncal e as estradas
vicinais, de responsabilidades estadual e municipal, exigem, por
sua vez, manutenção permanente, que garanta a circulação dos
6
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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veículos por todo o ano. Uma grande parte das safras agrícolas se
perde por falta de possibilidades de escoamento para os centros
de processamento ou para os mercados urbanos.
Com relação às condições de segurança de tráfego, pode-se
listar os seguintes problemas: a) ausência ou precariedade dos
sistemas de pesagem dinâmica; b) péssimas condições nas
sinalizações horizontal e vertical; c) desaparelhamento das
polícias rodoviárias; d) necessidade de melhorias físicas e
operacionais nos pontos e trechos de grande incidência de
acidente, os chamados "pontos negros"; e) necessidade de conter
as invasões de áreas lindeiras às grandes rodovias troncais, que
estrangulam as condições operacionais e elevam o número de
acidentes.
2.2. Transporte FerroviÆrio
Quanto às ferrovias, após significativa recuperação nos anos
70, tanto a RFFSA quanto a FEPASA sofreram um processo de
estagnação - e mesmo retrocesso em alguns aspectos - com a
degradação das vias permanentes, dos sistemas de sinalização e
comunicação, assim como dos materiais rodante e de tração. No
período 1984-1991, podem ser destacados os seguintes aspectos:
a) Estagnação do volume de cargas transportadas, em torno
das 35 milhões de TKU na RFFSA e dos 6,5 milhões na FEPASA.
b) Postergação dos trabalhos de conservação, particularmente
os de conservação cíclica e renovação. Na RFFSA, por exemplo,
existe hoje a necessidade de restauração de 8 mil km de linhas
com alta densidade de tráfego e de 7 mil com média densidade. Já
a FEPASA, que, entre 1975 e 1979, dispendia cerca de 20% das suas
receitas em manutenção, apresentou redução para menos da metade
deste percentual, entre 1985 e 1989.
c) Envelhecimento e deterioração do parque de tração. Na
RFFSA, por exemplo, cerca de metade do parque de locomotivas
7
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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diesel-elétricas tem mais de 20 anos, sendo que 25% têm mais de
25 anos. As revisões pesadas e reabilitações do material são
continuamente postergadas pela falta de recursos e/ou restrições
às importações. Na FEPASA, 40% das locomotivas diesel têm mais de
30 anos e 61%, mais de 20 anos. Mais de 70% das locomotivas
elétricas têm mais de 40 anos.
Um dos poucos indicadores favoráveis apresentados pela
RFFSA, entre 1984 e 1991, foi a melhoria contínua da
produtividade, medida em termos de empregado/TKU, que declinou de
8 para 1,6. Isto se deveu, basicamente, à redução persistente do
número de empregados, que atingiu cerca de 20% do quadro de
pessoal de 1984. Já na FEPASA, ocorreu a estagnação da
produtividade do pessoal, em torno de 2,4 empregado/TKU, em razão
tanto da preservação do efetivo médio de empregados quanto do
ligeiro declínio da carga transportada.
Se, entre 1950 e 1970, houve redução da importância das
ferrovias, com uma vigorosa recuperação entre 1970 e 1980, hoje
observa-se, novamente, a sua decadência. A ferrovia transporta
predominantemente produtos de baixo valor unitário (somente o
minério de ferro representa 61% do transporte ferroviário no
país).
Note-se que o Governo Federal, através do Decreto-Lei 2178
de 1984, resolveu cobrir os custos dos serviços antieconômicos
realizados e mantidos por interesse nacional.
Apesar de suas dificuldades, o sistema ferroviário nacional
(principalmente o setor de cargas) apresenta tanto condições
empresariais para a realização de um novo projeto, se observarmos
o desempenho específico por regiões, quanto as condições
necessárias para implantação de novas empresas (por cisões ou
privatizações). É preciso ter, no entanto, a perspectiva clara
dos desequilíbrios existentes e das peculiaridades de cada
região.
8
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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2.3. Transporte Martimo/HidroviÆrio
Os portos brasileiros têm exercido uma função
predominantemente exportadora/importadora. Entre 1985 e 1990, a
navegação de longo-curso participou, em média, com 62% do
movimento dos portos, a cabotagem com 33% e a navegação interior
com apenas 5%.
Os portos constituem, sem dúvida, elemento-chave na
competitividade industrial, tendo sofrido um processo de mudanças
por indução dos novos padrões de acondicionamento, manuseio,
estocagem e transferência, vigente no comércio internacional.
Assim, por exemplo, em 1982 foram movimentados nos portos
brasileiros 233 mil unidades de containers (2,2 milhões de
toneladas), elevando-se para 848 mil (9,1 milhões de toneladas)
em 1991. Cabe acentuar, porém, que, em 1982, cerca de 44% desses
containers eram vazios e, em 1991, esta participação caiu muito
pouco, situando-se em 39%.
Os principais problemas dos portos podem ser assim
apresentados:
a) Pulverização de recursos disponíveis e ausência de
critérios para a priorização de investimentos.
b) Falta de regularidade nos níveis de investimentos,
principalmente após a retirada da Taxa de Melhoramento dos
Portos, em 1982. Houve recuperação em 1989, em razão da criação
do Adicional de Tarifa Portuária. Todavia, no período 1979-1988
foram investidos apenas cerca de US$ 82 milhões anuais.
c) Apesar da oferta de serviços ter sido, em princípio,
satisfatória, sem grandes congestionamentos (à exceção de greves
e calamidades), os níveis de eficiência operacional são muito
inferiores aos padrões internacionais, excetuados os terminais
privativos especializados.
9
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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d) Ainda existem, porém, deficiências no atendimento em
vários portos, com constantes sobreestadias dos navios nas
operações de carga e descarga e das esperas para atracação.
Estimativa feita pela PORTOBRÁS, em 1987, indicava o pagamento de
US$ 200 milhões nas esperas para atracação por navios de longo
curso, montante bem superior aos investimentos anuais em todos os
portos brasileiros.
e) Os portos só terão capacidade instalada compatível com a
demanda futura estimada para 1996 se operarem com elevada
eficiência operacional, mas para o ano 2000 haverá,
inevitavelmente, necessidade de ampliações e melhoramentos.
No que se refere à navegação de cabotagem, a movimentação de
cargas nesta modalidade de transporte manteve-se estável, entre
1985 e 1990. Cabe ressaltar, todavia, que a movimentação de carga
geral sofreu queda de quase 50% neste período, enquanto os
granéis líquidos tiveram redução próxima dos 10%. Somente os
granéis sólidos apresentaram crescimento na sua movimentação, de
cerca de 40%. A frota de cabotagem teve aumentos de tonelagem nos
navios graneleiros e petroleiros, reduzindo-se nos cargueiros
convencionais.
É importante lembrar que, a partir de 1989, a navegação de
cabotagem (assim como a de longo curso) foi submetida ao impacto
de profundas modificações de natureza organizacional e
institucional. Sem dúvida, prevaleceram nestas modificações os
ditames de políticas imediatistas de curto prazo, sem uma
adequada perspectiva estrutural do papel da navegação.
As alterações na legislação básica completaram o quadro
caótico que hoje afeta a navegação. A redução abrupta do
percentual de incidência do Adicional de Fretes da Marinha
Mercante, em 50%, e a interrupção na concessão de recursos a
fundo perdido do Fundo de Marinha Mercante acarretaram as
seguintes conseqüências: a) queda no volume de recursos do Fundo
10
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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de Marinha Mercante; b) dificuldades de os armadores honrarem
seus compromissos com o Fundo; c) redução drástica dos
financiamentos à construção naval; d) restrições à renovação da
frota mercante, com a aceleração do seu envelhecimento; e) perda
de competitividade da marinha mercante nacional.
Quanto à navegação interior, o país concentra suas
atividades econômicas nas regiões Sudeste e Sul, as de maiores
desenvolvimento, sobretudo agrícola. Nestas regiões, no entanto,
os rios correm afastando-se do mar, face à presença da serra e do
planalto, com exceção apenas da bacia do Taquari-Jacuí no Rio
Grande do Sul. Por esta razão, a navegação interior foi
facilitada nesta bacia e dificultada em outras, especialmente a
do Tietê-Paraná.
Atualmente, com a conclusão de uma série de eclusas, o
enchimento de reservatórios e a construção do canal de Pereira
Barreto, concluiu-se a primeira etapa da hidrovia do Tietê-
Paraná. São praticamente 1.000 km de via navegável, com cerca de
580 km ao longo do rio Tiête. São excelentes, sem dúvida, as
perspectivas de desenvolvimento de um moderno e atuante sistema
de navegação comercial nesta hidrovia.
Tanto este como outros sistemas hidroviários que venham a
ser implantados futuramente devem ser explorados ao máximo pela
iniciativa privada, no âmbito tanto de um modelo multimodal
quanto de um enfoque de corredor de exportação ou abastecimento
interno.
2.4. Complexos/Setores Industriais
Levantamento junto aos complexos/setores industriais
analisados no Estudo da Competitividade da Indœstria Brasileira
sublinhou as dificuldades que a deterioração da infra-estrutura
de transportes coloca para a competitividade do complexo de
materiais de construção, da siderurgia, da produção de minério de
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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ferro, do setor automobilístico e de outros segmentos da metal-
mecânica, da agroindústria, da petroquímica, da têxtil e do papel
e celulose. Os problemas específicos levantados por estes
complexos/setores industriais nortearam a definição de
prioridades na formulação das proposições listadas a seguir.
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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3. PROPOSI˙ES DE POL˝TICA
São aqui apresentadas, sucintamente, propostas de
estratégias, políticas públicas, programas e projetos, com
vistas, principalmente, ao atendimento das exigências de
competitividade dos complexos/setores industriais analisados.
3.1. Proposiıes Referentes a Mudanas Estruturais
Reestruturaªo do Quadro Jurdico-Institucional
Os seguintes aspectos devem ser objeto de atenção:
a) a reestruturação das entidades estatais das
administrações direta e indireta, com a redefinição dos seus
papéis;
b) o estabelecimento de regras estáveis de fixação e revisão
tarifárias, que resguardem as empresas prestadoras dos serviços,
das políticas monetárias de curto prazo;
c) o estabelecimento de regras estáveis relativas a
terceirizações, privatizações ou parcerias com o setor privado,
por meio de novas regulamentações e pela criação de órgãos
reguladores independentes;
d) a superação do caos financeiro que se estabeleceu em
função das dívidas acumuladas pelas empresas públicas entre si e
destas com o setor privado.
Reestruturaªo dos Mecanismos de Financiamento dos Investimentos,
da Manutenªo e da Operaªo
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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Há necessidade de reestruturar, em profundidade, toda a
sistemática de financiamento, levando em conta mecanismos
convencionais e não-convencionais, abrangendo:
a) a recomposição dos recursos próprios de origem tarifária,
retirando das tarifas a condição que lhes foi imposta, de
instrumento das políticas de estabilização, e compatibilizando as
tarifas aos custos em regime de eficiência operacional;
b) a recomposição de recursos próprios de origem
patrimonial, pelo melhor aproveitamento de ativos não-utilizados
ou subutilizados;
c) o restabelecimento de mecanismos de natureza tributária,
por meio de vinculações sustentadas no longo prazo,
principalmente no que diz respeito à recuperação das infra-
estruturas rodoviária e ferroviária existentes;
d) a recuperação dos financiamentos externos multilaterais
de longo prazo, pela retomada de negociações baseadas em
programas de longo prazo, além da recomposição de recursos
institucionais para as contrapartidas;
e) a recuperação dos financiamentos externos bilaterais de
fornecimentos de equipamentos, instalações e materiais;
f) a criação efetiva de possibilidades de parcerias com o
setor privado e de captação de recursos internos e externos via
mercado de capitais. Implementar os novos mecanismos de
financiamento de projetos de infra-estrutura, tais como a emissão
de títulos vinculados a projetos, securitização de recebíveis,
lançamento de títulos de compra antecipada de serviços (mercado
futuro de fretes), propostos na Nota Técnica Temática "Custo de
Capital, Condições de Crédito e Competitividade: Instituições
Oficiais de Crédito, Financiamento de Longo Prazo e Mercado de
Capitais".
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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Nos setores da infra-estrutura de transportes em que a base
de recursos é fundamentalmente pública, como por exemplo as
estradas de rodagem e parte da malha ferroviária, será mais fácil
vincular recursos orçamentários por prazos preestabelecidos do
que criar fundos vinculados a partir de um Imposto Único,
consideradas as restrições impostas pela Constituição Federal.
A vinculação orçamentária a Programas Nacionais de Longo
Prazo e envolvendo os três níveis de governo, portanto, é mais
exeqüível e resguarda estratégias e formulações de interesse
nacional. O prazo das vinculações orçamentárias deve ser definido
e as parcelas vinculadas podem ser, inclusive, decrescentes.
Desta forma, três objetivos podem ser alcançados: a) a vinculação
orçamentária com participações decrescentes; b) a indexação do
Orçamento da União; c) a existência de um Orçamento Plurianual de
Investimentos para cada Programa Nacional.
Reformulaªo das EstratØgias e Prioridades nas Formulaıes de
Polticas Pœblicas
Nesta reformulação, estão envolvidos os seguintes aspectos:
a) a instrumentação para a realização de estudos, pesquisas
e desenvolvimento;
b) a instrumentação para o planejamento de médio e longo
prazos;
c) a criação de mecanismos de maior abrangência
participativa envolvendo entidades não-governamentais;
d) a identificação dos estrangulamentos reais ao
desenvolvimento, para efeito de formulação de políticas
integradas e fixação de prioridades consistentes.
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3.2. Proposiıes Referentes Recuperaªo das Modalidades de
Transportes
Transporte RodoviÆrio
Os trechos mais críticos das rodovias federais, que devem
ser objeto de um amplo programa de recuperações e restaurações do
pavimento, aumentos de capacidade e melhorias na sinalização e
policiamento, são justamente aqueles em que se concentram o
grosso do tráfego de cargas do país. São, portanto, os trechos
mais importantes para as atividades industriais e
agroindustriais, quais sejam, entre outros:
BR-116, trecho Rio-S.Paulo (Rodovia Presidente Dutra);
BR-116, trecho S.Paulo-Curitiba (Rodovia Régis Bittencourt);
BR-381, trecho S.Paulo-Belo Horizonte (Rodovia Fernão Dias);
BR-393, trecho Volta Redonda-Além Paraíba;
BR-471, trecho Curitiba-Itajaí;
BR-101, trecho Itajaí-Florianópolis-Tubarão;
BR-116, trecho Curitiba-Caxias do Sul-Porto Alegre;
BR-277, trecho Curitiba-Foz do Iguaçú;
BR-101, trecho Niterói-Campos-Vitória;
BR-262/452, trecho Vitória-Uberlândia;
BR-050, trecho Uberaba-Brasília.
Urge redefinir, com clareza, quais os papéis que serão
desempenhados pela União e pelos Estados, no que diz respeito à
gestão do sistema rodoviário. Existirá, obviamente, um conjunto
de rodovias com nítidas características federais, em razão de
suas funções de integração territorial, que deverá manter-se no
âmbito de responsabilidade da União. Um outro conjunto, todavia,
poderá e deverá ser transferido para os estados como conseqüência
da nova base tributária criada pela Constituição de 1988.
No conjunto de rodovias com nítidas características
nacionais podem ser citadas, apenas como exemplo, as seguintes:
16
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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a) rodovias longitudinais:
BR-101: Sul/Sudeste/Nordeste (litoral)
BR-116: Sul/Sudeste/Nordeste (interior)
BR-153: Sul/Sudeste/Centro-Oeste/Norte
BR-163/364: Sudeste/Centro-Oeste
b) rodovias transversais ou diagonais:
BR-040/060: Sudeste/Centro-Oeste
BR-262/452/364: Sudeste/Centro-Oeste
BR-316/222: Nordeste/Norte
Com relação à questão da transferência de responsabilidade
aos estados, cabe acrescentar que uma rodovia federal poderá ter
um determinado trecho delegado à operação estadual, porém deverá
manter a sua condição federal em termos de identificação visual,
nomenclatura e padrões técnicos.
Cabe ressaltar, todavia, que, independentemente da
transferência de parte do acervo da União para os estados, uma
segunda linha de ação é de estabelecer um mecanismo sustentado e
de longo prazo, pelo menos para a conservação e preservação das
condições de sinalização e segurança de tráfego. O retorno a um
mecanismo análogo ao extinto Fundo Rodoviário Nacional, porém
vinculado a um Programa Nacional de Longo Prazo, deverá ser
encaminhado como única solução plausível para impedir, no futuro,
a contínua deterioração da infra-estrutura viária.
Uma terceira linha de ação deve se orientar para a
viabilização de recursos provenientes de gravames aos
proprietários lindeiros (contribuição de melhoria) e
empreendimentos associados que possam advir da implantação de
novas rodovias. Em regiões de desenvolvimento econômico
acelerado, é possível implantar novas rodovias associando ao
empreendimento futuras atividades lindeiras ou delas cobrando
encargos ou gravames, no âmbito de planos e esquemas de controle
do uso do solo.
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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Finalmente, uma importante linha de ação diz respeito à
aplicação do mecanismo de concessão ao financiamento rodoviário.
Através deste mecanismo, será possível atrair capitais privados
para os investimentos rodoviários, principalmente em trechos que
apresentem elevado tráfego médio de veículos. Os trechos
inicialmente selecionados para o Programa podem ser os seguintes:
Grupo 1:
Rodovia BR-101, Ponte Rio-Niterói;
Rodovia BR-116, trecho Rio-São Paulo;
Rodovia BR-040, trecho Rio-Petrópolis-Juiz de Fora;
Rodovia BR-116, trecho Rio-Teresópolis-Além Paraíba.
Grupo 2:
Rodovia BR-040, trecho Belo Horizonte-Juiz de Fora;
Rodovia BR-381, trecho Belo Horizonte-São Paulo;
Rodovia BR-060, trecho Brasília-Anápolis-Goiânia;
Rodovia BR-040/050, trecho Brasília-Luziânia-Cristalina
Grupo 3:
Rodovia BR-290, trecho P.Alegre-Osório;
Rodovia BR-116, trecho P.Alegre-Canoas-Novo Hamburgo;
Rodovia BR-116, trecho P.Alegre-Pelotas-Rio Grande.
Grupo 4:
Rodovia BR-277, trecho Curitiba-Paranaguá;
Rodovia BR-376, trecho Curitiba-Ponta Grossa;
Rodovia BR-376, trecho Curitiba-Itajaí;
Rodovia BR-369, trecho Londrina-Maringá;
Rodovia BR-470, trecho Blumenau-Itajaí.
Grupo 5:
Rodovia BR-324, trecho Salvador-Feira de Santana;
Rodovia BR-101, trecho João Pessoa-Recife-Cabo;
Rodovia BR-232, trecho Recife-Caruarú.
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Transporte FerroviÆrio
Um amplo Programa de Reaparelhamento do sistema ferroviário,
em especial aquele de responsabilidade federal, necessita, antes
de tudo, da esquematização de recursos sustentados nos médio e
longo prazos. Além dos recursos a fundo perdido, oriundos de
vinculações a programas ou projetos específicos, será
imprescindível restabelecer o acesso às fontes tradicionais de
financiamento, como o BNDES e o BIRD.
A prioridade de aplicações deve ser, por óbvio, a malha
básica, por meio da remoção de estrangulamentos nas vias
permanentes, pátios e terminais, materiais rodante e de tração e
sistemas de apoio. É justamente nos corredores com elevadas
concentrações de cargas que se deve promover as especializações,
recuperações e modernizações das ferrovias. Sabendo-se, todavia,
que os recursos necessários para um programa desta natureza
transcendem, em muito, a capacidade financeira governamental,
deve-se pensar, com urgência, em profundas mudanças
institucionais e organizacionais, assim como em parcerias com a
iniciativa privada.
A primeira tarefa efetivamente modernizadora a ser aplicada
nas ferrovias brasileiras será proceder as necessárias
regionalizações e cisões, para, em seguida, privatizar as funções
separadamente. As privatizações da RFFSA e da FEPASA devem se
constituir em objetos prioritários de governo, conduzidos, porém,
de forma realista e pragmática. A concepção da Comunidade
Econômica Européia, obviamente adaptada às peculiaridades
brasileiras, pode ser um bom começo para tirar as ferrovias
brasileiras da sua estagnação.
É perfeitamente possível a adequação das ferrovias
brasileiras às recomendações da Comunidade Econômica Européia
(CEE) para a reestruturação do sistema ferroviário, desde que,
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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obviamente, se promova o desmembramento por regiões. Como se
sabe, as empresas ferroviárias brasileiras são detentoras de
imensas áreas imobiliárias (urbanas, suburbanas e rurais), além
de uma quantidade enorme de estações ferroviárias e pátios que se
prestariam a modernos empreendimentos imobiliários (shopping-
centers, edifícios de escritórios, reflorestamentos, etc.).
No tocante às oficinas, elas se encarregarão de prestar
serviços à Empresa de Transportes e a terceiros, pois, de um modo
geral, têm marcadamente características de natureza industrial. O
mesmo raciocínio se aplica à informática e também à utilização da
via permanente e da sinalização, que receberão pagamentos pela
sua utilização.
Cabe então à Empresa de Transportes, como já foi dito,
praticar tarifas que a tornem rentável, uma vez liberada dos
encargos de manter uma pesada estrutura (Infra-Estrutura e
Controle de Tráfego), buscando uma inserção mais efetiva nos
mercados regionalizados.
Neste sentido, a avaliação da situação atual da RFFSA
permite concluir, para efeito da formulação de estratégia
empresarial, que:
a) a Região 1 (Nordeste) é, e possivelmente continuará a
ser, economicamente inviável, exigindo um tratamento diferenciado
na definição de uma estratégia global;
b) a Região 2 (bitola métrica do Centro), embora
deficitária, é mais equilibrada que a anterior, sendo passível de
recuperação;
c) a Região 3 (bitola larga do Centro) é economicamente
viável e de expansão auto-sustentada;
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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d) a Região 4 (Sul), apesar de ligeiramente deficitária,
pode tender ao equilíbrio financeiro, sendo, portanto, passível
de recuperação.
Diante deste quadro, tudo indica ser a solução da CEE
passível de ser adotada, de imediato, para as Regiões 2, 3 e 4,
inclusive com privatização de segmentos específicos. Para a
Região 1, será aconselhável buscar uma variante desta solução,
pois sua inviabilidade econômica forçará, durante algum tempo, um
suporte governamental mais efetivo.
Transporte Martimo/HidroviÆrio
São a seguir relacionadas as principais alterações
contempladas no projeto de lei, recentemente aprovado, que pela
sua abrangência nos dão a esperança de que poderão solucionar os
problemas do sistema portuário brasileiro.
a) As Cias. Docas existentes nos Estados (pertencentes à
extinta Portobrás) passarão a operar de forma descentralizada e
independente.
b) Os serviços de movimentação de mercadorias, armazenagem,
transporte, vigilância e demais atividades afins poderão ser
realizados não somente pela administração dos portos, como também
pelos armadores e seus agentes, exportadores/importadores,
empresas de serviços e cooperativas de mão-de-obra. Ficam assim
extintos os privilégios atuais auferidos pelas Cias. de Docas e
pelos Sindicatos.
c) As entidades estivadoras poderão ter seus próprios
quadros de funcionários com vínculo empregatício permanente, ou
poderão se valer de Sindicatos para serviços avulsos.
d) As condições para prestação de serviços avulsos,
contratados junto aos Sindicatos, inclusive número de
trabalhadores e remuneração, serão objeto de livre negociação.
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
e) A movimentação e a estiva das mercadorias a bordo dos
navios serão executados sob a orientação e responsabilidade de
seus comandantes ou prepostos.
f) A jornada de trabalho do porto, os horários de
funcionamento da administração, a fiscalização aduaneira, os
serviços de estiva e capitania serão definidos pela administração
do porto e deverão ser compatibilizados entre si.
g) É facultada a construção e exploração de instalações
portuárias privadas, tanto para embarcadores como para terceiros
de uma forma geral, inclusive cooperativas. Quando localizados
dentro dos limites da "área de porto", deverá ser realizada
licitação pela administração portuária. As facilidades privadas
localizadas fora da "área do porto" não poderão ser taxadas pela
administração portuária.
h) A estrutura tarifária dos portos, atualmente em vigor,
deverá ser adaptada às novas condições. A abertura dos serviços
portuários para o capital privado alterará a ação dos
intermediários (sob qualquer forma) e principalmente anulará os
efeitos das greves, responsáveis por custos extras na paralisação
de navios, descumprimento de prazos de embarque de mercadorias e
prejuízo das empresas dependentes de importações e exportações.
Com relação aos portos e à navegação (cabotagem e longo-
curso), algumas diretrizes gerais deverão ser observadas,
inclusive no sentido de uma perspectiva mais integrada das
operações portuária e marítima:
a) prioridade para a implementação das mudanças contempladas
na nova legislação que regula a movimentação das cargas nos
portos;
b) necessidade de modernização tecnológica e de revisão de
métodos e processos de estocagem, manuseio e embarque/
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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desembarque de cargas nos portos principais do país, com vistas à
redução dos períodos de permanência dos navios;
c) prioridade para uma ampla e profunda reformulação do
apoio governamental à indústria de construção naval e aos
armadores nacionais, a exemplo do que ocorre em países da Europa
Ocidental e Japão. Este apoio permitirá a utilização mais
racional da capacidade industrial instalada e o maior poder de
competição do transporte marítimo;
d) necessidade de aperfeiçoamento contínuo dos recursos
humanos no transporte marítimo, de forma a torná-los compatíveis
com a qualidade da frota mercante;
e) necessidade de integrar a política de transporte marítimo
de longo curso à política de comércio exterior, utilizando o
frete marítimo como instrumento de suporte efetivo às
exportações;
f) necessidade de adotar medidas urgentes que possibilitem o
soerguimento da bandeira nacional, mediante aumento da tonelagem
própria e, por conseqüência, maior participação da receita de
fretes.
Finalmente, no que diz respeito à navegação interior,
sugere-se que, respeitando as normas de segurança e a legislação
vigentes, deva ser permitida a operação da navegação por
transportadores de outros modais, que podem ser armadores
comerciais, transportadores autônomos, empresas transportadoras
de suas próprias cargas ou cooperativas de transportes.
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
QUADRO-RESUMO
------------------------------------------------------------------------------------------------------
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A˙ES/DIRETRIZES DE POL˝TICA AGENTE/ATOR
EXEC. LEG. JUD. EMP. TRAB. ONGs
ACAD.
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1. Reestruturação do Quadro Jurídico-Institucional:
- reestruturação das entidades estatais das adminis-
trações diretas e indiretas X X
- regras estáveis de fixação e revisão de tarifas X
- regras estáveis para terceirizações, privatizações
e parcerias com o setor privado X X
- criação de órgãos reguladores independente X X X X X
2. Reestruturação dos Mecanismos de Financiamento:
- recomposição dos recursos de origem tarifária, pa-
trimonial e tributária X
- retomar negociações para financiamento multilate-
rais e bilaterais externos, baseadas em Programas
de Longo Prazo de Investimento em Infra-estrutura X
- vinculação de recursos orçamentários para Planos de
Longo Prazo de Investimento em Infra-Estrutura, en-
volvendo os três níveis de governo X X
- implementação de novos mecanismos de financiamento
via mercado de capitais (emissão de títulos vincu-
lados a projetos, securitização dos recebíveis, tí-
tulos de compra antecipada de serviços) X
3. Reformulação das Estratégias e Prioridades na Formu-
lação de Políticas Públicas:
- reaparelhamento dos órgãos responsáveis pelo plane-
jamento X
- criação de mecanismos de maior abrangência partici-
pativa X X X X X
- realização de estudos de identificação de estrangu-
lamentos X X
X
4. Transporte Rodoviário:
- programa de recuperação e restauração dos trechos
mais importantes para a atividade industrial (lis-
tadas no texto) X
- definir responsabilidades entre a União e os Esta-
dos para a manutenção de rodovias X X
- criação de mecanismo análogo ao extinto Fundo Rodo-
viário Nacional, vinculado a Programa Nacional de
Longo Prazo de Investimento Rodoviário X X
- aplicação do mecanismo de concessão ao financiamen-
to rodoviário, nos trechos indicados X
5. Transporte Ferroviário:
- regionalizações e cisões da Rede Federal, com vis-
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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tas a viabilizar sua privatização X X
- regionalização e fusões da FEPASA, com vistas a
sua privatização X X
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
A˙ES/DIRETRIZES DE POL˝TICA AGENTE/ATOR
EXEC. LEG. JUD. EMP. TRAB. ONGs
ACAD.
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
6. Tranporte Marítimo/Hidroviário:
- implementação das mudanças previstas na nova legis-
lação de portos X X X X
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
Legenda: EXEC. - Executivo
LEG. - Legislativo
JUD. - Judiciário
EMP. - Empresas e Entidades Empresariais
TRAB. - Trabalhadores e Sindicatos
ONGs - Organizações Não-Governamentais
ACAD. - Academia
Nota: Em caso de coluna em branco, leia-se "sem recomendação".
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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4. INDICADORES
Para o sistema de indicadores de monitoramento da
competitividade, sugere-se comparações internacionais para os
anos de 1980, 1985 e 1990: EUA, Japão, Alemanha, Reino Unido,
França, Itália, Canadá, Espanha, Coréia, México e Argentina.
Transporte Rodoviário
a) Correlação entre a frota de veículos de carga e comerciais
(per capita) e o Produto Interno Bruto (per capita);
b) Correlação entre a frota total de veículos e a extensão total
da malha rodoviária pavimentada;
c) Densidade de tráfego: tráfego rodoviário (em toneladas-
quilômetro úteis) por quilômetro de rodovia pavimentada por
ano;
d) Custo: tarifa média (em dólares) por tonelada-quilômetro
transportada em caminhões, para carga geral e granéis.
Transporte Ferroviário
a) Correlação entre o tráfego ferroviário (em toneladas-
quilômetro per capita) e o Produto Interno Bruto (per capita);
b) Densidade de tráfego: tráfego ferroviário (em toneladas-
quilômetro úteis) por quilômetro de linha por ano;
c) Produtividade: tráfego ferroviário (em toneladas-quilômetro
úteis) por empregado por ano;
d) Custo: tarifa média (em dólares) da tonelada-quilômetro para
granéis e carga geral.
Transporte Marítimo/Hidroviário
a) Correlação entre o tráfego hidroviário interior e de cabotagem
(em toneladas per capita) e o Produto Interno Bruto (per
capita);
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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b) Densidade de tráfego: tráfego hidroviário (em toneladas) por
tonelagem média das embarcações na navegação costeira e
interior;
c) Idade da frota em serviço: proporção da frota (em toneladas de
porte bruto) por grupos de idade (0 a 10, 10 a 20, 20 a 30, 30
a 40 e mais de 40 anos);
d) Operação portuária: movimentação de carga geral (em toneladas)
por metro linear de cais por ano, em alguns portos
selecionados;
e) Dias de permanência dos navios em alguns portos selecionados;
f) Custo: tarifa portuária média por tonelada para granéis e
carga geral, em alguns portos selecionados.
Transporte Intermodal
a) Repartição modal do tráfego de mercadorias (em toneladas-
quilômetro) entre ferrovias, rodovias e navegação (interior e
costeira);
b) Proporção da carga conteinerizada em relação à movimentação de
carga geral em alguns portos selecionados.
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1. TEND˚NCIAS INTERNACIONAIS E NO BRASIL
1.1. TendŒncias Internacionais
Os anos 70 e 80 representaram, para os países desenvolvidos,
um período de grandes transformações nos transportes, tanto nas
infra-estruturas quanto dos sistemas operacionais. As novas
concepções do transporte situaram-no como elemento-chave das
logísticas de abastecimento e do comércio exterior, em economias
que alcançaram extraordinária diversificação da produção interna,
associada a uma integração externa sem precedentes.
Estas concepções induziram o desenvolvimento de tecnologias
de acondicionamento, manuseio, estocagem e movimentação que,
buscando reduções de custos operacionais, enfatizaram as
especializações funcionais e a intermodalidade. Os chamados
"choques do petróleo" reforçaram, ainda mais, esta tendência.
1.1.1. Transporte rodoviÆrio
A tendência observada na maioria dos países desenvolvidos,
nas três últimas décadas, foi a de aumento expressivo da
participação do transporte rodoviário no total da movimentação de
mercadorias. Isto deveu-se às seguintes razões principais: a) a
diversificação e fracionamento das cargas, em função dos estágios
superiores alcançados pela industrialização; b) a maior
complexidade na logística de abastecimento e distribuição de
mercadorias, em função dos estágios mais avançados da
urbanização; c) a diversificação das frotas de caminhões, para
adequação às funções de curta, média e longa distâncias,
ampliando as possibilidades dos serviços porta à porta e da
integração a outras modalidades de transporte; d) o aumento da
participação dos caminhões pesados e semipesados nas frotas,
trazendo, como conseqüência, a elevação da capacidade unitária
média.
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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Todavia, o avanço do transporte rodoviário foi, de certa
forma, contido pelos "choques" do petróleo ocorridos nos anos 70
(1973 e 1979), quando se buscou uma adequação da matriz dos
transportes à matriz energética. Com os sistemas ferroviário e
hidroviário historicamente bem aparelhados (além da rápida
expansão do sistema dutoviário) os países desenvolvidos se
achavam, sem dúvida, mais aptos a enfrentar a crise energética.
De toda forma, no transporte rodoviário, tanto as frotas de
veículos quanto as infra-estruturas viárias sofreram um processo
de evolução tecnológica, que propiciou a redução de custos
operacionais e, portanto, a maior competitividade dos caminhões
no mercado de cargas.
A existência de mecanismos estáveis e sustentados, no longo
prazo, para o financiamento dos investimentos públicos, garantiu
a qualidade e a expansão da oferta da base física do transporte
rodoviário. Sem esta oferta, a evolução tecnológica dos veículos
teria sido um fator insuficiente para assegurar a eficiência e as
vantagens comparativas de custos da alternativa rodoviária.
A tônica dos mecanismos de financiamento foi a constituição
de Fundos Rodoviários com recursos vinculados (total ou
parcialmente) provenientes, principalmente, da tributação sobre o
consumo de combustíveis e lubrificantes, assim como da
propriedade de veículos automotores.
No longo prazo, entretanto, a produtividade desses Fundos
declinou como conseqüência da inflação, da elevação dos custos
dos combustíveis e da ênfase da indústria automotiva na economia
de combustíveis, ampliando a produção de veículos mais baratos e
com melhor desempenho energético. Estes fatores promoveram,
simultaneamente, aumentos nos custos de construção rodoviária e
reduções na arrecadação dos impostos sobre combustíveis por
quilômetro percorrido e por veículo.
29
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
Assim, os recursos arrecadados dos usuários não aumentaram
no mesmo ritmo que o uso das rodovias. Tornaram-se decrescentes,
portanto, os recursos disponíveis para novas obras e, mesmo, para
a preservação dos níveis de qualidade da conservação rodoviária.
Em conseqüência, foram implementadas alternativas não-
convencionais de financiamento, baseadas na cobrança de pedágios
e em parcerias com o setor privado, por meio de concessões.
As possibilidades de privatização são mais restritas no que
diz respeito às rodovias do que às ferrovias ou portos. São,
porém, possíveis em trechos de elevado volume de tráfego. Nos
países desenvolvidos, inclusive, as privatizações de rodovias vêm
sendo concebidas como empreendimentos comerciais que integram uma
gama diversificada de atividades, sob o comando de um pool de
agentes financeiros, e não como subterfúgio para o financiamento
de obras de engenharia civil fechadas em si mesmas.
1.1.2. Transporte ferroviÆrio
Como resultado da competição acirrada do transporte
rodoviário, as ferrovias dos países desenvolvidos foram alvo de
um intenso processo de especialização funcional. Retiraram-se
gradualmente do mercado de cargas fracionadas e concentraram-se
no transporte de carga granelizada ou unitizada (em containers e
pranchas), em corredores com elevada densidade de tráfego. A
crise energética contribuiu, adicionalmente, para o
aprofundamento das especializações ferroviárias nos anos 70.
As composições especializadas ou unitárias passaram a ser
dominantes na movimentação da carga ferroviária, impondo um
processo simultâneo de renovação das infra-estruturas viárias e
instalações de apoio, além do avanço tecnológico nos materiais
rodante e de tração. Este processo adquiriu tal importância que,
por exemplo, a "ponte ferroviária" ligando as costas Leste e
Oeste dos Estados Unidos passou a ser vital para a navegação de
longo-curso entre o Japão e os "Tigres Asiáticos", de um lado, e
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
a Costa Leste norte-americana e Comunidade Econômica Européia
(CEE), de outro, reduzindo a proporções insignificantes a
utilização, para este fim, do Canal do Panamá.
Do ponto de vista organizacional, as transformações foram
igualmente profundas. Muitas ferrovias foram privatizadas total
ou parcialmente e avançaram os processos de terceirização em
corredores especializados, freqüentemente com a locação de linhas
e instalações para a operação de trens de terceiros.
A CEE, por sua vez, aprovou, em junho de 1992, uma
recomendação para que as ferrovias dos países membros (todas
estatais) separassem, econômica e financeiramente (com vistas a
futuras cisões e privatizações), as funções de Transporte de
cargas e passageiros, de Controle de Tráfego (via permanente,
sinalização, oficinas e informática) e de Patrimônio Imobiliário
(áreas lindeiras e estações).
1.1.3. Transporte martimo
As maiores transformações nas últimas décadas ocorreram com
o transporte hidroviário, principalmente o de longo-curso, em
decorrência da explosão das trocas internacionais. Além da
evolução tecnológica dos navios e da sua especialização
funcional, os portos, que sempre se constituíram no elo crítico
da cadeia dos transportes, passaram a ser objeto de profundas
modificações que abrangeram: a) o lay-out das instalações
portuárias, com ênfase nas áreas de retroporto e de instalações
de apoio à operação portuária; b) a desativação de instalações de
estocagem e manuseio de carga geral fracionada, associada à
incorporação crescente de áreas e instalações para estocagem e
manuseio de containers, assim como de granéis; c) a
compatibilização do lay-out e das instalações e equipamentos
portuários às necessidades da evolução tecnológica dos navios; d)
a reestruturação organizacional, pela concepção do porto não como
um serviço público, mas como um empreendimento comercial, auto-
sustentado, no qual prevalecem parcerias público-privadas, tanto
31
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
na forma de administrações conjuntas, como de delegações da sua
administração a entidades representativas dos setores
empresariais.
1.1.4. Transporte intermodal
O símbolo das evoluções tecnológica, operacional e
organizacional dos transportes nos países desenvolvidos é, sem
dúvida, o container. Isto porque, ele possibilitou não somente a
racionalização do transporte em termos de integração de
modalidades e funções, como também grande parte do vigoroso
processo de recuperação das ferrovias e dos portos.
Por outro lado, toda a logística do transporte de grãos,
abrangendo coleta/ensilagem/transferência/embarque/navio, depende
fundamentalmente de eficientes dispositivos operacionais de
manuseio e transporte ligados à intermodalidade. A tendência,
portanto, nos países desenvolvidos, é a abrangência, cada vez
maior, do transporte intermodal, tanto para as cargas gerais
unitizadas quanto para os granéis.
Cabe destacar, também, o extraordinário avanço do transporte
dutoviário, que hoje representa parcela ponderável do transporte
de granéis líquidos e sólidos em polpa ou grânulos, efetuado nos
países desenvolvidos. A transferência de mercadorias por meio de
dutos alcança participações expressivas na matriz de transportes
desses países.
1.1.5. Inovaıes no financiamento
Uma das tendências importantes ocorridas nos países
desenvolvidos, em matéria de novas formas de financiamento das
infra-estruturas de transportes, refere-se às operações
denominadas de BOT. A sigla BOT (Built, Operate and Transfer) é
utilizada para designar um tipo de concessão para a exploração de
infra-estruturas envolvendo a construção, operação e retomada dos
32
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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ativos pelo governo ao término da mesma. Estas operações vêm
sendo utilizadas para o financiamento de novas rodovias,
ferrovias, instalações portuárias e dutos.
Um consórcio privado recebe uma concessão governamental para
ampliar a capacidade de uma infra-estrutura existente ou criar
uma nova infra-estrutura. A rigor, este tipo de financiamento
implica em o retorno do investimento derivar do empreendimento em
seu conjunto - administrado pelo consórcio que obtém a concessão
- e não de projetos específicos ou do governo concedente. Os
financiamentos são remunerados pelos ativos imobilizados
(terrenos, instalações fixas e equipamentos) e direitos
contratuais (performance bonds e garantias governamentais que o
consórcio possa obter).
As concessões BOT constituem uma forma de dividir riscos,
responsabilidades e remunerações. O governo deixa de ser o único
tomador de riscos na condução dos projetos de infra-estrutura,
usualmente financiados por recursos orçamentários (a fundo
perdido) ou recursos tomados a instituições de fomento
(reembolsáveis). Com a atração de parcerias privadas, diminuem as
pressões sobre os recursos governamentais. O Governo, porém,
continua a ter um importante papel na imposição de programas a
serem cumpridos pelo consórcio e na fiscalização e controle da
qualidade dos serviços.
O consórcio levanta os recursos financeiros, para implantar
a infra-estrutura geradora de receita, junto a bancos comerciais
e bancos de investimento (freqüentemente, também, com o apoio de
agências de crédito para o financiamento de exportações de
equipamentos de terceiros países). É usual, ainda, que os
governos concedentes provenham créditos de instituições nacionais
e garantias contratuais nas diversas etapas de implantação e
operação dos empreendimentos, especialmente contra calamidades e
interferências políticas.
33
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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1.2. TendŒncias no Brasil
Após três décadas de predomínio crescente do transporte
rodoviário na movimentação de cargas, com a conseqüente
dependência do país de importações de petróleo, houve, a partir
de meados dos anos 70, um grande esforço de substituição
energética, que se refletiu na repartição modal do transporte,
tornando-a menos desequilibrada.
No entanto, a recuperação do transporte ferroviário e a
implementação de sistemas de transporte combinado, especialmente
para o escoamento das safras de grãos, frustraram-se, ao longo
dos anos 80, em função do colapso nos mecanismos de financiamento
dos investimentos públicos e da falência do Estado como indutor
do desenvolvimento. Os mais importantes portos brasileiros
(exceto os terminais privativos), por sua vez, não acompanharam
as grandes transformações ocorridas nos países desenvolvidos,
constituindo-se em obstáculo ao comércio exterior.
Acrescente-se que o transporte de cargas, nos anos 80, se
caracterizou pela prestação dos serviços em condições de
progressiva deterioração das infra-estruturas viárias e das
instalações de apoio e equipamentos de responsabilidade
governamental. Esta deterioração, que atingiu mais duramente o
transporte rodoviário, foi a conseqüência dos níveis decrescentes
dos investimentos públicos. Enquanto, em 1970, o Governo Federal
dispendeu 1,6% do PIB na implantação, ampliação e melhoria da
infra-estrutura de transportes, e, em 1978, este percentual
situava-se em 1,4%, no período 1987-1990 os dispêndios reduziram-
se à faixa de 0,5% a 0,7% do PIB.
1.2.1. Transporte rodoviÆrio
O período de maior crescimento industrial do Brasil, entre
1950 e 1975, foi acompanhado pela ampliação significativa da
infra-estrutura rodoviária e o predomínio crescente do transporte
34
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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de mercadorias em caminhões. Várias razões contribuíram para
isto. Primeiramente, os sistemas ferroviários foram concebidos
para promover o escoamento de produtos primários do interior para
os portos e apresentavam multiplicidade de bitolas, traçados
antiquados e materiais rodante e de tração obsoletos.
Embora contemplado com recursos significativos nos anos 50,
o setor ferroviário apresentou um ritmo de modernização muito
lento, com grande parte dos investimentos destinados a um esforço
descontínuo de interligação de sistemas regionais, retificação de
traçados e aquisição de materiais rodante e de tração, sem,
contudo, oferecer uma base sólida para a consolidação de um amplo
mercado industrial.
O setor portuário, por sua vez, praticamente estagnou em
termos de novas tecnologias e investimentos nas ampliações de
capacidade, limitado, ainda, por uma legislação inteiramente
obsoleta. As restrições à utilização mais intensa das ferrovias e
da navegação estimularam, portanto, o desenvolvimento do
transporte rodoviário.
Uma segunda razão deve ser mencionada em favor do modo de
transporte rodoviário. A ampliação da sua infra-estrutura viária
implicava em menores custos de implantação por quilômetro,
menores prazos de maturação e retorno dos investimentos,
adaptação gradual das condições da via às exigências da demanda
e, por conseguinte, maior adequação ao atendimento dos fluxos de
mercadorias territorialmente dispersos.
A terceira razão, de ordem institucional e financeira, foi
decisiva para o extraordinário crescimento da malha rodoviária.
Com a criação do Fundo Rodoviário Nacional em 1945, formado pela
arrecadação do Imposto Único sobre Combustíveis e Lubrificantes,
o setor rodoviário passou a dispor de um mecanismo de
financiamento sustentado e de longo prazo, que garantiu recursos
a fundo perdido para a construção, pavimentação e conservação de
rodovias. Ao Fundo Rodoviário Nacional, agregaram-se, ao longo do
35
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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tempo, outros mecanismos de financiamento provenientes da Taxa
Rodoviária Única e dos Impostos sobre o Transporte de Passageiros
e de Cargas.
Como estes mecanismos sustentados e de longo prazo dependiam
do consumo de combustíveis e da propriedade dos veículos, em
última análise, da utilização da infra-estrutura viária, é lógico
que formou-se uma cadeia de causação cumulativa entre a
disponibilidade (e qualidade) das rodovias e a frota de veículos.
Pode-se dizer, neste sentido, que uma quarta razão de estímulo ao
desenvolvimento do transporte rodoviário foi, sem dúvida, a
expansão da indústria automobilística no país, produzindo
veículos modernos, com capacidade para o transporte de maiores
volumes de carga e capazes de responder ao desafio das condições
territoriais brasileiras.
A partir do "primeiro choque" da chamada Crise do Petróleo,
em 1973, começou a ser colocada em questão a grande dependência
do país ao consumo de derivados de petróleo na movimentação de
pessoas a mercadorias. O encarecimento relativo do petróleo e a
necessidade de modernizar e dar maior eficiência operacional ao
transporte ferroviário e à navegação sinalizaram as ações do
Governo Federal na busca de um maior equilíbrio na repartição
modal das cargas transportadas e na distribuição dos recursos
para investimentos.
Em decorrência dos choques do petróleo, nos anos 70, e do
quadro recessivo, nos anos 80, houve uma redução na participação
relativa do transporte rodoviário na movimentação global de
mercadorias frente às demais modalidades, como reação ao impacto
da questão energética. O Brasil não tinha, todavia, sistemas
ferroviários e hidroviários (sem falar no dutoviário) bem
aparelhados para enfrentar a crise energética, como os países
desenvolvidos. O recuo relativo do transporte rodoviário manteve-
se muito mais em função da prolongada recessão econômica do que
da competitividade das ferrovias e da navegação.
36
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
O desenvolvimento industrial e a expansão do transporte
rodoviário condicionaram formas descentralizadas de organização
no setor rodoviário, em oposição às formas centralizadas e
estatais nos setores ferroviário e portuário. Convém insistir,
finalmente, no fato de a expansão da infra-estrutura rodoviária
ter se baseado na existência de mecanismos de alocação de
recursos sustentados no longo-prazo, resultantes de um sistema
tributário que permitia a vinculação de recursos a aplicações
específicas, além de recursos externos provenientes de entidades
de fomento.
1.2.2. Transporte ferroviÆrio
Construídas com o fim de atenderem às exigências do mercado
de exportação de produtos primários, as ferrovias relegaram,
desde o início, as interligações internas que permitiriam
consolidar um amplo mercado para a produção industrial. A
preocupação em promover o reaparelhamento e modernizar as
ferrovias brasileiras data do pós-guerra. Esforços significativos
foram feitos pelo BNDE, nos anos 50, para este fim.
Com a criação do Grupo Executivo para a Integração da
Política de Transportes (GEIPOT), em 1965, foram realizados
diagnósticos, estudos e planos, que visavam não somente a
recuperação, modernização e aumento de produtividade das
ferrovias, como também sua integração mais efetiva a outras
modalidades. Como decorrência deste trabalho, foi possível, ao
longo dos anos 70, promover profundas mudanças no transporte
ferroviário. Tais mudanças, nos campos institucional, financeiro
e operacional, propiciaram um significativo acréscimo da
participação das ferrovias na movimentação das cargas.
Após a recuperação nos anos 70, o transporte ferroviário
sofreu um processo de estagnação com a degradação das vias
permanentes, dos sistemas de sinalização e comunicação, assim
como do material rodante e de tração. A ferrovia vem
37
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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transportando, predominantemente, produtos de baixo valor
unitário, como é o caso do minério de ferro, responsável por
cerca de 61% das toneladas-quilômetro-úteis (TKU) transportadas
pelo sistema ferroviário nacional.
Os anos 80, portanto, trouxeram a estagnação e, de certa
forma, um retrocesso ao transporte ferroviário. Desta forma, as
causas que, historicamente, vêm prejudicando o desenvolvimento do
setor ferroviário, bastante conhecidas e repetidas em
diagnósticos e planos do passado, voltaram a estar presentes.
Se, entre 1950 e 1970, houve redução de importância das
ferrovias, seguida de uma vigorosa recuperação entre 1970 e 1980,
hoje observa-se, novamente, a sua decadência. O sistema
ferroviário nacional (principalmente o setor de cargas)
apresenta, no entanto, condições empresariais para a realização
de um novo projeto, se observarmos, de um lado, o desempenho das
regiões de atuação da RFFSA (como também o da FEPASA) e, de
outro, as tendências de evolução das ferrovias nos países
desenvolvidos.
1.2.3. Transporte martimo/hidroviÆrio
O transporte marítimo de cabotagem, como as ferrovias, não
teve um papel fundamental no apoio à industrialização do país.
Com fluxos de matérias-primas industriais e alimentos, bem como
de produtos manufaturados de grande e médio portes, oriundos ou
destinados aos grandes centros urbanos e industriais localizados
no litoral (ou suas proximidades) seria de se esperar um suporte
mais decisivo da navegação às grandes transformações da economia
brasileira.
O quadro a partir da Segunda Grande Guerra, todavia, foi o
de perda de substância do sistema de navegação, em parte por
causa da própria guerra, em parte pela sua incapacidade em
competir com o transporte rodoviário.
38
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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A situação dos portos acompanhou o processo de desagregação
da navegação costeira, obviamente como conseqüência, mas também
como causa, na medida em que tanto as suas condições operacionais
insatisfatórias como a cristalização de uma legislação
trabalhista absurda encareciam e tornavam pouco confiável a
utilização de navios.
Nos grandes portos, por sua vez, sempre persistiram baixos
índices de produtividade e dificuldades estruturais para a
absorção de modernas tecnologias de manuseio e acondicionamento.
Cabe acrescentar que a própria configuração física dos maiores
portos brasileiro estagnou nos padrões do início do século, com
reduzidas possibilidades de expansão nas suas retaguardas. Sem a
adequada previsão de expansão, as faixas portuárias ficaram, em
geral, circunscritas aos cais e armazéns, bem como cercadas pelas
malhas viárias urbanas ou edificações que perderam sua
funcionalidade.
As dificuldades e custos elevados da movimentação de cargas
nos principais portos brasileiros sempre se constituíram em
fatores restritivos ao desempenho eficiente da navegação de
cabotagem. Suas deficiências afetaram todo um potencial de
utilização mais racional de uma modalidade de transporte que,
para um país em rápida industrialização, sem dúvida poderia
apresentar vantagens comparativas no transporte de longa
distância.
O sistema portuário brasileiro hoje representa um dos mais
poderosos cartórios da economia nacional. O alto custo de nossas
exportações encontra-se localizado na questão portuária pela sua
forma de exploração, administração e operação, que é protegida
por uma lei com quase 60 anos de existência (1934). A introdução
de mudanças, como a autorização para operação de terminais
privativos, resultou, de imediato, em maior eficiência em termos
de rendimento de custos, mas o impedimento de estes terminais
39
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
operarem para terceiros os obriga a permanecerem com suas
estruturas ociosas em determinadas épocas do ano.
Quanto à navegação interior, o país concentrou,
historicamente, o grosso das suas atividades econômicas nas
regiões Sudeste e Sul, as de maior desenvolvimento, sobretudo
agrícola (dadas as condições de solo e clima). Nestas regiões, no
entanto, os rios correm afastando-se do mar - face à presença da
serra e do planalto - com exceção apenas do Rio Grande do Sul,
onde a bacia do Taquari-Jacuí vem desaguar no sistema lagunar
marítimo.
Esse fato tanto facilitou a implantação da navegação
interior no Jacuí e Taquari quanto dificultou a instalação da
Hidrovia do Paraná-Tietê. Essa última vem, de há muito, sendo
implementada sob o conceito de uso múltiplo das obras de
barramento, cujo objetivo de geração de energia tem sido
preponderante.
Nas outras regiões do país, incluindo bacias como a de São
Francisco, rios do Nordeste e bacia Amazônica, em trechos, a
navegação ocorreu sem expressão econômica de vulto, dadas as
condições de um restrito desenvolvimento regional; exceção feita
ao rio Paraguai, que apresentou possibilidade de escoamento de
minério, sem a necessidade de obras vultosas.
1.2.4. Transporte intermodal
Apesar da evolução do transporte intermodal e das técnicas
de homogeneização de carga geral e granelização, o Brasil ainda
apresenta uma participação muito baixa do transporte intermodal
no conjunto da movimentação de suas cargas.
Os Corredores e "pontes" de transporte integrado, com plena
coordenação dos investimentos e operações nas etapas de
coleta/estocagem/transporte linear denso/embarque/navio, ainda se
40
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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restringem a poucos produtos de exportação altamente
competitivos, como o minério de ferro da CVRD e, em menor escala,
produtos que embarcam em terminais privativos com logística
própria de transporte, como é o caso, por exemplo, do suco de
laranja e de parte da produção de papel e celulose.
Acrescente-se, ainda, as dificuldades crônicas para o
planejamento integrado e a coordenação de investimentos nas
diversas modalidades de transporte, especialmente no que diz
respeito ao escoamento de safras. Algumas experiências bem-
sucedidas de movimentação de safras nos anos 70 sofreram um
retrocesso institucional, com conseqüências danosas para a
competitividade das exportações de grãos.
1.2.5. Mecanismos de financiamento
A expansão da infra-estrutura rodoviária baseou-se na
existência de mecanismos de alocação de recursos sustentados no
longo prazo, resultantes do Imposto Único sobre Combustíveis e
Lubrificantes e da Taxa Rodoviária Única, além de recursos
externos, de longo prazo, provenientes de entidades de fomento.
As ferrovias não contaram com mecanismos institucionais baseados
em recursos a fundo perdido vinculados a fontes tributárias
específicas, tendo se apoiado, em grande medida, nos recursos
internos e externos de bancos e entidades de fomento. Tanto as
rodovias quanto as ferrovias sofreram um esgotamento nos seus
modelos de financiamento.
Nos anos 80, em conseqüência da falência dos modelos
institucional e de financiamento, houve a paralisação dos
investimentos na expansão, assim como a degradação na conservação
da infra-estrutura rodoviária. Com as ferrovias e os portos
desaparelhados, a degradação física da infra-estrutura rodoviária
- especialmente na sua extensão pavimentada - passou a se
constituir em grave estrangulamento à circulação de mercadorias.
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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Convém lembrar que o quadro econômico recessivo evitou uma queda
ainda mais acelerada na qualidade dos serviços.
Assinale-se, ainda, que na chamada "década perdida", o
desempenho medíocre da economia, o declínio nas taxas de
investimentos, a desarticulação das finanças públicas e as altas
taxas inflacionárias direcionaram a atenção do governo para a
gestão financeira de curto prazo. No setor de transportes, a
virtual paralisação das atividades do GEIPOT e o desmantelamento
das equipes de planejamento dos órgãos setoriais (DNER, RFFSA e
PORTOBRÁS) implicaram a dificuldade do Governo Federal em definir
estratégias e planos, prejudicando inclusive, as negociações com
as entidades de fomento nacionais e, sobretudo, internacionais.
Pelo exposto, pode-se inferir que os transportes se
constituirão em forte obstáculo à retomada do desenvolvimento, se
não forem objeto de estratégias e políticas públicas que
introduzam mudanças de grande envergadura no seu planejamento e
nas suas operações. A questão da coordenação dos investimentos na
recuperação das infra-estruturas existentes e da integração das
operações modais deverá ser, sem dúvida, a prioridade maior de
uma futura Política Nacional de Transportes.
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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2. DIAGNSTICO E INTERFACES
2.1. Diagnstico
Os transportes vêm se constituindo em um dos principais
obstáculos à competitividade industrial. O colapso nos mecanismos
de financiamento afetaram não somente o ritmo de investimentos em
novas infra-estruturas como também - e principalmente - a
qualidade técnica da conservação daquelas existentes.
A conseqüência da deterioração das infra-estruturas e das
instalações de apoio foi, vale insistir, a significativa queda na
qualidade dos serviços sob responsabilidade direta de órgãos
governamentais, assim como a operação a custos médios crescentes
- pelas condições adversas da base física do transporte - por
parte dos operadores privados. A falência dos modelos
institucionais e dos mecanismos de financiamento de médio e longo
prazos, portanto, está na origem e agravaram este processo nos
anos 80.
2.1.1. Transporte rodoviÆrio
No caso das rodovias sob a responsabilidade do Governo
Federal, estas tendências podem ser definidas por meio dos
seguintes dados relativos à expansão e conservação da malha
rodoviária: a) entre 1970 e 1975, a extensão pavimentada desta
malha elevou-se em 16 mil km, ou seja, em cerca de 3 mil km ao
ano, em média, enquanto que, entre 1985 e 1990, o incremento
total foi de, aproximadamente, 4 mil km, ou seja, menos de 800 km
ao ano; b) em 1990, era estimado que, da extensão total da malha
rodoviária federal pavimentada, ou seja, de aproximadamente 50
mil km, 31% (15,5 mil km) podiam ser classificados como em estado
excelente ou bom, 34% (17 mil km) como em condições regulares,
28% (14 mil km) como em mau estado e 7% (3,5 mil km) como em
péssimo estado; ao longo da segunda metade dos anos 80, cerca de
43
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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3 mil km dessas estradas passaram, anualmente, da classificação
de regular para a de mau estado de conservação.
Além de apresentarem condições precárias do pavimento, as
rodovias federais deixaram de oferecer aos seus usuários o apoio
adequado em termos de sinalização e policiamento, fatores
indispensáveis à segurança do tráfego. Dessa forma, os alarmantes
índices de acidentes que ocorrem nessas rodovias estão, em grande
parte, associados ao quadro descrito de deterioração, tanto da
base física como das instalações e serviços de apoio.
Ademais, a prolongada recessão dos anos 80 e a progressiva
deterioração da infra-estrutura viária dificultaram a
modernização, como um todo, dos transportes rodoviários em termos
operacionais. Excetuando a acelerada introdução dos caminhões
pesados (carretas e reboques), que representou, sem dúvida, um
avanço em termos tecnológicos e de produtividade, o setor de
transporte rodoviário de cargas sofreu um processo de degradação
das frotas de caminhões convencionais. Assim, por exemplo, a
produção agregada de caminhões caiu de 102 mil veículos, em 1981,
para 77 mil, em 1989, e a frota estimada reduziu-se em cerca de
80 mil veículos, ao longo da década. A idade média dos caminhões
elevou-se para 12 anos, em 1990.
A prevalecerem estas condições, a plena reposição da frota
só se dará no ano de 2015. As implicações, em termos de declínio
da qualidade dos serviços, são óbvias, o que compromete a
principal modalidade de escoamento da produção nacional.
2.1.2. Transporte ferroviÆrio
Quanto às ferrovias, após significativa recuperação nos anos
70, tanto a RFFSA quanto a FEPASA sofreram um processo de
estagnação - e mesmo retrocesso em alguns aspectos - com a
degradação das vias permanentes, dos sistemas de sinalização e
44
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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comunicação, assim como dos materiais rodante e de tração. No
período 1984-1991, podem ser destacados os seguintes aspectos:
a) Estagnação do volume de cargas transportadas, em torno
das 35 milhões de TKU na RFFSA e dos 6,5 milhões na FEPASA.
b) Postergação dos trabalhos de conservação, particularmente
os de conservação cíclica e renovação. Na RFFSA, por exemplo,
existe hoje a necessidade de restauração de 8 mil km de linhas
com alta densidade de tráfego e de 7 mil com média densidade. Já
a FEPASA, que, entre 1975 e 1979, dispendia cerca de 20% das suas
receitas em manutenção, apresentou uma redução para menos da
metade deste percentual, entre 1985 e 1989.
c) Envelhecimento e deterioração do parque de tração. Na
RFFSA, por exemplo, cerca de metade do parque de locomotivas
diesel-elétricas tem mais de 20 anos, sendo que 25% têm mais de
25 anos. As revisões pesadas e reabilitações do material são
continuamente postergadas pela falta de recursos e/ou restrições
às importações. Na FEPASA, 40% das locomotivas diesel têm mais de
30 anos e 61%, mais de 20 anos. Mais de 70% das locomotivas
elétricas têm mais de 40 anos.
Um dos poucos indicadores favoráveis apresentados pela
RFFSA, entre 1984 e 1991, foi a melhoria contínua da
produtividade, medida em termos de empregado/TKU, que declinou de
8 para 1,6. Isto se deveu, basicamente, à redução persistente do
número de empregados, que atingiu cerca de 20% do quadro de
pessoal de 1984. Já na FEPASA, ocorreu a estagnação da
produtividade do pessoal, em torno de 2,4 empregado/TKU, em razão
tanto da preservação do efetivo médio de empregados quanto do
ligeiro declínio da carga transportada.
Vale lembrar que muitas das causas que prejudicaram o
desenvolvimento do transporte ferroviário no passado, bastante
conhecidas e ressaltadas em diagnósticos e planos do final dos
anos 60 e início dos 70, voltaram a estar presentes: a) tarifas
não-realistas, sem correspondência com os respectivos custos em
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
regime de eficiência operacional; b) ineficiência administrativa
e operacional; c) falta de critérios objetivos na seleção
prioritária de investimentos, com grande dispersão nas aplicações
de recursos; d) ausência de mecanismos de financiamento contínuo
e sustentado nos médio e longo prazos.
Duas observações adicionais merecem ser observadas. No
início dos anos 80, a RFFSA recebeu transferências federais da
ordem de US$ 500 milhões. Em 1990-92, estas transferências
reduziram-se a apenas US$ 60 milhões ao ano. Quanto às tarifas
praticadas pela RFFSA, é importante ressaltar que elas passaram a
refletir os custos elevados resultantes da degradação das infra-
estruturas e do material rodante.
2.1.3. Transporte martimo/hidroviÆrio
Os portos brasileiros têm exercido uma função
predominantemente exportadora/importadora. Entre 1985 e 1990, a
navegação de longo-curso participou, em média, com 62% do
movimento dos portos, a cabotagem com 33% e a navegação interior
com apenas 5%.
Os portos constituem, sem dúvida, um elemento-chave na
competitividade industrial, tendo sofrido um processo de mudanças
por indução dos novos padrões de acondicionamento, manuseio,
estocagem e transferência, vigente no comércio internacional.
Assim, por exemplo, em 1982 foram movimentados nos portos
brasileiros 233 mil unidades de containers (2,2 milhões de
toneladas), elevando-se para 848 mil (9,1 milhões de toneladas)
em 1991. Cabe acentuar, porém, que, em 1982, cerca de 44% desses
containers eram vazios e, em 1991, esta participação caiu muito
pouco, situando-se em 39%.
Os principais problemas dos portos podem ser assim
apresentados: a) pulverização de recursos disponíveis e ausência
de critérios para a priorização de investimentos; b) falta de
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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regularidade nos níveis de investimentos, principalmente após a
retirada da Taxa de Melhoramento dos Portos, em 1982 (houve
recuperação em 1989, em razão da criação do Adicional de Tarifa
Portuária, mas no período 1979-1988 foram investidos apenas cerca
de US$ 82 milhões anuais); c) apesar da oferta de serviços ter
sido, em princípio, satisfatória, sem grandes congestionamentos
(à exceção de greves e calamidades), os níveis de eficiência
operacional são muito inferiores aos padrões internacionais,
excetuados os terminais privativos especializados; d) ainda
existem, porém, deficiências no atendimento em vários portos, com
constantes sobreestadias dos navios nas operações de carga e
descarga e das esperas para atracação; estimativa feita pela
PORTOBRÁS, em 1987, indicava o pagamento de US$ 200 milhões nas
esperas para atracação por navios de longo curso, montante bem
superior aos investimentos anuais em todos os portos brasileiros;
e) os portos só terão capacidade instalada compatível com a
demanda futura estimada para 1996 se operarem com elevada
eficiência operacional, mas para o ano 2000 haverá,
inevitavelmente, necessidade de ampliações e melhoramentos.
Em linhas gerais, os problemas que afetam as operações
portuárias são os mesmos que têm sido apontados em diagnósticos e
planos, desde meados dos anos 60, quais sejam: a) os serviços
oferecidos apresentam pouca eficiência e baixa confiabilidade,
não havendo definição clara de responsabilidade por furtos e
avarias; b) a demora dos navios tem como conseqüência a elevação
de fretes e custos de espera na atracação, encarecendo
desnecessariamente as operações; c) os custos portuários são, em
geral, 3 a 6 vezes superiores aos praticados nos grandes portos
estrangeiros.
No que se refere à navegação de cabotagem, a movimentação de
cargas nesta modalidade de transporte manteve-se estável, entre
1985 e 1990. Cabe ressaltar, todavia, que a movimentação de carga
geral sofreu uma queda de quase 50% neste período, enquanto os
granéis líquidos tiveram uma redução próxima dos 10%. Somente os
granéis sólidos apresentaram crescimento na sua movimentação, de
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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cerca de 40%. A frota de cabotagem teve aumentos de tonelagem nos
navios graneleiros e petroleiros, reduzindo-se nos cargueiros
convencionais.
A partir de 1989, a navegação de cabotagem (assim como a de
longo curso) foi submetida ao impacto de profundas modificações
de natureza organizacional e institucional. Sem dúvida,
prevaleceram nestas modificações os ditames de políticas
imediatistas de curto prazo, sem uma adequada perspectiva
estrutural do papel da navegação.
As alterações na legislação básica completaram o quadro
caótico que hoje afeta a navegação. A redução abrupta do
percentual de incidência do Adicional de Fretes da Marinha
Mercante, em 50%, e a interrupção na concessão de recursos a
fundo perdido do Fundo de Marinha Mercante acarretaram as
seguintes conseqüências: a) queda no volume de recursos do Fundo
de Marinha Mercante; b) dificuldades de os armadores honrarem
seus compromissos com o Fundo; c) redução drástica dos
financiamentos à construção naval; d) restrições à renovação da
frota mercante, com a aceleração do seu envelhecimento; e) perda
de competitividade da marinha mercante nacional.
Quanto à navegação interior, cabe lembrar que, ao longo dos
anos 60, foram propostos planos hidroviários específicos para
grandes comboios de empurra, o que veio a exigir projetos de
obras de custo considerável, nos locais de transposição de nível.
Essas obras - as eclusas - foram associadas, entre nós, a
projetos hidroenergéticos, porém quase nunca executadas em
conjunto com as barragens e usinas.
A exceção foi do sistema Tietê, cuja responsabilidade de
execução coube ao Estado de São Paulo. O sistema do Taquari, no
Rio Grande do Sul, foi realizado sob a égide exclusiva de servir
a navegação, vindo a se revelar eficaz e competente com relação a
modos alternativos de transporte. Nas bacias restantes, faltaram,
na verdade, cargas para justificar a instalação da navegação,
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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mesmo onde as possibilidades físicas eram francas, como, por
exemplo, a bacia Amazônica.
Nos anos 70 e 80, foram implementadas eclusas de importância
como a de Sobradinho, que, no entanto, não completam de per si a
hidrovia de São Francisco. Esse fato, aliás, é característico do
desenvolvimento hidroviário: a hidrovia interior só é utilizada
eficientemente quando percorre longas distâncias e faz a ligação
efetiva entre pólos econômicos ou entre um pólo e o modo de
transporte alternativo adequado.
2.2. Interfaces
A esta listagem sumária de problemas, pode ser acrescentado
um levantamento específico de obstáculos à competitividade,
resultante de pesquisa junto aos Complexos/Setores que participam
do Estudo da Competitividade da Indœstria Brasileira. A
utilização das diferentes modalidades de transporte pelas
empresas dos Complexos/Setores, para o recebimento de matérias-
primas e expedição de produtos acabados, acarreta, numa
perspectiva agregada, os problemas apontados a seguir.
2.2.1. Complexo de materiais de construªo
A utilização do transporte rodoviário de terceiros acarreta,
freqüentemente, fretes mais elevados que aqueles que poderiam ser
obtidos em outra alternativa. Isto porque é freqüente a chamada
"venda casada" do frete rodoviário por parte do produtor, como é
o caso da indústria do cimento, que condiciona o preço do seu
produto ao frete. Esta prática é responsável por uma relação
altamente conflituosa com os consumidores. O segmento da
indústria de cerâmica, por seu turno, tem a colocação dos seus
produtos no mercado afetada pelos fretes rodoviários.
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
Na utilização do transporte ferroviário, as empresas do
Complexo são afetadas, principalmente, pelo tempo excessivo de
imobilização da carga (sejam matérias-primas ou produtos
acabados) em pátios de transferência, armazéns ou vagões. Os
danos e avarias às cargas também constituem um problema para as
empresas usuárias.
O transporte marítimo de cabotagem acarreta o mesmo
obstáculo do tempo de imobilização da carga, acrescido da
excessiva burocratização dos procedimentos de despacho ou
recepção. Quanto ao transporte intermodal, a unitização da carga
em containers ou pranchas torna o processo de manuseio, embarque
e deslocamento mais seguro e eficiente para muitos dos produtos
acabados.
A utilização do transporte marítimo de longo-curso pelas
empresas do Complexo, para suas exportações e importações,
enfrenta os seguintes obstáculos: a) as tarifas portuárias são
elevadas e afetam os preços das mercadorias; b) há uma excessiva
burocratização dos procedimentos de embarque ou desembarque nos
portos; c) os tempos de imobilização da carga nos portos e/ou de
espera na atracação dos navios são excessivos; d) as dificuldades
nos portos têm sido responsáveis pela formação desnecessária de
estoques de matérias-primas importadas; e) há deficiências nas
instalações portuárias para armazenagem e transferência da carga;
f) o frete do transporte marítimo é elevado e afeta o preço das
mercadorias.
É importante notar que existem diferenças significativas de
tarifas entre os vários portos brasileiros, o que faz com que os
produtores busquem alternativas de transporte, que não são as
mais lógicas do ponto de vista de distância, porém representam
ganhos para os fabricantes em termo do preço final dos produtos.
Alguns exemplos podem ser mencionados. As chapas de madeira
compensada, produzidas em Botucatu-SP, poderiam ser transportadas
até o porto de Santos por ferrovia, que chega até a porta da
fábrica, mas obtém tarifas mais baixas no porto de Paranaguá.
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
Assim, mesmo após o transporte Botucatu-Paranaguá, há uma
diferença de preço significativa para a exportação.
O porto de Imbituba, em Santa Catarina, está sendo
utilizado, por sua vez, pelos produtores do Paraná, para
importação de matérias-primas e para exportação de produtos.
Isto, em virtude de um diferencial de tarifa do porto de
Paranaguá, que chega a representar até três vezes o preço das
tarifas daquele porto catarinense, que é privado.
A dificuldade de obter freqüência de navios, face ao fluxo
de comércio exterior, faz com que os produtos tenham desvantagens
competitivas em relação aos prazos de entrega nos países
compradores. Em alguns casos, como a indústria de cerâmica, essa
dificuldade de prazos de entrega eleva os custos de manutenção
dos seus equipamentos pois, por segurança, é necessário manter
estoques de peças de reposição. Tais dificuldades também ocorrem
com relação à importação de matérias-primas: as taxas de juros
elevadas pressionam as empresas a reduzirem ao máximo seus
estoques, mas a demora em receber os produtos requer lotes de
compra maiores, por medida de segurança.
2.2.2. Complexo de siderurgia
O transporte rodoviário se faz, tradicionalmente, através de
terceiros, sendo eficiente e confiável, muito embora oneroso. A
indústria siderúrgica não tem maiores preocupações com os custos
elevados, porque estes são pagos pelos clientes.
A utilização do transporte ferroviário afeta as empresas
deste Complexo de duas formas: a) o tempo excessivo de
imobilização da carga em pátios de transferência, armazéns e
vagões; b) a excessiva burocratização dos procedimentos de
despacho ou recepção da carga.
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
As empresas não utilizam de forma significativa o transporte
marítimo de cabotagem, como também processos que envolvam a
intermodalidade.
Já o transporte marítimo de longo-curso impõe às empresas os
seguintes problemas: a) as tarifas portuárias são elevadas e
afetam os preços das mercadorias. Comparativamente a outros
países que consomem ou produzem os bens do Complexo, os custos
portuários são, em média, 3 a 6 vezes mais caros; b) há uma
excessiva burocratização dos procedimentos de embarque ou
desembarque nos portos.
O relacionamento das empresas do setor com as entidades
públicas responsáveis pelo planejamento, controle, fiscalização
e/ou operação dos transportes é difícil e sujeito,
freqüentemente, a exigências descabidas.
2.2.3. Complexo de mineraªo (minØrio de ferro)
Para o transporte de minério de ferro em pequenas distâncias
(até 50 km), as empresas possuem frota própria e operam
exclusivamente seus veículos.
Um dos pontos fortes da mineração de ferro no Brasil é a
existência de infra-estrutura ferroviária entre minas, usinas
siderúrgicas e portos. Cabe chamar a atenção, todavia, para as
deficiências do transporte ferroviário, fora da área de alcance
dos sistemas administrados pela Companhia Vale do Rio Doce. Outro
aspecto negativo é o custo crescente do transporte, consideradas
todas as etapas do deslocamento.
A mineração de ferro é a maior demandante de transporte
ferroviário do país, tendo absorvido em torno de 2/3 das
toneladas quilômetro úteis (TKU) geradas no sistema ferroviário.
Considerando que as ferrovias respondem por 22% da carga
movimentada no país, pode-se dizer que o transporte de minério de
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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ferro representa cerca de 15% da movimentação total de
mercadorias no território nacional.
O minério de ferro produzido no país é destinado
principalmente aos mercados externos, dependendo, por isto, do
transporte marítimo de longo-curso. Para este produto, o
transporte é eficiente e confiável, uma vez que as operações de
embarque são feitas em terminais próprios, à exceção da
exportação escoada pelo porto do Rio de Janeiro.
2.2.4. Complexo automotivo
As empresas do Complexo operam tanto com veículos próprios
como de terceiros. Ao operarem com terceiros, por vezes o
transporte não é eficiente e confiável. Para estas empresas, a
deterioração física das estradas de rodagem tem causado muitos
acidentes e perdas de carga, seja em veículos próprios ou de
terceiros.
As empresas deste complexo utilizam pouco o transporte
ferroviário. No que diz respeito à navegação de cabotagem, os
problemas que mais as afetam, são os seguintes: a) os tempos de
imobilização da carga em pátios de transferência e em instalações
portuárias, armazéns ou embarcações são excessivos; b) os danos,
avarias ou furtos na carga transportada ocorrem com freqüência;
c) a excessiva burocratização nos procedimentos de despacho ou
recepção de carga dificulta os procedimentos das empresas.
Quanto ao transporte marítimo de longo-curso, as empresas do
Complexo se ressentem de muitos problemas para a exportação dos
seus produtos e/ou importação de matérias-primas: a) as tarifas
portuárias são elevadas e afetam os preços dos produtos; b) há
também uma excessiva burocratização dos procedimentos de embarque
ou desembarque nos portos; c) os congestionamento na operação
portuária dificultam as operações; d) os tempos excessivos de
imobilização da carga nos portos e/ou de espera na atracação dos
navios oneram os produtos; e) os danos, avarias ou furtos de
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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carga a ser embarcada ou desembarcada são freqüentes; f) as
deficiências nas instalações portuárias para armazenagem e
transferência de cargas dificultam igualmente as operações; g) o
frete do transporte marítimo é elevado e afeta o preço dos
produtos.
O relacionamento das empresas do Complexo com as entidades
públicas responsáveis pelo planejamento, controle, fiscalização
e/ou operação dos transportes é considerado difícil, mas com
obstáculos contornáveis.
2.2.5. Complexo agroindustrial
O acelerado ritmo de transferência da fronteira agrícola
para o Centro-Oeste, inclusive com a indústria de beneficiamento,
gerou um processo irreversível de aumentos nas distâncias médias
de transporte em cerca de 300 Km. A repercussão deste processo
nos custos do transporte é evidente. O deslocamento de uma
tonelada de soja custa, em média, o dobro que nos Estados Unidos.
Como conseqüência, o transporte rodoviário é predominante e
foi responsável por mais de 70% do escoamento da safra 1991/92.
Em tese, pelo número de caminhões existentes, a capacidade de
transporte da safra seria de 4 meses, mas, na verdade, o
escoamento estendeu-se por quase 10 meses.
A frota de caminhões, além de envelhecida, não é adequada ao
transporte de grãos. Estima-se que somente 22% da frota são
compatíveis com esta função. Além disso, os custos de manutenção
dos veículos são elevados, já que os preços das peças e
componentes acompanham os reajustes da indústria automotiva, não
havendo condições de repassá-los para os fretes.
Estima-se que a má conservação das rodovias venha provocando
aumentos da ordem de 50% no consumo de combustível e 30% nos
custos operacionais dos veículos (aí incluídos o desgaste de
peças, pneus e componentes). Estima-se, ainda, que a deterioração
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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da infra-estrutura viária tenha sido responsável por 50% dos
acidentes e 40% das vítimas fatais registradas anualmente.
A utilização do transporte ferroviário em algumas regiões e,
em menor escala, da navegação de cabotagem envolve problemas
relacionados com: a) o tempo excessivo de imobilização da carga
em pátios ferroviários de transferência, armazéns ou vagões,
assim como nas instalações portuárias; b) os danos, avarias e
furtos, principalmente quando a carga não é granelizada.
Para as exportações, muitas empresas se valem de terminais
privativos especializados, evitando os problemas dos portos. Cabe
salientar, todavia, que comparativamente à estrutura de custos
norte-americana em dólares por tonelada de grãos, os custos no
Brasil são mais elevados nas seguintes proporções: a) frete e
armazenagem regional: 1,5; b) frete até os portos: 4,0; c) custo
portuário: 2,7; d) frete marítimo até Rotterdam: 1,3.
As empresas do Complexo da Agroindústria pagam o custo mais
elevado do mundo para o escoamento das safras e produtos
agroindustriais. Os desperdícios anuais são da seguinte ordem: a)
espera de caminhões: US$ 400 milhões; b) espera de vagões
ferroviários: US$ 200 milhões; espera de navios: US$ 250 milhões.
Consideradas uma vasta gama de ineficiências adicionais, os
desperdícios anuais atingem US$ 2 bilhões.
O Complexo é muito sensível à falta de coordenação das ações
do governo, principalmente quando o sistema de transporte é
pressionado por uma safra maior. Os problemas envolvem a
coordenação de ações na armazenagem na propriedade, estradas
vicinais, silos coletores, terminais intermodais, transportes
rodoviário, ferroviário e hidroviário, assim como os portos
fluviais e marítimos. O simples gerenciamento (aos níveis
nacional e estadual) das movimentações de safras evitaria os
congestionamentos e estrangulamentos. Cumpre assinalar que este
gerenciamento já existiu nos anos 70, por meio da ação do Grupo
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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Executivo de Movimentação das Safras e, posteriormente, da
Coordenação Interministerial dos Corredores de Exportação.
2.2.6. Complexo petroqumico
Neste Complexo, as empresas são afetadas, fundamentalmente,
por dois problemas, a saber: a) fretes rodoviários elevados,
constituindo-se em obstáculo à competitividade, na medida em que
as atividades industriais são altamente dependentes do transporte
por caminhões; b) tarifas portuárias igualmente elevadas,
comprometendo, adicionalmente, o desempenho das empresas.
2.2.7. Complexo tŒxtil
Altamente dependente do transporte rodoviário, as condições
precárias das rodovias, em função da sua deterioração física, têm
sido responsáveis pelos maiores problemas que atingem as empresas
do Complexo. A falta de policiamento, apoio ao transportador e
sinalização adequada tem provocado muitos acidentes e furtos, com
a perda de cargas, seja em veículos próprios ou de terceiros.
Outras restrições apontadas, referem-se às elevadas tarifas
portuárias e à excessiva burocratização nos procedimentos de
manuseio, estocagem e embarque das cargas.
2.2.8. Complexo de celulose e papel
A restrição principal à competitividade do Complexo é a
movimentação nos portos. Algumas exportações são feitas em portos
privados, mas, no geral, esbarram em deficiências operacionais e
custos elevados, notadamente nos portos de Santos, Paranaguá e
Rio de Janeiro.
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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2.2.9. Complexo metal-mecnico
As empresas do Complexo ressentem-se dos custos do
transporte dos insumos, principalmente do aço. Os custos elevados
também afetam as peças acabadas, em especial na movimentação
portuária.
No que diz respeito às infra-estruturas rodoviária e
ferroviária, é no triângulo São Paulo/Rio de Janeiro/Belo
Horizonte, que se concentram os maiores problemas das empresas do
Complexo. O estado de deterioração física das rodovias - em
especial as rodovias BR-116 (Presidente Dutra), BR-381 (Fernão
Dias) e BR-393 (Volta Redonda-Além Paraíba) - somadas às
dificuldades do tráfego rodoviário, pela falta de manutenção
adequada, impõe um custo adicional, que se traduz em termos de
fretes mais elevados, acidentes, avarias e perdas.
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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3. PROPOSI˙ES
Neste capítulo, serão apresentadas propostas de estratégias,
políticas públicas, programas e projetos, com vistas,
principalmente, ao atendimento das exigências de competitividade
do setor industrial.
3.1. Proposiıes Referentes a Mudanas Estruturais
3.1.1. Reestruturaªo do quadro jurdico-institucional
A situação caótica da administração pública federal impõe a
necessidade de repensar o quadro jurídico-institucional numa
perspectiva de médio e longo prazos. Convém lembrar que, em
apenas três anos, tivemos o Ministério da Infra-Estrutura, com
uma Secretaria Nacional dos Transportes, o Ministério dos
Transportes e das Comunicações, ainda com a mesma Secretaria, e,
novamente, o Ministério dos Transportes, que, antes de todos
estes experimentos, já necessitava de uma profunda reforma
organizacional.
Este esforço de reestruturação envolve formas de
relacionamento institucional, formas de suporte legal e revisão
das estruturas organizacionais. Acrescente-se que legislações
inadequadas, estruturas administrativas superadas e a ausência
regras estáveis vêm dificultando, em muito, a prestação dos
serviços básicos relacionados com a infra-estrutura de
transportes.
Há, assim, a necessidade de um trabalho profundo de revisão
jurídica, administrativa e institucional, com destaque especial
às questões portuária, ferroviária e rodoviária. Os seguintes
aspectos devem ser objeto de atenção: a) a reestruturação das
entidades estatais das administrações direta e indireta, com a
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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redefinição dos seus papéis; b) o estabelecimento de regras
estáveis de fixação e revisão tarifárias, que resguardem as
empresas prestadoras dos serviços, das políticas monetárias de
curto prazo; c) o estabelecimento de regras estáveis relativas a
terceirizações, privatizações ou parcerias com o setor privado,
por meio de novas regulamentações e pela criação de órgãos
reguladores independentes; d) a superação do caos financeiro que
se estabeleceu em função das dívidas acumuladas pelas empresas
públicas entre si e destas com o setor privado.
3.1.2. Reestruturaªo dos mecanismos de financiamento dos
investimentos, da manutenªo e da operaªo
Há necessidade de reestruturar, em profundidade, toda a
sistemática de financiamento, levando em conta os mecanismos
convencionais e não-convencionais, abrangendo: a) a recomposição
dos recursos próprios de origem tarifária, retirando das tarifas
a condição que lhes foi imposta, de instrumento das políticas de
estabilização, e compatibilizando as tarifas aos custos em regime
de eficiência operacional; b) a recomposição de recursos próprios
de origem patrimonial, pelo melhor aproveitamento de ativos não-
utilizados ou subutilizados; c) o restabelecimento de mecanismos
de natureza tributária, por meio de vinculações sustentadas no
longo prazo, principalmente no que diz respeito à recuperação das
infra-estruturas rodoviária e ferroviária existentes; d) a
recuperação dos financiamentos externos multilaterais de longo
prazo, pela retomada de negociações baseadas em programas de
longo prazo, além da recomposição de recursos institucionais para
as contrapartidas; e) a recuperação dos financiamentos externos
bilaterais de fornecimentos de equipamentos, instalações e
materiais; f) a criação efetiva de possibilidades de parcerias
com o setor privado e de captação de recursos internos e externos
via mercado de capitais.
Nos setores da infra-estrutura de transportes em que a base
de recursos é fundamentalmente pública, como por exemplo as
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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estradas de rodagem e parte da malha ferroviária, será mais fácil
vincular recursos orçamentários por prazos preestabelecidos do
que criar fundos vinculados a partir de um Imposto Único,
consideradas as restrições impostas pela Constituição Federal.
A vinculação orçamentária a Programas Nacionais de Longo
Prazo e envolvendo os três níveis de governo, portanto, é mais
exeqüível e resguarda estratégias e formulações de interesse
nacional. O prazo das vinculações orçamentárias deve ser definido
e as parcelas vinculadas podem ser, inclusive, decrescentes.
Desta forma, três objetivos podem ser alcançados: a) a vinculação
orçamentária com participações decrescentes; b) a indexação do
Orçamento da União; c) a existência de um Orçamento Plurianual de
Investimentos para cada Programa Nacional.
3.1.3. Reformulaªo das estratØgias e prioridades nas formulaıes
de polticas pœblicas
A grave crise econômica dos anos 80 repercutiu, de forma
intensa, tanto sobre a estrutura administrativa e organizacional
dos Departamentos e Empresas Públicas como, em especial, sobre a
capacidade de planejamento e fixação de prioridades por parte do
Governo federal. Os anos 80 foram marcados pela tendência de
desprofissionalização dos órgãos públicos, com a diminuição
substancial da massa crítica de técnicos. Houve, ainda,
descontinuidade na fixação de prioridades, em função das
sucessivas mudanças de governo. A designação de pessoas sem
conhecimento e experiência para os cargos de direção tumultuou o
planejamento e a administração dos Departamentos e Empresas.
Nesta reformulação, estão envolvidos os seguintes aspectos
comuns: a) a instrumentação para a realização de estudos,
pesquisas e desenvolvimento; b) a instrumentação para o
planejamento de médio e longo prazos; c) a criação de mecanismos
de maior abrangência participativa envolvendo entidades não-
governamentais; d) a identificação dos estrangulamentos reais ao
60
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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desenvolvimento, para efeito de formulação de políticas
integradas e fixação de prioridades consistentes.
3.2. Proposiıes Referentes Recuperaªo das Modalidades de
Transportes
3.2.1. Transporte rodoviÆrio
Avaliaªo da situaªo atual
A situação atual da malha rodoviária permite identificar
dois grupos de problemas: a) aqueles relacionados com o estado
físico do pavimento; b) os que dizem respeito às condições de
segurança rodoviária.
No que se refere ao primeiro grupo, o sistema rodoviário
impõe, atualmente, sérias restrições ao fluxo de mercadorias e
pessoas, na medida em que existem segmentos críticos que
apresentam insuficiência de capacidade ou deficiências nas
condições do pavimento, estrangulando a circulação de veículos.
Estes segmentos podem exigir a implantação de acostamentos, de
terceiras faixas, a duplicação, a conclusão de pavimentação
interrompida ou a restauração completa do pavimento.
As rodovias que alimentam o sistema troncal e as estradas
vicinais, de responsabilidades estadual e municipal, exigem, por
sua vez, manutenção permanente, que garanta a circulação dos
veículos por todo o ano. Uma grande parte das safras agrícolas se
perde por falta de possibilidades de escoamento para os centros
de processamento ou para os mercados urbanos.
Com relação às condições de segurança de tráfego, pode-se
listar os seguintes problemas: a) ausência ou precariedade dos
sistemas de pesagem dinâmica; b) péssimas condições nas
sinalizações horizontal e vertical; c) desaparelhamento das
polícias rodoviárias; d) necessidade de melhorias físicas e
61
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operacionais nos pontos e trechos de grande incidência de
acidente, os chamados "pontos negros"; e) necessidade de conter
as invasões de áreas lindeiras às grandes rodovias troncais, que
estrangulam as condições operacionais e elevam o número de
acidentes.
Os trechos mais críticos das rodovias federais, que devem
ser objeto de um amplo programa de recuperações e restaurações do
pavimento, aumentos de capacidade e melhorias na sinalização e
policiamento, são justamente aqueles em que se concentram o
grosso do tráfego de cargas do país. São, portanto, os trechos
mais importantes para as atividades industriais e
agroindustriais, quais sejam, entre outros:
BR-116, trecho Rio-São Paulo (Rodovia Presidente Dutra);
BR-116, trecho S.Paulo-Curitiba (Rodovia Régis Bittencourt);
BR-381, trecho S.Paulo-Belo Horizonte (Rodovia Fernão Dias);
BR-393, trecho Volta Redonda-Além Paraíba;
BR-471, trecho Curitiba-Itajaí;
BR-101, trecho Itajaí-Florianópolis-Tubarão;
BR-116, trecho Curitiba-Caxias do Sul-Porto Alegre;
BR-277, trecho Curitiba-Foz do Iguaçú;
BR-101, trecho Niterói-Campos-Vitória;
BR-262/452, trecho Vitória-Uberlândia;
BR-050, trecho Uberaba-Brasília.
Com a falência do modelo institucional do transporte
rodoviário, torna-se urgente e inadiável uma completa
reestruturação organizacional, administrativa e financeira do
setor. Com efeito, é necessário repensar o posicionamento da
União no que tange à responsabilidade de manter, restaurar e
ampliar a malha rodoviária do país.
Proposiıes
A Constituição Federal de 1988 criou dois graves
constrangimentos à recuperação e expansão do sistema rodoviário
62
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
de responsabilidade federal: a) tornou inviável a criação de
mecanismos de financiamento sustentado e de longo prazo, baseados
na arrecadação de tributos aos usuários da infra-estrutura
viária, uma vez que é vedada a vinculação de recursos a fundos
setoriais; b) tornou impossível, para a União, conservar,
melhorar e ampliar a rede de rodovias federais, uma vez que foram
mantidas as suas responsabilidades e transferidas para os estados
(e municípios) a arrecadação de tributos incidentes sobre os
combustíveis e a propriedade de veículos automotores.
Considerados estes dois constrangimentos, antes de tudo urge
redefinir, com clareza, quais os papéis que serão desempenhados
pela União e pelos Estados, no que diz respeito à gestão do
sistema rodoviário. Existirá, obviamente, um conjunto de rodovias
com nítidas características federais, em razão de suas funções de
integração territorial, que deverá manter-se no âmbito de
responsabilidade da União. Um outro conjunto, todavia, poderá e
deverá ser transferido para os estados como conseqüência da nova
base tributária criada pela Constituição de 1988.
No conjunto de rodovias com nítidas características
nacionais podem ser citadas, apenas como exemplo, as seguintes:
a) rodovias longitudinais:
BR-101: Sul/Sudeste/Nordeste (litoral)
BR-116: Sul/Sudeste/Nordeste (interior)
BR-153: Sul/Sudeste/Centro-Oeste/Norte
BR-163/364: Sudeste/Centro-Oeste
b) rodovias transversais ou diagonais:
BR-040/060: Sudeste/Centro-Oeste
BR-262/452/364: Sudeste/Centro-Oeste
BR-316/222: Nordeste/Norte
Com relação à questão da transferência de responsabilidade
aos estados, cabe acrescentar que uma rodovia federal poderá ter
um determinado trecho delegado à operação estadual, porém deverá
63
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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manter a sua condição federal em termos de identificação visual,
nomenclatura e padrões técnicos. No passado, o DNER delegou a
estados como São Paulo, Minas Gerais, Paraná e Rio Grande do Sul
a construção e operação de trechos de rodovias federais. Não há
nenhuma razão para que não se possa fazer o mesmo, por meio de
convênios que definam claramente as responsabilidades das partes.
Uma última observação quanto à definição de uma rede federal
de rodovias: além das funções de integração territorial, as
rodovias federais devem ser definidas também em função de
interesses estratégicos do mais alto nível como, por exemplo, a
segurança nacional, a vigilância de fronteiras e a acessibilidade
a áreas inexploradas ou fontes abundantes de recursos naturais.
Independentemente da transferência de parte do acervo da
União para os estados, uma segunda linha de ação é de estabelecer
um mecanismo sustentado e de longo prazo, pelo menos para a
conservação e preservação das condições de sinalização e
segurança de tráfego. O retorno a um mecanismo análogo ao extinto
Fundo Rodoviário Nacional, porém vinculado a um Programa Nacional
de Longo Prazo, deverá ser encaminhado como única solução
plausível para impedir, no futuro, a contínua deterioração da
infra-estrutura viária. Trata-se de um item de entendimento
político do mais alto nível entre os poderes da República, sem o
qual não haverá condições de dar continuidade aos programas
rodoviários, que pressupõem programações plurianuais
consistentes.
Uma terceira linha de ação deve se orientar para a
viabilização de recursos provenientes de gravames aos
proprietários lindeiros (contribuição de melhoria) e
empreendimentos associados que possam advir da implantação de
novas rodovias. Em regiões de desenvolvimento econômico
acelerado, é possível implantar novas rodovias associando ao
empreendimento futuras atividades lindeiras ou delas cobrando
encargos ou gravames, no âmbito de planos e esquemas de controle
do uso do solo. A abordagem integrada da construção rodoviária e
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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do zoneamento das atividades lindeiras permite, em certos casos,
a viabilização global de uma nova rodovia por meio de
empreendimentos associados.
Finalmente, uma importante linha de ação diz respeito à
aplicação do mecanismo de concessão ao financiamento rodoviário.
Através deste mecanismo, será possível atrair capitais privados
para os investimentos rodoviários, principalmente em trechos que
apresentem elevado tráfego médio de veículos.
Comparativamente às ferrovias e aos portos, o sistema
rodoviário apresenta aspectos diversos e mais complexos no que
tange à privatização. O uso da rodovia é livre pois os veículos
de carga e passageiros podem por elas circular sem impedimentos.
O transporte de cargas e passageiros sempre foi explorado por
particulares, sob a disciplina do Estado. O grande problema é
atrair a empresa privada para a construção e conservação das
vias.
Se, em tese, não existem obstáculos jurídicos à
privatização, na prática esbarra-se na questão financeira. A
maioria dos trechos rodoviários não apresenta volume de tráfego
compatível com o ressarcimento dos investimentos, mediante a
arrecadação do pedágio. Mesmo em trechos de elevada densidade de
tráfego, a cobrança do pedágio, em si, não garante o sucesso do
empreendimento. Mais realista é a realização do empreendimento
como o resultado de interesses econômicos e financeiros
convergentes - na forma de consórcios - aos quais a rodovia
acenaria com a perspectiva de rentabilidade.
Neste sentido, pode-se conceber um Programa de Parcerias,
cujo objetivo é o de delegar a exploração de trechos de rodovias
federais a consórcios privados, por meio de concessões de longo-
prazo e com encargos preestabelecidos. Os trechos inicialmente
selecionados para o Programa podem ser os seguintes:
Grupo 1:
65
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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Rodovia BR-101, Ponte Rio-Niterói;
Rodovia BR-116, trecho Rio-São Paulo;
Rodovia BR-040, trecho Rio-Petrópolis-Juiz de Fora;
Rodovia BR-116, trecho Rio-Teresópolis-Além Paraíba.
Grupo 2:
Rodovia BR-040, trecho Belo Horizonte-Juiz de Fora;
Rodovia BR-381, trecho Belo Horizonte-São Paulo;
Rodovia BR-060, trecho Brasília-Anápolis-Goiânia;
Rodovia BR-040/050, trecho Brasília-Luziânia-Cristalina
Grupo 3:
Rodovia BR-290, trecho P.Alegre-Osório;
Rodovia BR-116, trecho P.Alegre-Canoas-Novo Hamburgo;
Rodovia BR-116, trecho P.Alegre-Pelotas-Rio Grande.
Grupo 4:
Rodovia BR-277, trecho Curitiba-Paranaguá;
Rodovia BR-376, trecho Curitiba-Ponta Grossa;
Rodovia BR-376, trecho Curitiba-Itajaí;
Rodovia BR-369, trecho Londrina-Maringá;
Rodovia BR-470, trecho Blumenau-Itajaí.
Grupo 5:
Rodovia BR-324, trecho Salvador-Feira de Santana;
Rodovia BR-101, trecho João Pessoa-Recife-Cabo;
Rodovia BR-232, trecho Recife-Caruarú.
É preciso ter presente, portanto, que no caso das rodovias a
privatização mediante concessões é desejável - nos trechos onde
for viável como empreendimento - mas não pode ser vista como a
solução dos problemas rodoviários do país. A solução estará na
capacidade de definir um mecanismo de financiamento sustentado e
de longo-prazo, análogo ao que foi criado em 1945 com o Fundo
Rodoviário Nacional. Cabe lembrar que o Brasil foi um dos países
pioneiros na criação deste mecanismo que garantiu, por 30 anos
66
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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consecutivos, a excepcional expansão e modernização da nossa rede
rodoviária.
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3.2.2. Transporte ferroviÆrio
Avaliaªo da situaªo atual
A RFFSA possui 77% da malha ferroviária, enquanto a FEPASA
possui 17% e a CVRD 6%. A maior parte da malha ferroviária
brasileira, todavia, é constituída por linhas centenárias.
Atualmente, apenas 7% da malha ferroviária da RFFSA é
responsável por 41% da produção. O perfil de distribuição das
cargas da RFFSA é, em linhas gerais, o seguinte: setor
siderúrgico, 55%; setor agrícola, 20%; setor energético, 15%;
setor construção, 10%.
Cabe chamar a atenção para a evolução do investimento médio
anual (em milhões de dólares correntes), que explica, mais do que
tudo, as razões para a crise atual do transporte ferroviário de
responsabilidade da RFFSA: 1969-1972, US$ 194 milhões; 1973-1976,
US$ 764; 1977-1980, US$ 518; 1981-1984, US$ 355; 1985-1988, US$
188.
A RFFSA opera segundo a seguinte distribuição: Região 1
(Nordeste): PA, MA, PI, CE, RN, PB, PE, AL, SE e BA; Região 2
(bitola métrica do Centro): ES, MG, GO e RJ; Região 3 (bitola
larga do Centro): MG, RJ e SP; Região 4 (Sul): SP, MT, MS, PR, SC
e RS.
A seguir, é apresentado um detalhamento sumário das
características físicas, operacionais e funcionais das 4 regiões:
REGIˆO 1 (Nordeste)
6.741 Km de linhas
200 locomotivas
3.592 vagões
10.973 funcionários
População servida: 21 milhões
Rodovias: 72.552 Km
68
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Movimento dos Portos: 69,8 milhões de toneladas
A Região 1 representa 30% da malha, mas contribui com apenas
7% da receita total de transporte e 15% do custo total, com uma
produção de 4% em relação à produção total (TKU).
REGIˆO 2 (bitola mØtrica do Centro)
5.513 Km de linhas
359 locomotivas
8.594 vagões
13.595 funcionários
População servida: 14 milhões
Rodovias: 54.150 Km
Movimento dos Portos: 151,1 milhões de toneladas
A Região 2 representa 25% da malha, mas contribui com 20% da
receita total de transporte, é deficitária (22% do custo total),
com uma produção de 20% da produção total (TKU).
REGIˆO 3 (bitola larga do Centro)
1.550 Km de linhas
438 locomotivas
12.252 vagões
14.248 funcionários
População servida: 25 milhões
Rodovias: 40.932 Km
Movimento dos Portos: 133,8 milhões de toneladas
A Região 3 representa 7% da malha, mas contribui com 43% da
produção total (TKU), o que significa 39% da receita total de
transportes e 28% do custo total.
REGIˆO 4 (Sul)
8.564 Km de linhas
534 locomotivas
15.561 vagões
19.314 funcionários
População servida: 26 milhões
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Rodovias: 76.399 Km
Movimento dos Portos: 111,6 milhões de toneladas
A Região 4 representa 38% da malha, mas contribui com 34% da
receita total de transportes e 35% do custo total (é
deficitária), com uma produção de 33% do total (TKU).
Se, entre 1950 e 1970, houve redução da importância das
ferrovias, com uma vigorosa recuperação entre 1970 e 1980, hoje
observa-se, novamente, a sua decadência. A ferrovia transporta
predominantemente produtos de baixo valor unitário (somente o
minério de ferro representa 61% do transporte ferroviário no
país).
O Governo Federal, através do Decreto-Lei 2178 de 1984,
resolveu cobrir os custos dos serviços antieconômicos realizados
e mantidos por interesse nacional.
O sistema ferroviário nacional (principalmente o setor de
cargas) apresenta tanto condições empresariais para a realização
de um novo projeto, se observarmos o desempenho específico das
regiões (1, 2, 3 e 4), quanto as condições necessárias para
implantação de novas empresas (por cisões ou privatizações). É
preciso ter, no entanto, a perspectiva clara dos desequilíbrios
existentes e das peculiaridades de cada região. Uma visão
comparativa da situação das 4 Regiões é dada pelo Quadro 1.
QUADRO 1
VISÃO COMPARATIVA DA SITUAÇÃO DAS 4 REGIÕES
(%)
-----------------------------------------------------------------
REGIÃO MALHA PRODUÇÃO RECEITA CUSTO
-----------------------------------------------------------------
Região 1 (Nordeste) 30 4 7 15
Região 2 (bitola métrica do Centro) 25 20 20 22
Região 3 (bitola larga do Centro) 7 43 39 28
Região 4 (Sul) 38 33 34 35
Total (RFFSA) 100 100 100 100
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-----------------------------------------------------------------
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Proposiıes
Um amplo Programa de Reaparelhamento do Sistema FerroviÆrio,
em especial aquele de responsabilidade federal, necessita, antes
de tudo, da esquematização de recursos sustentados nos médio e
longo prazos. Além dos recursos a fundo perdido, oriundos de
vinculações a programas ou projetos específicos, será
imprescindível restabelecer o acesso às fontes tradicionais de
financiamento, como o BNDES e o BIRD.
A prioridade de aplicações deve ser, por óbvio, a malha
básica, por meio da remoção de estrangulamentos nas vias
permanentes, pátios e terminais, materiais rodante e de tração e
sistemas de apoio. É justamente nos corredores com elevadas
concentrações de cargas que se deve promover as especializações,
recuperações e modernizações das ferrovias. Sabendo-se, todavia,
que os recursos necessários para um programa desta natureza
transcendem, em muito, a capacidade financeira governamental,
deve-se pensar, com urgência, em profundas mudanças
institucionais e organizacionais, assim como em parcerias com a
iniciativa privada.
A Comunidade Econômica Européia (CEE) aprovou, em junho de
1992, uma recomendação para que todas as ferrovias européias
separassem até 01 de janeiro de 1993, econômica e
financeiramente, as funções de empresa ferroviária. Com isto,
será imposta uma concepção moderna e uniforme de operação
ferroviária, mais adequada às dimensões econômicas do novo espaço
europeu.
De acordo com essa recomendação, a função de Transporte
propriamente dito (carga e passageiros) ficaria separada da
função de Controle de Tráfego (via permanente, sinalização,
oficinas, informática, etc.) e de Patrimônio e áreas lindeiras
(áreas imobiliárias).
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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A função de Transporte (carga e passageiros) será
necessariamente vista como um negócio, praticando tarifas que a
tornem rentável, não como exploração mas sim como comércio. A
função Controle de Tráfego (via permanente, sinalização,
oficinas, informática, etc.) desenvolverá trabalhos de natureza
industrial para qualquer empresa, inclusive a Empresa de
Transportes. Por fim, a função de Patrimônio (áreas imobiliárias)
será a de promover investimentos imobiliários no patrimônio da
ferrovia.
Aplicando-se o modelo europeu à realidade brasileira,
verificamos que é perfeitamente possível a adequação das
ferrovias brasileiras às recomendações da CEE, desde que,
obviamente, se promova o desmembramento por regiões. Como se
sabe, as empresas ferroviárias brasileiras são detentoras de
imensas áreas imobiliárias (urbanas, suburbanas e rurais), além
de uma quantidade enorme de estações ferroviárias e pátios que se
prestariam a modernos empreendimentos imobiliários (shopping-
centers, edifícios de escritórios, reflorestamentos, etc.).
No tocante às oficinas, elas se encarregarão de prestar
serviços à Empresa de Transportes e a terceiros, pois, de um modo
geral, têm marcadamente características de natureza industrial. O
mesmo raciocínio se aplica à informática e também à utilização da
via permanente e da sinalização, que receberão pagamentos pela
sua utilização.
Cabe então à Empresa de Transportes praticar tarifas que a
tornem rentável, uma vez liberada dos encargos de manter uma
pesada estrutura (Infra-Estrutura e Controle de Tráfego),
buscando uma inserção mais efetiva nos mercados regionalizados.
Assim, a primeira tarefa efetivamente modernizadora a ser
aplicada nas ferrovias brasileiras será proceder as necessárias
regionalizações e cisões, para, em seguida, privatizar as funções
separadamente. As privatizações da RFFSA e da FEPASA devem se
constituir em objetos prioritários de governo, conduzidos, porém,
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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de forma realista e pragmática. A concepção da CEE, obviamente
adaptada às peculiaridades brasileiras, pode ser um bom começo
para tirar as ferrovias brasileiras da sua estagnação.
Neste sentido, a avaliação da situação atual da RFFSA
permite concluir, para efeito da formulação de estratégia
empresarial, que: a) a Região 1 (Nordeste) é, e possivelmente
continuará a ser, economicamente inviável, exigindo um tratamento
diferenciado da definição de uma estratégia global; b) a Região 2
(bitola métrica do Centro), embora deficitária, é mais
equilibrada que a anterior, sendo passível de recuperação; c) a
Região 3 (bitola larga do Centro) é economicamente viável e de
expansão auto-sustentada; d) a Região 4 (Sul), apesar de
ligeiramente deficitária, pode tender ao equilíbrio financeiro,
sendo, portanto, passível de recuperação.
Diante deste quadro, tudo indica ser a solução da CEE
passível de ser adotada, de imediato, para as Regiões 2, 3 e 4,
inclusive com privatização de segmentos específicos. Para a
Região 1, será aconselhável buscar uma variante desta solução,
pois sua inviabilidade econômica forçará, durante algum tempo, um
suporte governamental mais efetivo.
3.2.3. Transporte martimo/hidroviÆrio
Avaliaªo da situaªo atual
A movimentação de cargas na cabotagem manteve-se, na média,
estável no período de 1985-1989. Cabe ressaltar, todavia, que a
carga geral sofreu queda de quase 50% na sua movimentação e os
granéis líquidos sofreram redução próxima de 10%. Somente os
granéis sólidos apresentaram crescimento, neste período, de cerca
de 40%. A frota de cabotagem sofreu aumentos de tonelagem nos
navios graneleiros e petroleiros e reduziu-se nos cargueiros
convencionais.
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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A partir de 1989, a navegação de cabotagem (assim como a de
longo curso) foi submetida ao impacto de profundas modificações
de natureza organizacional e institucional. Com as alterações na
sua legislação básica, completou-se o quadro caótico que hoje
afeta a navegação.
Alterações nos Decretos-Lei 2.404/87 e 2.414/88, como
decorrência da Lei 8.032/90, trouxeram sérias dificuldades ao
setor, uma vez que reduziram de forma abrupta o percentual de
incidência do AFRMM (Adicional de Fretes) em 50% e vedaram a
concessão de recursos do FMM a fundo perdido. As conseqüências
dessa alterações, como já foi ressaltado anteriormente, foram,
entre outras: a) queda no volume de recursos do FMM; b)
dificuldades de os armadores honrarem seus compromissos com o
Fundo; c) redução dos financiamentos à construção naval; d)
restrição à renovação da frota mercante; e) perda de
competitividade.
Por um Projeto de Lei que está tramitando no Congresso
Nacional, que propõe modificações na atual legislação do FMM e
AFRMM, o armador nacional será ainda mais penalizado,
comprometendo seriamente o futuro da navegação.
No que se refere ao sistema portuário, o projeto de lei
enviado recentemente pelo Executivo e aprovado pelo Congresso
Nacional é bastante abrangente e irá (se adequadamente
regulamentado) promover a efetiva modernização das atividades de
estocagem, manuseio, embarque e desembarque de mercadorias nos
portos brasileiros.
É interessante, por fim, fazer uma breve avaliação da
hidrovia do Tiête-Paraná. Com o término da montagem dos
equipamentos e das instalações das duas eclusas de Nova
Avanhandava, assim como o enchimento do reservatório de Três
Irmãos e do canal de Pereira Barreto, concluiu-se a primeira
etapa da hidrovia Tietê-Paraná. Desta forma, a navegação
comercial passa a abranger o rio Tietê e o Tramo Norte do rio
Paraná, desde Conchas e Piracicaba até São Simão, no rio
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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Paranaíba (em Goiás) e Água Vermelha, no rio Grande (em Minas
Gerais).
São praticamente 1.000 quilômetros de via navegável com
cerca de 580 quilômetros ao longo do rio Tietê. Neste rio, a
navegação é propiciada por meio de uma seqüência de reservatórios
dotados de seis eclusas. O objetivo destas é o de vencer um
desnível de 123 metros existentes entre os reservatórios de Barra
Bonita e Ilha Solteira.
A conclusão das eclusas de Três Irmãos, formada por dois
lances de 24 metros e um canal intermediário, juntamente com o
término das obras civis e a montagem dos equipamentos e
instalações de Jupiá, a hidrovia do Tiête estará interligada ao
Tramo Sul do rio Paraná. Serão quase 760 quilômetros de vias
principais, 550 dos quais em corrente livre, através dos futuros
reservatórios de Porto Primavera e Ilha Grande.
São, portanto, excelentes as perspectivas de desenvolvimento
de um moderno e atuante sistema de navegação comercial na bacia
do Tietê-Paraná. Do ponto de vista da intermodalidade, o
transporte hidroviário será tanto mais eficaz quanto mais
dispuser de complementaridades traduzidas pelo transporte
terrestre de baixo custo. O transporte ferroviário afigura-se
como o mais adequado para promover esta complementaridade, tendo
em vista a necessidade de alcançar São Paulo e Santos como pólos
de consumo, transformação e exportação.
A FEPASA, na bitola larga, transpõe o reservatório de Bauru
em Pederneiras e Jaú. Pela bitola métrica, por meio da
implantação de um ramal de 18 km, a FEPASA poderá integrar-se à
hidrovia em Anhembi ou Conchas.
O Terminal de Pederneiras já tem a sua implantação sendo
objeto de negociações com a CESP e a iniciativa privada, já no
espírito da política de investimentos associados preconizada pelo
Governo do Estado de São Paulo. Em Anhembi, há necessidade de um
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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acesso ferroviário ligando esta localidade com Jurubatuba
(próximo a Conhas) pelo Vale do Rio do Peixe. Cabe salientar que
a alternativa de Anhembi concorre com o projeto da FEPASA de
colocação do 3º trilho entre Pederneiras e Bauru.
Proposiıes
São a seguir relacionadas as principais proposições
contempladas no projeto de lei dos portos, que pela sua
abrangência nos dão a esperança de que poderão solucionar os
problemas do sistema portuário brasileiro.
a) As Cias. Docas existentes nos Estados (pertencentes à
extinta Portobrás) passarão a operar de forma descentralizada e
independente.
b) Os serviços de movimentação de mercadorias, armazenagem,
transporte, vigilância e demais atividades afins poderão ser
realizados não somente pela administração dos portos, como também
pelos armadores e seus agentes, exportadores/importadores,
empresas de serviços e cooperativas de mão-de-obra. Ficam assim
extintos os privilégios atuais auferidos pelas Cias. de Docas e
pelos Sindicatos.
c) As entidades estivadoras poderão ter seus próprios
quadros de funcionários com vínculo empregatício permanente, ou
poderão se valer de Sindicatos para serviços avulsos.
d) As condições para prestação de serviços avulsos,
contratados junto aos Sindicatos, inclusive número de
trabalhadores e remuneração, serão objeto de livre negociação.
e) A movimentação e a estiva das mercadorias a bordo dos
navios serão executados sob a orientação e responsabilidade de
seus comandantes ou prepostos.
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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f) A jornada de trabalho do porto, os horários de
funcionamento da administração, a fiscalização aduaneira, os
serviços de estiva e capitania serão definidos pela administração
do porto e deverão ser compatibilizados entre si.
g) É facultada a construção e exploração de instalações
portuárias privadas, tanto para embarcadores como para terceiros
de uma forma geral, inclusive cooperativas. Quando localizados
dentro dos limites da "área de porto", deverá ser realizada
licitação pela administração portuária. As facilidades privadas
localizadas fora da "área do porto" não poderão ser taxadas pela
administração portuária.
h) A estrutura tarifária dos portos, atualmente em vigor,
deverá ser adaptada às novas condições. A abertura dos serviços
portuários para o capital privado alterará a ação dos
intermediários (sob qualquer forma) e principalmente anulará os
efeitos das greves, responsáveis por custos extras na paralisação
de navios, descumprimento de prazos de embarque de mercadorias e
prejuízo das empresas dependentes de importações e exportações.
A intensa competição no mercado internacional vem obrigando
todos os países exportadores/importadores a aperfeiçoarem seus
sistemas portuários para atender a demanda imediata e crescente
de mercadorias. Como exemplo, podemos citar que o custo (em
dólares) pela movimentação de um container é 6,5 vezes maior no
porto do Rio de Janeiro do que o mesmo custo de movimentação nos
principais portos europeus.
A participação da iniciativa privada na operação dos portos
ainda é muito restrita no conjunto das atividades portuárias,
considerando-se serviços diversos, operação de terminais e berços
especializados, arrendamento de áreas para armazenagem, entre
outras. Por outro lado, para fazer frente às necessidades de
investimentos na recuperação, aparelhamento e ampliação da
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ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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capacidade dos portos principais será necessário um significativo
aporte de recursos privados.
A iniciativa privada , todavia, só se sentirá atraída para a
realização desses investimentos caso hajam profundas
transformações no quadro jurídico-institucional da organização
portuária, a racionalização dos custos dos serviços e o
estabelecimento de tarifas realistas.
Com relação aos portos e à navegação (cabotagem e longo-
curso), algumas diretrizes gerais deverão ser observadas,
inclusive no sentido de uma perspectiva mais integrada das
operações portuária e marítima:
a) prioridade para a implementação das mudanças contempladas
na nova legislação que regula a movimentação das cargas nos
portos;
b) necessidade de modernização tecnológica e de revisão de
métodos e processos de estocagem, manuseio e embarque/
desembarque de cargas nos portos principais do país, com vistas à
redução dos períodos de permanência dos navios;
c) necessidade de uma articulação mais efetiva do transporte
terrestre, especialmente o ferroviário, com a atividade
portuária, tanto do ponto de vista das infra-estruturas quanto
dos sistemas operacionais;
d) prioridade para uma ampla e profunda reformulação do
apoio governamental à indústria de construção naval e aos
armadores nacionais, a exemplo do que ocorre em países da Europa
Ocidental e Japão. Este apoio permitirá a utilização mais
racional da capacidade industrial instalada e o maior poder de
competição do transporte marítimo;
79
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
e) necessidade de aperfeiçoamento contínuo dos recursos
humanos no transporte marítimo, de forma a torná-los compatíveis
com a qualidade da frota mercante;
f) necessidade de integrar a política de transporte marítimo
de longo curso à política de comércio exterior, utilizando o
frete marítimo como instrumento de suporte efetivo às
exportações;
g) necessidade de adotar medidas urgentes que possibilitem o
soerguimento da bandeira nacional, mediante aumento da tonelagem
própria e, por conseqüência, maior participação da receita de
fretes.
Finalmente, no que diz respeito à navegação interior, devem
ser observadas as seguintes diretrizes gerais:
a) é importante que o planejamento das ações do setor seja o
mais participativo possível, descentralizado por bacia
hidrográfica, ficando o Governo Federal, basicamente, com a
responsabilidade da normalização do setor;
b) o sistema hidroviário deve ser explorado, ao máximo, pela
iniciativa privada, estimulando-se a livre concorrência. O modelo
deve ser multimodal, dando ênfase ao enfoque de corredores de
exportação ou de abastecimento interno. O planejamento, por sua
vez, deve considerar os aspectos de origem e destino das cargas e
não apenas os da navegação, como tem sido feito até agora;
c) respeitando-se as normas de segurança e legislação
vigentes, deve-se permitir a operação da navegação por
transportadores de outros modais, que podem ser armadores,
comerciais, transportadores autônomos, empresas transportadoras
de suas próprias cargas ou cooperativas de transportes.
80
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
3.3. Proposiıes Referentes Coordenaªo de Polticas Setoriais
e Intermodalidade
Neste documento, foram ponderadas as condicionantes
estruturais e as circunstâncias desfavoráveis de natureza
conjuntural, envolvendo as fontes de financiamento, o suporte
jurídico-institucional e a capacidade de planejamento. Cabe, em
conseqüência, orientar uma futura Poltica Nacional de
Transportes para os objetivos de apoio ao desenvolvimento e à
competitividade industrial. Tais objetivos estão ligados ao
aprimoramento do desempenho industrial, agrícola e comercial, bem
como à ocupação planejada do território.
Acrescente-se que as perspectivas de estruturação econômica
do país, em função das grandes transformações mundiais, permitem
vislumbrar, inclusive, a consolidação de um processo de ocupação
territorial com características bem diversas das atuais. Torna-se
inadiável, assim, uma nova concepção da forma de implantação das
infra-estruturas de transportes. Mais do que isso, torna-se
imprescindível resgatar a questão da logística dos abastecimentos
e escoamentos, para orientar as decisões locacionais dos
investimentos em grande escala, que se farão presentes nos
setores agrícola, de mineração e transformação industrial, em
função da retomada do desenvolvimento.
Para os transportes, portanto, dois conceitos de integração
devem ser enfatizados, tendo em vista o papel estruturante que as
infra-estruturas terão na organização espacial:
I) a integraªo entre meios logsticos:
Redes de coleta e distribuição, sistemas de armazenagem,
terminais de transferência, infra-estruturas de escoamento linear
denso, retroportos e portos regionais, sistemas de embarque e
navegação (concepção de corredores de abastecimento interno ou de
exportaıes ).
81
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
II) a integraªo entre regiıes produtivas :
Fronteiras agropecuárias, centros de transformação, centros
urbanos de consumo e áreas de apoio aos portos (concepção de
projetos de estruturaªo de uma nova geografia econômica,
inclusive em relação à realidade do MERCOSUL e ao escoamento de
grãos do Cerrado por portos do Norte/Nordeste).
Dentro dessas pautas, podem ser definidas as seguintes
diretrizes principais para uma Poltica Nacional de Transportes :
a) o atendimento às necessidades crescentes de transporte
linear denso (granéis e grandes lotes unitizados de carga geral),
pois será necessário aumentar as escalas de movimentação de
matérias-primas e produtos acabados nos setores de siderurgia,
cimento, petroquímica, fertilizantes, minérios e grãos, entre
outros. Para isto, deverá ocorrer uma especialização crescente da
ferrovia e da navegação, tanto em termos geográficos como de
produtos movimentados;
b) o atendimento das necessidades crescentes de transporte
de carga geral em pequenos lotes - principalmente na coleta,
distribuição e alimentação dos segmentos de transporte linear
denso - nos ritmos correlatos à retomada do desenvolvimento
industrial e urbano. Para isto, deverá ocorrer uma restauração -
e mesmo reconstrução - da malha rodoviária existente;
c) a estruturação de uma sólida indústria nacional de
material de transportes, apoiada numa concepção integrada das
infra-estruturas e operações em termos de sistemas (instalações,
equipamentos, material rodante e componentes), o que impõe tanto
a absorção de modernas tecnologias quanto a utilização de
métodos gerenciais que propiciem a combinação e integração dos
diferentes modos de transporte. Para isto, deverão ser formulados
programas de médio e longo prazos, que permitam a indústria ter
reduzidas as suas margens de incerteza e falta de confiança na
palavra do governo, pois este desacelera, cancela ou degrada suas
82
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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encomendas ao sabor de uma execução orçamentária exclusivamente
de curto prazo;
d) o atendimento das necessidades decorrentes do
deslocamento da fronteira agropecuária e da exploração de novas
jazidas de minerais, o que impõe novas condições ao processo de
ocupação territorial. Para isto, deverão ser implantadas, no
futuro, novas infra-estruturas associadas a projetos consistentes
e economicamente viáveis de colonização e assentamentos rurais;
e) a integração da política de transportes com a política
energética, tendo em vista a busca de alternativas substitutivas,
poupadoras ou inovadoras, em relação aos combustíveis oriundos do
petróleo. Para isto, deverão ser estimulados aqueles segmentos do
sistema de transporte onde as escalas envolvidas justifiquem
investimentos em instalações fixas ou profundas modificações nos
padrões operacionais vigentes;
f) a integração da política de transportes à política de
meio ambiente, no sentido de evitar os danos causados pelos
investimentos em transportes aos patrimônios natural e urbano.
Para isto, é necessário transformar a infra-estrutura e a
operação dos transportes em fatores da preservação ambiental e de
suporte à ocupação territorial planejada;
g) a estruturação de um sistema integrado de pesquisa
tecnológica para os transportes, visando o alcance de patamares
mais elevados de produtividade nos sistemas operacionais, bem
como a modernização das infra-estruturas. Para isto, é necessário
resgatar as atividades de pesquisa de órgãos setoriais - como,
por exemplo, o Instituto de Pesquisas Rodoviárias (IPR) - e de
órgãos de coordenação como o GEIPOT, além de reinserir os
transportes no Sistema Nacional de desenvolvimento científico e
tecnológico;
h) a implementação de um processo de certificação de
qualidade e definição de normas técnicas, com vistas à melhoria
83
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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global das especificações nos transportes. Para isto, é
necessário um esforço cooperativo entre o Ministério da Ciência e
Tecnologia, as Universidades, as entidades setoriais e empresas
(fornecedoras e clientes), além da atribuição da tarefa de
homologar as especificações a órgãos reguladores independentes;
i) a estruturação de um sistema de formação e
aperfeiçoamento dos recursos humanos, em todos os níveis, de
maneira a elevar a produtividade e a qualidade dos serviços de
transporte em geral. Para isto, é necessária a constituição de
mecanismos de responsabilidade tripartida, envolvendo Governo,
Empresas e Universidades;
j) o atendimento de carências acumuladas historicamente no
transporte coletivo urbano e a redução de custo e tempo de
percurso para as populações trabalhadoras das cidades. Para isto,
é necessário inserir esta questão no âmbito de uma estratégia
global de redistribuição de renda e de orientação mais
equilibrada do crescimento dos centros urbanos.
Cabe ressaltar, portanto, que a partir de:
I) uma perspectiva estratØgica do papel dos transportes na
retomada do desenvolvimento e no estímulo à competitividade
industrial;
II) uma conceituação básica da Poltica Nacional de
Transportes, com vistas à coordenaªo e à intermodalidade;
III) da definição dos mecanismos de financiamento e do
quadro institucional; e
IV) do desdobramento das diretrizes principais em um elenco
de prioridades,
pode-se partir para uma remoªo planejada dos graves
estrangulamentos existentes. Se o Executivo Federal e o Congresso
84
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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Nacional não estiverem preparados para isto, os transportes
serão, por certo, um obstáculo ao desenvolvimento e à
competitividade.
85
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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4. INDICADORES
Para o sistema de indicadores de monitoramento da
competitividade, sugere-se comparações internacionais para os
anos de 1980, 1985 e 1990: EUA, Japão, Alemanha, Reino Unido,
França, Itália, Canadá, Espanha, Coréia, México e Argentina.
Transporte Rodoviário
a) Correlação entre a frota de veículos de carga e comerciais
(per capita) e o Produto Interno Bruto (per capita);
b) Correlação entre a frota total de veículos e a extensão total
da malha rodoviária pavimentada;
c) Densidade de tráfego: tráfego rodoviário (em toneladas-
quilômetro úteis) por quilômetro de rodovia pavimentada por
ano;
d) Custo: tarifa média (em dólares) por tonelada-quilômetro
transportada em caminhões, para carga geral e granéis.
Transporte Ferroviário
a) Correlação entre o tráfego ferroviário (em toneladas-
quilômetro per capita) e o Produto Interno Bruto (per capita);
b) Densidade de tráfego: tráfego ferroviário (em toneladas-
quilômetro úteis) por quilômetro de linha por ano;
c) Produtividade: tráfego ferroviário (em toneladas-quilômetro
úteis) por empregado por ano;
d) Custo: tarifa média (em dólares) da tonelada-quilômetro para
granéis e carga geral.
Transporte Marítimo/Hidroviário
a) Correlação entre o tráfego hidroviário interior e de cabotagem
(em toneladas per capita) e o Produto Interno Bruto (per
capita);
86
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b) Densidade de tráfego: tráfego hidroviário (em toneladas) por
tonelagem média das embarcações na navegação costeira e
interior;
c) Idade da frota em serviço: proporção da frota (em toneladas de
porte bruto) por grupos de idade (0 a 10, 10 a 20, 20 a 30, 30
a 40 e mais de 40 anos);
d) Operação portuária: movimentação de carga geral (em toneladas)
por metro linear de cais por ano, em alguns portos
selecionados;
e) Dias de permanência dos navios em alguns portos selecionados;
f) Custo: tarifa portuária média por tonelada para granéis e
carga geral, em alguns portos selecionados.
Transporte Intermodal
a) Repartição modal do tráfego de mercadorias (em toneladas-
quilômetro) entre ferrovias, rodovias e navegação (interior e
costeira);
b) Proporção da carga conteinerizada em relação à movimentação de
carga geral em alguns portos selecionados.
A seguir, apresentam-se, com base nas informações
disponíveis, algumas quantificações e indicadores agregados de
desempenho, que permitem identificar tendências de produtividade
na utilização das infra-estruturas e de qualidade dos sistemas
operacionais.
4.1. Transporte RodoviÆrio
O Quadro 2 permite avaliar tendências de evolução do
transporte rodoviário, apesar do nível de agregação das variáveis
e relações.
87
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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QUADRO 2
TENDÊNCIAS DO TRANSPORTE RODOVIÁRIO
(Indicadores agregados para a malha principal)
1950-1990
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
INDICADOR 1950 1960 1970 1980 1990
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
a) ton. Km. 17,3 41,9 124,1 208,7 320,3
(em bilhões)
b) Km. de rodovias 63,3 108,5 181,2 205,5 259,7
principais
(1)
c) ton. Km/Km de 273,3 386,2 685,4 1.015,5 1.233,3
rodovias ((a)/(b))
d) veículos de 157,4 320,2 452,2 915,9 810,0
carga
(2)
(em milhares)
e) ton. Km/veículo 109,9 130,9 274,7 227,9 395,4
((a)/(d))
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
(1) Rodovias federais e estaduais, pavimentadas e não-pavimentadas.
(2) caminhões leves, médios, semipesados e pesados (excluídos os veículos utilitários e pick-ups).
Fonte: IBGE, Anuário Estatístico do Brasil.
A grosso modo, pode-se observar que houve uma elevação
significativa da produtividade do transporte rodoviário, seja por
quilômetro de rodovia principal, seja por veículo.
O volume de toneladas-quilômetro transportadas cresceu,
apesar da estagnação econômica prolongada, em função do
escoamento das safras agrícolas, com forte participação
rodoviária. Os acréscimos se deram em razão tanto dos acréscimos
de tonelagem como dos aumentos nas quilometragens percorridas. O
papel das maiores distâncias de transporte, em função do
deslocamento contínuo da fronteira agropecuária, não pode ser,
portanto, esquecido.
Apesar da deterioração nas condições físicas das rodovias,
principalmente aquelas pavimentadas, houve um crescimento na
participação dos caminhões pesados e semipesados (de 35/40
88
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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toneladas) na frota de veículos de carga, em detrimento dos
caminhões médios convencionais (de 13/14 toneladas). Isto
permitiu que, nos anos 80, houvesse significativo incremento nas
toneladas-quilômetro por veículo, apesar da estagnação da frota.
Convém ressaltar que o processo de deterioração das vias foi
agravado justamente pela operação crescente de carretas, reboques
e semi-reboques, uma vez que esses veículos, freqüentemente,
infringiram a Lei da Balança, danificando ainda mais as estradas
de rodagem, por trafegarem com excesso de peso.
Os processos globais de envelhecimento da frota e de redução
na produção de veículos não impediram que houvessem renovação e
modernização parciais, com a produção e operação crescentes de
veículos pesados. A aquisição destes veículos passou a contar,
inclusive, com o apoio financeiro da FINAME, contornando
dificuldades no seu financiamento.
Por outro lado, o crescimento significativo das toneladas-
quilômetro por quilômetro de rodovia principal também reflete
este processo de especialização no transporte pelo aumento da
capacidade unitária dos veículos. Isto porque, muito embora
houvesse estagnação na quilometragem pavimentada das estradas
federais, a malha viária principal cresceu em função da expansão
das rodovias estaduais, principalmente as não-pavimentadas.
Pode-se dizer, portanto, que, apesar das dificuldades
operacionais e das condições críticas de parte ponderável da
malha viária, houve, agregadamente, acréscimo de produtividade no
transporte rodoviário de cargas.
4.2. Transporte FerroviÆrio
O exame do Quadro 3 permite constatar um extraordinário
crescimento dos indicadores de produtividade do transporte
ferroviário, quando vistos agregadamente. Com efeito, para uma
extensão de rede em tráfego estabilizada em torno dos 30 mil
89
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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quilômetros, o volume de toneladas-quilômetro úteis (TKU)
movimentado por quilômetro e por ano chegou próximo dos 4 mil em
1990, quando em 1960 situava-se em apenas 315 TKU.
90
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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QUADRO 3
TENDÊNCIAS DO TRANSPORTE FERROVIÁRIO
(Indicadores agregados)
1950-1990
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
INDICADOR 1950 1960 1970 1980 1990
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
Extensão da rede
em tráfego (Km) 35.970 38.339 32.102 28.659 30.129
TKU (em milhões) 7.477,2 12.078,8 30.254,9 86.092,3 120.108,5
TKU/Extensão de rede em tráfego
(em milhares) 203,8 315,1 942,4 3.003,0 3.986,3
TKU/Total de vagões
(em milhares) 127,3 176,3 309,5 1.256,9 1861,1
TKU/Pessoal empregado
(em milhares) 38,7 59,2 178,3 727,4 1.190,2
TKU/Tonelada de combustível
(em milhares) - - 56,0 127,6 186,9
Receita/Despesa de Gestão 0,775 0,521 0,557 0,748 0,461
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
Fonte: IBGE, Anuários Estatísticos do Brasil.
Constatações análogas podem ser feitas para os indicadores
de TKU/vagão de carga, TKU/empregado e TKU/tonelada de
combustível, este último com evolução menos expressiva. No caso
da produtividade por empregado, foi assinalado anteriormente que,
para sua elevação, contribuiu significativamente a redução
sistemática do quadro de pessoal da RFFSA. Os resultados
financeiros da gestão (Receita/Despesa) apresentam-se, por seu
turno, medíocres, chamando a atenção o acentuado declínio desse
indicador nos anos 80.
Não há dúvida que os indicadores agregados do Quadro 3
oferecem uma perspectiva distorcida da realidade ferroviária, uma
vez que são condicionados fortemente pelo peso da Estrada de
Ferro Vitória-Minas, uma das ferrovias mais eficientes do mundo.
A sua evolução mostra, aliás, que o futuro das ferrovias
91
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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brasileiras deverá estar associado à especialização em corredores
lineares de carga densa, que permitem elevados níveis de
produtividade e posição competitiva mais vantajosa em termos de
transporte de granéis e cargas unificadas.
O Quadro 4 oferece uma perspectiva dos indicadores
desagregados do sistema. Neste caso, observa-se que, embora a
RFFSA e a FEPASA tenham obtido acréscimos de produtividade
(especialmente nos anos 70), estes sempre estiveram em níveis
muito modestos relativamente à EFVM. No caso da RFFSA, a
expressiva redução do número de empregados e a especialização no
transporte de minério de ferro contribuíram, sem dúvida, para a
melhoria de alguns indicadores.
QUADRO 4
TENDÊNCIAS DO TRANSPORTE FERROVIÁRIO
(Indicadores desagregados por sistema)
1970-1990
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
INDICADOR/SISTEMA 1970 1980 1990
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
Extensão da rede em tráfego (Km)
RFFSA 22.101 23.591 22.029
FEPASA 5.297 5.054 4.916
EFVM 935 773 918
TKU (em milhões)
RFFSA 12.056 33.185 34.585
FEPASA 3.151 7.380 6.489
EFVM 14.778 45.257 49.136
TKU/Extensão de rede em tráfego (em milhares)
RFFSA 480 1.406 1.358
FEPASA 590 1.460 1.320
EFVM 13.796 58.550 53.525
TKU/Total de vagões (em milhares)
RFFSA 389 760 958
FEPASA 178 560 550
EFVM 1.658 3.924 3.698
TKU/Pessoal empregado (em milhares)
RFFSA 97 371 652
FEPASA 83 381 359
EFVM 2.264 4.950 7.206
TKU/Tonelada de combustível (em milhares)
RFFSA 53 83 115
FEPASA - 114 90
EFVM - 312 306
92
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
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Receita/Despesa de Gestão
RFFSA 0,588 1,094 0,580
FEPASA - 0,285 0,089
EFVM - 1,158 0,941
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
Fonte: IBGE, Anuários Estatísticos do Brasil.
4.3. Transporte Martimo
Infelizmente, os dados disponíveis para o transporte
marítimo e o setor portuário não apresentam continuidade de
critérios que permita a montagem de um quadro consistente de
indicadores. A única alternativa, assim, foi a de oferecer uma
perspectiva agregada da evolução da frota mercante nacional, com
uma idéia de sua renovação acelerada, ocorrida até 1980.
Por outro lado, pode-se observar também o crescimento da
participação dos granéis líquidos no transporte de cabotagem e a
insignificância da participação das toneladas movimentadas em
containers.
QUADRO 5
TENDÊNCIAS DO TRANSPORTE MARÍTIMO
(Indicadores agregados)
1960-1990
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
INDICADOR 1960 1970 1980
1990
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
Frota existente (milhares de toneladas de carga bruta)
Carga seca 828 1.470 3.491
-
Petroleiros 472 868 4.578
-
Total 1.300 2.338 8.069
-
Embarcações com até 10 anos/Total da Frota
Tonelagem 0.450 0,742 0,863
-
Número de navios 0,270 0,396 0,696
-
Cabotagem
93
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Granéis líq./Total ton. 0,399 0,755 0,684
0,736
Granéis sólidos/Total ton. 0,308 0,172 0,165
0,258
Conteiners/Total ton. - - 0,001
0,015
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
Fonte: IBGE, Anuários Estatísticos do Brasil.
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