ads:
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
Ministério da Ciência e Tecnologia - MCT
Financiadora de Estudos e Projetos - FINEP
Programa de Apoio ao Desenvolvimento Científico e Tecnológico - PADCT
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE
DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
_____________________________________________________________________________________________
IMPLICAÇÕES DA ESTRUTURA REGULATÓRIA
DAS ATIVIDADES ECONÔMICAS SOBRE A
COMPETITIVIDADE: DEFESA DA CONCOR-
RÊNCIA E DO CONSUMIDOR
Nota Técnica Temática do Bloco
"Determinantes de Natureza Regulatória da Competitividade"
O conteúdo deste documento é de
exclusiva responsabilidade da equipe
técnica do Consórcio. Não representa a
opinião do Governo Federal.
Campinas, 1993
Documento elaborado pela consultora Lucia Helena Salgado (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - IPEA).
A Comissão de Coordenação - formada por Luciano G. Coutinho (IE/UNICAMP), João Carlos Ferraz (IEI/UFRJ), Abílio dos Santos
(FDC) e Pedro da Motta Veiga (FUNCEX) - considera que o conteúdo deste documento está coerente com o Estudo da Competitividade da Indústria
Brasileira (ECIB), incorpora contribuições obtidas nos workshops e servirá como subsídio para as Notas Técnicas Finais de síntese do Estudo.
ads:
Livros Grátis
http://www.livrosgratis.com.br
Milhares de livros grátis para download.
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
CONSÓRCIO
Comissão de Coordenação
INSTITUTO DE ECONOMIA/UNICAMP
INSTITUTO DE ECONOMIA INDUSTRIAL/UFRJ
FUNDAÇÃO DOM CABRAL
FUNDAÇÃO CENTRO DE ESTUDOS DO COMÉRCIO EXTERIOR
Instituições Associadas
SCIENCE POLICY RESEARCH UNIT - SPRU/SUSSEX UNIVERSITY
INSTITUTO DE ESTUDOS PARA O DESENVOLVIMENTO INDUSTRIAL - IEDI
NÚCLEO DE POLÍTICA E ADMINISTRAÇÃO EM CIÊNCIA E TECNOLOGIA - NACIT/UFBA
DEPARTAMENTO DE POLÍTICA CIENTÍFICA E TECNOLÓGICA - IG/UNICAMP
INSTITUTO EQUATORIAL DE CULTURA CONTEMPORÂNEA
Instituições Subcontratadas
INSTITUTO BRASILEIRO DE OPINIÃO PÚBLICA E ESTATÍSTICA - IBOPE
ERNST & YOUNG, SOTEC
COOPERS & LYBRAND BIEDERMANN, BORDASCH
Instituição Gestora
FUNDAÇÃO ECONOMIA DE CAMPINAS - FECAMP
ads:
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
EQUIPE DE COORDENAÇÃO TÉCNICA
Coordenação Geral: Luciano G. Coutinho (UNICAMP-IE)
João Carlos Ferraz (UFRJ-IEI)
Coordenação Internacional: José Eduardo Cassiolato (SPRU)
Coordenação Executiva: Ana Lucia Gonçalves da Silva (UNICAMP-IE)
Maria Carolina Capistrano (UFRJ-IEI)
Coord. Análise dos Fatores Sistêmicos: Mario Luiz Possas (UNICAMP-IE)
Apoio Coord. Anál. Fatores Sistêmicos: Mariano F. Laplane (UNICAMP-IE)
João E. M. P. Furtado (UNESP; UNICAMP-IE)
Coordenação Análise da Indústria: Lia Haguenauer (UFRJ-IEI)
David Kupfer (UFRJ-IEI)
Apoio Coord. Análise da Indústria: Anibal Wanderley (UFRJ-IEI)
Coordenação de Eventos: Gianna Sagázio (FDC)
Contratado por:
Ministério da Ciência e Tecnologia - MCT
Financiadora de Estudos e Projetos - FINEP
Programa de Apoio ao Desenvolvimento Científico e Tecnológico - PADCT
COMISSÃO DE SUPERVISÃO
O Estudo foi supervisionado por uma Comissão formada por:
João Camilo Penna - Presidente Júlio Fusaro Mourão (BNDES)
Lourival Carmo Mônaco (FINEP) - Vice-Presidente Lauro Fiúza Júnior (CIC)
Afonso Carlos Corrêa Fleury (USP) Mauro Marcondes Rodrigues (BNDES)
Aílton Barcelos Fernandes (MICT) Nelson Back (UFSC)
Aldo Sani (RIOCELL) Oskar Klingl (MCT)
Antonio dos Santos Maciel Neto (MICT) Paulo Bastos Tigre (UFRJ)
Eduardo Gondim de Vasconcellos (USP) Paulo Diedrichsen Villares (VILLARES)
Frederico Reis de Araújo (MCT) Paulo de Tarso Paixão (DIEESE)
Guilherme Emrich (BIOBRÁS) Renato Kasinsky (COFAP)
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
José Paulo Silveira (MCT) Wilson Suzigan (UNICAMP)
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
SUM`RIO
RESUMO EXECUTIVO .......................................... 1
INTRODUÇÃO ................................................ 13
1. O CONCEITO DE POLÍTICA DE CONCORRÊNCIA ................. 15
2. POLÍTICA ANTITRUSTE NO BRASIL .......................... 20
2.1. Antecedentes ...................................... 20
2.2. Diagnóstico da Situação Atual ..................... 24
3. PROPOSTAS DE POLÍTICAS ................................. 27
3.1. Aperfeiçoamento do Atual Aparato Institucional de
Defesa da Concorrência e do Consumidor ............ 27
3.2. Programa de Ação .................................. 30
3.3. Observações Finais ................................ 36
POST SCRIPTUM ............................................. 38
4. INDICADORES ............................................ 41
ANEXO ..................................................... 48
BIBLIOGRAFIA .............................................. 51
NTR
1
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
RESUMO EXECUTIVO
1. TEND˚NCIAS INTERNACIONAIS
Nos últimos anos, vem sendo renovada a importância conferida
à política antitruste. Na Europa, por força da Unificação
Européia e a conseqüente necessidade de garantir um ambiente
despido de entraves ao comércio, a política antitruste é vista
como importante instrumento de reorganização do mercado, em
composição com a extinção de barreiras tarifárias e não-
tarifárias. Por outro lado, revela-se naquele ambiente a
preocupação de monitorar as alianças estratégicas promovidas
entre empresas de países diferentes no interior da comunidade -
motivadas pela pressão competitiva exercida pelos produtos
japoneses - e a onda de fusões impulsionada pelo aumento da
escala do mercado - agora de 344 milhões de consumidores.
Nos EUA, após um período coincidente com as administrações
republicanas em que a política antitruste era tida como um dos
principais responsáveis pela frágil performance competitiva dos
produtos norte-americanos, observa-se na recém-inaugurada
administração Clinton uma preocupação mais intensa com
comportamentos de mercado de grandes empresas e com o abuso de
poder econômico. Mesmo durante o período em que a política
antitruste esteve sujeita às pesadas críticas - de ordem empírica
e teórica - houve aperfeiçoamentos importantes em sua aplicação,
em virtude da rica interação com a Academia. Considerações sobre
custos de transação e concorrência potencial passaram a compor as
análises do FTC e do Departamento de Justiça desde o final dos
anos 80 (por influência das contribuições de autores como
Williamson e Baumol).
Japão e Coréia do Sul, respeitando as especificidades da
organização de suas economias, têm reforçado o uso de suas
2
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
legislações, de modo a intensificar a pressão competitiva sobre
suas empresas e desestimular acordos defensivos entre elas.
3
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
2. DIAGNSTICO DA SITUA˙ˆO ATUAL NO BRASIL
A legislação brasileira de defesa da concorrência (Lei nº
8.158 de 08/01/91) originou-se da necessidade de prover a
administração pública e a sociedade de um instrumental adequado
de regulação de comportamentos de mercado que evitasse - ou ao
menos reduzisse - as fricções causadas pela mudança institucional
de um ambiente estritamente regulado e controlado para um
ambiente de liberalização das atividades econômicas.
Era também objetivo das autoridades alcançar celeridade na
conclusão dos processos administrativos, preocupação típica da
perspectiva do economic policy maker e informada pela experiência
da primeira fase do CADE. Naquela fase, ocorreu muitas vezes que
a conclusão do processo administrativo se dava quando o fato
econômico que lhe dera ensejo já se tornara irrelevante, até
mesmo pelo desaparecimento da parte lesada.
Com base nessa experiência, foi proposta a Medida Provisória
nº 204, em 02/08/90 e, nas palavras de Sampaio Ferraz:
"Convencido da inoperância dos procedimentos administrativos da
Lei nº 4.137/62 (que criou o CADE e os procedimentos de repressão
ao abuso do poder econômico), cujos processos tinham uma duração
média de 24 meses para conflitos que exigiam, pela celeridade das
relações econômicas, decisões rápidas e até cautelares, o
Executivo visou fundamentalmente a criação de um dispositivo mais
leve, de eficácia maior que, comandado por um órgão do Ministério
da Justiça, a Secretaria Nacional de Direito Econômico,
permitisse da parte do Poder Público uma interferência prévia e
preventiva diante da ocorrência de anomalias de comportamento
econômico, capazes de ferir os princípios constitucionais da
ordem econômica
1
".
1
SAMPAIO FERRAZ JR., T. (1992) Lei de Defesa da Concorrência: Origem Histórica e Base
Constitucional. Revista dos Mestrandos em Direito Econômico da UFBA, (2):71.
4
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
A medida provisória foi seguida de outras, com pequenas
modificações de conteúdo (em função de serem as MPs válidas por
um período predefinido de 30 dias e não passíveis de reedição)
até a definitiva promulgação da lei, em janeiro de 1991.
É fato que a lei foi "costurada" como uma colcha de retalhos
de medidas provisórias, o que gerou inconsistências legais e
operacionais, em boa parte corrigidas com a sua regulamentação
pelo Decreto nº 36 de 08/02/91. Observe-se que, em contraste com
o Código de Defesa do Consumidor - praticamente único, posto que
apenas a Espanha possui um Código semelhante, equivalente em
estatura ao Código Comercial -, a Lei de Defesa da Concorrência
não passou por um processo de discussão, nem no âmbito do
Congresso Nacional, nem na Comunidade Acadêmica, nem na chamada
Sociedade Civil. O Código do Consumidor, por sua vez, foi fruto
de intensa mobilização da sociedade, a partir da organização de
associações de consumidores que tomaram a si a tarefa de
regulamentar o dispositivo constitucional que incluiu os direitos
do consumidor no rol de princípios da ordem econômica (Art. 170
da Constituição Federal).
A legitimidade do Código de Defesa do Consumidor auxilia a
compreensão da rápida adaptação às novas regras das relações
entre consumidores e fornecedores observada após o início de sua
vigência
2
. É notável o vigor com que a sociedade vem recorrendo à
lei, não obstante não ter ela sido regulamentada até o momento
3
.
É, da mesma forma, notável que, não obstante a precariedade
de recursos operacionais hoje disponíveis para a aplicação da Lei
de Defesa da Concorrência (o Departamento de Proteção e Defesa
Econômica da Secretaria de Direito Econômico do Ministério da
2
Os dispositivos da Lei nº 8.078 de 11/9/90 entraram em vigor seis meses após, dado o
entendimento da necessidade de um período de adaptação para que os fabricantes e comerciantes
adaptassem seus produtos às novas exigências, como, por exemplo, a impressão na embalagem de
data de validade, procedência e ingredientes dos produtos.
3
A regulamentação da lei é indispensável para a definição de sanções administrativas e as
devidas competências de aplicação. Até o momento, a sociedade pode apenas recorrer à instância
judicial para a abertura dos processos, o que reduz a eficácia dos efeitos displinadores sobre
o mercado, dada a lentidão que caracteriza os processos judiciais.
5
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
Justiça dispõe de nove técnicos para a tarefa de instrução dos
processos administrativos) e a pequena divulgação recebida pelo
novo instrumento, a sociedade tem, mais do que seria esperado,
feito uso desse diploma legal com inusitado vigor. De janeiro de
1991 a março de 1993, 583 denúncias deram entrada no DPDE e a
grande parte dos processos administrativos instaurados o foram
por provocação da sociedade, ou seja, por aqueles que se
consideram lesados em algum aspecto das relações comerciais e
confiam na Lei para a resolução dos conflitos.
O volume de provocações de processos demonstra não apenas
uma confiança na lei e em sua aplicação como a legitimidade
conquistada por esse instrumento de regulação. É interessante
como muitas empresas denunciadas em um processo aparece como
denunciantes em outros. Note-se ainda uma aparente "vontade de
mudança" quanto a relações comerciais tradicionais, baseadas em
assimetrias de estaturas econômicas, como a imposição de
condições de entrega, vendas casadas, diferenciação de preços e a
solução cômoda - e por tanto tempo usual - de repassar à ponta o
ônus de condições comerciais desvantajosas. É estimulante para o
observador notar que, uma vez informadas da nova legislação,
empresas de pequena dimensão e nenhum poder de mercado disponham-
se a denunciar práticas antigas, como a venda de insumos
obrigatoriamente através de distribuidor próprio do fornecedor,
enfrentando o risco de retaliação e mesmo de inviabilização de
seus negócios.
O Brasil dispõe de uma legislação moderna e sofisticada em
antitruste; não é perfeita, mas em sua curta vigência, já se
transformou em um instrumento da sociedade. As imperfeições da
lei não inviabilizam sua aplicação nem tornam as correções
indispensáveis. Indispensável é aplicar a lei, sobretudo diante
de abusos de posição dominante. Indispensável é criar condições
operacionais para a aplicação da lei. É sobre esses pontos que
discorreremos a seguir.
6
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
3. PROPOSTA DE PROGRAMA DE A˙ˆO PARA APERFEI˙OAMENTO DO ATUAL
APARATO INSTITUCIONAL
O processo de aperfeiçoamento da política de defesa da
concorrência e do consumidor comporta duas fases:
Um primeiro passo consiste na utilização dos recursos legais
hoje disponíveis, a partir do estabelecimento de condições de
operacionalização de duas ordens: administrativas e de
credibilidade.
As condiıes de ordem administrativa abrangem: a) pessoal
tØcnico especializado em número adequado para garantir a
agilidade e a boa qualidade da análise dos processos; b) sistema
de informaıes : a instrução dos processos requer informações
atuais e em série histórica sobre setores industriais e empresas
líderes, além de informações internacionais para a elaboração de
comparações; c) estrutura de investigaªo : é preciso estabelecer
uma rotina de investigação e coleta ativa de informações; para
tanto, o DPDE deveria contar com a SUNAB, que dispõe de recursos
operacionais (delegacias em todos os estados), legais (Leis
Delegadas nº 4 e 5) e humanos (corpo de fiscais e procuradores)
para realizar diligências; d) motivaªo dos funcionÆrios : a
principal salvaguarda contra processos de "captura" de organismos
reguladores é o fortalecimento da identificação dos funcionários
com os objetivos primeiros do órgão a que servem. Tal
fortalecimento depende da importância que o funcionário confere
ao seu trabalho e à sua posição na hierarquia social.
Condiıes de credibilidade . Para que a Autoridade Antitruste
desempenhe sua função de disciplinar as práticas de mercado é
preciso que as punições impingidas sejam críveis. Essa
credibilidade depende de três fatores: a) adoção de medidas
preventivas tão logo existam indícios veementes de transgressão
da lei; b) o valor das multas deve tornar a infração custosa vis-
à-vis os benefícios que oferece; c) as decisıes do CADE, ou da
7
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
Autoridade Administrativa que o substitua, devem ser prestigiadas
pelo Poder Judiciário com a sua confirmação.
Finalmente, de modo a articular as políticas de defesa da
concorrência e do consumidor, é urgente a regulamentação da Lei
nº 8.078/90 - Código de Defesa do Consumidor -, com a definição
das sanções administrativas às infrações previstas na lei e das
competências e procedimentos para a aplicação das punições.
O segundo passo implica instituir um processo de revisão
legal. Nesta fase, deve-se levar em conta os seguintes
inconvenientes, para que o processo seja conduzido com o
necessário cuidado: a) não obstante as imperfeições que o diploma
legal hoje vigente sobre defesa da concorrência apresenta (Lei nº
8.158/91), a sociedade já o utiliza com razoável vigor, haja
visto o número de denúncias realizadas no período de 26 meses de
vigência da lei: 583 (a revogação da lei e sua substituição por
outra geraria confusões e desconfianças quanto à credibilidade e
solidez da política de defesa de concorência); b) o período de
transição entre o início da revisão legal e a promulgação de nova
lei geraria um vazio institucional prejudicial para a
sedimentação da política de defesa da concorrência; c)
finalmente, e como alegação mais importante, observe-se que o
resultado do processo de negociação política que antecede a
aprovação de uma lei é imponderável; não há garantia de qualquer
espécie de que a lei que viesse a substituir a atual Lei nº 8.158
seria mais rigorosa e consistente do que a atual.
Isto posto, as alterações legais propostas concentram-se em
quatro áreas:
1) Aparato institucional de aplicação e fiscalização do
cumprimento da lei. Propõe-se a criação de uma entidade
administrativa autônoma, com personalidade jurídica própria, a
partir da fusão do DPDE e da SUNAB, como uma autarquia vinculada
à Presidência da República, da mesma forma que o CADE (que se
desvincularia do Ministério da Justiça). A entidade funcionaria
8
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
como o organismo técnico de monitoração do mercado, que acolheria
denúncias (além de operar ex officio), promoveria investigações,
instruiria os processos e aplicaria medidas preventivas,
subsidiando o trabalho do Ministério Público na averiguação de
crimes contra a ordem econômica e do CADE. Este último atuaria,
como o faz hoje, como órgão judicante, auxiliado pelo trabalho
técnico da nova entidade.
A principal mudança na estrutura do CADE consistiria na
incorporação de procuradores que acompanhariam os processos na
instância judicial, requereriam medidas judiciais (como mandatos
de apreensão) quando necessárias e fariam a defesa das decisões
do CADE junto ao Poder Judiciário. A entidade técnica seria
chefiada por uma espécie de Ombudsman, escolhido de acordo com os
mesmos critérios e nas mesmas condições que os membros
integrantes do CADE (notório conhecimento na matéria,
independência com relação a interesses organizados do setor
privado, mandato fixo, nomeação presidencial após argüição do
Senado).
2) Para fins de fortalecimento da instncia judicial dos
processos - de apuração de ocorrências criminais -, a Divisão de
Direitos Difusos e Coletivos do Ministério Público seria
desdobrada com a criação de uma Divisão de Direito Econômico
(Direito da Concorrência e do Consumidor), formada por
procuradores especializados em defesa da concorrência e dos
consumidor.
Tais iniciativas, bem como o fortalecimento da política de
governo, estimularia a multiplicação na academia de cursos de
Direito Econômico (cadeiras e/ou áreas de especialidade), o que
traria imensos benefícios para a institucionalização da política
de defesa econômica.
3) O Cdigo de Defesa do Consumidor seria emendado para
prever a competência administrativa do CADE, como órgão judicante
em questões atinentes à defesa do consumidor, ao tempo em que
9
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
seria instituída campanha institucional para a incentivar a
multiplicação de entidades públicas (estaduais e municipais) e
privadas de defesa do consumidor, de modo a descentralizar a
fiscalização e a aplicação da Lei.
Todas as peças de regulamentação que tratam de matéria
relativa ao consumidor (consórcios para aquisição de bens de
consumo duráveis, mensalidades escolares, aluguéis, planos e
seguros de saúde, etc.) seriam consolidadas e incorporadas ao
Código, na emenda proposta.
4) Dados os inconvenientes associados a um processo de
revisão legal, consideramos de menor gravidade a superposição de
diplomas legais como: Lei nº 1.521 de 26/12/51, que define crimes
contra a economia popular; a Lei nº 4.137 de 10/09/62, que define
normas de apuração e repressão ao abuso do poder econômico; a Lei
nº 8.002 de 14/02/90, que dispõe sobre a repressão a infrações
atentatórias aos direitos do consumidor; a Lei nº 8.078 de
11/09/90 que dispõe sobre a proteção ao consumidor; a Lei nº
8.137 de 27/12/90, que define crimes contra a ordem tributária,
econômica e as relações de consumo; e a Lei nº 8.158 de 08/01/91
que define normas para a defesa da concorrência.
As dificuldades causadas pela superposição podem ser
contornadas com mudanças na redação de artigos que conflitem ou
que se refiram a autoridades administrativas que serão
substituídas. Assim, os artigos da Lei Delegada nº 5, da Lei nº
4.137, da Lei nº 8.078 e da Lei nº 8.158, que definem as
competências da SUNAB, CADE e SNDE e suas respectivas
vinculações, ou ainda a possibilidade de recurso ao Ministro da
Justiça de decisões do CADE, seriam matéria de emenda na lei que
proporia a criação do novo aparato institucional da defesa da
concorrência.
A nova lei de defesa da concorrência, além de criar a
Entidade Promotora da Concorrência e do Consumidor, seu
Ombudsman, e vinculá-la, assim como o CADE, à Presidência da
10
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
República, deveria expor e exemplificar com clareza seus
objetivos: coibir o abuso de posição dominante, coibir conluios
defensivos entre empresas dominantes e estimular estratégias
competitivas.
Definiria ainda os critérios para a aplicação da lei:
mercados concentrados, acompanhamento de práticas de mercado de
empresas líderes, presença ou não de indicadores revelando a
geração de vantagens competitivas. Para a autorização de acordos
e fusões, seriam definidos os termos dos protocolos de
compromissos - de acordo com os critérios definidos na lei - a
serem firmados entre a autoridade e as empresas, os procedimentos
de monitoração por parte da Entidade do cumprimento dos
compromissos e as penalidades no caso de descumprimento dos
protocolos.
A lei teria uma forma mais sintética e sistemática, de modo
que o detalhamento dos princípios e regras comporia matéria de
regulamentação, esta sim exposta a eventuais mudanças.
11
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
QUADRO-RESUMO
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
A˙ES/DIRETRIZES DE POL˝TICA AGENTE/ATOR
EXEC. LEG. JUD. EMP. TRAB. ONGs
ACAD.
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
Estabelecimento de condições administrativas:
1. Pessoal Técnico:
- Treinamento dos atuais funcionários do DPDE e de
outros da administração pública que sejam deslocados
para o Departamento, por curso organizado pela
Escola Nacional de Administração Pública-ENAP ou
instituição pública equivalente; X
- o pessoal técnico especializado desempenhará também
a função de disseminar informações sobre as diretri-
zes e procedimentos da política de defesa da concor-
rência; X
- para manter um quadro técnico enxuto, estudos seto-
riais que fundamentem o detalhamento das diretrizes
da política e outras análises de maior fôlego podem
ser realizados através de projetos de cooperação
técnica com instituições de pesquisa ou com o recur-
so à consultoria especializada. X X
X
2. Sistema de Informações:
- requisição de informações atualizadas de empresas
selecionadas (empresas líderes e empresas represen-
tadas em denúncias de práticas restritivas) com base
legal na Lei Delegada nº 5/62, Lei nº 8.158/91); X
- manter abertos os canais com bancos de dados de ou-
tros órgãos da Administração, como Banco Central,
IBGE, CVM e Receita Federal, preferencialmente com o
estabelecimento de uma rotina de colaboração entre
os respectivos quadros técnicos. X
3. Estrutura de Investigação:
- aproveitamento da infra-estrutura da SUNAB,que dis-
põe de recursos operacionais (delegacias em todos os
estados), legais (Leis Delegadas nº4 e 5) e humanos
(corpo de fiscais e procuradores) para realizar
diligências; X
- reciclagem através de intenso processo de treinamen-
to e mesmo a renovação do quadro de funcionários da
SUNAB; X
- programa de valorização do funcionário responsáveis
por investigações e instruções de processos, com
estímulos pecuniários, de carreira e de status. X
Estabelecimento de condições de credibilidade:
- adoção de medidas preventivas tão logo existam
evidências de transgressão à lei; X
12
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
- valor das multas elevado; X
- confirmação, pelo poder judiciário, das decisões
do CADE. X
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
13
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
A˙ES/DIRETRIZES DE POL˝TICA AGENTE/ATOR
EXEC. LEG. JUD. EMP. TRAB. ONGs
ACAD.
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
- regulamentação da Lei nº 8.078/90 - Código de
Defesa do Consumidor - com a definição das sanções
administrativas às infrações previstas na lei e das
competências e procedimentos para a aplicação das
punições. X
Alterações no aparato legal:
- criação de uma entidade administrativa autônoma, com
personalidade jurídica própria, a partir da fusão do
DPDE e da SUNAB, como uma autarquia vinculada à
Presidência da República, da mesma forma que o CADE
(que se desvincularia do Ministério da Justiça); X
- mudança na estrutura do CADE (incorporação de
procuradores, chefia a cargo de uma espécie de
Ombudsman, nomeado pelo Presidente, após arguição do
Senado e com mandato fixo); X
- desdobramento da Divisão de Direitos Difusos e Cole-
tivos do Ministério Público com a criação de uma
Divisão de Direito Econômico (Direito da Concorrên-
cia e do Consumidor), formada por procuradores espe-
cializados em defesa da concorrência e dos consumi-
dor; X
- emenda do Código de Defesa do Consumidor para prever
a competência administrativa do CADE, como órgão
judicante em questões atinentes à defesa do consumi-
dor; consolidação e incorporação ao Código, na emen-
da proposta, de todas as peças de regulamentação que
tratam de matéria relativa ao consumidor (consórcios
para aquisição de bens de consumo duráveis, mensali-
dades escolares, aluguéis, planos e seguros de
saúde, etc.); X X
- campanha institucional para a incentivar a multipli-
cação de entidades públicas (estaduais e municipais)
e privadas de defesa do consumidor, de modo a des-
centralizar a fiscalização e a aplicação da Lei. X X
- os artigos da Lei Delegada nº 5, da Lei nº 4.137, da
Lei nº 8.078 e da Lei nº 8.158, que definem as com-
petências da SUNAB, CADE e SNDE e suas respectivas
vinculações, ou ainda a possibilidade de recurso ao
Ministro da Justiça de decisões do CADE, seriam ma-
téria de emenda na lei que proporia a criação do
novo aparato institucional da defesa da concorrência. X
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
Legenda: EXEC. - Executivo TRAB. - Trabalhadores e Sindicatos
LEG. - Legislativo ONGs - Organizações Não-Governamentais
JUD. - Judiciário ACAD. - Academia
EMP. - Empresas e Entidades Empresariais
Nota: Em caso de coluna em branco, leia-se "sem recomendação".
14
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
4. INDICADORES
O sistema de indicadores para o monitoramento dos mercados e
para a instrução dos processos requer informações atuais e em
série histórica sobre setores industriais e empresas líderes no
Brasil, além de informações internacionais para a elaboração de
comparações. As informações indispensáveis são: dados econômico-
financeiros, de custos e práticas comerciais (fornecedores,
clientes, prazos de financiamento, formas de entrega, etc.). Tais
informações poderão ser obtidas junto a empresas selecionadas ou
através de bancos de dados de outros órgãos da Administração
(Banco Central, IBGE, CVM e Receita Federal). Adicionalmente,
deve ser monitorado o funcionamento do aparato de defesa da
concorrência e do consumidor, classificando os processos por
setor e características (origem e tamanho) das empresas
envolvidas.
15
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
INTRODU˙ˆO
Nos últimos anos, vem sendo renovada a importância conferida
à política antitruste. Na Europa, por força da Unificação
Européia e a conseqüente necessidade de garantir um ambiente
despido de entraves ao comércio, a política antitruste é vista
como importante instrumento de reorganização do mercado, em
composição com a extinção de barreiras tarifárias e não-
tarifárias. Por outro lado, revela-se naquele ambiente a
preocupação de monitorar as alianças estratégicas promovidas
entre empresas de países diferentes no interior da comunidade -
motivadas pela pressão competitiva exercida pelos produtos
japoneses - e a onda de fusões impulsionada pelo aumento da
escala do mercado - agora de 344 milhões de consumidores.
Nos EUA, após um período coincidente com as administrações
republicanas em que a política antitruste era tida como um dos
principais responsáveis pela frágil performance competitiva dos
produtos norte-americanos, observa-se na recém-inaugurada
administração Clinton uma preocupação mais intensa com
comportamentos de mercado de grandes empresas e com o abuso de
poder econômico. Mesmo durante o período em que a política
antitruste esteve sujeita às pesadas críticas - de ordem empírica
e teórica - houve aperfeiçoamentos importantes em sua aplicação,
em virtude da rica interação com a Academia. Considerações sobre
custos de transação e concorrência potencial passaram a compor as
análises do FTC e do Departamento de Justiça desde o final dos
anos 80 (por influência das contribuições de autores como
Williamson e Baumol).
Japão e Coréia do Sul, respeitando as especificidades da
organização de suas economias, têm reforçado o uso de suas
legislações, de modo a intensificar a pressão competitiva sobre
suas empresas e desestimular acordos defensivos entre elas.
16
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
O item 1 do trabalho discutirá os aspectos conceituais da
política de concorrência, seus objetivos e modos de atuação. O
item 2 apresentará um breve histórico da legislação antitruste no
Brasil e de suas relações com as políticas de governo e o
panorama da situação atual. O item 3 apresenta proposta de
aperfeiçoamento da atual estrutura legal e institucional em
defesa da concorrência e do consumidor. Finalmente, o item 4
trata de indicadores para o monitoramento dos mercados e do
financiamento do aparato de defesa da concorrência e do
consumidor.
17
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
1. O CONCEITO DE POL˝TICA DE CONCORR˚NCIA
A política de concorrência comporta uma dupla abordagem. Se
definida pelos objetivos, coincide com o conjunto de políticas
regulatórias que definem as regras do jogo da competição, ao
determinar quem participa do jogo e o que é permitido fazer.
Estariam incluídos, seguindo esta definição, o conjunto de
medidas que regula o comércio exterior, a entrada e a saída dos
mercados, as regras de definição de preços, de compras
governamentais e as regras antitruste e de defesa do consumidor
(estas últimas apenas mais recentemente incorporadas).
A política de competição seria, pois, um modo de regulação
adotado com a função de canalizar as energias da competição
presentes em um sistema econômico para os requisitos e objetivos
de determinado padrão de desenvolvimento.
Seguindo uma definição menos ambiciosa e mais usual, a
política de concorrência corresponde à política antitruste. As
origens da política coincidem com o processo de concentração e
centralização de capitais que teve lugar nos países
industrializados no último quarto do século XIX. Tal processo foi
acompanhado com grande apreensão por parte dos cidadãos norte-
americanos que viam ameaçado um dos pilares da organização da sua
sociedade: a livre iniciativa, tolhida pela concentração do poder
econômico (Salgado, 1992). A Lei Sherman de 1890 foi aprovada
após intensa campanha com participação popular; até o presente é
considerada "a incorporação legal do compromisso da nação com a
economia de mercado livre" (Department of Justice-US, Antitrust
Enforcement Guidelines, 1988).
A multiplicação de legislações antitruste no período do
imediato pós-guerra, se por um lado refletiu a hegemonia
político-ideológica norte-americana, compôs, por outro, uma
institucionalidade própria, em virtude das especificidades da
organização capitalista européia e japonesa, onde é mais evidente
18
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
a presença do Estado na condução de atividades econômicas e
aceita com menos nervosismo a dominância dos grandes blocos de
capital (Salgado, 1992).
Uma das principais dificuldades enfrentadas pela legislação
antitruste é sua referência original ao paradigma de concorrência
perfeita: uma vez organizados os mercados a partir de premissas
como atomização de produtores, livre mobilidade e perfeita
informação, o sistema de preços garantiria a operação das firmas
ao nível do custo médio mínimo, proporcionando o nível máximo de
eficiência do sistema e de bem-estar aos consumidores.
Ocorre que, no mundo moderno, a organização industrial é
predominantemente oligopólica, o que não torna as economias menos
competitivas. As empresas oligopólicas concorrem acirradamente
entre si, mas com outras armas, que não a guerra de preços.
Ampliando a capacidade produtiva à frente do crescimento da
demanda, aperfeiçoando processos produtivos e ampliando escala
para reduzir custos de produção, realizando gastos em pesquisa e
desenvolvimento para a geração e a incorporação de inovações
tecnológicas, oferecendo novos produtos ou diferenciando a gama
dos existentes, as empresas oligopolistas disputam palmo a palmo
o mercado, seja para ampliar suas fatias de mercado, seja para
manter as parcelas conquistadas, seja para abrir novos mercados.
Os oligopólios são máquinas de crescimento e modernização.
Suas estratégias de competição levam-nos a operar a níveis de
custo menores - e, desse modo, a níveis de preços mais baixos -
do que em condições idealmente competitivas, além de gerar
tendencialmente preços reais menores, em virtude do processo de
difusão tecnológica.
Por outro lado, as novas tecnologias e os novos métodos de
gestão de produção introduziram, ao lado do conceito de economias
de escala, o conceito de economia de escopo, que, com a
flexibilização da produção, amplia as possibilidades de produção
eficiente para as empresas multiprodutoras.
19
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
As combinações possíveis entre escala e escopo dependem das
características do processo produtivo e do conjunto de produtos
da empresa multiprodutora. De todo modo, são novos recursos de
eficiência disponíveis que, a depender da intensidade da pressão
competitiva a que estejam submetidas as empresas, traduzir-se-á
em bem-estar mais elevado para a sociedade, na forma de uma gama
ampliada e diversificada de produtos a preços mais baixos e de
melhor qualidade, condições para uma genuína escolha por parte
dos consumidores.
A concorrência é tanto uma causa quanto um efeito do
desenvolvimento de novos produtos e de processos produtivos mais
eficientes. "Quanto mais rivais uma indústria incluir, tanto mais
centros independentes de iniciativa haverá, e mais provável será
que algum empresário considere vantajoso o desenvolvimento de um
novo produto" (Scherer, 1980:428-429).
À parte as virtudes associadas às estratégias competitivas
das empresas oligopolistas no mundo moderno, a organização dos
mercados em oligopólios e as características da competição
oligopolista geram vícios redutores de eficiência e bem-estar. A
presença de poucos produtores em um mercado e a interdependência
mais acentuada entre eles gera a necessidade, ao tempo em que
cria as possibilidades, de coordenação de decisões. Esta é
estimulada pela incerteza e pelo risco próprios ao ambiente
capitalista, elementos que são magnificados em mercados
oligopolistas
4
.
A incerteza e os riscos crescentes envolvidos nas atividades
que materializam a competição oligopolista e as possibilidades de
coordenação de decisões dado o pequeno número de produtores,
estão por trás da dimensão viciosa do comportamento oligopolista:
4
Incerteza quanto ao comportamento do concorrente e efeitos sobre a empresa, quanto ao
comportamento futuro da demanda diante de uma expansão de capacidade, incerteza quanto a
resultados econômicos de deslocamentos ao longo de uma trajetória tecnológica ou de atividades
em pesquisa básica, capazes de gerar inovações radicais, no sentido schumpeteriano, quanto aos
preços futuros de insumos e decisões de preços dos concorrentes, etc.
20
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
os acordos redutores de incertezas que simultaneamente arrefecem
as pressões competitivas, reduzindo a necessidade daqueles
empreendimentos que revelam o lado virtuoso da competição
oligopolista.
Entretanto, os acordos redutores de incertezas podem
apresentar também dimensões virtuosas, como nas alianças
estratégicas e joint ventures em pesquisas, estimuladas pela
globalização dos mercados e pelas grande dimensão dos gastos com
pesquisa e desenvolvimento de novos produtos. Essas alianças são
estimuladas pela competição e projetam maiores condições de
competição das empresas envolvidas, como resultado.
A política antitruste deve ser capaz de diferenciar acordos
entre empresas pelos seus objetivos: se se trata de gerar
vantagens competitivas através de atividades inovativas ou se
meramente se trata de proteger as empresas contra as incertezas e
riscos próprios ao mercado, amenizando os desafios a enfrentar. A
política antitruste deve empenhar-se para manter os mercados
competitivos com o objetivo de promover e encorajar a inovação.
Outro dos aspectos viciosos característicos em estruturas
oligopolistas é o abuso de posição dominante e as práticas
restritivas, com efeitos predatórios sobre os demais
participantes do mercado, parceiros, concorrentes ou
consumidores. Tais práticas requerem uma vigilância estrita e a
aplicação rigorosa da lei por parte das autoridades antitruste. A
coibição do abuso de posição dominante é um dos aspectos modernos
da legislação antitruste, uma vez que é reconhecida a existência
e a normalidade de posições dominantes de mercado, embora não
seja tolerado o seu abuso.
A política antitruste deve, em síntese, coibir os aspectos
viciosos da organização oligopolista e estimular os aspectos
virtuosos, associados à expansão da capacidade produtiva e à
inovação de processos e produtos. Esses elementos de caráter
normativo implicam reforçar a atualidade do aspecto mais
21
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
essencial da política antitruste: a preocupação com o bem estar
do consumidor e com a manutenção de práticas competitivas, no
suposto de que a concorrência é a maior garantia para que os
consumidores possam realizar escolhas genuínas e ter à sua
disposição produtos de boa relação qualidade-preço.
Com o que foi dito até o momento, já se dispõe de elementos
suficientes para definir os objetivos da política antitruste:
1) promover aspectos dinâmicos da concorrência oligopolista;
2) coibir práticas colusivas, com objetivos defensivos e
resultados anticompetitivos; e
3) coibir o abuso de posição dominante de mercado, seja
sobre parceiros comerciais, seja sobre concorrentes, seja sobre
consumidores.
Existem três padrões de regulação básicos a orientar a
aplicação das políticas antitrustes:
1) regulaªo de estrutura - acordos entre empresas, fusões e
aquisições;
2) regulaªo de conduta - o mais importante; engloba a maior
parte dos casos de práticas de colusão defensiva, práticas
restritivas e de abuso de posição dominante;
3) regulaªo de desempenho - este padrão implica uma
intervenção direta no mercado; em circunstâncias excepcionais
apresenta-se como o padrão de regulação indicado: diante de
práticas abusivas reiteradas, estrutura de mercado monopolista
utilizada de maneira predatória, prejuízos ao bem-estar dos
consumidores causados pela descontinuidade no abastecimento ou
pela elevação não-justificada de preços, as autoridades
antitruste podem arbitrar normas de conduta e monitorar os
resultados obtidos pela empresa, de modo a garantir os padrões
normais de funcionamento do mercado.
O controle de desempenho, que implica monitoramento rígido
de variáveis sujeitas à decisão da empresa - como preços e
quantidades oferecidas -, deve ser utilizado como punição a
empresas que insistam em práticas predatórias com relação ao
22
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
mercado, gerando ineficiências e perda de bem-estar para os
consumidores.
23
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
2. POL˝TICA ANTITRUSTE NO BRASIL
2.1. Antecedentes
A legislação antitruste no Brasil é praticamente
contemporânea das congêneres européias. A lei que define crimes
contra a economia popular data do segundo Governo Vargas (Lei nº
1.521 de 26/12/51) e a que institui o Conselho Administrativo de
Defesa Econômica (CADE) e as normas de repressão ao abuso do
poder econômico data do Governo João Goulart (Lei nº 4.137 de
10/09/62). Contemporânea é também a legislação que define regras
de intervenção no domínio econômico (Leis Delegadas nº 4 de
26/09/62). A preocupação com o tema é, porém, mais antiga, posto
que nos anos 30 o deputado pernambucano Agamenon Magalhães
apresentara ao Congresso projeto de lei contra o abuso do poder
econômico (inspirado, ao que se sabe, pelo trágico episódio em
que seu conterrâneo Belmiro Gouveia pagara com a vida a ousadia
de enfrentar o "truste" da indústria têxtil britânica).
O projeto de Agamenon Magalhães peregrinou cerca de trinta
anos pelo Congresso e acabou por originar a Lei contra o Abuso do
Poder Econômico e o CADE (Lei nº 4.137), embora seus termos
tenham sido inspirados pela Lei Sherman norte-americana.
Desde suas origens, a legislação antitruste brasileira
enfrentou inúmeras dificuldades, a saber: a) a tradição jurídica
brasileira de antecipar a norma ao fato - no início dos anos 60
não se podia falar ainda de um padrão de concorrência capitalista
consolidado, cujas regras fosse necessário disciplinar; b) a
vontade política intervencionista de um Estado historicamente
anterior à sociedade e estruturador do mercado; c) o modelo
norte-americano que originou todas as legislações antitruste e
que espelhava o empenho da sociedade norte-americana em preservar
as bases materiais da sua democracia, idealizada no trinômio
liberdade individual, propriedade privada e igualdade de
oportunidades.
24
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
Torna-se quase desnecessário dizer da impossibilidade de se
encontrar uma solução para aquela equação, a menos que se
eliminasse alguns de seus termos. A primeira eliminação foi a do
próprio regime democrático em que germinaram as preocupações com
o funcionamento "limpo" (fair) do mercado. Tal eliminação afastou
desde logo o conflito entre o papel regulador (exposto na
legislação antitruste) e o papel interventor (exposto na
legislação de intervenção no domínio econômico e de defesa da
economia popular) do Estado, com o desempenho meramente formal do
primeiro papel.
A legislação antitruste não foi revogada, mas acabou por
compor o rol das leis "que não pegaram" (característica
brasileira, originada pela tradição jurídica formalista comentada
acima).
Ademais, nos anos 70 consolidara-se um padrão de
desenvolvimento em que o papel estruturador de mercados e
regulador da concorrência capitalista por parte do Estado fora
determinante. Do mesmo modo como, desde os anos 30, a estrutura
industrial brasileira fora montada com a iniciativa, o estímulo e
o apoio do Estado, os padrões de concorrência capitalista
predominantes foram também, em grande medida, uma obra "pública".
A base produtivo-tecnológica da indústria da etapa de
industrialização que se concluiu nos anos 70, calcada nas
indústrias metal-mecânica, química, petroquímica e elétrica,
exigia grandes unidades produtivas, investimentos de grande porte
e longa maturação, aquisição de tecnologia estrangeira, geração
de economias via barateamento de custos diretos e escalas de
produção elevadas, dentre os principais fatores. Implicavam a
organização da indústria em oligopólios (ou mesmo monopólios).
25
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
Ocorre que, fossem concentrados, diferenciados, mistos ou
fragmentados
5
, os oligopólios que desde então caracterizam a
estrutura industrial brasileira tiveram o Estado como o seu
principal artífice. Mesmo barreiras à entrada de natureza
produtiva, como escala e acesso à tecnologia foram - direta ou
indiretamente - erigidas pela mão do Estado
6
.
Órgãos públicos com função regulatória ou promotora como o
Conselho Interministerial de Preços (CIP), o Conselho de
Desenvolvimento Industrial (CDI), o Conselho Administrativo de
Comércio Exterior (CACEX) e o Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social (BNDES) participaram ativamente desse
processo. O CDI, por exemplo, ao avaliar projetos de instalação e
expansão de firmas, decidindo sobre a concessão de incentivos e
autorizando investimentos, definia a morfologia dos mercados e,
com isso, a dimensão estrutural do padrão de competição.
Já o CIP garantia margens de lucro, retorno de investimentos
e a viabilidade econômica de projetos, além de forçar estratégias
de liderança de preços e paralelismos de comportamento, através
de suas regras de concessão de reajustes de preços. Mais que
isso, operou por duas décadas como verdadeiro agente de
cartelização da indústria ao presidir os chamados "Acordos
Setoriais", uma alternativa neocorporativista ao processo de
concentração industrial que vários planos de Governo tentaram
promover
7
. O elemento de conduta do padrão de competição foi,
portanto, em grande medida, orientado, rotinizado e estimulado
pelo CIP.
Em resumo, as políticas públicas que organizaram os mercados
e regularam a concorrência capitalista definindo regras de
5
Utilizo aqui a terminologia de Possas (1986), apenas substituindo o termo "competitivo" por
"fragmentado".
6
Mesmo sem mencionar as barreiras de ordem artificial, como os mecanismos de reserva de mercado.
7
Como o Plano Econômico de Desenvolvimento (PED) do Governo Médici e o II Plano Nacional de
Desenvolvimento (PND) do Governo Geisel. A alternativa - além de constituir uma simplificação
do controle generalizado de preços - impunha-se em virtude da resistência do empresariado
brasileiro à abertura do capital e a processos de fusões e incorporação, dado o caráter
predominantemente familiar das empresas nacionais.
26
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
entrada, de pricing, de coordenação de condutas, de
diversificação e diferenciação de produtos foram extremamente
funcionais ao padrão de desenvolvimento que se completou nos anos
70.
Nesse ambiente, as regras antitruste não poderiam
desempenhar qualquer função, pois advogavam um mercado
competitivo em que a concorrência via preços e a atomização da
oferta eram características marcantes. O desempenho do CADE
durante as três décadas que antecederam a nova legislação
antitruste pode ser observado nas Tabelas 1 e 2.
TABELA 1
CADE - PROCEDIMENTOS INGRESSADOS
1963-1990
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
ANO PROCEDIMENTOS ANO PROCEDIMENTOS
INGRESSADOS INGRESSADOS
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
1963 02 1978 11
1964 03 1979 05
1965 18 1980 15
1966 02 1981 08
1967 03 1982 04
1968 04 1983 03
1969 01 1984 05
1970 03 1985 49
1971 03 1986 76
1972 07 1987 23
1973 04 1988 23
1974 04 1989 24
1975 12 1990 11
1976 06
1977 08 TOTAL 338
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
Obs.: Procedimento = Averiguação preliminar/Sindicância/Consulta/Pedido de registro.
Fonte: DNPDE/SNDE/MJ, Relatório de Atividades, 1991.
27
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
TABELA 2
CADE - PROCESSOS ADMINISTRATIVOS
1963-1990
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
ANO INSTAURADOS CONDENADOS ANO INSTAURADOS CONDENADOS
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
1963 01 - 1978 08 -
1964 - - 1979 01 -
1965 02 - 1980 19 03
1966 01 - 1981 02 01
1967 01 - 1982 03 03
1968 01 - 1983 04 01
1969 - - 1984 02 -
1970 02 - 1985 - -
1971 - - 1986 - -
1972 03 02 1987 16 -
1973 01 - 1988 09 02
1974 03 - 1989 17 -
1975 05 01 1990 0 -
1976 09 01
1977 07 02 TOTAL 117 16
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
Fonte: DNPDE/SNDE/MJ, Relatório de Atividades, 1991.
2.2. Diagnstico da Situaªo Atual
Enquanto nos anos 80 o Brasil debatia-se com a crise de seu
padrão de desenvolvimento, os países industrializados embarcavam
na 3
a
Revolução Industrial que tomou a forma da incorporação aos
produtos de inovações resultantes da microeletrônica, de novos
materiais, da biotecnologia e de novos métodos de gestão da
produção. Novos parceiros passam a disputar espaço no mercado
enquanto outros iniciam ou confirmam seu processo de decadência
econômica.
Fatores que antes definiam de forma imperativa a
competitividade de um país - recursos naturais em abundância,
baixos custos de trabalho, câmbio desvalorizado - cedem espaço a
vantagens competitivas geradas pela inovação.
28
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
Os desafios que se impõem ao Brasil, no empenho de se manter
no cenário econômico das nações industrializadas, são
significativos, mas talvez menos titânicos do que outros já
enfrentados pelo país ao longo de sua história. Temos uma
indústria completa, diversificada e com grande capacidade de
adaptação, fruto do padrão de desenvolvimento concluído nos anos
70. A tarefa agora é modernizar produtiva e organizacionalmente
essa indústria, tarefa para a qual a política antitruste pode
contribuir significativamente.
A redefinição de uma política antitruste - ou para usar a
denominação mais moderna, de uma política de concorrência - é
simultaneamente parte de um processo de modernização do Estado e
de modernização da economia.
Do Estado porque a dimensão regulatória do Estado apresenta,
além de sua faceta funcional, importantes disfuncionalidades,
tratadas exaustivamente pela literatura. Trata-se dos elementos
associados à captura das agências (tendem a regular de acordo com
o interesse dos regulados), às falhas da regulação (oriundas da
falta de informação e/ou preparo dos reguladores) ou mesmo ao
caráter mais mundano das relações entre poder público e poderes
privados, que toma a forma de corrupção. A política de
concorrência pode funcionar como um contraponto à face perversa
da regulação ao substituir regulações particulares por regras
gerais (minimizando, pois, as possibilidades de captura) e a
discricionariedade do funcionário público pelo peso da lei
(reduzindo, portanto, a possibilidade de proliferação daqueles
elementos "mundanos"). Um cuidadoso processo de institutional
building, necessariamente a longo prazo, composto por programas
de geração de excelência burocrática, motivações pecuniárias e de
status e de incentivo à identificação de interesses entre os
funcionários e a entidade a que servem, são condições para a
"impermeabilização" da burocracia com relação às pressões
externas. Some-se a isso mecanismos para garantir a transparência
dos procedimentos burocráticos (regulamentação estrita sobre
prazos e critérios de análise, publicação de atos, avaliação de
29
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
tarefas, etc.) e condições para a autonomia das decisões da
autoridade administrativa vis-à-vis os interesses de ordem
econômica ou política (autonomia administrativa da entidade
antitruste, mandato dos componentes da cúpula decisória, ausência
de recurso às decisões da autoridade administrativa) e se pode
falar de um processo de modernização da face regulatória do
Estado.
Quanto à modernização econômica, é preciso estimular os
aspectos dinâmicos das próprias estratégias competitivas das
firmas em seus mercados, aspectos esses que foram mitigados pela
geração de "ineficiências-X" e pela forma mais acirrada de
competição observada no país durante o processo de substituição
de importações: a competição entre indústrias por políticas
públicas. Trata-se, pois, de desenhar uma política antitruste que
potencialize a dinâmica competitiva própria a cada mercado. Ao
mesmo tempo, trata-se de coibir per se as práticas abusivas,
redutoras de eficiência e bem-estar.
As práticas abusivas são distorções comuns em mercados
concentrados como os que caracterizam a indústria brasileira,
particularmente em um ambiente protegido da competição externa e
na ausência de mecanismos de defesa dos direitos do consumidor. A
legislação antitruste une-se à legislação de defesa do consumidor
como instrumentos de resgate da cidadania, conceito que encontra,
na figura do consumidor, uma de suas principais materializações
em economias de mercado.
Ambas as legislações contribuem, ademais, para resgatar o
espaço da Lei, geral por natureza e a própria essência do Estado
de Direito em um regime democrático.
Assim, definir o bem-estar do consumidor como objetivo da
política antitruste, em consonância com a lei de defesa do
consumidor, e canalizar as energias da competição, por meio de
medidas concretas, para a produção de uma gama ampliada de bens,
com melhor relação qualidade-preço, premiando os esforços
30
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
inovativos e punindo as práticas oportunistas, é parte da tarefa
de construção de uma sociedade democrática.
31
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
3. PROPOSTAS DE POL˝TICAS
3.1. Aperfeioamento do Atual Aparato Institucional de Defesa da
ConcorrŒncia e do Consumidor
A legislação brasileira de defesa da concorrência (Lei nº
8.158 de 08/01/91) originou-se da necessidade de prover a
administração pública e a sociedade de um instrumental adequado
de regulação de comportamentos de mercado que evitasse - ou ao
menos reduzisse - as fricções causadas pela mudança institucional
de um ambiente estritamente regulado e controlado para um
ambiente de liberalização das atividades econômicas.
Era também objetivo das autoridades alcançar celeridade na
conclusão dos processos administrativos, preocupação típica da
perspectiva do economic policy maker e informada pela experiência
da primeira fase do CADE. Naquela fase, ocorreu muitas vezes que
a conclusão do processo administrativo se dava quando o fato
econômico que lhe dera ensejo já se tornara irrelevante, até
mesmo pelo desaparecimento da parte lesada.
Com base nessa experiência, foi proposta a Medida provisória
nº 204, em 02/08/90 e, nas palavras de Sampaio Ferraz (1992):
"Convencido da inoperância dos procedimentos administrativos da
Lei nº 4.137/62 (que criou o CADE e os procedimentos de repressão
ao abuso do poder econômico), cujos processos tinham uma duração
média de 24 meses para conflitos que exigiam, pela celeridade das
relações econômicas, decisões rápidas e até cautelares, o
Executivo visou fundamentalmente a criação de um dispositivo mais
leve, de eficácia maior que, comandado por um órgão do Ministério
da Justiça, a Secretaria Nacional de Direito Econômico,
permitisse da parte do Poder Público uma interferência prévia e
preventiva diante da ocorrência de anomalias de comportamento
econômico, capazes de ferir os princípios constitucionais da
ordem econômica" (p.71).
32
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
A medida provisória foi seguida de outras, com pequenas
modificações de conteúdo (em função de serem as MPs válidas por
um período predefinido de 30 dias e não passíveis de reedição)
até a definitiva promulgação da lei, em janeiro de 1991.
É fato que a lei foi "costurada" como uma colcha de retalhos
de medidas provisórias, o que gerou inconsistências legais e
operacionais, em boa parte corrigidas com a sua regulamentação
pelo Decreto nº 36 de 08/02/91. Observe-se que, em contraste com
o Código de Defesa do Consumidor - praticamente único, posto que
apenas a Espanha possui um Código semelhante, equivalente em
estatura ao Código Comercial -, a Lei de Defesa da Concorrência
não passou por um processo de discussão, nem no âmbito do
Congresso Nacional, nem na Comunidade Acadêmica, nem na chamada
Sociedade Civil. O Código do Consumidor, por sua vez, foi fruto
de intensa mobilização da sociedade, a partir da organização de
associações de consumidores que tomaram a si a tarefa de
regulamentar o dispositivo constitucional que incluiu os direitos
do consumidor no rol de princípios da ordem econômica (Art. 170
da Constituição Federal).
A legitimidade do Código de Defesa do Consumidor auxilia a
compreensão da rápida adaptação às novas regras das relações
entre consumidores e fornecedores observada após o início de sua
vigência
8
. É notável o vigor com que a sociedade vem recorrendo à
lei, não obstante não ter ela sido regulamentada até o momento
9
.
É, da mesma forma, notável que, não obstante a precariedade
de recursos operacionais hoje disponíveis para a aplicação da Lei
de Defesa da Concorrência (o Departamento de Proteção e Defesa
Econômica da Secretaria de Direito Econômico do Ministério da
8
Os dispositivos da Lei nº 8.078 de 11/09/90 entraram em vigor seis meses após, dado o
entendimento da necessidade de um período de adaptação para que os fabricantes e comerciantes
adaptassem seus produtos às novas exigências, como, por exemplo, a impressão na embalagem de
data de validade, procedência e ingredientes dos produtos.
9
A regulamentação da lei é indispensável para a definição de sanções administrativas e as
devidas competências de aplicação. Até o momento, a sociedade pode apenas recorrer à instância
judicial para a abertura de processos, o que reduz a eficácia dos efeitos disciplinadores sobre
o mercado, dada a lentidão que caracteriza os processos judiciais.
33
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
Justiça dispõe de nove técnicos para a tarefa de instrução dos
processos administrativos) e a pequena divulgação recebida pelo
novo instrumento, a sociedade tenha, mais do que seria esperado,
feito uso desse diploma legal com inusitado vigor. De janeiro de
1991 a março de 1993, 583 denúncias deram entrada no DPDE (Tabela
3) e a maior parte dos processos administrativos instaurados o
foram por provocação da sociedade, isto é, por aqueles que se
consideram lesados em algum aspecto das relações comerciais e
confiam na Lei para a resolução dos conflitos.
TABELA 3
LEGISLAÇÃO ANTITRUSTE
jan. 1991 - mar. 1993
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
Denúncias encaminhadas ao DPDE 583
Representações em estudo 450
Processos administrativos instaurados 133
Processos administrativos arquivados DPDE 03
Medidas preventivas aplicadas SDE 03
Processo enviado ao CADE 18
Processos administrativos enviados ao Núcleo de Defesa Econômica/MF para parecer técnico 123
Pareceres oferecidos pelo NDE/MF 69
Processos em exame no NDE/MF 54
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
Fonte: DPDE/MJ e NDE/MF.
O volume de provocações de processos demonstra não apenas
uma confiança na lei e em sua aplicação como a legitimidade
conquistada por esse instrumento de regulação. É interessante
como muitas empresas denunciadas em um processo aparecem como
denunciantes em outros. Note-se ainda uma aparente "vontade de
mudança" quanto a relações comerciais tradicionais, baseadas em
assimetrias de estaturas econômicas, como a imposição de
condições de entrega, vendas casadas, diferenciação de preços e a
solução cômoda - e por tanto tempo usual - de repassar à ponta o
ônus de condições comerciais desvantajosas. É estimulante para o
observador notar que, uma vez informadas da nova legislação,
empresas de pequena dimensão e nenhum poder de mercado disponham-
se a denunciar práticas antigas, como a venda de insumos
34
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
obrigatoriamente através de distribuidor próprio do fornecedor,
enfrentando o risco de retaliação e mesmo de inviabilização de
seus negócios.
O Brasil dispõe de uma legislação moderna e sofisticada em
antitruste; não é perfeita, mas em sua curta vigência já se
transformou em um instrumento da sociedade. As imperfeições da
lei não inviabilizam sua aplicação nem tornam as correções
indispensáveis. Indispensável é aplicar a lei, sobretudo diante
de abusos de posição dominante. Indispensável é criar condições
operacionais para a aplicação da lei. Indispensável é definir os
objetivos da política antitruste. É sobre esses pontos que
discorreremos a seguir.
3.2. Programa de Aªo
O processo de aperfeiçoamento da política de defesa da
concorrência e do consumidor comporta duas fases:
Um primeiro passo consiste na utilização dos recursos legais
hoje disponíveis, a partir do estabelecimento de condições de
operacionalização.
As condições são de duas ordens:
1. Administrativas
1.1. Pessoal tØcnico especializado em número adequado para
garantir a agilidade e a boa qualidade da análise dos processos.
A instrução dos processos deve ser feita por pessoal
especializado em organização industrial, análise econômico-
financeira, e direito econômico; essa formação poderia ser
oferecida para os atuais funcionários do DPDE - atualmente são
nove - e outros da administração pública que sejam deslocados
para o Departamento, por curso organizado pela Escola Nacional de
Administração Pública (ENAP) ou instituição pública equivalente.
O pessoal técnico especializado desempenhará também a função de
35
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
disseminar informações sobre as diretrizes e procedimentos da
política de defesa da concorrência. O quadro de técnicos deve
manter uma estrutura enxuta. Estudos setoriais que fundamentem o
detalhamento das diretrizes da política e outras análises de
maior fôlego podem ser realizadas via projetos de cooperação
técnica com instituições de pesquisa ou com o recurso à
consultoria especializada.
1.2. Sistema de informaıes . A instrução dos processos
requer informações atuais e em série histórica sobre setores
industriais e empresas líderes, além de informações
internacionais para a elaboração de comparações. A requisição de
informações atualizadas de empresas selecionadas (líderes de
segmentos e empresas representadas em denúncias de práticas
restritivas) tem base legal (Lei Delegada nº 5/62, Lei nº
8.158/91). As informações indispensáveis à monitoração do mercado
são dados econômico-financeiros, de custos e práticas comerciais
(fornecedores, clientes, prazos de financiamento, formas de
entrega, etc.). Essas informações seriam imediatamente
mobilizadas e processadas uma vez apresentadas representações.
Deve-se, ademais, manter abertos os canais com bancos de dados de
outros órgãos da Administração, como Banco Central, Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), Comissão de Valores
Mobiliários (CVM) e Receita Federal, preferencialmente com o
estabelecimento de uma rotina de colaboração entre os respectivos
quadros técnicos.
1.3. Estrutura de investigaªo . É preciso estabelecer uma
rotina de investigação e coleta ativa de informações. Para tanto,
o DPDE deveria contar com a SUNAB, que dispõe de recursos
operacionais (delegacias em todos os estados), legais (Leis
Delegadas nº 4 e 5) e humanos (corpo de fiscais e procuradores)
para realizar diligências. O aproveitamento do órgão para as
novas tarefas requereria a reciclagem por meio de intenso
processo de treinamento e mesmo a renovação do quadro de
funcionários.
36
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
1.4. Motivaªo dos funcionÆrios . A principal salvaguarda
contra processos de "captura" de organismos reguladores é o
fortalecimento da identificação dos funcionários com os objetivos
primeiros do órgão a que servem. Tal fortalecimento depende da
importância que o funcionário confere ao seu trabalho e à sua
posição na hierarquia social. Um programa de valorização do
funcionário público, com estímulos pecuniários, de carreira e
status, poderia garantir a impermeabilidade necessária dos
funcionários responsáveis por investigações e instruções de
processos com relação às pressões externas. Como salvaguarda
adicional, sugere-se o mecanismo de avaliação por desempenho de
tarefas, com prêmios e punições previamente definidos.
2. De Credibilidade - Para que a Autoridade Antitruste
desempenhe sua função de disciplinar as práticas de mercado é
preciso que as punições impingidas sejam críveis. Essa
credibilidade depende de três fatores:
2.1. A Autoridade deve adotar medidas preventivas, como
exigência de cessão de práticas e imposição de multas em caso de
negativa tão logo existam indícios veementes de transgressão à
lei.
2.2. O valor das multas deve ser tal que altere o cálculo
utilitário realizado pelo agente, tornando a infração muito
custosa vis-à-vis os benefícios que oferece.
2.3. As decisıes do CADE, ou da Autoridade Administrativa
que o substitua, devem ser prestigiadas pelo Poder Judiciário com
a sua confirmação. É necessário que o Poder Judiciário seja
convencido da legitimidade das decisões do CADE (amparo legal,
composição por mandato entre indivíduos de notório conhecimento
jurídico e econômico) e lhe ofereça o necessário respaldo, pelo
menos até que as questões de que trata o Direito Econômico tenham
formado suficiente jurisprudência no âmbito administrativo.
37
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
Finalmente, de modo a articular as políticas de defesa da
concorrência e do consumidor, é urgente a regulamentação da Lei
nº 8.078/90 - Código de Defesa do Consumidor -, com a definição
das sanções administrativas às infrações previstas na lei e das
competências e procedimentos para a aplicação das punições.
O segundo passo implica instituir um processo de revisão
legal. Nesta fase, deve-se levar em conta os seguintes
inconvenientes, para que o processo seja conduzido com o
necessário cuidado:
i. Não obstante as imperfeições que o diploma legal hoje
vigente sobre defesa da concorrência apresenta (Lei nº 8.158/91),
a sociedade já o utiliza com razoável vigor, haja visto o número
de denúncias realizadas no período de 26 meses de vigência da
lei: 583. A revogação da lei e sua substituição por outra geraria
confusões e desconfianças quanto à credibilidade e solidez da
política de defesa de concorrência.
ii. O período de transição entre o início da revisão legal e
a promulgação de nova lei geraria um vazio institucional
prejudicial para a sedimentação da política de defesa da
concorrência.
iii. Finalmente, e como alegação mais importante, observe-se
que o resultado do processo de negociação política que antecede a
aprovação de uma lei é imponderável. Não há garantia de qualquer
espécie de que a lei que viesse a substituir a atual Lei nº 8.158
seria mais rigorosa e consistente do que esta.
Isto posto, as alterações legais propostas concentram-se em
quatro áreas:
1) Aparato institucional de aplicação e fiscalização do
cumprimento da lei. Propõe-se a criação de uma entidade
administrativa autônoma, com personalidade jurídica própria, a
partir da fusão do DPDE e da SUNAB, como uma autarquia vinculada
38
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
à Presidência da República, da mesma forma que o CADE (que se
desvincularia do Ministério da Justiça). A entidade funcionaria
como o organismo técnico de monitoração do mercado, que acolheria
denúncias (além de operar ex officio), promoveria investigações,
instruiria os processos e aplicaria medidas preventivas,
subsidiando os trabalhos do Ministério Público, na averiguação de
crimes contra a ordem econômica, e do CADE. Este último atuaria,
como o faz hoje, como órgão judicante, auxiliado pelo trabalho
técnico da nova entidade.
A principal mudança na estrutura do CADE consistiria na
incorporação de procuradores que acompanhariam os processos na
instância judicial, requereriam medidas judiciais (como mandatos
de apreensão) quando necessárias e fariam a defesa das decisões
do CADE junto ao Poder Judiciário. A entidade técnica seria
chefiada por uma espécie de Ombudsman, escolhido de acordo com os
mesmos critérios e nas mesmas condições que os membros
integrantes do CADE (notório conhecimento na matéria,
independência com relação a interesses organizados do setor
privado, mandato fixo, nomeação presidencial após argüição do
Senado).
2) Para fins de fortalecimento da instncia judicial dos
processos - de apuração de ocorrências criminais -, a Divisão de
Direitos Difusos e Coletivos do Ministério Público seria
desdobrada com a criação de uma Divisão de Direito Econômico
(Direito da Concorrência e do Consumidor), formada por
procuradores especializados em defesa da concorrência e dos
consumidor.
Tais iniciativas, bem como o fortalecimento da política de
governo, estimularia a multiplicação na academia de cursos de
Direito Econômico (cadeiras e/ou áreas de especialidade), o que
traria imensos benefícios para a institucionalização da política
de defesa econômica.
39
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
3) O Cdigo de Defesa do Consumidor seria emendado para
prever a competência administrativa do CADE, como órgão judicante
em questões atinentes à defesa do consumidor, ao tempo em que
seria instituída campanha institucional para a incentivar a
multiplicação de entidades públicas (estaduais e municipais) e
privadas de defesa do consumidor, de modo a descentralizar a
fiscalização e a aplicação da Lei.
Todas as peças de regulamentação que tratam de matéria
relativa ao consumidor (consórcios para aquisição de bens de
consumo duráveis, mensalidades escolares, aluguéis, planos e
seguros de saúde, etc.) seriam consolidadas e incorporadas ao
Código, na emenda proposta.
4) Dados os inconvenientes associados a um processo de
revisão legal, consideramos de menor gravidade a superposição de
diplomas legais como: Lei nº 1.521 de 26/12/51, que define crimes
contra a economia popular; a Lei nº 4.137 de 10/09/62, que define
normas de apuração e repressão ao abuso do poder econômico; a Lei
nº 8.002 de 14/02/90, que dispõe sobre a repressão a infrações
atentatórias aos direitos do consumidor; a Lei nº 8.078 de
11/09/90, que dispõe sobre a proteção ao consumidor; a Lei nº
8.137 de 27/12/90, que define crimes contra a ordem tributária,
econômica e as relações de consumo; e a Lei nº 8.158 de 08/01/91,
que define normas para a defesa da concorrência.
As dificuldades causadas pela superposição podem ser
contornadas com mudanças na redação de artigos que conflitem ou
que se refiram a autoridades administrativas que serão
substituídas. Assim, os artigos da Lei Delegada nº 5, da Lei nº
4.137, da Lei nº 8.078 e da Lei nº 8.158, que definem as
competências da SUNAB, CADE e SNDE e suas respectivas
vinculações, ou ainda a possibilidade de recurso ao Ministro da
Justiça de decisões do CADE, seriam matéria de emenda na lei que
proporia a criação do novo aparato institucional da defesa da
concorrência.
40
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
A nova lei de defesa da concorrência, além de criar a
Entidade Promotora da Concorrência e do Consumidor, seu
Ombudsman, e vinculá-la, assim como o CADE, à Presidência da
República, deveria expor e exemplificar com clareza seus
objetivos: coibir o abuso de posição dominante, coibir conluios
defensivos entre empresas dominantes e estimular estratégias
competitivas.
Definiria ainda os critérios para a aplicação da lei:
mercados concentrados, acompanhamento de práticas de mercado de
empresas líderes, presença ou não de indicadores revelando a
geração de vantagens competitivas. Para a autorização de acordos
e fusões, seriam definidos os termos dos protocolos de
compromissos - de acordo com os critérios definidos na lei - a
serem firmados entre a autoridade e as empresas, os procedimentos
de monitoração por parte da Entidade do cumprimento dos
compromissos e as penalidades no caso de descumprimento dos
protocolos.
A lei teria uma forma mais sintética e sistemática, de modo
que o detalhamento dos princípios e regras comporia matéria de
regulamentação, esta sim exposta a eventuais mudanças.
3.3. Observaıes Finais
i. Como a racionalidade do mercado é maximizadora, é
possível introduzir elementos para alterar o cálculo de custos e
benefícios elaborado antes da tomada de decisões capitalistas. Na
tradição benthamita, é preciso elevar o custo envolvido na
prática abusiva ou colusiva, para torná-la irracional, de modo a
que, voluntariamente, os agentes evitem práticas que firam a lei.
Uma possibilidade é definir o montante das multas como
percentagem do faturamento líquido do exercício anterior. Outra é
o monitoramento rígido de preços, por exemplo, no caso de
constatados aumentos abusivos de preços.
41
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
ii. Cabe à Autoridade Administrativa exercer também um papel
educativo, além de um papel punitivo. Práticas que foram normais
durante décadas requerem um período mínimo de readaptação e nesse
processo a Autoridade Administrativa pode desempenhar o
importante papel de esclarecimento, de convencimento e mesmo de
resolução dos conflitos com base no diálogo, reduzindo o volume
de processos e oferecendo respostas rápidas aos problemas do
mercado.
iii. Deve-se evitar a cobrança de agilidade extrema de parte
da política antitruste para não causar prejuízo à qualidade
técnica das análises, instrução de processos, investigações e,
conseqüentemente, da fundamentação das decisões. Entretanto, é
possível a tomada de providências imediatas: as medidas
preventivas, previstas na lei. Futuramente, quando a
credibilidade do CADE e da Entidade Promotora estiver
sedimentada, um apelo para que a empresa representada abandone o
comportamento restritivo poderá ser suficiente, desde que a
empresa calcule os prejuízos que pode auferir, em termos
pecuniários e de imagem, com um processo antitruste.
iv. A relação entre a política antitruste e a política de
estabilização é delicada e origina um sem-número de mal
entendidos. Deixamos, pois, para a conclusão do trabalho a
tentativa de esclarecer um pouco esse tema.
A política antitruste não é instrumento de curto prazo. É,
entretanto, um instrumento de estabilização de caráter estrutural
e de efeitos a médio e longo prazos, dado que fornece parâmetros
de comportamento e afasta incertezas quanto a decisões de ordem
estratégica (como composição de parcerias, empreendimentos
geradores de vantagens competitivas, etc.). Contribui para
estabilizar os horizontes das decisões capitalistas ao definir
com clareza as regras do jogo do mercado. É inútil esperar da
legislação antitruste o que ela não pode oferecer: transformar
uma economia cronicamente inflacionária, sistematicamente à beira
de uma ruptura de seu padrão monetário, em uma economia estável.
42
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
Isto não impede que as autoridades devam recorrer ao rigor
da lei em circunstâncias onde se revelam práticas abusivas.
Atualmente, o problema mais freqüente em processos com base na
lei antitruste é o aumento arbitrário de lucros e preços. As
autoridades sentem-se embaraçadas por não terem segurança para
definir o que é aumento abusivo de lucro. O desconforto é
justificado, sobretudo porque em economias de alta inflação, na
ausência de parâmetros para a definição de margens de lucro
normais, os critérios técnicos são fragilizados. Entretanto,
práticas que geram prejuízos sociais evidentes como aumentos
sistemáticos de preços em termos reais, além de demonstrarem
ineficiência produtiva são previstas em lei como abusivas. Por
mais complexos sejam os critérios de distinção entre a norma e o
abuso, o importante é que sejam explícitos e não arbitrários.
Alternativas possíveis seriam margens históricas de lucro no
setor analisado, comparações internacionais de preços e margens
de lucros em mercados de estrutura semelhante. Uma vez definidos
parâmetros de normalidade, o comportamento abusivo pode ser
caracterizado tecnicamente.
Os problemas que o país enfrenta são graves e urgentes e
requerem soluções estruturais, não medidas aparentemente simples,
mas de resultados nulos em uma perspectiva mais ampla.
Generaliza-se hoje a falsa idéia de que o aparato legal
disponível contra o abuso do poder econômico é fraco e
ineficiente. Na verdade, as dificuldades residem não na qualidade
do aparato legal, mas na falta de condições operacionais para a
aplicação da lei, na ausência de diretrizes para a implementação
da política antitruste e de critérios de ação para as autoridades
administrativas. O Programa de Ação apresentado oferece uma
proposta para enfrentar esse conjunto de problemas.
POST SCRIPTUM
43
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
O texto da presente nota foi finalizado em março de 1993, o
que naturalmente o expõe à desatualização. Dois fatos, em
especial, alteraram o quadro descrito: o encaminhamento ao
Congresso em abril deste ano de projeto de lei alterando a
legislação em defesa da concorrência e a edição do Decreto nº 861
de 09/07/93 regulamentando o Código de Defesa do Consumidor.
O projeto de lei sobre concorrência visa aperfeiçoar os
mecanismos hoje existentes, transformando o CADE em autarquia,
criando uma procuradoria para acompanhamento dos processos no
Judiciário e definindo procedimentos capazes de conferir maior
agilidade aos processos administrativos. O projeto recebeu
inúmeras emendas na Câmara, sendo três substitutivas. Há
perspectivas de que seja levado à votação ainda nesta
Legislatura. Os principais pontos do projeto são apresentados na
Tabela 4.
TABELA 4
PRINCIPAIS PONTOS DO PROJETO DE LEI N. 3712/93
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
(1) Transforma o CADE em autarquia federal vinculada ao Ministério da Justiça.
(2) Estabelece a impossibilidade de interposição de recursos no âmbito da administração, contra
decisões do CADE.
(3) Cria a Procuradoria do CADE.
(4) Cria a figura do "Compromisso de cessação da prática de infração" sem confissão da matéria de fato
e reconhecimento da tipicidade da conduta investigada.
(5) Faculta à SDE promover averiguações preliminares sigilosas com prazo de até trinta dias.
(6) Tipifica o aumento abusivo de preços como abuso do poder econômico.
(7) Pune, com pena de reclusão de um a três anos, a recusa, o retardamento, a omissão ou a inexatidão
da informação solicitada pelo CADE ou SDE.
(8) Proíbe ao agente o recurso à liminar judicial para contestar atos ou decisões do CADE, em
conformidade com o disposto na Lei n. 8.437 de 30/06/92.
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
Já o Decreto de regulamentação da lei de defesa do
consumidor tem encontrado dificuldades para sua efetiva
implementação. Isto se dá porque o Sistema de Defesa do
Consumidor funcionava de forma descentralizada e autônoma,
através dos órgãos municipais e estaduais. O Decreto define uma
estrutura hierarquizada e centralizada, representada pelas
44
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
instâncias recursórias, o que poderá gerar sérias dificuldades: o
Procon estadual terá que julgar todos os recursos impetrados
sobre decisões tomadas ao nível dos municípios, assim como o
Departamento de Proteção e Defesa do Consumidor (DPDC) da
Secretaria de Direito Econômico, órgão de nível federal, terá que
se posicionar sobre os recursos impetrados em todos os estados da
Federação. Observe-se que o Decreto está tendo argüida a sua
constitucionalidade no Supremo Tribunal Federal, por iniciativa
de Procons estaduais.
O efetivo funcionamento da Defesa do Consumidor como um
sistema hoje requereria, em verdade, uma série de iniciativas,
dentre as quais destacam-se:
a) montar uma rede de informações entre as entidades e os órgãos
para consultas sobre reclamações, encaminhamentos,
jurisprudência, cadastro de empresas, etc., que homogeneizasse
o tratamento no Brasil dos problemas levados pelo consumidor;
b) treinar o pessoal técnico que compõe os quadros de
funcionários de órgãos de defesa do consumidor;
c) fortalecer a função educadora dos órgãos governamentais
administrativos, e não apenas a sua função punitiva;
d) fomentar, através de orientação e treinamento, a organização e
o aprimoramento dos serviços locais de atendimento ao
consumidor;
d) criação de varas especializadas em defesa do consumidor,
conforme prevê o Código.
45
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
4. INDICADORES
O sistema de indicadores para o monitoramento dos mercados e
para a instrução dos processos requer informações atuais e em
série histórica sobre setores industriais e empresas líderes no
Brasil, além de informações internacionais para a elaboração de
comparações. As informações indispensáveis são: dados econômico-
financeiros, de custos e práticas comerciais (fornecedores,
clientes, prazos de financiamento, formas de entrega, etc.). Tais
informações poderão ser obtidas junto a empresas selecionadas ou
através de bancos de dados de outros órgãos da Administração
(Banco Central, IBGE, CVM e Receita Federal). Adicionalmente,
deve ser monitorado o funcionamento do aparato de defesa da
concorrência e do consumidor, classificando os processos por
setor e características (origem e tamanho) das empresas.
A título de ilustração, apresenta-se, a seguir, indicadores
da atividade dos órgãos de defesa da concorrência (sistema
CADE/SDE) e do consumidor (estrutura geral e dados colhidos nas
duas principais jurisdições).
QUADRO 1
PROCEDIMENTOS INGRESSADOS NO CADE
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
ANO QUANTIDADE ANO QUANTIDADE
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
1963 2 1977 8
1964 3 1978 11
1965 18 1979 5
1966 2 1980 15
1967 3 1981 8
1968 4 1982 4
1969 1 1983 3
1970 3 1984 5
1971 3 1985 49
1972 7 1986 76
1973 4 1987 23
1974 4 1988 23
1975 12 1989 24
1976 6 1990 11
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
46
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
SUBTOTAL 72 TOTAL 337
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
Fonte: DPDE.
Obs.: Procedimento = Averiguação preliminar, sindicância, consulta, pedido de registro.
47
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
QUADRO 2
ORIGEM DAS REPRESENTAÇÕES POR SETOR ECONÔMICO
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
SETOR Até 1992 1993 até junho TOTAL
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
Farmacêutico 70 33 103
Alimentação 37 4 41
Saúde 19 6 25
Serviços 27 5 32
Ind. Química 13 4 17
Bebidas 8 5 13
Cimento 46 46
Laticínios 8 2 10
Higiene/Limpeza 5 1 6
Gráfico/Jornal 5 5
Petróleo 4 14 18
Vidro 6 1 7
Transporte 3 4 7
Agricultura 3 2 5
Eletroeletrônico 2 4 6
Metalúrgico 2 3 5
Ensino 4 30 34
Extração Minerais 2 1 3
Matéria Plástica 2 2
Reprografia 2 1 3
Outros 26 24 50
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
TOTAL 294 144 438
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
Fonte: DPDE.
QUADRO 3
PROCESSOS ADMINISTRATIVOS ENCAMINHADOS PELO CADE
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
SETOR Até 1992 1993 até junho TOTAL
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
Farmacêutico 7 7
Automobilístico 1 1
Alimentação 2 2
Agricultura 1 1
Selos de Alumínio 1 1
Mecânica 1 1
Eletroeletrônica 1 1
Reprografia 2 2
Vigilância/Segurança 1 1
Defensivos Agrícolas 1 1
Química 1 1
48
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
Hospitalar 1 1
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
TOTAL 18 2 20
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
Fonte: DPDE.
49
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
QUADRO 4
ORIGEM DOS PROCESSOS ADMINISTRATIVOS POR SETOR ECONÔMICO
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
SETOR QUANTIDADE
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
Cimento 37
Farmacêutico 31
Equipamento 12
Serviços de Saúde 4
Pneus 4
Alimentos 4
Ind. Química 4
Petróleo e Combustíveis 5
Reprografia 4
Serviços 4
Eletroeletrônicos 3
Defensivos Agrícolas 1
Construção 2
Selos de Alumínio 1
Elevadores 1
Ração Animal 1
Vidros 1
Transportes 1
Autopeças 1
Automobilístico 1
Vigilância/Segurança 1
Bebidas 2
Madeira 1
Ensino 1
Metalurgia 1
Laticínios 1
Panificação 1
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
TOTAL 130
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
Fonte: Banco de Dados elaborado para o Projeto PNUD/BRA/93 - IPEA a partir de dados do DPDE.
50
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
QUADRO 5
TIPIFICAÇÃO DOS PROCESSOS ADMINISTRATIVOS
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
ENQUADRAMENTO QUANTIDADE
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
Dumping 3
Cartelização 11
Aumento arbitrário dos lucros 16
Ajuste de vantagens em:
. concorrência pública 3
. concorrência desleal 4
Criação de dificuldades para o:
. funcionamento da empresa 4
. imposição de preços 1
. venda casada 3
. recusa de venda 6
Limitar ou impedir acesso de empresas no mercado 1
Regulação do mercado mediante acordo 5
Retenção de produtos 10
Maquiagem 11
Recusa de venda, venda casada e cartelização do setor (
*
) 37
Ajuste entre empresas c/o objetivo de prejudicar a livre concorrência 1
Dominação de mercado 4
Especulação abusiva 1
Monopólio 2
Prática uniforme de conduta comercial 4
Aumento abusivo de preços 1
Tabela de preços mínimos 1
Fusão e/ou incorporação de empresa 1
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
TOTAL 130
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
(*) Refere-se aos processos administrativos do setor de cimento.
Fonte: Banco de Dados elaborado para o projeto PNUD/BRA/93 - IPEA a partir de dados do DPDE.
51
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
QUADRO 6
SITUAÇÃO DOS PROCESSOS ADMINISTRATIVOS
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
SITUAÇÃO QUANTIDADE
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
Arquivado pelo CADE 4
Arquivado pelo DNPDE 3
Arquivado pelo SDE 2
Devolvido pelo CADE a SDE 2
Convertido em diligência pelo CADE 1
Julgado pelo CADE e com aplicação de multa 9
No CADE para julgamento 4
Encaminhado a SDE 2
Em elaboração de relatório final 2
Em fase de análise 3
Aguardando parecer técnico da SNE/MEFP 15
Em andamento no DNPDE 5
Em análise da defesa prévia 8
Aguardando análise de novas informações 1
Em fase de apresentação da defesa prévia 49
Em fase de instauração no DNPDE 1
Encontra-se na inspetoria regional 1
Informação não disponível 18
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
TOTAL 130
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
Fonte: Banco de Dados elaborado para o projeto PNUD/BRA/93 - IPEA a partir de dados do DPDE.
QUADRO 7
DADOS ESTATÍSTICOS DE ENTIDADES DE DEFESA DO CONSUMIDOR NO BRASIL
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
DISCRIMINAÇÃO QUANTIDADE
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
Procons estaduais 26
Procons municipais 325
Promotorias ou curadorias 104
Delegacias especializadas 35
Juizados de pequenas causas 41
Comissões de defesa do consumidor em câmaras municipais e assembléias legislativas 30
Entidades civis 29
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
Obs.: O Estado do Acre não possui PROCON.
Fonte: Secretaria de Direito Econômico - Departamento de Proteção e Defesa do Consumidor.
52
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
QUADRO 8
PROCON-SP: RANKING DE SOLICITAÇÕES POR ASSUNTO
Janeiro a setembro/93
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
POSIÇÃO ASSUNTO % DO TOTAL DA ÁREA TÉCNICA % DO TOTAL GERAL
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
1º Móveis 38,01/Produtos 9,40
2º Convênios Médicos 68,47/Saúde 5,71
3º Serviços Gerais 17,28/Serviços 5,50
4º Consórcio 55,34/Financ. 5,22
5º Loteamento 40,83/Habitação 4,77
6º Assistência Técnica 11,01/Serviços 3,50
7º Locação 22,11/Habitação 2,58
8º Mat. de Construção 9,35/Produtos 2,31
9º Eletrodomésticos 9,21/Produtos 2,27
10º Prestação de Serviços
*
6,91/Serviços 2,20
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
* Buffet, Locadora, Ag. Empregadas.
Fonte: Secretaria de Justiça e da Defesa da Cidadania/Procon - SP.
QUADRO 9
PROCON-SP: RANKING DE SOLICITAÇÕES POR ASSUNTO
Janeiro a setembro/93
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
POSIÇÃO ASSUNTO % DO TOTAL DA ÁREA TÉCNICA % DO TOTAL GERAL
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
1º Locações 70,78/Habitação 22,20
2º Móveis 34,29/Produtos 5,58
3º Consórcio 47,28/Financ. 5,38
4º Imobiliária/Adm. 10,35/Habitação 3,24
5º Escolas Particulares 13,53/Serviços 3,15
6º Conv. Médico 66,50/Saúde 2,36
7º Loteamento 7,17/Habitação 2,25
8º Assist. Técnica 8,90/Serviços 2,07
9º Serviços Gerais 7,71/Serviços 1,79
10º Venda de Veículos 10,59/Produtos 1,72
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
Fonte: Secretaria de Justiça e da Defesa da Cidadania/Procon - SP.
53
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
QUADRO 10
QUANTIDADE DE CASOS ENCAMINHADOS AO PROCON POR ÁREAS
*
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
CÓDIGOS CASOS RESOLVIDOS CASOS ENCERRADOS TOTAL (CR + CE)
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
A - Bancos/Financ.; etc. 70 28 98
B - Cartões de Crédito 28 9 37
C - Venda de Produtos 947 327 1274
D - Serviços Públicos 86 16 102
E - Serviços em Geral 186 66 252
F - Consórcios 70 49 119
G - Educação/Ensino 29 16 45
H - Prev. Privada e Seg. 6 6 12
I - Plano de Saúde 23 21 44
J - Adm. de Imóveis/Alug. 36 21 57
L - Sistema Financ. Habit. 1 1 2
M - Venda de Imóveis 13 4 17
X - Outros 0 1 1
------------------------------------------------------------------------------------------------------
------
Fonte: PROCON - Rio de Janeiro (RJ).
54
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
ANEXO - Procedimentos de Aplicaªo da Lei de Defesa da
ConcorrŒncia (Lei n” 8.158/91)
Compete à Secretaria de Direito Econômico do Ministério da
Justiça apurar e corrigir comportamentos de setores econômicos e
empresas que perturbem ou afetem, direta ou indiretamente, a
concorrência.
A atuação da SDE se dá por iniciativa própria ou por
representação, diante de indícios de práticas restritivas ou
prejudiciais ao bom funcionamento do mercado. Tendo tomado
conhecimento de fato ou situação que caracterize infração à ordem
econômica, a SDE notifica o agente. A regulamentação da Lei fixa
o prazo de oito dias para a notificação do agente, de modo a
evitar pedidos protelatórios de prorrogação.
Após esclarecimentos por escrito, seguidos de argüição oral
do agente, a representação poderá ser arquivada - na ausência de
indícios de infração - ou o poderá ser imposto ao agente o
comprometimento formal de cessão da prática infratora.
Uma vez constatada situação caracterizadora de infração, é
encaminhada ao Ministério Público representação fundamentada para
as devidas providências no âmbito penal.
De acordo com o regulamento da lei, a SDE deve solicitar ao
Ministério da Fazenda parecer técnico sobre os aspectos
econômicos em exame. A lei estabeleceu que tanto a SDE quanto o
CADE podem adotar medidas preventivas quando houver fundado
receio ou indício de lesão grave à concorrência. A regulamentação
cuidou de fixar o termo inicial para a adoção dessas medidas,
qual seja, quando encaminhado o relatório ao agente, ocasião em
que a autoridade administrativa disporá de elementos de prova, já
tendo inclusive apreciado os argumentos da defesa prévia.
55
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
O descumprimento das medidas preventivas, que incluem a
reversão à situação anterior, importará na cominação de multas,
cujos valores, observados os limites impostos pela lei, são
fixados por portarias da SDE. A regulamentação da lei estabeleceu
critérios para a fixação das multas, levando em conta a dimensão
econômica do agente e as vantagens por ele auferidas, bem como os
efeitos da infração sobre o mercado.
O regulamento contempla a hipótese da necessidade de novas
diligências e juntada de documentos complementares, fixando, para
tanto, o prazo de dez dias. Às partes, obedecido o princípio de
ampla defesa e de conhecimento abrangente dos fatos, foi
facultada a apresentação de memorial, justificado pela
complexidade dos temas em exame.
A regulamentação das consultas feitas à SDE ou ao CADE para
manifestação sobre a validade de atos que possam afetar a
organização do mercado orientou-se por alguns critérios técnicos
que possam balizar as decisões daqueles órgãos. Assim, o parecer
deverá ser oferecido pelo Núcleo de Defesa Econômica (que
substituiu na prática a SNE/MEFP extinta, prevista no documento)
do Ministério da Fazenda. Tal procedimento é justificado pela
praxe internacional de avaliar a pertinência de acordos entre
empresas que possam implicar mudanças nas condições de
concorrência à luz de considerações de ordem macroeconômica, tais
como o impacto que estes atos possam causar sobre a
competitividade doméstica, sobre investimentos e gastos em
pesquisa e desenvolvimento, sobre a estabilidade dos preços e o
bem estar dos consumidores, possibilitando-lhes o acesso a maior
variedade de produtos, de melhor qualidade e a preços mais
baixos.
Assim, a análise de acordos entre empresas, como processos
de fusão e incorporação que afetam as condições de concorrência
efetiva e potencial, além de imprimir novos parâmetros para as
decisões de investimento e produção, deve ser elaborada conforme
diretrizes de política industrial, comercial e de estabilização,
56
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
de modo a assegurar a consistência e a efetividade das metas de
governo.
A resposta à consulta não comporta pedido de revisão,
ressalvada a hipótese de recurso ao Ministro da Justiça, prevista
na lei. Os atos da SDE são publicados no DOU não só em atenção ao
princípio da publicidade do processo administrativo, mas ainda em
respeito ao direito da sociedade de fiscalizar o uso dos
instrumentos de defesa da ordem econômica.
57
ESTUDO DA COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA
IE/UNICAMP - IEI/UFRJ - FDC - FUNCEX
BIBLIOGRAFIA
POSSAS, M. (1986) Estruturas de Mercado em Oligopólio. São Paulo,
Hucitec.
SALGADO, L.H. (1992) As Políticas de Concorrência (ou
Antitruste): Um Panorama da Experiência Mundial e sua
Atualidade para o Brasil. Rio de Janeiro, IPEA (Texto para
Discussão, 264).
SAMPAIO FERRAZ Jr., T. (1992) Lei de Defesa da Concorrência -
Origem Histórica e Base Constitucional. Revista dos
Mestrandos em Direito Econômico da UFBA, (2).
SCHERER, F. (1980) Industrial Market Structure and Economic
Performance. Rand Me Nally.
Livros Grátis
( http://www.livrosgratis.com.br )
Milhares de Livros para Download:
Baixar livros de Administração
Baixar livros de Agronomia
Baixar livros de Arquitetura
Baixar livros de Artes
Baixar livros de Astronomia
Baixar livros de Biologia Geral
Baixar livros de Ciência da Computação
Baixar livros de Ciência da Informação
Baixar livros de Ciência Política
Baixar livros de Ciências da Saúde
Baixar livros de Comunicação
Baixar livros do Conselho Nacional de Educação - CNE
Baixar livros de Defesa civil
Baixar livros de Direito
Baixar livros de Direitos humanos
Baixar livros de Economia
Baixar livros de Economia Doméstica
Baixar livros de Educação
Baixar livros de Educação - Trânsito
Baixar livros de Educação Física
Baixar livros de Engenharia Aeroespacial
Baixar livros de Farmácia
Baixar livros de Filosofia
Baixar livros de Física
Baixar livros de Geociências
Baixar livros de Geografia
Baixar livros de História
Baixar livros de Línguas
Baixar livros de Literatura
Baixar livros de Literatura de Cordel
Baixar livros de Literatura Infantil
Baixar livros de Matemática
Baixar livros de Medicina
Baixar livros de Medicina Veterinária
Baixar livros de Meio Ambiente
Baixar livros de Meteorologia
Baixar Monografias e TCC
Baixar livros Multidisciplinar
Baixar livros de Música
Baixar livros de Psicologia
Baixar livros de Química
Baixar livros de Saúde Coletiva
Baixar livros de Serviço Social
Baixar livros de Sociologia
Baixar livros de Teologia
Baixar livros de Trabalho
Baixar livros de Turismo
